Местные бюджеты: особенности их формирования и использования

63

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

“Читинский государственный университет”

Институт переподготовки и повышения квалификации

Факультет дополнительного профессионального образования

Кафедра «Административного права и таможенного дела»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: “Финансовое право”

Тема: «Местные бюджеты: особенности их формирования и использования»

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Местные бюджеты, как элемент бюджетной системы РФ

1.1. Территориальная организация местного самоуправления. Понятие, функции местного бюджета

1.2. Структура местного бюджета органов местного самоуправления

1.2.1. Формирование доходов местных бюджетов

1.2.2. Формирование расходов местных бюджетов

Глава 2. Формирование и использование местного бюджета на примере г. Читы

2.1. Структура формирования бюджета

2.2. Перспективы совершенствования доходности

Заключение

Библиография

Введение

В формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики.

Государство в рыночной экономике выступает одновре-менно:

- как организатор экономического порядка, ответствен-ный за установление общих "правил игры" и являющийся гарантом их стабильности и выполнения;

- как предприниматель, осуществляющий экономичес-кую деятельность в пределах установленных норм и правил;

- как персонификатор и выразитель общественных це-лей и интересов.

Сильное Российское государство -- это эффективно фун-кционирующая система, элементами которой являются феде-ративные отношения, развивающаяся экономика, эффектив-ное государственное управление и власть. Реализация соци-альных целей развития государства предполагает практичес-ки работающие правовой, политический и хозяйственный ме-ханизмы ответственности власти и основных субъектов эконо-мики за достижение высокого уровня жизни в стране.

Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное ре-гулирование, является финансовая система общества, глав-ное звено которой -- бюджетная система. Именно посред-ством финансовой системы государство образует централи-зованные фонды и воздействует на формирование децентра-лизованных фондов денежных средств, обеспечивая возмож-ность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Для создания эффективной финансовой системы, разу-меется, необходимы высокий уровень эффективности произ-водства, а также доходов на душу населения, и устойчивые демократические традиции принятия решений в стране.

Бюджет, занимая центральное положение в финансо-вой системе страны и являясь главной составляющей госу-дарственных финансов -- неотъемлемый атрибут государства. Это не только финансовая основа для осуществления функ-ций органов государственной власти, но и основа его сувере-нитета.

Тем не менее, бюджет, будучи центральным звеном фи-нансовой системы страны, является частью этой системы, и должен соответствовать всем системным требованиям, таким как главенство права, строгая финансовая ответственность, экономическая эффективность принятия решений, основан-ная на анализе и детальных расчетах, безусловное исполне-ние финансовых обязательств, принятых в соответствии с законами. Создание такой бюджетной системы предполагает постоянную и кропотливую работу государства как в сферах права, в том числе и административного принуждения к ис-полнению закона, так и сферах формирования институцио-нальных основ финансовых отношений.

Одна только политика бюджетного перераспределения недостаточно эффективна для формирования действенной финансовой системы страны. Необходимо дополнить ее ак-тивной политикой федерального центра по реализации при-оритетов экономического роста и структурной политики в региональном аспекте. По существу это означает, что госу-дарство должно сосредоточиться на важнейших стратеги-ческих и пространственных финансовых приоритетах, и для этого необходимо сместить акценты в подходе к управлению не только финансовыми, но и экономическими процессами, что в свою очередь подтверждает практическую значимость исследования темы работы.

Выступая как система денежных отношений, местный бюджет, будучи экономической категорией, выражает экономические отношения в обществе на уровне регионов -- отношения между социальными слоями и группами и государством, в связи с чем, является актуальным для исследования, так как по местным бюджетам формируется федеральный бюджет в стране.

Объектом исследования выступает анализ формирующих местный бюджет этапов и статей, способствующих дальнейшему развитию региона и повышению уровни жизни проживающего в нём населения, где бюджет создаётся и реализуется.

Предметом исследования служат формирующие местный бюджет элементы и статьи. Таким образом, бюджетные отношения, которые фор-мируют бюджетную политику государства (а не наоборот), строятся, прежде всего на заинтересованности граждан и хо-зяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей. Но при этом и государство, и его граждане в равной мере заинтересованы и в макроэкономи-ческой стабилизации, и в экономическом росте воспроизвод-ственного потенциала всего общества. Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что изуче-ние местной бюджетной системы, бюджетного процесса, теоретичес-ких и законодательных основ и практики функционирования бюджетного механизма на уровне местных органов власти обрело в настоящее время особую перспективность и является целью работы.

Глава 1. Местные бюджеты, как элемент бюджетной системы РФ

1.1. Территориальная организация местного самоуправления.

Понятие, функции местного бюджета

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджет-ной системы Российской Федерации. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального образова-ния (местный бюджет) как форму образования и расходова-ния денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. определяет сферу собственных полномочий местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

Основной концептуальной идеей нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуп-равления в Российской Федерации", является идея унифи-кации территориальной организации местного самоуправле-ния во всех субъектах Федерации.

В Федеральном законе в качестве принципа территори-альной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включа-ющая в себя два типа муниципальных образований: муници-пальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдель-ных государственных полномочий.

Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, модель позволит решить двуединую задачу -- выстроить минимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти т.е. рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности жду уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.

Вместе с тем в этой модели предусматриваются и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровня местной власти, допускающие возможность их передачи одного уровня на другой. Такая передача происходит, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района -- к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района -- ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обрат-м направлении).

Кроме того, на базе крупных городов создается третий п муниципальных образований -- городской округ, сочета-ний в себе признаки как поселения, так и муниципального иона. В этом случае близость местной власти к населению обеспечивается за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей го-рского округа.

Заложенная в законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

По существу, речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Фе-дерации и местной властью.

1.2. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении ор-ганов местного самоуправления, можно условно разделить на пять основных групп:

Организация местного самоуправления на соответству-ющей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образо-вания -- принятие и изменение уставов муниципальных об-разований, установление норм, обязательных к исполнению на территории муниципального образования, в том числе введение налогов, регулирование социально-экономическо-го развития муниципального образования, установление по-рядка природопользования и т. д.

Владение, пользование и распоряжение муниципаль-ной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования -- от имени населе-ния органы муниципального образования осуществляют пра-ва собственника в отношении: средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, имущества органов местного самоуправления, муниципальных земель и других природных ресурсов, находящихся в муниципальной собствен-ности, муниципальных предприятий и организаций, муни-ципальных банков, других финансово-кредитных организа-ций, муниципального жилищного фонда и нежилых поме-щений, другого движимого и недвижимого имущества.

Организация, содержание и развитие муниципальных служб, предприятий и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах.

Осуществление международных связей, направлен на решение вопросов местного значения в пределах своих компетенции.

Осуществление контроля за соблюдением нормативно-правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления -- организация и осуществление контроля представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере, контроль со стороны населения.

К полномочиям органов государственной власти субъектов в Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом, пра-вовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты населения выглядит следующим образом. В состав полномочий федеральных органов пасти входят: утверждение основных принципов социальной политики государства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, кон-роль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование.

Субъекты Федерации разрабатывают региональные про-граммы социальной защиты, определяющие исходя из воз-можностей их бюджетов основные меры социальной полити-ки и нормы социальной защищенности, а также самостоя-тельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность ка-кой бы то ни было передачи органам местного самоуправле-ния обязанностей по вопросам социальной защиты населе-ния, не обеспеченных финансированием. Необходимо пре-кратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нормативно-правовых актов, предпола-гающих финансирование другим уровнем власти и не под-крепляющихся необходимыми для этого ресурсами.

К ведению органов местного самоуправления относятся: вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности му-ниципальной милиции, обеспечения материально-техничес-ких условий для предоставления услуг дошкольного и школь-ного образования, оказания первичной стационарной и амбу-латорной медико-санитарной помощи населению, благоуст-ройства территорий, ряд других вопросов. Исполнение этих функций закрепляются отдельными статьями закона за каж-дым из уровней местной власти.

В сфере образования за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регу-лированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением. Органы государ-ственной власти субъектов Федерации обеспечивают пере-числение субвенций на выплату заработной платы работни-кам образования и обеспечение учебного процесса муници-пальным образованиям и устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат. Органы местно-го самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования. Этот подход формирует как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований стимулы к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования значительных средств. Существующая система установления заработной платы педагогических работников на федеральном уровне, при которой доходы учителей в одной той же школе различаются в разы, а бюджеты органов местного самоуправления не обеспечивают даже своевременной выплаты зарплаты, должна быть ликвидирована.

В сфере здравоохранения закрепляется за субъектами Федерации оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на уровень же местного самоуправления передается дикция оказания первичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи. При этом объемы предоставляемых населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливаться исключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующая функция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинского страхования.

В сфере международных связей в федеральном законодательстве закрепляется право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществлять внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местного значения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления. Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, а также делегирование им отдельных государственных полномочий в этой сфере регулируются законодательством субъекта Российской Федерации.

Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции: общественной безопасности. Часть её функций должна быть передана создаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной мили-ции. Создание муниципальных органов охраны порядка дол-жно осуществляться поэтапно, в том числе путем совершен-ствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка, выделения органами местного само-управления соответствующих штатных должностей и их фи-нансирования. При этом должна быть обеспечена необходи-мая координация действий федеральных и муниципальных органов охраны правопорядка.

Одной из важнейших функций местного самоуправле-ния является предоставление населению жилищно-комму-нальных услуг. Несмотря на высокую степень участия на-селения в их оплате, определяющей остается роль муни-ципальных властей. Объемы бюджетного финансирования отрасли составляют приблизительно 50%. В целях повы-шения прозрачности и эффективности экономического фун-кционирования жилищно-коммунального хозяйства необ-ходим переход от компенсационного порядка предоставле-ния и оплаты льгот различных категорий граждан к адрес-ному. Также требуется сформировать более четкий меха-низм ответственности местных властей за качество испол-нения ими функции предоставления жилищно-коммуналь-ных услуг.

Установление объективной возможности исполнения от-дельных государственных полномочий органами местного са-моуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами местного са-моуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полно-мочий должна служить дополнительным критерием приня-тия соответствующих решений.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные зава муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного само-управления соответствующих городских и сельских поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и налоговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюд-жета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) в органы государственной власти субъектов Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

Органы местного самоуправления осуществляют следу-ющие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения про-екта местного бюджета, утверждения и исполнения местно-го бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюдже-та, утверждение и исполнение местного бюджета, осуще-ствление контроля за его исполнением, составление и ут-верждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюд-жетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, управ-ление муниципальным долгом;

- детализация объектов бюджетной классификации Рос-сийской Федерации в части, относящейся к соответствующе-му местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным ко-дексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирова-ния бюджетных правоотношений;

- установление в соответствии с федеральными закона-ми и законами субъектов Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и мес-тных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специаль-ными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в со-ответствии с настоящим Кодексом, законодательством о на-логах и сборах и (или) законами субъектов Федерации в бюд-жеты муниципальных районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставлениe межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, полученные на обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет их соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомления с указанными документами и сведениями в случае отсутствия возможности их опубликования.

По проекту бюджета муниципального образования и годовому отчету о его исполнении проводятся публичные слушания.

1.3. Структура местного бюджета органов местного самоуправления

1.3.1. Формирование доходов местных бюджетов

Доходы местных бюджетов формируются за счет соб-ственных доходов и доходов за счет отчислений от федераль-ных и региональных регулирующих налогов и сборов, а так-же неналоговых доходов и безвозмездных перечислений.

Примерная структура доходов бюджетов местного уров-ня в целом по Российской Федерации выглядит следующим образом (табл. 1).

Таблица 1

Примерная структура доходов бюджетов местного уровня в целом по

Российской Федерации

Источники доходов	Доля в доходной части местного бюджета, %
Всего доходов местных бюджетов в том числе:	100,0
Налоговые доходы:	71,0
местные налоговые доходы	13,1
доходы, закрепленные за местным уровнем федеральным за-конодательством на постоянной основе	13,7
регулирующие налоги	44,2
Неналоговые доходы:	3,6
Доходы целевых бюджетных фондов	1,2
Безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня:	24,2
дотации и трансферты	15,7
субвенции	2,7
Прочие	5,8

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

- средства самообложения граждан;

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов;

- доходы от федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уров-ней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспе-ченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

- доходы от использования муниципального имущества;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остаю-щейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и ре-шениями органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законода-тельством Российской Федерации о налогах и сборах.

В местные бюджеты зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых в соответ-ствии с законодательством Российской Федерации о нало-гах и сборах:

- земельного налога -- по нормативу 100%;

- налога на имущество физических лиц -- по нормати-ву 100%.

Введение местных налогов и сборов преследует цель пополнять доходные источники местных бюджетов, способство-вать их сбалансированию, обеспечивать социально-хозяй-ственные потребности городов, районов и других админист-ративно-территориальных единиц. На протяжении последних пяти лет доля поступлений местных налогов и сборов в мест-ные бюджеты не превышает 1-5% от общей суммы доход-ных источников бюджетов различных уровней (от областного и ниже). Затраты же по их сбору в стоимостном выражении, а также затраты времени и сил налоговых работников несо-измеримы с эффектом функционирования местного налого-обложения.

При этом обязательным условием является то, что мес-тные налоги должны приносить казне доходов втрое боль-ше, чем те расходы, которые связаны с обслуживанием сбор-щиков налогов, их учетом и т. п. Для этого местное налогооб-ложение должно быть унифицированным.

Все это позволит сократить дефицитность муниципаль-ных бюджетов, связанную во многом с тем, что за после-дние годы на них были переложены дополнительные расхо-ды по финансированию социальной инфраструктуры, а так-же ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собствен-ные расходы покрываются иногда лишь на 10% (например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Уд-муртии, в Камчатской, Липецкой и других областях), пре-вращает органы местного самоуправления в постоянных про-сителей.

Доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов. Доходы от региональных налогов и сборов зачисляют-ся в местные бюджеты по налоговым ставкам, установлен-ным в соответствии с законодательством Российской Феде-рации о налогах и сборах, а также по нормативам отчисле-ний при выравнивании бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными зако-ном субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации.

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации на соответствующий год или иным законом субъекта Федера-ции на ограниченный срок действия не допускается.

В бюджеты поселений в соответствии с едиными для всех поселений данного муниципального района нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации ) налогах и сборах и (или) законом субъекта Федерации в бюджеты муниципальных районов.

Установление указанных нормативов решением предста-вительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на соответствующий год или иным реше-нием на ограниченный срок не допускается.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным для зачисления соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты по-селений и бюджеты муниципальных районов

Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов. Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляют-ся в местные бюджеты по нормативам отчислений и (или) по налоговым ставкам, установленным законодательством Рос-сийской Федерации о налогах и сборах

Бюджетным кодексом РФ и (или) законодательством Рос-сийской Федерации о налогах и сборах устанавливаются еди-ные для всех поселений или муниципальных районов нормативы отчислений и (или) налоговые ставки для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) з соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными зако-нами субъекта Федерации, могут зачисляться доходы от фе-деральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в со-ответствии с Бюджетным кодексом РФ и (или) законодатель-ством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Федерации.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предус-мотренных специальными налоговыми режимами:

налога на доходы физических лиц -- по нормативу 10%;

единого сельскохозяйственного налога -- по нормативу 30%.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачисле-нию налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налого-выми режимами:

- налога на доходы физических лиц -- по нормативу 20%;

- единого налога на вмененный доход для отдельных ви-дов деятельности -- по нормативу 90%;

- единого сельскохозяйственного налога -- по нормати-ву 30%;

- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых дей-ствий или выдачи документов) -- по нормативу 100%;

- по делам, рассматриваемым судами общей юрисдик-ции (за исключением Верховного Суда Российской Федера-ции), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдик-ции обращаются прокуроры, органы государственной власти и органы местного самоуправления по делам в защиту госу-дарственных и общественных интересов;

- за совершение нотариальных действий нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, уполномоченными на то в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов, должностны-ми лицами органов исполнительной власти (за исключением консульских учреждений Российской Федерации), органов местного самоуправления;

- за государственную регистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу или продление срока действия акта технического осмотра транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств "Транзит", свидетельства на высвободившийся но-мерной агрегат, отличительного знака участника междуна-родного дорожного движения, талона о прохождении госу-дарственного технического осмотра транспортного средства, водительского удостоверения, временного разрешения на право управления транспортными средствами, справок, под-тверждающих получение водительского удостоверения или временного разрешения на право управления транспортны-ми средствами, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожно-го движения, за прием квалификационных экзаменов на по-лучение права на управление транспортными средствами;

- за выдачу ордера на квартиру;

- за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы.

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъекта Феде-рации на ограниченный срок действия не допускается.

В бюджеты поселений в соответствии с едиными для всех поселений данного муниципального района нормативами от-числений, установленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодатель-ством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) за-коном субъекта Федерации в бюджеты муниципальных рай-онов.

Установление указанных нормативов решением предста-вительного органа муниципального района о бюджете муни-ципального района на соответствующий год или иным реше-нием на ограниченный срок действия не допускается.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по нормативам отчислений и (или) налоговым ставкам, установленным законодательством Рос-сийской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохо-да от соответствующего федерального налога (сбора) в бюд-жеты поселений, бюджеты муниципальных районов.

Целевые и нецелевые безвозмездные перечисления. Без-возмездные перечисления, передаваемые в местные бюд-жеты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, включают в себя выравнивающие трансферты (субсидии), субвенции и средства по взаимным расчетам.

Выравнивающие трансферты передаются в местные бюд-жеты в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения, иными словами, местные органы власти вправе распоряжаться этими средствами по своему усмотрению. Источники доходов, за счет которых в региональном бюдже-те создается фонд выравнивания, и размер этого фонда оп-ределяются решениями региональных органов государствен-ной власти.

В местный бюджет поступают следующие ассигнования:

- на финансирование осуществления отдельных государ-ственных полномочий, передаваемых органам местного са-моуправления;

- на финансирование реализации органами местного са-моуправления федеральных законов и законов субъектов Рос-сийской Федерации;

- на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образова-ний.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из депутатов представительных органов соответствующих поселений, из-бираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности заселения поселений) нормой представительства от каждого поселения, включаются субвенции, предоставляемые из бюд-жетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного зна-чения межмуниципального характера.

Размер указанных субвенций определяется представи-тельным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех городских и сельских поселений данного муниципального района нормативу в расчете на од-ного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответ-ствующего поселения.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюдже-там других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемы-ми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории

Органы местного самоуправления предоставляют нало-говые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответ-ствии с налоговым законодательством Российской Федера-ции в пределах лимитов предоставления налоговых креди-тов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обяза-тельных платежей, определенных правовыми актами пред-ставительных органов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов или сборов, региональ-ных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей производится только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной сис-темы Российской Федерации и соблюдении предельного раз-мера дефицита местного бюджета и размера муниципально-го долга.

На местные налоги, неналоговые доходы, а также дохо-ды, закрепленные за местным уровнем федеральным зако-нодательством на постоянной основе, падает около 30% всех доходов местного уровня власти. Остальные поступления муниципальные бюджеты получают в виде регулирующих налогов, дотаций, трансфертов, субвенций и т. д. из феде-рального бюджета РФ и из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Неналоговые доходы. К основным источникам неналого-вых доходов местных бюджетов относятся доходы от пользо-вания имуществом, находящимся в муниципальной собствен-ности, и от деятельности предприятий и организаций, нахо-дящихся в муниципальной собственности. Эти средства явля-ются доходами, которые местные бюджеты получают из соб-ственных независимых источников.

1.3.2. Формирование расходов местных бюджетов

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Функциональная структура расходов местных бюдже-тов. Основную долю расходов местных бюджетов составляют статьи "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Образование" и "Здравоохранение" (табл. 2)

Большой объем расходов на ЖКХ связан с предоставле-нием субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. По-скольку субсидируется не все жилье, а только муниципаль-ное, в крупных городах расходы на ЖКХ -- наиболее значи-тельная статья, а в сельской местности, где жилищный фонд в основном находится в частной собственности, доля расхо-дов по статье ЖКХ намного ниже.

Таблица 2

Примерная функциональная структура расходов местных бюджетов в %

Статьи расходов	По видам бюджетов	Всего
	горо-дов обла-стного под-чине-ния	рай-онов	горо-дов район-ного под-чине-ния	посел-ковых	сель-ских	по мест-ным орга-нам власти
Местное самоуправление	3,9	7,3	4,6	6,8	12,1	5,3
Правоохранительная деятельность	1,6	1,2	1,6	0,5	0,2	1,4
Отраслевые расходы	7,1	8,2	2,1	1,3	1,4	7,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	34,6	23,8	37,8	28,0	10,4	30,3
Образование	24,6	29,3	36,5	45,4	56,6	28,1
Культура, искусство и кинематография	1,6	3,0	1,5	2,5	8,1	2,3
Здравоохранение и физи-ческая культура	15,8	14,8	10,9	9,8	8,8	15,0
Социальная политика	5,4	7,6	3,2	1,7	1,7	5,7
Прочие расходы	5,4	4,8	1,8	4,0	0,7	4,9
Итого расходов без бюд-жетных ссуд	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

В сельских и поселковых советах основная доля бюджет-ных средств (более половины) расходуется на образование.

Доля расходов на здравоохранение ниже в сельских и поселковых советах по сравнению с другими типами насе-ленных пунктов, так как больницы расположены в основном в городах -- районных и региональных центрах, а в сельской местности расположены в основном фельдшерско-акушер-ские пункты.

Органы местного самоуправления ведут реестры расход-ных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в порядке, уста-новленном решением представительного органа муниципаль-ного образования.

Органы местного самоуправления самостоятельно опре-деляют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждении, устанавливают муниципальные минимальные со-циальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных рай-онов осуществляется из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительны-ми органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нор-мой представительства от каждого поселения, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера осуществляются в пределах и за счет субвенций, предостав-ляемых из бюджетов городских и сельских поселений.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, пе-реданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ус-танавливается соответственно федеральными органами госу-дарственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных указанными за-конами и принятыми в соответствии с ними иными норматив-ными правовыми актами Российской Федерации, осуществ-ление расходов местных бюджетов на осуществление орга-нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и за-конами субъектов Российской Федерации, может регулиро-ваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Важной проблемой является обеспечение гарантий само-стоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служа-щих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на вырав-нивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить при-нятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через пре-доставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию пере-данных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень госу-дарственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре рас-ходных обязательств, который должен вестись в каждом му-ниципальном образовании. Тем самым будет укреплена само-стоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюд-жетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.

Исследовав теоретические аспекты формирования бюджета перейдём к практическому исследованию на примере субъекта Российской Федерации Муниципальному образованию г. Чита.

Глава 2. Формирование и использование местного бюджета на примере г. Читы

2.1. Структура формирования бюджета

Для того, чтобы понять отсутствие энтузиазма у Минфина РБ по отношению к рекомендациям Минфина РФ, мы должны прежде всего обратить взор к основным принципам экономической политики муниципального образования г. Чита и специфике экономических, и других проблем, которые стоят перед ним. Как видно из бюджетных посланий Президента РБ, других президентских и правительственных документов, стратегические направления экономической политики, и соответственно бюджетной политики с начала 2004-2006 гг., на наш взгляд, сводятся к следующим:

Социальная защита населения в условиях падения уровня жизни и облегчение адаптации его к новым быстро меняющимся условиям жизни и работы;

Всемерная поддержка традиционных отраслей экономики, с целью смягчения отрицательных эффектов «шоковой терапии», целесообразность проведения которой федеральным правительством руководство региона никогда не разделяло. В рамках индустриальной политики акцент делался на следующее:

Поддержка и реконструкция предприятий основных отраслей экономики республики: добыча и переработка минеральных ресурсов, леса, машиностроение, сельское хозяйство. При этом также достигался социальный эффект. Государственные инвестиции и создание благоприятных экономических и институциональных условий для развития экономической инфраструктуры экономики (прежде всего строительство дорог, средств связи, развитие банковской системы, ориентированной на эффективное использование финансовых ресурсов региона и привлечение ресурсов извне).

Большое внимание к традиционным отраслям и крупным предприятиям в столице Забайкалья определяется, очевидно, тем, что всего 60 предприятий дают более половины доходов бюджета города. Очевидно, по этой же причине, неоправданно малое внимание уделялось, по нашему мнению, развитию малого и среднего бизнеса, в частности, развитию фермерства на селе.

Таблица 1 Структура расходов местного бюджета г. Читы в 2004 - 2006 годах (%)

Функция	2004	2005	10 мес. 2006
Управление	5,1	4,8	5,4
Сельское хозяйство	2,8	1,2	0,7
Промышленность и строительство	8,5	5,8	5,5
Коммунальное хозяйство	14,6	10,5	11,9
Образование	30,0	40,5	36,8
Культура	2,8	3,1	3,1
Здравоохранение	17,1	19,6	17,8
Общественная безопасность	2,9	0,3	0,3
Связь и дороги	4,1	3,1	1,3
Социальная сфера	8,1	9,5	9,8
Поддержка нижестоящих бюджетов	1,7	0,09	0,1
Другие расходы	2,4	1,5	7,5
Всего	100	100	100

Источник: расчеты стат. управления г. Читы на 2004-2006 гг.

Таблица 1 демонстрирует распределение расходов местного бюджетов в 2004 - 2006 годы. Видно, что около половины доходов бюджета направлялось эти годы на поддержку промышленности и сельского хозяйства, капитальное и дорожное строительство. Наряду с этим, значительную долю занимала финансовая помощь нижестоящим бюджетам: около трети доходов бюджета направлялось на эти цели в 2004 и 2006 г.г., и четверть - в 2005 году. Что касается местных органов власти, то их расходы в основном направляются на образовательные услуги (30% в 2004 и 41% в 2005 году), и на медицинское обслуживание (17% в 2004 и 20% в 2006 году).

Другое наблюдение, которое можно сделать, анализируя данные этой таблицы - это значительные ежегодные изменения процентного соотношения отдельных статей расходов местного бюджета, что подрывает возможности местных органов власти в планировании собственных программ развития, и организации своей деятельности на плановой и предсказуемой основе. Последний тезис подкрепляется рисунком 1, где показана динамика изменения структуры расходов местного бюджета г. Читы за 2004-2006 г.г.

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рис.1 Изменение структуры расходов местного бюджета г. Чита Источник: Бюджеты Читинского региона за 1998-2003 г.г. * за 10 месяцев 2003 года (проценты)

Другой аспект, который подрывает самостоятельность местных органов власти это значительный вертикальный бюджетный дисбаланс, характерный для местных органов власти всех субъектов РФ. Как известно, вертикальный баланс характеризует соответствие собственных доходов расходным нуждам. Если собственные доходы в большей степени покрываю! расходные нужды местных органов власти, то это свидетельствует о значительной независимости и самостоятельности местных бюджетов. В этом случае говорят о значительном вертикальном бюджетном балансе. И обратно, высокий бюджетный дисбаланс наблюдается, когда значительную долю совокупных доходов, необходимых для покрытия расходных нужд, составляет помощь вышестоящих бюджетов.

Из таблицы 2, показывающей структуру доходов г. Читы за 2005 год, видно, что этот регион имеет высокий вертикальный бюджетный дисбаланс. Действительно, собственные доходы этого местного бюджета, включая и регулирующие доходы, покрыли только 18,2% всех расходов, которые район понес в 2005 году. А все виды помощи из муниципального бюджета составили почти 82%. Такой высокий вертикальный дисбаланс, безусловно, подрывает возможности Центрального района проводить самостоятельную местную бюджетную политику, ставя его доходы в решающую зависимость от помощи муниципального бюджета.

Необходимо подчеркнуть, что данная картина является типичной не только для г. Читы, как муниципального образования с местным бюджетом, но для всех субъектов федерации, т.к. основной причиной ее является распределение доходных источников и расходных обязательств, установленное в федеральном законодательстве. Так, согласно последнему, организация, содержание и развитие учреждений образования является обязанностью местных органов власти Стю 87 Бюджетного кодекса РФ 1998 года и статью 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года. Если обратиться к таблице 2, видно, что расходы г, Чита только на эти цели составляет 41% бюджета, т.е. только эта статья расходов более чем вдвое превышает собственные доходы городского бюджета, составляющие всего 18%. К этому надо добавить, что в 2005 году только 7 из 62 местных бюджетов были донорами, обеспечивая около 80% всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на территории Забайкалья, а остальные --реципиентами.