Источники права Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Источники права Европейского Союза

Содержание

1. Понятие и виды источников права ЕС

2. Учредительные договоры и приравненные к ним акты

3. Источники вторичного права

4. Судебная практика

5. Международные договоры и соглашения как источник права ЕС

6. Общие принципы права ЕС

Литература

1. Понятие и виды источников права ЕС

Осуществление программы реформ и изменение структуры ЕС, создание единой правовой системы Европейского Союза, предусмотренные Лиссабонским договором, вносят определенные коррективы в систему источников права Европейского Союза. Их изучение -- одно из важных условий понимания происхождения и эволюции, а равно функционирования интеграционного права.

В общественных науках получили распространение различные подходы к пониманию и трактовке самого понятия источника права. С точки зрения социологической под источниками права понимается преимущественно совокупность факторов и условий, влияющих на генезис и реализацию правовых предписаний. При таком подходе возникает необходимость в изучении, прежде всего, системообразующих факторов, влияющих на создание права. Конкретные исторические условия развития общества, особенности его формирования и эволюции, отражение в праве социальных процессов, прямые и обратные связи между социальной действительностью и правом становятся основным предметом исследования.

Иначе трактуется вопрос об источниках права в юридических науках. Под ними понимаются, чаще всего, формы выражения права. Иначе говоря, источниками права выступают, прежде всего, сами правовые акты, применяемые на основе особой процедуры и в особых формах, в которых собраны и изложены правовые предписания. К числу источников права относят также с определенными оговорками обычаи и обыкновения, санкционированные практикой.

Система источников права ЕС формируется под прямым воздействием национальных правовых систем и устоявшихся традиций государств -- членов ЕС. Но и правовые системы этих стран неоднородны. В странах англосаксонского общего права доминирующая роль принадлежит судебным прецедентам. В рамках романо-германской правовой семьи, а это подавляющее большинство стран -- членов ЕС, доминирующее положение занимают писанные нормативные правовые акты.

В строго юридическом смысле слова источниками права в ЕС являются только нормативные правовые акты и прежде всего те, которые устанавливают общие нормы и правила поведения. Используется и несколько более широкий подход. В этом случае в качестве источников права, в том числе источников права ЕС, выступают не только нормативные правовые акты общего характера, но и все иные постановления и решения, имеющие обязательную юридическую силу. Кроме того, к источникам права, особенно в научной литературе, относят также и правовые документы, лежащие в основе выработки и концептуальной трактовки принимаемых обязательных решений, а равно раскрывающие порядок и особенности применения обязательных правовых норм. С учетом сказанного рассматриваются основные виды источников права ЕС, а равно дается их систематизация и классификация.

Суммарно система источников права ЕС соответствует началам, характерным преимущественно для романо-германской правовой семьи. Это связано в значительной мере с происхождением ЕС. Первыми государствами -- учредителями Европейских сообществ были Франция, страны Бенилюкса, Германия и Италия. Во всех этих странах доминирующие позиции принадлежат романно-германскому праву.

Вместе с тем система источников права ЕС обладает определенной спецификой и автономией. Она обусловлена особенностями природы и структуры Европейского Союза как интеграционного объединения. В научной литературе право ЕС принято подразделять на первичное (учредительное), вторичное (производное) и третичное (дополняющее).

Характер и специфика первичного права определяются тем, что сами европейские интеграционные объединения создаются на основе учредительных договоров, заключаемых государствами-участниками. Первоначально таковых было только шесть. По мере развития интеграционного процесса их число возросло до 27. На очереди еще целый ряд государств. Присоединение к учредительным актам и восприятие права ЕС -- одно из главных условий вхождения в ЕС. Учредительные договоры образуют правовую основу и главный источник права ЕС. Первоначально таким наиболее важным и значительным стал Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, подписанный в Риме 25 марта 1957 года. В 1992 году был образован Европейский Союз. Правовую основу его создания и функционирования составляет Договор о Европейском Союзе. В результате сформировались два основополагающих учредительных акта -- Договор о Сообществе (термин «экономическое» был изъят из употребления в 1992 году) и Договор о Союзе. С изменениями и дополнениями они действуют по настоящее время.

Договор о Сообществе послужил основанием для формирования права Сообществ. Договор о Союзе -- права ЕС. В рамках интеграционного объединения сформировались как бы две взаимосвязанные, но не идентичные правовые системы (или подсистемы). Они в значительной мере отличаются по характеру и предмету регулируемых отношений, хотя многие их положения и даже институты характеризуются определенной степенью общности.

Формально одно из главных предназначений реформ, осуществляемых на основе Лиссабонского договора, состоит в упрощении и создании единого правового механизма. Предполагается сделать его более доступным для понимания и, следовательно, претворения в жизнь, а равно приблизить принятие решений непосредственно к населению. К сожалению, в том, что касается построения системы источников прав ЕС, ДР далеко не всегда упрощает порядок их формирования и статус. Наличие двух договоров, имеющих одинаковую юридическую силу и образующих в совокупности правовую основу ЕС, уже таит в себе возможность коллизий и недопонимания. Нередко новый Договор о реформе вносит некоторую путаницу в понятия и усложняет понимание правового механизма ЕС. Один из наглядных тому примеров связан с изъятием и отменой ранее фигурировавших в Конституционном договоре таких понятий, как европейский закон и европейский рамочный закон. В тексте ДР эти термины больше не используются. Учредители вновь возвращаются к уже принятым и устоявшимся понятиям -- регламент, директива, решение. Однако регламенты и директивы в зависимости от процедуры их принятия могут представлять собой либо законодательные, либо подзаконные акты. Все зависит от того, приняты они на основе законодательной процедуры или вне ее. Специалистам-правоведам работы прибавляется, зато простым гражданам разбираться в правовых актах ЕС и их статусе становится не легче, а порой еще более затруднительно.

В основе построения системы источников права ЕС лежат критерии как процессуального, так и материального порядка. Место каждого акта в системе определяется в решающей степени тем, что именно и как призван регулировать данный конкретный акт. С этой точки зрения можно весьма ясно и отчетливо вычленить то, что относится к источникам первичного (учредительного) права, и то, что можно отнести к источникам вторичного (производного) или третичного (дополняющего) права. Практически только использование процессуального критерия позволяет выделить акты законодательного характера и подзаконные акты, даже если они снабжены общим титулом -- регламент или директива. С учетом сказанного юридический инструментарий, используемый в ходе интеграционного строительства, можно подразделить на несколько основных категорий.

Во-первых, это учредительные акты. Они представляют собой в основном и преимущественно основополагающие договоры и акты, их дополняющие и изменяющие. В совокупности они определяют сущность, структуру и полномочия Европейского Союза. Учредительные договоры образуют правовую основу ЕС.

Во-вторых, законодательные акты ЕС, принятые на основе вводимой Лиссабонским договором общей или специальной законодательной процедуры. Это регламенты, директивы и решения законодательного характера. К этой разновидности источников примыкают также акты делегированного законодательства.

В-третьих, подзаконные нормативные правовые акты и решения. По общему правилу они имеют несколько меньшую общественную значимость и занимают подчиненное положение в общей иерархии источников права ЕС по отношению к законодательным актам.

В-четвертых, к источникам права ЕС относят, хотя это и оспаривается отдельными авторами, судебную практику ЕС.

В-пятых, самостоятельную и весьма важную группу источников составляют общие принципы права ЕС.

В-шестых, международные соглашения и договоры, заключаемые ЕС с третьими государствами и международными организациями.

В-седьмых, иные правовые документы, влияющие на формирование и реализацию права ЕС.

2. Учредительные договоры и приравненные к ним акты

С момента их образования в основу Европейских сообществ и Европейского Союза были положены договоры, заключенные в этих целях государствами-участниками (последних зачастую в литературе именуют государствами-учредителями). Это договоры, образующие правовую основу Европейских сообществ и Европейского Союза. Они представляют собой основополагающие учредительные акты. К ним относятся, во-первых, Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, по месту подписания зачастую именуемые Римскими договорами, и, во-вторых, Договор о Европейском Союзе. Первое изменение в наименовании Римских договоров произведено в 1992 году при подписании Маастрихтского договора. Термин «Европейское экономическое сообщество» был заменен не только более кратким, но и емким -- «Европейское сообщество».

Изменение в наименовании имело весьма важный сущностный характер. Оно должно было подчеркнуть и подтвердить, что Европейское сообщество перестает быть узкоспециализированным и чисто экономическим образованием.

С созданием Союза Европейское сообщество становится составной частью Европейского Союза. Оформивший создание Союза Маастрихтский договор ставит перед собой далеко идущие общие цели и задачи в различных областях жизнедеятельности интеграционного объединения, весьма амбициозные по своей природе. Во имя их достижения договаривающиеся стороны осуществляют по мере эволюции интеграционного процесса целую серию структурных реформ. За полувековую историю ЕС в Договор о Сообществе были внесены многочисленные изменения и поправки. Первые из них были оформлены Единым европейским актом 1986 года. Последующие -- Маастрихтским договором 1992 года, Амстердамским договором 1997 года и Ниццким договором 2001 года.

Лиссабонский договор 2007 года, намечающий кардинальные изменения структуры ЕС и его правовой системы, а равно порядка формирования и функционирования его институтов, предусматривает одновременно существенное изменение договорной основы ЕС. Исчезает наименование Договор о Сообществе. Замещающий его Договор согласно ДР будет именоваться Договор о функционировании Европейского Союза. Ликвидируется Сообщество, но не исчезает учредительный акт, положенный в его основание, он лишь трансформируется. Именно это и нашло свое отражение в его наименовании.

Примерно аналогично и в том же порядке эволюционирует Договор о ЕС. Он был подписан в 1992 году в Маастрихте. Последовавшие затем Амстердамский (1997 года) и Ниццкий (2001 года) договоры внесли в него существенные изменения и дополнения. Однако они сохранили в неизменности двухъярусную структуру Союза. Его по-прежнему по этим Договорам образуют Сообщества, дополненные сотрудничеством в сфере внешних сношений и внутренних дел. Однако поскольку все иные акты, вносившие изменения и поправки в учредительные договоры, существенно изменяли и дополняли эти акты, положенные в основу Сообществ и Европейского Союза, их тоже обычно квалифицируют в качестве учредительных актов.

Следует, однако, иметь в виду, что первооснову образуют Договоры, подписанные в 1957 году в Риме, и Договор, подписанный в 1992 году в Маастрихте. Подобное раздвоение учредительных актов было вполне оправданно с исторической точки зрения и отвечало правовой логике. Все дополняющие их акты отражают и закрепляют важнейшие изменения, причем каждый из них отмечает новые вехи в развитии европейской интеграции.

Вместе с тем двойственность учредительных актов порождала серьезные правовые последствия и определенные сложности. Напомним, что согласно учредительным актам только Сообщество обладало статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Что касается Европейского Союза, то в силу противоречий между его учредителями Союз подобным статусом так и не был наделен. Соответственно, он формально не обладал и международной правосубъектностью, хотя на практике нередко выступал участником международного общения. Попытка ликвидировать подобное противоречие была предпринята в ходе подготовки Конституционного договора. Он призван был заменить собой все ранее принятые учредительные акты и становился единственным правовым основанием существования и функционирования Европейского Союза. С правовой точки зрения подготовленный Европейским конвентом Конституционный договор, несомненно, свидетельствовал об определенных позитивных подвижках. Однако все надежды с его помощью решить проблемы дальнейшей эволюции и углубления европейской интеграции, создать единую и единственную правовую основу Европейского Союза не были реализованы. В политическом плане это было серьезное поражение сторонников европейской интеграции, в правовом -- отступление менее заметно.

Вернулись к старой схеме, согласно которой в основе Европейского Союза лежат два учредительных акта. Это легко можно увидеть при сопоставлении ДР с Конституционным договором. Новый основополагающий договор сохраняет систему двух учредительных актов. Формально внесли лишь некоторые изменения в Договор о Союзе и в Договор о Сообществе. Однако изменения имеют действительно радикальный характер. Речь идет о трансформации учредительных договоров 1957 и 1992 годов. Их заменяют два новых акта, подписанных в декабре 2007 года и переданных в соответствии с процедурой одобрения на рассмотрение государств -- членов ЕС.

Новый ДР как минимум на 80% состоит из постановлений, содержавшихся в Конституционном проекте. При сохранении схемы двух Договоров по возможности постарались избежать дублирования. ДЕС определяет устои и назначение Союза, его цели и задачи. ДФЕС регулирует создание и обеспечивает функционирование механизма достижения этих целей и реализации поставленных задач. Они имеют одинаковую юридическую силу и вместе, взаимно дополняя друг друга, образуют единую правовую основу Европейского Союза. На этой основе выстраивается единая правовая система ЕС, принимаются все правовые акты, образующие основной массив источников права ЕС.

Изменения, вносимые ДР в статус учредительных договоров, касаются прежде всего порядка их реформирования и пересмотра. Взамен ранее существовавшей одной единой процедуры внесения изменений ДР предлагает целых три (ст. 48 ДЕС). Это, во-первых, ординарная, общая или обычная процедура, во-вторых, упрощенная процедура и, в-третьих, процедура с использованием системы общих переходных постановлений -- так называемый нормомостик, который позволяет вносить коррективы в упрощенную процедуру пересмотра учредительных актов (подробнее о процедурах пересмотра учредительных актов см. главу 5).

Договор о реформе содержит и некоторые другие уточнения. Он подтверждает обязательную юридическую силу такой составной части договоров, как Преамбула. Это особенно важно, поскольку и в литературе, и на практике нередко высказывалось и высказывается мнение о том, что положения преамбулы не имеют обязательную юридическую силу. Обосновывают это чаще всего тем, что они не столько порождают и подтверждают права, в том числе субъективные, сколько декларируют цели и принципы. В этой связи небезынтересно уточнение, согласно которому нормы права, закрепляющие и подтверждающие субъективные права, носят всегда обязательный характер, а соответствующими правами наделяются все субъекты права ЕС, в том числе и все частные лица, физические и юридические. Что касается провозглашаемых принципов, они имеют несколько иное назначение и адресованы главным образом привилегированным субъектам права ЕС: государствам-членам, институтам, органам и организациям. Эти положения, закрепленные в правовом акте, образуют преимущественно своеобразную правовую программу деятельности Европейского Союза и его институтов, ЕС и государств-членов в целом.

Интересно и другое уточнение. В ДР (ст. 6) устанавливается, что Хартия основных прав от 7 декабря 2000 года в том виде, как она адаптирована 12 декабря 2007 года в Страсбурге, имеет ту же юридическую силу, что и сами договоры. Иначе говоря, Хартия основных прав приравнена с правовой точки зрения непосредственно к самим учредительным договорам. Правовые проблемы, которые в этой связи возникают, рассматриваются в пункте 5 настоящей главы. Здесь же ограничимся указанием на особый статус Хартии. Он обусловлен как бы двойственной юридической природой этого акта. С одной стороны, она приравнена к учредительным договорам, с другой -- ее квалифицируют как акт, излагающий общие принципы права ЕС.

Отметим еще одно важное положение. ДР подтверждает, что непосредственную интегральную составную часть ДЕС и ДФЕС образуют протоколы и приложения. Эти документы действительно очень важны. Они, как правило, раскрывают, дополняют и уточняют положения, сформулированные непосредственно в договорных текстах. Причем они не просто помогают разобраться в договорных установлениях, но и служат их дополнением. Они не только используются для толкования конкретных норм, но и практически раскрывают сам механизм их реализации. Сошлемся в порядке примера на Протокол о принципах субсидиарности и пропорциональности. Именно в этом Протоколе описан механизм реализации принципа субсидиарности и отчасти принципа пропорциональности. Весьма важен Протокол о переходных постановлениях, уточняющий программу и сроки осуществления намеченных реформ. На практике каждый из таких протоколов дополняет, разъясняет и уточняет договорные положения. Некоторые различия в правовом режиме собственно договоров и протоколов имеются. Они касаются, в частности, порядка внесения изменений.

Однако и по своей природе, и по статусу протоколы, безусловно, могут быть отнесены к источникам первичного права.

Традиционно к числу источников первичного права относят соглашения о приеме новых членов. За 50 лет существования ЕС число членов этого интеграционного объединения увеличилось с 6 до 27. Одновременно претерпели определенные изменения и условия, и механизм вступления новых государств в состав ЕС. Отнесение соглашений по присоединению к источникам первичного права обусловлено рядом причин. Прежде всего тем, что такого рода соглашения предусматривают принятие кандидатами на вступление требований, заложенных в учредительных и иных правовых актах, и осуществление необходимых для этого реформ. Не менее важно и то, что они вносят определенные изменения в учредительные акты самого ЕС и касаются, в частности, институциональной структуры, порядка формирования и деятельности отдельных институтов и органов. Поскольку все такого рода постановления содержатся в учредительных договорах, очевидно, что и соглашения о присоединении, во всяком случае, в части внесения изменений в учредительные акты, должны рассматриваться в качестве правовых актов, предполагающих внесение изменений в договоры, образующие правовую основу Европейского Союза.

В целом ДР воспроизводит уже известные условия и закрепляет механизм приема в ЕС новых членов. Он подтверждает, что правом на вступление пользуется исключительно государство, что это должно быть европейское государство и только такое государство, которое признает и обеспечивает соблюдение ценностей Союза. Некоторый нюанс в этом определении условий вступления связан с тем, что вместо указания на признание целей и их реализацию вновь вступающим государством в ДР говорится о ценностях. Формула значительно более общая, особенно если учесть, что принципы и цели ЕС изложены весьма детально и подробно, в то время как ценности определяются в самой общей и суммарной форме.

Еще один нюанс, который можно усмотреть в ДР, связан не только с указанием известных условий вступления в Союз в самом тексте Договора, но и с появлением отсылки к критериям, одобренным Европейским советом, которые должны быть приняты во внимание при решении вопросов приема. Хотя о каком именно решении Европейского совета в ДР ни говорится, имплицитно подразумеваются знаменитые Копенгагенские критерии, которые были сформулированы еще в 1993 году на саммите ЕС. В связи с этим стоит напомнить, что помимо перечня требований, предъявляемых к вновь вступающим в ЕС государствам, Копенгагенские критерии также указывают на способность к ассимиляции вновь принимаемых государств со стороны Европейского Союза. Это определение того, насколько такое решение позволит углубить интеграционный процесс (подобное требование получило название «способность к интегрированию в ЕС»).

В системе источников права учредительные договоры и приравненные к ним акты занимают доминирующее и главенствующее положение. В случае коллизии правовых норм преимущественную силу всегда имеют постановления первичного права.

3. Источники вторичного права

Эту группу источников права ЕС образуют регламенты, директивы и решения. Подобного рода правовые акты, впервые закрепленные в Римских договорах 1957 года, действуют по настоящее время и восприняты Лиссабонским договором. Однако ДР вносит весьма существенные изменения в структуру источников вторичного права, которая сложилась за годы существования ЕС. Создание трех опор привело к тому, что в зависимости от сферы применения правовые инструменты, даже схожие по своему назначению и функциям, получили самое разное наименование. К числу правовых инструментов, используемых институтами, были отнесены регламенты, директивы, решения, а также рекомендации и заключения с оговоркой о том, что два последних не имеют обязательной юридической силы. В то же время в рамках ОВПБ было предусмотрено использование иного инструментария: общие принципы и ориентации, общие стратегии, общие действия, общие позиции и решения. Наконец, в области сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере было предусмотрено использование четырех инструментов: общие позиции, рамочные решения, решения и конвенции.

Конечно, ДР, возвращаясь к первичному наименованию наиболее массовых правовых инструментов ЕС, несколько упрощает ситуацию и в определенной степени устраняет тот разнобой, который существует в понимании и применении схожих по направленности и содержанию, но разных по наименованию правовых актов. Переход от 14 использовавшихся правовых инструментов к 5 и выделение среди них только 3, имеющих обязательную силу, в целом упрощает ситуацию в правовом пространстве.

Однако в действительности все не так просто, как может показаться при чисто механическом подсчете используемых в качестве источников вторичного права правовых актов. Сложность состоит в том, что перечисленные акты могут обладать различным правовым статусом и, как следствие, занимают различную ступеньку в иерархии источников права ЕС. Вполне естественно возникает вопрос, когда и на основе каких критериев должны приниматься регламенты или директивы, имеющие характер законодательного акта или подзаконного акта. В принципе, презюмируется, что законодательные акты будут регулировать наиболее важные сферы общественных отношений. Однако такого единого критерия учредительные акты не формулируют. Вопрос решается иначе: непосредственно в самих учредительных актах при указании на то, каким образом регулируется та или иная проблема или сфера интеграционных отношений, содержится конкретное указание на то, какой именно акт подлежит применению и каковы разновидность и порядок принятия этих актов.

Тем не менее, и в этом случае возможны различные варианты. Связано это с тем, что учредительные акты предусматривают применение двух законодательных процедур. Это, во-первых, обычная и, во-вторых, специальная законодательная процедура. Первая предполагает участие в качестве равноправных партнеров принятия законодательного акта Совета и Парламента. Во втором случае законодательный акт издается одним из созаконодателей при условии соблюдения некоторых дополнительных требований (подробнее о законодательных процедурах см. главу 5). В результате возникает необходимость различать, имеют ли место регламент, директива или решение, обладающее статусом законодательного акта, или регламент, директива и решение выступают в качестве подзаконного акта. Важно также знать, принят ли законодательный акт на основе общей или специальной законодательной процедуры. Необходимо установить, порождает ли это различие процедур отличия в правовом статусе конкретных разновидностей законодательного акта.

Непосредственно учредительный договор ответа на этот вопрос не дает. Проблему пытаются решить несколько иным способом. В результате появляется специальная клаузула перехода от одной процедуры к другой, что ведет к пересмотру требуемого большинства (единогласие или квалифицированное большинство). Наконец, вводится еще один подвид нормативного акта, который занимает промежуточное положение между законодательным и подзаконным актом. Это акты делегированного законодательства. В результате тот или иной регламент, та или иная директива могут выступать как самостоятельный подвид источников права ЕС, т.е. в качестве актов, относимых к числу подзаконных, но наделяемых в рамках специально оговоренных условий и на ограниченное время свойствами и силой законодательного акта.

На смену сложностям, вызываемым множественностью правового инструментария, приходят новые, не менее сложные конструкции. Они связаны с различением законодательных и подзаконных актов, а равно своего рода переходных актов между первыми и вторыми. Это, конечно, может породить определенные коллизии и затруднить применение упрощенных формул, которые вводит ДР, номинально следуя предписаниям учредителей об упрощении правовых конструкций и, соответственно, системы источников права ЕС.

Таким образом, при работе с источниками вторичного права ЕС необходимо принять во внимание, являются ли применяемые регламент, директива или решение законодательным актом, и если да, то на основе какой процедуры этот акт принят. Следует также установить, является ли подзаконный регламентарный акт актом делегированного законодательства или только подзаконным актом. Разработчики ДР, не выработав необходимых критериев, пошли по пути включения в конкретные статьи, которые этого требуют, указания на то, посредством какого рода актов та или иная проблема должна решаться. Одна из тенденций, которая прослеживается в принятых текстах, -- это расширение применения общей законодательной процедуры. Арифметический подсчет показывает, что такого рода законодательная процедура должна применяться на основе ДР примерно в 80 случаях из 100. Происходит в определенной мере «количественное» уравнение общей законодательной процедуры, более демократической по своему характеру, со специальной законодательной процедурой.

4. Судебная практика

Судебная практика как источник права по-разному оценивается представителями различных юридических школ и правовых систем. Прецедентное право в его англо-саксонском понимании и применении не получило распространения и признания в Европейском Союзе. Однако неверным было бы утверждать, что ЕС и сторонники европейской интеграции отрицательно относятся к самой постановке вопроса о судебном прецеденте как источнике права. Это не отвечает и реальному положению дел в ЕС. Действительно, право ЕС не является прецедентным в том смысле, как это характерно для стран общего права. Но оно широко использует опыт, накопленный судебной практикой ЕС, для решения не только текущих проблем и споров, но и для разрешения жизненно важных вопросов развития европейской интеграции.

Обусловлено это, прежде всего, местом и ролью, которые играет Суд ЕС в общей системе институтов Европейского Союза. Их подтверждает и Договор о реформе 2007 года. Судебные органы ЕС сохраняют в качестве своей важнейшей функции и задачи обеспечение единообразного понимания и применения права ЕС. Одним из главных инструментов решения этих задач по-прежнему остается преюдициальная процедура. Поскольку согласно ДР Европейский Союз замещает и наследует Сообществу, то тем самым подтверждается и судебная практика, накопленная за годы существования и в ходе эволюции Европейских сообществ.

Напомним, что все классификационные характеристики интеграционного права были сформулированы Судом ЕС. Он сыграл важнейшую роль в разработке концепций, позволивших заметно расширить и укрепить сферу применения интеграционного права. Именно Суд ЕС закрепил такие принципы, как верховенство, прямое действие, интегрированность и юрисдикционная защищенность права Европейских сообществ и Союза. Суд ЕС сформулировал концепцию внешнеполитического сопровождения или параллельных полномочий, которая позволила расширить международную правосубъектность Европейских сообществ. Благодаря решениям Суда ЕС к числу основных принципов права Европейских сообществ были отнесены положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Многие положения, воспринятые в учредительных договорах, были первоначально разработаны и апробированы судебной практикой ЕС.

В результате правовое достояние, накопленное за многие десятилетия Судом ЕС, получает свое подтверждение и в Договоре о реформе. Значение накопленной судебной практики для развития права ЕС специально подчеркивается в ДР. Об этом свидетельствует, в частности, указание на верховенство и прямое действие права ЕС, в обоснование которого дается отсылка на решение, принятое Судом ЕС в преюдициальном порядке по делу Коста против ЭНЕЛ (Декларация №17). Одобрение соответствующей Декларации представляет особенно большой интерес, поскольку в преддверии завершения работы над ДР некоторые высшие судебные органы и специализированные органы конституционного надзора отдельных стран -- членов ЕС вновь поставили под сомнение признание принципа верховенства права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов.

Определенные проблемы возникают в связи с включением в текст ДР положения о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признании обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Основной из них остается потенциальная возможность столкновения компетенций ЕСПЧ и Суда ЕС. Для того чтобы избежать этой коллизии, ДР обращает внимание на необходимость обеспечения автономии и специфики права ЕС и предусматривает необходимость существования и развития диалога между Судом ЕС и ЕСПЧ.

Устранению возможных коллизий юрисдикции служит содержащееся в ДР указание на то, что положения Европейской хартии основных прав будут толковаться и применяться в полном соответствии с практикой, накопленной ЕСПЧ. Некоторые исследователи и комментаторы обращают внимание на то, что в рамках судебной системы ЕС не предусмотрена специальная процедура, обеспечивающая возможность вчинения иска в связи с нарушением прав человека. Это утверждение верно, однако, лишь отчасти. Действительно, постановления учредительных договоров ЕС не содержат указания на введение специальной судебной процедуры, обеспечивающей защиту прав человека судами ЕС. Тем не менее следует учесть, что при вчинении исков, предусмотренных непосредственно учредительными актами и регламентом Суда, тяжущиеся стороны при аргументации своей позиции и притязаний вполне могут ссылаться на общие принципы права, например, оспаривая законность того или иного акта ЕС (иски о законности). Соответственно, Суд ЕС, решая этот вопрос, неизбежно должен будет определить, не противоречит ли издаваемый акт общим принципам права ЕС, а тем самым осуществлению прав и свобод, закрепляемых и провозглашаемых в актах Европейского Союза.

Практика Суда ЕС ежегодно подытоживается в докладах, содержащих отчет о его деятельности за прошедший календарный год. Материалы, публикуемые в этих отчетах, свидетельствуют об определенных изменениях и тенденциях в судебной практике Суда ЕС. В частности, обращает на себя внимание вынесение Судом постановлений по ряду проблем, связанных с международной правосубъектностью ЕС. Заметно возросло число дел, связанных с защитой интеллектуальной собственности, и судебное обжалование санкций, наложенных Комиссией в связи с нарушением правил добросовестной конкуренции.

европейский союз право судебный

5. Международные договоры и соглашения как источник права ЕС

Под международными договорами в праве ЕС принято понимать соглашения, заключаемые ЕС с государствами -- не членами ЕС, а равно соглашения с международными организациями. Соглашения между государствами -- членами ЕС по вопросам, относящимся к ведению Союза, к этой категории актов не относятся. Они сравнительно широко использовались в рамках второй и третьей опор ЕС и послужили основанием для вычленения в особую категорию конвенционных методов интеграционного развития и строительства.

Место и роль международных договоров как источника права ЕС в решающей степени связаны с внешней деятельностью ЕС, участием в системе современных международных связей и характером осуществляемой ЕС внешней политики. Договор о реформе содержит ряд весьма важных новелл, связанных с перестройкой механизма осуществления иностранной политики и внешней активностью ЕС.

Вопросы внешней политики были введены в компетенцию Сообществ сравнительно недавно на основе Единого европейского акта 1986 года. Первоначальные постановления в последующем претерпели существенную трансформацию. Своего рода вехами в этом отношении стали Амстердамский договор 1997 года и Лиссабонский договор о реформе 2007 года. Изначально вопросы внешних связей решались практически не Союзом, а совместно государствами -- членами ЕС. Оформлено это было передачей соответствующих полномочий Европейскому совету, который формально не являлся институтом ЕС. Решения, принимавшиеся этим высшим органом политического руководства ЕС, не имели обязательной юридической силы. Важность таких решений очевидна. Однако они не снимали проблемы международной правосубъектности ЕС и круга его полномочий, не могли служить формально правовой основой внешнеполитической активности ЕС.

Правовые проблемы легитимации внешней деятельности ЕС решались в определенной мере Судом ЕС. В целом ряде своих постановлений и заключений Суд признал право Сообществ на заключение международных договоров, даже в случаях, прямо не предусмотренных в учредительном акте, при условии, что они необходимы для решения задач и достижения целей, стоящих перед ЕС. Судом ЕС была сформулирована концепция параллельных полномочий, безусловно, расширивших международную правосубъектность Сообществ. Проблема заключения договоров с третьими государствами и международными организациями регулировалась не на основе общего постановления учредительного акта, а путем применения специальной процедуры. Это давало возможность Совету ЕС принимать каждый раз конкретное решение на основе рекомендаций Комиссии и получения заключения Европарламента.

С созданием Европейского Союза происходит своего рода расчленение внешних действий ЕС. Вопросы общей внешней политики и политики безопасности, а затем и безопасности и оборонной политики были выделены в самостоятельную и автономную сферу. В этой области складывается свой особый механизм управления и формируется автономный правовой режим. Создаваемый механизм возглавил Высокий представитель по ОВПБ. Он назначался Советом с согласия, а практически по рекомендации Европейского совета. Высокий представитель рассматривался как инструмент Совета ЕС.

Другую сферу международной деятельности составили внешние связи, осуществляемые Сообществом. Они регулировались положениями, прямо закрепленными в Договоре об учреждении Сообщества. Соответствующие полномочия, прямо предусмотренные учредительными актами, оставались в компетенции Совета ЕС и Европейской комиссии. В составе Комиссии это направление деятельности Сообщества возглавлял комиссар по внешним связям. Он назначался в том же порядке, что и другие члены Комиссии в соответствии с общими правилами ее создания и функционирования. Его деятельность не должна была дублировать полномочия Высокого представителя по ОВПБ. Речь могла идти только о сотрудничестве.

Разграничение сфер внешней деятельности и механизма ее реализации порождало целый ряд правовых последствий. Международной правосубъектностью обладало Европейское сообщество, но не Европейский Союз. Соответственно, Европейское сообщество вступало в дипломатические отношения с третьими государствами и международными организациями, заключало международные соглашения и договоры, участвовало в деятельности международных организаций. Сообщество становилось их коллективным членом.

Попытка преодолеть такую двойственность и в какой-то степени исключить параллелизм и соперничество, а порой и неразбериху во внешнеполитической деятельности ЕС была предпринята при выработке Конституционного договора.

Перспектива создания единого внешнеполитического механизма во главе с Министром иностранных дел ЕС, учреждение поста которого было предусмотрено Конституционным проектом, вызвала особенно серьезную оппозицию и критику во многих государствах -- членах ЕС. Эта критика сыграла немалую роль в провале ратификационного процесса. Отказ от одобрения Конституционного проекта самым непосредственным образом сказался на подходе к проблеме в рамках ДР. Общая иностранная политика и политика безопасности и внешние связи ЕС вновь были разведены по двум договорам. Вопросы ОИПБ, а равно политики в области безопасности и обороны были урегулированы постановлениями ДЕС. Здесь же определены и общие начала и принципы осуществления внешней политики ЕС. Основные вопросы, связанные с регулированием внешней деятельности, ранее входившие в компетенцию Сообщества, переходят в силу правопреемства в ведение ЕС. Они закреплены и регулируются постановлениями ДФЕС. Все положения, касающиеся внешних аспектов осуществления общих политик и внутренних действий, систематизированы и сведены в самостоятельную и обособленную часть пятую ДФЕС.

Различия, зачастую весьма значимые, между двумя составляющими внешней активности сохранятся. Сфера ОИПБ не может регулироваться законодательными актами ЕС. На нее не распространяется юрисдикция Суда ЕС. Вместе с тем, поскольку Европейский Союз становится единой и единственной интеграционной организацией, автоматически решается и вопрос о международной правосубъектности ЕС и развитии его договорной практики, которая во многом дополняет процесс эволюции права ЕС. Согласно ст. 216 ДФЕС Союз может заключать соглашения с одним или группой третьих государств или международных организаций, если это предусмотрено учредительными договорами или если их заключение необходимо для достижения целей, предусмотренных учредительными договорами либо иными имеющими обязательную силу актами Союза, а также если оно необходимо в связи с изменением содержания и значения общей нормы права ЕС.

Эта статья является во многих отношениях ключевой. Она устанавливает правовые основания заключения международных договоров, определяет их статус и правовые последствия. Правовые основания заключения таких договоров заметно расширены. Договоры могут заключаться не только если это прямо предусмотрено учредительными актами, но и в том случае, если это не оговорено, но необходимо для достижения целей ЕС либо предусмотрено обладающим обязательной силой внутренним правовым актом, имеющим общее действие.

Второй не менее важный аспект заключения ЕС международных договоров состоит в определении юридической природы самих такого рода договоров. Они обязательны для институтов и государств-членов. Иначе говоря, по общему правилу такие договоры не порождают напрямую права и обязанности частных лиц, т.е. не имеют прямого действия. Эта формула приходит в известной мере в противоречие с новейшей практикой Суда ЕС и явно требует дополнительного толкования. Ее ограничительный характер на практике может привести к сужению сферы и порядка применения, а равно правовых последствий таких договоров, например, соглашений о партнерстве и сотрудничестве, что имеет непосредственное значение для Российской Федерации, российских компаний и выезжающих в ЕС российских граждан.

В какой-то степени подобные ограничения могут быть преодолены путем применения ст. 217 ДФЕС. Она предусматривает возможность создания ассоциации ЕС с третьими государствами и международными организациями, характеризующейся взаимными правами и особенностями, совместными действиями и применением специальных процедур. Ст. 217 носит бланкетный характер. Это обстоятельство необходимо иметь в виду при оценке международного договора как источника права ЕС и при проведении соответствующих переговоров с ЕС. К сказанному следует добавить установленное Судом правило, согласно которому ЕС несет международно-правовую ответственность за нарушение договорных обязательств, даже если последние нарушены не ЕС, а государством-членом.

Согласно ДР Европейский Союз становится субъектом международного права со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Свою международную деятельность и активность он основывает на признании и следовании принципам международного права и Устава ООН. Связующим организационным звеном, обеспечивающим единство действий в сфере ОИПБ и при осуществлении внешних аспектов внутренних политик, служит аппарат Высокого представителя по вопросам иностранной политики и политики безопасности. Фактически именно он перенимает те полномочия, которые по Конституционному проекту предполагалось передать Министру иностранных дел ЕС.

Одна из новелл, вводимых ДР, состоит в формулировании общих принципов осуществления внешней деятельности ЕС. Согласно ст. 21 ДЕС вся деятельность Союза на международной арене основывается на принципах, которые изначально присутствовали при его создании, развитии и расширении и которые направлены на утверждение во всем мире идеалов демократии, правового государства, всеобщности и неделимости прав человека и основных свобод. Конкретизируя эти общие принципы, ДЕС дает перечень целей и задач, которые ставит перед собой ЕС в области международных отношений. При этом особо оговаривается, что эти положения в равной степени обязательны и подлежат применению как в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, так и в области внешних связей, регулируемых постановлениями части пятой ДФЕС.

Не маскируя экспансионистские начала и исходя из амбициозной презумпции, что самые высокие и достойные цели в мире выдвигает именно ЕС, ДЕС дает весьма подробный перечень тех задач, которые призван решать в сфере внешней деятельности ЕС. В этот перечень входят, в частности, защита ценностей, фундаментальных интересов, безопасности, независимости и целостности Европейского Союза; консолидация и поддержка демократии, принципов правового государства, защита прав человека и принципов международного права; защита мира, предупреждение конфликтов и укрепление международной безопасности; поддержка экономических устоев и обеспечение социального развития, защита окружающей среды и борьба с бедностью; устранение препятствий свободной международной торговле. Особое внимание привлекает положение, согласно которому ЕС будет продвигать и содействовать созданию международной системы, основанной на тесном многостороннем сотрудничестве и надлежащем управлении мировыми делами. Если предыдущие цели в определенной степени раскрываются в последующих постановлениях ДФЕС, то в том, что касается надлежащего управления международными делами, никакой дополнительной расшифровки договор не дает.

Интересы и стратегические цели ЕС дефинирует Европейский совет. Соответствующие решения Европейского совета распространяются на все сферы внешней деятельности ЕС. Единство действий в различных областях международной жизни в рамках ЕС обеспечивают Совет и Комиссия, которым помогает Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности. Решения Европейского совета принимаются на основе принципа единогласия по предложению Совета ЕС. Высокий представитель применительно к ОИПБ и Комиссия в том, что касается остальных областей внешней деятельности, могут направлять совместные предложения в Совет ЕС.

Иностранная политика и политика безопасности регулируются посредством особых и специфичных процедурных правил. Они устанавливаются и проводятся в жизнь Европейским советом и Советом ЕС, которые действуют на основе единогласия, если иное не установлено договорами и специальными постановлениями. Применение законодательных актов в этой сфере исключено. Претворение в жизнь принимаемых решений возлагается на Высокого представителя и государства -- члены ЕС. Функции Европарламента и Комиссии в этой области максимально заужены и ограничиваются постановлениями по отдельным вопросам, содержащимся в договорах. Сфера ОИПБ, как и ОВПБ, не подпадает под юрисдикцию Суда ЕС. Исключение составляют контроль за соблюдением принципа пропорциональности, а также контроль за применением ограничительных мер в отношении физических и юридических лиц (ст. 40 ДЕС и ст. 275 ДФЕС).

Решения, принимаемые в рамках ОИПБ, образуют весьма важный и в то же время очень специфичный источник права ЕС. Порядок их принятия, сфера применения и условия осуществления носят в значительной мере эксклюзивный характер по отношению к другим сферам ведения ЕС. Международная правосубъектность Европейского Союза подтверждается, однако, не столько этими специфичными постановлениями, сколько нормами более общего порядка. Так, согласно ст. 217 ДФЕС Европейский Союз вправе заключать двухсторонние и многосторонние договоры и соглашения с третьими государствами и международными организациями. Эти договоры могут устанавливать взаимные права и обязанности и предусматривать совместные действия и осуществление специальных процедур. Договор о реформе оговаривает возможность применения упрощенных процедур переговоров и заключения международных договоров. Одновременно в ДР уточняется, что относится к внешней компетенции Союза (в основном это делается на базе сложившейся практики Суда ЕС).

Предусматривается возрастание роли и участия Европарламента в процессе заключения международных договоров и соглашений с третьими государствами и международными организациями (наиболее известным в этой области является постановление Суда ЕС по делу AЕТR от 31 марта 1971 года, закрепившего принципы, положенные в основу концепции «параллелизма»). Согласно постановлениям ДФЕС Европейский Союз признается компетентным заключать международные договоры и соглашения, если (1) они прямо предусмотрены учредительными актами, (2) необходимы для осуществления целей, закрепленных в учредительных договорах или предусмотренных актами вторичного права. Они также могут заключаться в тех случаях, когда постановление Совета вынесено по вопросам, прямо не предусмотренным в учредительных актах, но затрагивающим общие вопросы права (когда легитимного основания для вынесения решения нет, но оно представляется необходимым для реализации задач и целей Европейского Союза).

Несколько перестраивается процедура заключения международных договоров. Решение о начале переговоров выносит Совет ЕС. Он же дает необходимые директивы переговорщикам, принимает решение о подписании и заключении договора. Предложение об открытии переговоров вносится Европейской комиссией или, если речь идет о сфере ОИПБ, Высоким представителем. Совет ЕС может также создать одновременно с решением об открытии переговоров специальный комитет, который выполняет консультативные функции и в определенной мере контролирует ход переговоров. За пределами сферы ОИПБ заключение договоров предполагает участие Европарламента. В строго определенных случаях (они перечисляются в ст. 218 ДФЕС) необходима апробация со стороны Парламента. В остальных случаях решение принимается после консультации с Парламентом.

На основе ДР расширяется в определенной мере и юрисдикционный контроль за переговорным процессом и заключением договоров. Вводится и подтверждается процедура, напоминающая процедуру конституционного контроля, существующую в большинстве демократических государств. Договор о реформе предусматривает, что основные субъекты переговорного процесса -- Европарламент, Совет и Комиссия -- могут запросить Суд о наличии или отсутствии в данном договоре положений, противоречащих учредительным актам. Если Суд ЕС принимает отрицательное заключение, то договор может вступить в силу только после необходимого пересмотра проекта или если внесены соответствующие изменения в сам учредительный договор. Одно из наиболее известных отрицательных заключений было дано Судом ЕС по вопросу о возможности присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Суд указал, в частности, на отсутствие такого рода легитимных оснований в учредительных актах. Соответственно, необходимые изменения были внесены в них Лиссабонским договором. Пересмотр ЕКПЧ, который позволяет ЕС стать ее участником, предусмотрен Протоколом № 14 к Конвенции. Он пока тоже не вступил в силу.

К числу важных проявлений международной правосубъектности ЕС относится перенимаемая Союзом у Сообщества возможность вхождения в состав международных организаций и присоединения к действующим международным договорам. Такая практика уже имела место (вхождение в ВТО, ФАО и другие международные организации) и подтверждена действующими учредительными актами. Показательно, что в ДФЕС прямо перечисляются международные организации или органы, в деятельности которых участвует ЕС. Помимо констатации уже имеющего место вхождения в международные организации, Союз также оставляет за собой право поддержания отношений и с другими международными организациями. Конкретное тому подтверждение -- уже упомянутое постановление ДР о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признание ipso facto обязательной юрисдикции ЕСПЧ. Постановление ДР тем более интересно, что оно уточняет и решение вопроса об общих принципах права ЕС.

6. Общие принципы права ЕС

Постановления ДР самым неразрывным образом связаны с определением общих принципов права ЕС. В Договоре о Европейском Союзе, предшествующем ДР, было установлено (пункт 2 ст. 6), что общими принципами права ЕС выступают положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а равно общепринятые и признанные права и свободы, закрепляемые в конституциях государств-членов. Это постановление ДЕС вызвало далеко не однозначную реакцию. Отрицательное заключение по вопросу о возможности присоединения ЕС к ЕКПЧ дал Суд ЕС. Он ссылался прежде всего на то, что в учредительных договорах ЕС не содержится постановлений, которые могли бы послужить правовой основой присоединения ЕС к ЕКПЧ. Схожую по направленности позицию занял и ЕСПЧ, который отказался принимать жалобы на неправомерные, по мнению истцов, действия институтов ЕС. Европейский суд подчеркнул, что ЕС не является участником Конвенции и на него не распространяется обязательная юрисдикция ЕСПЧ. Попытка решить проблему, предпринятая в период подготовки Конституционного договора, не удалась. Поиск нового решения продолжается в ДР.