Местные бюджеты: особенности их формирования и использования

Таблица 2

Структура доходов и расходов г. Чита в 2005 году (проценты) Стат. Управление: бюджет г. Читы за 2005 год

Доходы		Расходы
Налоговые доходы:	17,7	Управление	7,3
Налог на прибыль	3,6	Правопорядок	2,2
Налог на доход физических		Топливно-энергетический
Лиц	4,3	комплекс	0,7
Налог с продаж	5,0	Строительство	8,5
Налоги на малый бизнес	0,6	Сельское хозяйство	6,0
		Жилищно-коммунальное
Налог на имущество	2,0	хозяйство	2,5
Налоги на землю и природные		Дошкольное, начальное
Ресурсы	2,0	и среднее образование	41,0
Прочие налоги	0,3	Учреждения культуры	4,4
		Периодическая печать
Неналоговые доходы	0,5	и издательства	0,9
Итого собственные доходы	18,2	Здравоохранение	13,
Всего помощь из
республиканского бюджета:	81,8	Социальная политика	9,7
В том числе: Дотации	36,9	Прочие расходы	3,3
Субсидии	18,5	Бюджетный дефицит	-2,1
Дополнительная помощь по
статье местных доходов
030203058	26,5		0,0
Всего доходов	100,0	Всего расходов	100

Рис 2 Подушевые доходы бюджетов местных органов государственного управления г. Чита в 2005 году (рублей на человека) Источник: расчеты на основе данных о бюджетах исполнения местных органов государственного управления г. Чита за 2005 год.

Рисунок 2 показывает не только собственные доходы (доходы от местных и регулирующих налогов, неналоговые доходы), но и доходы после распределения субсидий (вторая линия снизу), доходы после распределения субсидий и дотаций (третья линия снизу), и доходы после распределения всех видов финансовой помощи, включая дополнительную помощь, оказываемую по статье 03020305 бюджетной классификации Доходов («Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти из бюджетов субъектов Российской Федерации»).

Из этого рисунка видно, что подушевые доходы местных бюджетов до распределения помощи варьируются в значительной степени. Так, Ингодинский район г. Чита, собрал собственных доходов 325 рублей на человека в 2005 году, что является минимальным значением среди 62 бюджетов, а максимальное значение принадлежит Центральному району, собравшему в том же году 5105 рублей на человека. Как видно из рисунка 2, распределение субсидий почти не оказывает выравнивающего эффекта, что связано, очевидно, с тем, что этот вид финансовой помощи направляется на исполнение конкретных федеральных и региональных законов, и связан с числом получателей соответствующих благ. Заметное выравнивание в уровне бюджетной обеспеченности наступает после распределения дотаций, цель которых как раз горизонтальное выравнивание. В течение года распределялась также дополнительная помощь по статье 03020305, в результате которой подушевые доходы беднейшего района поднялись до уровня 3350 рублей на человека, т.е. более чем в 10 раз.

Горизонтальное выравнивание в г. Чита в результате распределения различных видов финансовой помощи в 2005 г.

	Подушевые доходы до распределе- ния помощи	Подушевые доходы после распределе- ния субсидий	Подушевые доходы после распределе- ния субсидий и дотаций	Подушевые доходы после распределе- ния всех видов помощи
Минимальное	325	1263	2306	3349
значение
Максимальное	5105	5269	5497	6719
значение
Среднее	1679	2353	3559	4678
значение
Среднеквадра
тическое	0,67	0,38	0,17	0,16
отклонение

Результаты горизонтального выравнивания в 2005 году представлены в таблице 3. Разрыв в подушевых доходах между самым бедным и самым богатым местным бюджетом, если брать во внимание только собственные и регулирующие доходы, составлял 1 к 16.

При этом коэффициент среднеквадратического отклонения в собственных доходах равнялся 0,67, что свидетельствует о значительном горизонтальном диспаритете между местными бюджетами.

После распределения всех видов помощи разрыв между самым бедным и самым богатым муниципалитетами сократился до отношения 1 к 2, а среднеквадратическое отклонение уменьшилось до 0,16.

Это является аргументом в пользу заключения, что Администрация г. Чита проводит активную политику горизонтального выравнивания, обеспечивая значительную степень выравнивания бюджетной обеспеченности местных органов власти.

2.2. Направленность бюджетных стимулов местных органов государственной власти

В данном разделе мы продолжаем анализ бюджетной политики Администрации г. Чита, фокусируя внимание на характере бюджетных стимулов, которые создаются этой политикой для местных органов государственной власти. В этой связи необходимо обратить внимание на механизм взаимодействия республиканского бюджета и местных бюджетов. Как видно из Бюджетных Посланий Президента РФ за последние годы, основными принципами распределения ресурсов в Чите являлись до последнего времени следующие:

- «Финансовая помощь представляет собой сумму на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности»;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с получением гражданами определенных категорий благ непосредственно (например, детские пособия), рассчитываются на основе прогнозируемого числа потребителей этих благ;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с обеспечением жителей благами через различные бюджетные учреждения (например, медицинское обслуживание, образование), рассчитываются на основе «сложившейся сети учреждений бюджетной сферы в районах и городах и фактических нормах расходов по отдельным экономическим статьям классификации расходов»;

- доходная часть бюджетов определяется на основе данных Управления министерства РФ по налогам и сборам по г. Чита о фактически начисленных суммах налогов за ряд лет и прогнозируемых размерах налогов на следующий год.

- нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов определяются с учетом необходимости возмещения минимальных расходов бюджетов районов и городов», т.е могут меняться каждый год.

Здесь бросаются в глаза три основных недостатка практик подобного рода, изученные в обширной литературе, касающейся посткоммунистических обществ:

Первое - это заинтересованность местных органов власти в завышении показателей своих расходов и занижении своих возможностей в мобилизации доходов, т.к. в результате этих действий они могут рассчитывать на больший размер помощи из вышестоящего бюджета;

Второе - это стремление увеличить размеры бюджетной инфраструктуры вне прямой связи с потребностями населения и собственными доходными источниками, т.к. содержание объектов инфраструктуры перекладывается через систему финансовой помощи на областной и федеральный бюджет;

Третье - это отсутствие возможности прогнозирования и планирования собственных доходов, что переводит внимание местных администраций с задач развития экономики на своих территориях и увеличения доходной базы, на задачу ведения успешных переговоров с федеральными и областными органами власти о размерах финансовых потоков между областными и местным бюджетами.

Нельзя сказать, что руководство г. Чита не видит этих недостатков существующей системы и не пытается их решать. Более того, в последние годы высшие официальные лица Читы все чаще говорят о необходимости увеличения эффективности местных финансов, реформирования местного самоуправления.

Однако, из анализа официальных документов создается впечатление, что руководство в достижении целей повышения эффективности финансов в основном полагалось до последнего времени на административные меры, а значение бюджетных стимулов недооценивалось, что выражается в весьма ограниченном и нерешительном их внедрении в практику бюджетирования.

Так, согласно разделу «Основные принципы предоставления и расчеты финансовой помощи на выравнивание уровней социально-экономического развития бюджетов иных уровней Забайкалья на 2005 год» соответствующего Проекта Закона о бюджете г. Читы на 2005 год «Стимулирование деятельности местных органов государственной власти в районах и городах и органов местного самоуправления в развитии доходной базы выражается в сохранении практики закрепления за районами и городами республики на постоянной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов, за исключением принятия изменений нормативов распределения налогов законодательством Российской Федерации».

Кроме того, в направлении создания положительных бюджетных стимулов планируется сохранить нормативы зачисления части республиканских налогов в местные бюджеты. Эти шаги, предпринятые в последние два года, являются шагами в направлении повышения прогнозируемости доходов местных администраций, и, тем самым, действительно создают определенные бюджетные стимулы для работы над увеличением налогооблагаемой базы.

Также, с целью исключения возможности завышения местными администрациями своих расходных нужд. Отдел экономики г. Читы провёл работу по инвентаризации объектов бюджетной инфраструктуры города, снабдив каждый объект бюджетной инфраструктуры (школа, лечебное учреждение) паспортом, в котором указаны все натуральные расходные потребности учреждения. Кроме того, собраны федеральные и региональные нормативные акты, регламентирующие всевозможные расходные нормативы, начиная с советских времен Все это позволило фин.управлению г. Читы, начиная с 2005 года, наряду с традиционным подходом, использовать также альтернативный подход оценки нормативных потребностей сети бюджетных учреждений районов и городов Забайкалья.

Данная мера, конечно, решает проблему объективной оценки расходных нужд бюджетных учреждений, но не решает проблему оптимизации структуры самой инфраструктуры. По последней проблеме есть только довольно общая формулировка в республиканском законодательстве: «финансовая помощь определена с условием (курсив автора) проведения соответствующими бюджетами мероприятий по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, на основе проведения инвентаризации учреждений бюджетной сети, с целью Достижения их оптимального количества». Однако это положение больше напоминает декларацию о намерениях, элемент традиционного переговорного механизма формирования бюджетов, доставшийся от советских времен, так как механизм реализации этого условия не раскрыт в законодательстве.

При всем при том, что финансы не любят экспериментирования, и конечно, должны быть в достаточной мере консервативны, новые вызовы, с которыми г. Чита столкнулась в последние годы, требуют инноваций в области внутреннего финансового хозяйства. Так, если доля консолидированного бюджета области составляла в конце 2004 года две трети доходов, собираемых на его территории, в 2005 году эта доля составила половину мобилизуемых доходов, а в 2006 ожидается, что эта доля снизится до 37%. То есть две трети всех доходов будет уходить в федеральный центр.

В новых условиях расщепления доходов между г. Чита и РФ, регион особенно нуждается в увеличении собственных доходов путем расширения налогооблагаемой базы и лучшего администрирования налогов. «Основные направления бюджетной и налоговой политики г. Чита на 2006 год» предлагают следующие меры по увеличению бюджетных доходов:

Частичная компенсация налоговых потерь увеличением неналоговых доходов (так, если неналоговые доходы планируются на уровне 9% консолидированного бюджета г. Чита в 2006 году, то перспективный план на 2006 год предполагает увеличение доли неналоговых доходов до 11,5%;

Улучшение администрирования и повышения уровня собираемости налогов, как в части поступления в бюджет недоимок прошлых лет, так и своевременной уплаты текущих платежей.

Рис З отражает изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов Ингодинского района в бюджет г. Читы (%)

2001 2002 2003 2004 2005

Источник: Закон г. Чита о бюджете на 2001 - 2005 г.г.

Рис 3. Динамика долей налоговых сборов, поступающих в бюджет г. Читы (%)

2001 2002 2003 2004 2005

Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 - 2005 г.г.

Рис.4. Изменение ставок зачисления регулирующих налогов в бюджет г Читы (%)

2001 2002 2003 2004 2005

Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 - 2005 г.г.

Рис 5 Динамика долей налоговых сборов, поступающих в бюджет г Читы (%)

2001 2002 2003 2004 2005

Источник: Закон г. Читы о бюджете на 2001 - 2005 г.г.

Кроме того, в части оптимизации расходов в 2006 году предстоит провести инвентаризацию сети учреждений и количества работающих в целях создания оптимального соотношения их и сбалансированности расходов с доходами соответствующих бюджетов». Как видно, все эти меры по увеличению доходов и оптимизации расходов связаны с административными мерами и в основном опираются на административный ресурс республиканских, а не местных органов.

Рисунки З, 4, и 5, 6 демонстрируют динамику изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов в период с 2001 по 2005 год в местный бюджет: Местный бюджет Ингодинского района, представляющий собой сельский район с населением 27 тысяч человек, но богатый на углеводородное сырье и являющийся устойчивым донором бюджета РБ;

Местный бюджет г.Чита, который дает более половины налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на территории г. Читы.

На этих рисунках мы видим динамику изменения ставок налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на имущество предприятий (рис. З, 4), а также нормативов отчислений от сборов налога на добычу углеводородного сырья, налогов на землю городов и землю сельскохозяйственного назначения (рис.3, 4), назначавшихся республиканскими законами о бюджете упомянутым местным бюджетам в 2001-2005 годы. Графики с очевидностью показывают, что нормативы отчислений менялись в значительных размерах от года к году в течение 2001-2004 г.г. Особенно сильно колебались нормативы отчислений от налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и налога на добычу сырья - налогов, которые приносят наибольшие суммы доходов в консолидированный бюджет региона, как это видно из рис.5 (налоги на добычу сырья составляют основную часть налогов на минеральные ресурсы).

С другой стороны, из рис.3 и рис.4 видно, что в 2005 и в плане на 2006 год нормативы отчислений в эти местные бюджеты претерпели незначительные изменения по сравнению с 2004 годом, а некоторые из них, как, например, расщепление налога на прибыль, остались без изменения. Это наблюдение подтверждает выполнение Декларации в законах о бюджете г. Читы на 2005 год и на 2006 год о стремлении стабилизировать нормативы отчислений от федеральных налогов, и от областное доли федеральных налогов. Сделанные наблюдения и вывод справедливы и для остальных местных бюджетов, т.к. динамика изменений их показателей схожа с динамикой бюджетов Ингодинского района и г.Читы, обсужденных выше.

Рис 5 Структура доходов консолидированного бюджета г. Читы в 2005 году

Источник: Расчеты на основе закона г. Читы о бюджете на 2005 год

Обзор политики межбюджетных отношений в г. Чита, проведенный в данном разделе, позволяет сделать вывод, что действующий механизм межбюджетных отношений все последнее десятилетие продолжал сохранять недостатки, доставшиеся ему от советской финансовой системы, а именно: непрозрачность, переговорный путь согласования бюджетов при решающем слове вышестоящего бюджета, непредсказуемость для нижестоящих бюджетов размеров собственных доходов, и, как следствие всего этого, отсутствие стимулов развития налогооблагаемой базы на своих территориях, и более того, наличие отрицательных бюджетных стимулов - а именно, стремления завысить расходные нужды и занизить возможности пополнения бюджетов в переговорах с республиканским бюджетом. Только в 2005 году наметились положительные тенденции в создании положительных бюджетных стимулов, выразившиеся в стабилизации нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты. Администрация г. Читы, как видно из его документов, основное внимание, до самого последнего времени, продолжало придавать административным методам. И только в Программе реформирования государственных финансов, утвержденной 13 января 2005 года, впервые говорится о необходимости формализации межбюджетных отношений, причем «за основу предполагается принять «Методические рекомендации по реформированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации», утвержденные Министерством финансов Российской Федерации».

5. Анализ возможности преодоления отрицательных бюджетных стимулов местных органов государственного управления в РБ

Безусловно, существуют различные пути создания эффективных бюджетных стимулов для местных органов власти, которые заинтересовывали бы их развивать экономику на своих территориях, и соответственно расширять налогооблагаемую базу, а также улучшать администрирование и повышать собираемость налогов. Однако, поскольку данная работа нацелена в первую очередь на разработку практически реализуемых рекомендаций, мы будем анализировать возможность внедрения в РБ федеральной концепции по развитию межбюджетных отношений, поскольку именно она, в силу специфики государственного устройства РФ и его политических традиций, имеет шансы быть реализованной в той или иной форме в РБ. Альтернативные разработанным в федеральном центре, пути реформирования межбюджетных отношений, как, например, китайская модель, или системы, принятые в США или Канаде, в данной работе не рассматриваются.

Федеральная концепция развития межбюджетных отношений в РФ изложена в следующих документах:

Программа развития Межбюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года, одобренная постановлением №586 Правительства РФ от 15 августа 2005 года;

Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений. Одобрены постоянно действующей при Минфине РФ Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации, протокол №5-мф от 22-23 июня 2005 г.;

Пояснительная записка к «Временным методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений». Документ одобрен той же рабочей группой в 2005 году.

2.3. Перспективы совершенствования доходности

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выравнивание будет осуществляться через два обязательных фонда: 1) региональный фонд финансовой поддержки поселений; 2) региональный фонд финансо-вой поддержки муниципальных районов. Предполагает-ся, что выравнивание будет осуществляться по единой для всех муниципальных образований схеме. За счет бюд-жета субъекта Федерации путем предоставления дотаций из образуемого в составе его расходов регионального фон-да финансовой поддержки поселений. Дотации из на званного фонда распределяются между бюджетами посе-лений, исходя из численности жителей поселений, в рас-чете на одного жителя и финансовых возможностей орга-нов местного самоуправления осуществлять свои полно-мочия по решению вопросов местного значения. Следует отмстить, что подушевое выравнивание бюджетной обес-печенности не учитывает различия в налоговом потенци-але муниципальных образований. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселе-ний предусматривается создание районных фондов фи-нансовой поддержки поселений.

В России местные налоги и сборы, которые призва-ны обеспечить финансовую самостоятельность мест-ного самоуправления, в настоящее время составляют лишь «от 8 до 17% доходной базы местных бюджетов, формирование которой преимущественно осуществляется за счет неподконтрольным местным властям ис-точников».

Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Для укреп-ления необходимо закрепить за местными бюджетами ста-бильные налоговые источники и делать ставку на расши-рение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней. Предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием фондов финансовой поддержки муниципальных образований, пе-рейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных нало-гов по принципу «один налог -- один бюджет» К вопросу о формировании доходной части бюджетов муниципальных образований// Юрист. № 7. 2006.

В федеральном бюджете на 2006 г. нашли отраже-ние цели и задачи, поставленные Правительством, которые направлены на достижение значительного улучшения социального положения и благополучия работников бюджетной сферы, повышение качества предоставляемых государством услуг в сфере здраво-охранения и образования; на совершенствование раз-личных механизмов планирования и исполнения бюджета, включая бюджетирование, ориентирован-ное на результат. Бюджет включает целый ряд новых федеральных целевых программ, которые прошли усовершенствованную, более жесткую процедуру ут-верждения.

Важная особенность данного бюджета -- усиле-ние аспекта развития, понимаемого, прежде всего, как обеспечение стабильной экономической ситуа-ции в Российской Федерации, улучшение инвести-ционного климата, создание дополнительных пред-посылокдля инвес-тиций в российскую экономику, созда-ние новых рабочих мест, подъем уровня благосостояния рос-сийских граждан.

В 2004 г. темп прироста инвестиций был 10,5%, в прошлом году -- чуть более 10%, а в этом году составит более 11%. То есть сохраняются достаточно высокие темпы инвес-тиций, которые станут базовой основой для будуще-го экономического роста.

Вся наша экономическая политика акцентирует-ся на приросте частных инвестиций, на увеличении возможностей частного инвестора в Российской Фе-дерации. Поэтому и налогово-бюджетная политика, и денежно-кредитная политика, на которых базиру-ется бюджет, должны обеспечивать сохранение пред-сказуемых, комфортных условий для бизнеса.

Экономический рост в текущем году составит бо-лее 6%, что будет опережать средний рост мировой экономики. Кроме того, будет обеспечено снижение темпов инфляции, и тем самым с каждым годом цены на все, особенно потребительские, товары будут бо-лее доступны.

Если задача снижения инфляции в 2006 г. до 9% и ниже будет выполнена, достигнутый уровень инф-ляции будет самым низким за последние 15 лет. Но на этом нельзя останавливаться, к2008 г. нужно до-вести инфляцию до 5,5%. Это -- важная политичес- I кая задача, решение которой даст существенный до-полнительный стимул работе всей экономики.

Это означает, что кредиты в нашей экономике будут не по 15%, а в среднем по 7% в 2008 г. Деньги будут предоставляться банками не на 3 года, а на 5,7, 10 лет, что обеспечит существенное расширение объе-мов инвестиций, доступности кредита, как предпри-ятиям, так и гражданам. Будет обеспечиваться боль-шая сохранность пенсий и заработной платы, кото-рые получают граждане, чьи зарплата и пенсии при-растают более медленными темпами, чем у населе-ния, занятого в предпринимательском секторе.

В 2007 г. запланировано ускорение возмещения экспортного НДС и тем самым существенное сни-жение барьера, связанного с возмещением, с разре-шительным порядком возмещения, который дестимулирует экспортные операции.

К факторам активизации экономического разви-тия, несомненно, относится и увеличение инвести-ционной составляющей в федеральных целевых про-граммах, принятие целого ряда новых федеральных целевых программ.

Одной из особенностей федерального бюджета на 2006 г. является создание Инвестиционного фонда в объеме 69,7 млрд. руб., средства которого должны на-правляться на реализацию крупныхинвестиционных и инновационных проектов. За счет этого фонда в текущем году будут осуществляться проекты в парт-нерстве с частными инвестициями. Тем самым улуч-шится инфраструктура, прежде всего, развитых транс-портных узлов, портов и аэропортов, крупных горо-дов, других проектов в области авиации, судострое-ния, дорожного хозяйства, которые, в свою очередь, обеспечатулучшение климата и базу для дальнейше-го экономического роста.

Первые шаги по разграничению полномочий, зак-реплению полномочий и доходных источников в 2005 году показали, что бюджетная сбалансированность субъектов Российской Федерации не уменьшилась, что позволяет и в текущем году на федеральном уров-не и на уровне субъектов Российской Федерации про-вести дополнительные меры по социальной поддер-жке и бюджетников, и различных социальных групп населения. Всё это является залогом успешного про-ведения муниципальной реформы

Кроме того, с 1 января будет повышено денежное довольствие военнослужащих на 15%, а в рамках су-дебной реформы, повышения независимости судей и борьбы с коррупцией в судах будет повышено содер-жание судей с 1 июля на 32%, то есть оно будет опе-режающим по сравнению со всем бюджетным секто-ром.

Если в результате изменения бюджета увеличива-ются расходы, то за счет высоких цен на нефть в эко-номику вливаются дополнительные средства, кото-рые для экономики оказываются лишними, вызы-вают дополнительную инфляцию. Поэтому необхо-димо сдерживать такого рода увеличение расходов.

Сегодня прогноз социально-экономического раз-вития и бюджет между собой сбалансированы. Если государственные расходы увеличить, значит, снова будет возникать опасность невыполнения плана по инфляции. Поэтому дальнейшие шаги по увеличе-нию расходов могут быть для страны критически опасными, подстегнут инфляцию в сфере так назы-ваемой немонетарной инфляции, или изменения та-рифов государством.

Текущий год -- это год предельного уровня, год без резервов по сдерживанию инфляции. Поэтому удержать инфляцию на запланированном уровне -- не более 9% -- важнейшая задача года Кудрин А.Л. Экономическая политика и Федеральный бюджет 2006 года// Финансы № 2, 2006.

В структуре бюджетной системы субъектов Федерации выделяется новый уровень бюджетов -- бюджеты городс-ких округов и консолидированные бюджеты муниципаль-ных районов (МР), состоящие из бюджетов районов и бюд-жетов поселений.

Для успешного функционирования бюджетной сис-темы «четвертого» уровня необходимо за месяц до нача-ла финансового года принять ряд нормативно-правовых актов. Особое значение приобретают решения об уста-новлении земельного налога, налога на имущество фи-зических лиц, единого налога на вмененный доход, а также правовые акты об использовании муниципального имущества, так как именно эти доходы будут определять доходную базу бюджетов поселений.

Закон № 120-ФЗ, законодательно закрепивший за местными бюджетами налоговые доходы, не учитывает дополнительные полномочия, переданные на муни-ципальный уровень законами 131-ФЗ, 199-ФЗ, 73-ФЗ и 210-ФЗ. Осуществление новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов.

Среди зачисляемых в бюджеты муниципальных обра-зований (МО) доходных источников наиболее объемным является налог на доходы физических лиц, его удельный вес в общей сумме налоговых доходов бюджета Одинцов-ского МО 2006 г. составляет 42% (785 млн. руб.).

Действующее налоговое законодательство предусмат-ривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджетные недо-получают значительные финансовые ресурсы для развития своих территорий.

Например, более 70% работоспо-собного населения работают в г. Чите, следовательно, подоходный налог с их заработной платы зачисляется в бюджет г. Читы, а всеми соци-альными услугами они пользуются, как правило, по мес-ту жительства (детские сады, школы, больницы и т.д.).

При этом социальные, имущественные налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц производят-ся по месту проживания налогоплательщика, т.е. возврат сумм налога производится из бюджета, в который он не поступал. Поэтому, на наш взгляд, необходимо в Нало-говом кодексе предусмотреть норму, устанавливающую порядок уплаты налога на доходы физических лиц по ме-сту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан и для развития социальной инфраструктуры МО.

Следует снова вернуться к вопросу о введении про-грессивной шкалы налога на доходы физических лиц, снизив при этом налоговую нагрузку для тех категорий граждан, доходы которых не превышают 100,0 тыс. руб. в год. В основном это работники бюджетной сферы: учи-теля, врачи, деятели науки и культуры. В то же время предлагается увеличить ставку налога для категорий граж-дан с доходами свыше 1,0 млн. руб. в год. В ситуации, когда имеет место резкое расслоение населения по уровню дохо-дов, применение единой ставки подоходного налога, по меньшей мере, нелогично. Ссылка на то, что люди с высо-кими доходами будут их скрывать, не основательна. Орга-ны финансового контроля должны работать эффектив-но при любой шкале налога на доходы физических лиц.

Дифференцированная шкала налогообложения позво-лит более равномерно перераспределять налоговую на-грузку, иметь целевую ориентацию на улучшение финан-сового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, а также обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступ-лениями налога от высокодоходных категорий граждан.

Основным доходным источником для бюджетов по-селений является земельный налог, который с 2005 г. пол-ностью зачисляется в местные бюджеты. Этот налог в доходах бюджетов городских и сельских поселений Один-цовского МР занимает от 30% до 60%. С 2006 г. вводится новая система обложения земельным налогом. Налого-облагаемой базой является кадастровая стоимость зе-мельных участков. Исчисление суммы земельного нало-га будет производиться поставкам, устанавливаемым пред-ставительными органами местного самоуправления.

Ранее определённая кадастровая стоимость земли не всегда отражает ее реальную стоимость сегодня. Анализ показал, что в одних населенных пунктах кадастровая стоимость земельных участков значительно выше их ры-ночной стоимости, а в других -- ниже.

По нашему мнению, было бы целесообразно усовер-шенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, периодически пересматривать оценку стоимо-сти земли, а также предоставить право органам местного самоуправления устанавливать ставки земельного нало-га и индексировать налогооблагаемую базу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством.

Сегодня в большинстве МР и городских округов раз-меры ставок налога на имущество с высокой инвента-ризационной стоимостью установлены на среднем уров-не или ниже. В результате местные бюджеты несут зна-чительные потери.

Для получения данного налога в полном объеме орга-ны местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников, затем установить конкретные ставки в зависимости от инвен-таризационной стоимости объектов налогообложения.

Существенным резервом увеличения поступлений данного налога также является активизация работы ор-ганов местного самоуправления совместно с районны-ми инспекциями ФНС по снижению недоимки.

Закон № 139-ФЗ с 1 января 2006 г. отменил льготу по налогу на имущество организаций в отношении объек-тов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, содержание кото-рых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон субъекта РФ эту льготу также не предусмотрел, в результате муниципалитеты вынуждены платить налог на имущество жилищно-коммунального комплекса, нахо-дящегося в муниципальной собственности, который пол-ностью зачисляется в региональный бюджет. Так как уп-лата данного налога не была запланирована в расходах местных бюджетов, то они несут большие потери, кото-рые никем не компенсируются. Хотя в соответствии со ст.4 Закона № 126-ФЗ увеличение расходов или умень-шение доходов местных бюджетов, возникшие в резуль-тате решений, принятых органами государственной вла-сти Российской Федерации или субъектов РФ, компен-сируются органами, принявшими указанные решения.

Было бы целесообразно вернуться к прежнему поряд-ку уплаты данного налога по месту нахождения имуще-ства, т.е. в бюджеты МР и городских округов (не менее 50%). Это могло бы укрепить доходную базу местных бюджетов, дать право местным органам власти предос-тавлять льготу по данному налогу, активизировать работу местных органов власти по ликвидации недоимки. Кроме того, органы местного самоуправления были бы заинте-ресованы в обновлении основных фондов предприятий, в их модернизации и своевременной переоценке, а, следова-тельно, оказывали бы им поддержку.

Переход на уплату единого налога на вмененный до-ход позволил многим субъектам малого предпринима-тельства легализовать свою деятельность, высвободить финансовые средства для расширения и модернизации производства, повышения заработной платы. С целью увеличения налогооблагаемой базы по ЕНВД было бы целесообразно расширить перечень видов предпринима-тельской деятельности, подлежащих обложению данным налогом. В первую очередь в перечень следует включить такие виды деятельности, по которым субъекты предпри-нимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственный деятельности.

Для улучшения бюджетной обеспеченности муници-пальных образований следует транспортный налог пере-дать на местный уровень, т.к. вопросы содержания и стро-ительства транспортных инженерных сооружений в гра-ницах поселения, МР, городского округа, за исключением дорог общего пользования федерального и регионально-го значения, являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района, городского округа.

Существенную роль в создании стабильной финансо-вой базы муниципальных образований играют неналого-вые доходы. В большинстве МО отсутствует единый арендодатель по земельным ресурсам, что затрудняет ведение реест-ра арендаторов земель, учет и контроль за использова-нием договоров аренды и, как следствие, приводит к ро-сту просроченной задолженности по арендным плате-жам за землю.

Что касается аренды муниципального имущества, то у местных органов власти гораздо больше самостоятель-ности в определении ее размера. Они самостоятельно устанавливают: базовую ставку арендной платы за 1 кв. м. (в настоящее время она составляет 1450 руб. за 1 кв.м. при средне областной 900 руб. за 1 кв.м.) и корректирую-щие коэффициенты. Причем для арендаторов, выполня-ющих социально-значимые задачи, коэффициент соци-альной значимости может уменьшаться до 0,2, а для арендаторов, нарушающих договорные обязательства, увеличиваться до 3,0. Таким образом, местные власти имеют рычаг для эффективного управления муниципаль-ным имуществом.

В то же время, существует практика передачи струк-турам, финансируемым из федерального и областного бюджетов, муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своей сути, является «скрытым» финансированием федеральных и областных организа-ций. Необходимо прекратить эту практику, а имущество сдавать в аренду, что также будет способствовать попол-нению доходов местного бюджета.

Еще одним резервом увеличения доходов бюджета является уменьшение недоимки по арендным платежам. Существенным резервом увеличения неналоговых до-ходов местных бюджетов является предоставление зе-мельных участков гражданам и юридическим лицам ис-ключительно на основе проведения торгов (конкурсов, аукционов).

В целях мобилизации неналоговых доходов в бюдже-ты муниципальных образований органам местного само-управления следует постоянно проводить проверки, в том числе и выездные, по вопросам предоставления и исполь-зования земельных участков, правильности начисления и уплаты арендной платы за землю и муниципальное иму-щество, зачисления средств от аренды и продажи земель-ных участков и муниципального имущества; осуществ-ления контроля за передачей в субаренду земельных уча-стков и муниципального имущества.

Качественное управление муниципальной собствен-ностью, постоянный контроль за эффективным ее ис-пользованием является серьезным резервом пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.

Существенную роль в доходах бюджетов МО играют в последнее время доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности. В основном это доходы от платных услуг, предоставляемых населению бюджет-ными учреждениями образования, здравоохранения, куль-туры и др. В соответствии со ст. 55, 56 Закона № 131 -ФЗ к соб-ственным доходам местных бюджетов относятся сред-ства самообложения граждан, под которыми понима-ются разовые платежи граждан, осуществляемые для ре-шения конкретных вопросов местного значения. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граж-дан).

Вопросы установления и введения средств самообло-жения относятся к компетенции представительных ор-ганов поселений, и их принятие осуществляется норма-тивно-правовыми актами представительного органа МО.

В качестве источников финансирования дополнитель-ных бюджетных расходов, возложенных на органы мест-ного самоуправления Законом № 131- ФЗ следует рас-смотреть вопрос создания органами местного самоуправ-ления целевых бюджетных фондов.

Проведенные предварительные расчеты по формиро-ванию прогноза консолидированного бюджета на 2007 г. показывает, что предлагаемые мероп-риятия по укреплению доходной базы МО позволяют обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и МР в условиях введения Закона № 131-ФЗ в предстоя-щем финансовом году в полном объеме Тишкина Л.Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов //Финансы №9,2006.

Заключение

Итоги работы состоят в следующих аспектах анализа и исследования. Источниками финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и орга-нов местного самоуправления и направляемых на финан-сирование вмененных им полномочий, выступают вало-вой внутренний продукт, часть стоимости национального богатства и поступления от внешнеэкономической дея-тельности.

В условиях рынка финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления фор-мируются и используются в основном в форме бюджетов соответствующих уровней и внебюджетных фондов. Часть финансовых ресурсов субъектов хозяйствования может быть использована на выполнение финансовых обяза-тельств перед бюджетами разных уровней, государствен-ными внебюджетными фондами, банками, страховыми организациями, уплату штрафных санкций и т.п. Таким образом, основой доходного потенциала бюд-жетов региона выступает валовой региональный продукт, часть которого в результате распределительных и пере-распределительных процессов аккумулируется в доходах бюджетов соответствующего уровня.

Доходный потенциал регионального (муниципально-го) бюджета характеризует возможность в рамках терри-тории обеспечивать расходные обязательства региональ-ных (муниципальных) органов управления доходами со-ответствующих бюджетов. Это понятие чаще всего используется в практике современного бюджетного пла-нирования. Консолидированный доходный потенциал бюджета региона или муниципального образования (района) оп-ределяет возможности территорий по формированию доходов соответствующих консолидированных бюджетов -- бюджета региона и бюджета районного муниципально-го образования. Использование понятия консолидиро-ванного доходного потенциала позволяет оценить воз-можности генерирования доходов территориями, в составе бюджетной системы которых формируются бюд-жеты разного вида (региональный, районные (городс-кие), сельские и поселковые муниципальные бюджеты) и более рационально подойти к организации межбюджет-ных отношений в пределах вмененной им бюджетной компетенции. К сожалению в большинстве своём анализ доходности бюджета Читинской области отражает дотационный характер региона и не состоятельность действующих властей в решении всех задач, планируемых на предстоящий период.

Совокупный доходный потенциал регионального бюд-жета характеризует потенциальные возможности субъек-та РФ генерировать доходы бюджетов всех уровней в рам-ках данной территории. Это понятие в настоящее время практически не используется в бюджетной практике. С нашей точки зрения, формирование и оценка совокуп-ного доходного потенциала необходимо для объективной оценки степени централизации бюджетных доходов ре-гиона в рамках бюджетной системы РФ, выявления воз-можностей укрепления самостоятельности территори-альных бюджетов за счет реформирования системы меж-бюджетного перераспределения доходов.

Выбор направлений развития и реализации доходного потенциала территорий во многом определяется приори-тетами структурных составляющих бюджетных доходов. Бюджетная классификация РФ определяет три основные группы: собственно доходы, безвозмездные перечисления, доходы от предпринимательской и иной приносящей до-ход деятельности. В первую группу включаются 19 под-групп: различные виды налогов и налоговых платежей, доходы от использования имущества, находящегося в го-сударственной и муниципальной собственности, доходы от оказания платных услуг, продажи материальных и не-материальных активов, штрафы, санкции, возмещение ущерба и т.п. Во вторую группу входят безвозмездные пе-речисления от нерезидентов, от других бюджетов бюджет-ной системы РФ, от государственных и негосударствен-ных организаций и др. В составе третьей группы различают доходы и безвозмездные поступления от собственности и иной приносящей доход деятельности, рыночные прода-жи товаров и услуг и т.д. Чаще всего потенциальные воз-можности увеличения тех или иных видов поступлений в бюджеты рассматриваются применительно к первой и третьей группе, поскольку они в большей степени про-гнозируемы.

Анализ доходов муниципального бюд-жета г. Читы свидетельствует о том, что в настоящее время в его структуре преобладают налоговые доходы, доходы от ис-пользования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и от оказания платных услуг, безвозмездные перечисления из вышестоящих бюд-жетов в форме дотаций, субсидий и целевых субвенций. В целях укрепления самостоятельности территори-альных бюджетов особое значение приобретает понятие собственных доходных источников. Бюджетный кодекс РФ в современной трактовке к числу собственных отно-сит не только налоговые и неналоговые доходы, зачисля-емые в соответствующие бюджеты, но и основную массу безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам. Данная позиция основана на точке зрения ряда ученых по вопросу о собственности бюджетных средств в части перераспределяемых между уровнями бюджетов (для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности). Я не согласна с такой постановкой вопроса, поскольку соб-ственные средства объективно не могут и не должны пер-манентно (ежегодно) изменяться в зависимости от ряда субъективных факторов: численности постоянного на-селения, оценки налогового потенциала территории, структуры бюджетных расходов и т.п.

Моя тчка зрения на определение налогового по-тенциала региона заключается в целостном двуедином рассмотрении данной категории. Первый аспект базиру-ется на предположении об оптимальности и целесооб-разности использования всех экономических ресурсов региона. С позиции региональных экономических ресур-сов налоговый потенциал определяется как максималь-но возможный объём финансовых ресурсов, который может быть мобилизован в системе национального хо-зяйства региона через налогообложение при оптималь-ном и обоснованном использовании каждого из имею-щихся ресурсов региона.

Согласно второму аспекту следует исходить из возможностей действующей налоговой системы мобили-зовать имеющиеся ресурсы в бюджетную систему госу-дарства. С этих позиций налоговый потенциал трактуется как возможность ресурсной базы региона приносить ре-альные доходы в бюджетную систему государства в виде налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства, с учётом сложившихся условий исполь-зования всех налоговых источников, фактически вовле-чённых в общественное производство. Реализация того или иного подхода к определению налогового потенциала для целей его оценки зависит от круга поставленных задач. Так, первый аспект решает стратегические задачи долгосрочного планирования и реформирования налоговой системы с целью улучшения финансово-экономической ситуации государства в целом; второй же более целесообразен для определения места того или иного региона в экономике государства, меж-бюджетного выравнивания асимметрии в развитии реги-онов, оценки деятельности налоговых органов отдель-ных территорий и краткосрочного планирования нало-говых поступлений в бюджетную систему государства.

Таким образом, доходный потенциал бюджетов тер-риторий определяется не только с позиции наличия того или иного объемы финансовых ресурсов, которые могут быть аккумулированы в соответствующем бюджете, но и с позиции создания реальных предпосылок для его наи-более полной реализации в контексте концептуальных и программных основ территориального развития. Большое внимание бюджетированию в своём послании уделил Президент РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года

.

Бюджетная политика должна формироваться ис-ходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения пози-тивных структурных изменений в экономике и со-циальной сфере, решения проблем макроэкономи-ческой сбалансированности, повышения эффектив-ности и прозрачности управления общественными финансами.

Последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства Российской Федерации. Акцент в антиинфляцион-ных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающих сохранение относитель-но высокой инфляции.

Библиография

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации

2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998г. № 145-ФЗ

3. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ "О вве-дении в действие части первой Налогового кодекса Российс-кой Федерации".

4. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счет-ной палате Российской Федерации".

5. Федеральный закон от 18.12.2006 N 233-ФЗ"О Внесении изменений в федеральный закон "О бюджетной классификации Российс-кой Федерации "

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

7. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1003 "Об утверждении программы сокращения дефицита федерального бюджета на 1998-2000 годы".

8. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".

9. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года

10. Постановление областной Думы № 201 от 21.06.2006 г. Закон Читинской области № 819-ЗЧО. Об исполнении областного бюджета за 2005 г.

11. Проект Закона Читинской области. Об областном бюджете на 2007 г.// Забайкальский рабочий. № 202-203. 2006 г. от 16.10.2006 г.

Учебная литература

12. Андреев А. Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.

13. Баларбны В. И. Налоговое право: теория, практика, спо-ры. М.: Книжный мир, 2000.

14. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное само-управление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

15. Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России, пробле-мы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.

16. Биръоков А. Г. К оценке бюджетной обеспеченности ре-гионов // Финансы. 2001. № 11.

17. Бутов В. И., Игнатов В. Н., Кетова Н. П. Основы региональ-ной экономики М.: Книжный дом: "Университет"; Ростов н/Д: Изд. центр "Мир Т", 2000.

18. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г. В. Поляка. М.: ЮНИТИ, 1999.

19. Бюджетная система России: Учебник / Под ред. М. В. Рома-новского. М.: Юрайт, 1999.

20. Бюджетный федерализм: проблемы, теории, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических иссле-дований, 2001.

21. Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система РФ. - М.: Дашков и К, 2006. - 568 с.

22. Годин A.M., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная систе-ма Российской Федерации. 2-е изд. М.: ИТК «Дашков и К°», 2002.

23. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.

24. Игудин А. Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. 12. С. 15--17.

25. Петров В. А. Основные направления бюджетной политики до 2001 г. // Финансы. 1998. № 5.

26. Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики. 1998. № 3.

27. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков/ Моск. Центр Восток-Запад. - М.: Диалог-МГУ, 2004. - 235 с.