Принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации

Содержание

Введение

1. Конституционно-правовые основы формирования и деятельности основ государственной власти в субъектах Российской Федерации

2. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

3. Принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации

4. Особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Заключение

Список используемых источников

Введение

Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, Германия), кантоны (Швейцария) и др. Каждый субъект федерации имеет свою конституцию, законодательство, а в некоторых федеративных государствах и свою судебную систему. Конституции федеративных государств всегда проводят четкое, детальное разграничение компетенции федерации как таковой и ее субъектов. Степень относительной самостоятельности субъектов федерации в их отношениях с центром может быть различной в различных государствах, но при этом они равноправны друг с другом. Равноправие субъектов федерации - один из основных принципов федерализма.

Понятие «субъект федерации», впервые введенное в российское конституционное право Конституцией 1993 г., имеет для него особое значение. Это связано с исторически сложившейся асимметричностью Российской Федерации, наличием в ней государственных образований, основанных на национально-территориальном принципе (республики, автономии), и иных, основанных на территориальном принципе (края, области, города федерального значения). Охват всех этих форм понятием «субъект федерации», не известным ранее действовавшим конституциям, подчеркнул их общую природу как равноправных членов Российской Федерации. Это не исключает некоторых различий в их правовом статусе, а тем более экономических и иных социальных различий, сложившихся в процессе исторического развития. Это предопределяет основную цель государственной региональной политики - выравнивание не только правового статуса, но и фактических экономических и иных социальных возможностей субъектов Российской Федерации. В составе Российской Федерации 83 субъектов (значительно больше, чем в какой-либо иной федерации), в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область, 4 автономных округов.

Конституция РФ (ст. 5) говорит о равноправии всех субъектов федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Тем не менее исторически сложившаяся асимметричность федерации сказывается на правовом статусе ее субъектов, но при этом не затрагивает основных аспектов реализации принципа равноправия.

Субъекты федерации имеют свои законодательные органы и свои органы исполнительной власти. Республики принимают свои конституции. Остальные субъекты федерации принимают уставы, определяющие их правовое положение. Конституции республик и уставы должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Границы между субъектами федерации не могут быть изменены без их согласия. Конституция РФ наделяет субъектов федерации широкой компетенцией, в которую входят предметы совместного ведения с федерацией (ст. 72) и исключительная компетенция субъектов федерации, к которой отнесено все то, что не входит в компетенцию федерации и совместную компетенцию федерации и ее субъектов. Права выхода из Российской Федерации ее субъекты не имеют, как, впрочем, и члены всех других существующих федеративных государств. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом См.: Туманов В.А., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь// изд. Большая Российская энциклопедия, Юристъ. - 2007. - с. 320..

Многое еще не исследовано в сфере законодательной власти, особенно на субъектном уровне. Проблематика законотворчества органов представительной власти субъектов Российской Федерации представляется нам в связи с этим одной из наиболее актуальных на современном этапе реформирования российской государственности. Не всё ясно во взаимосвязях процессов законотворчества, как по вертикали - между Федеральным Собранием РФ и представительными органами субъектов Федерации, так и по горизонтали - между представительными органами хотя бы сопредельных субъектов Федерации. В статье В.Е. Чиркина утверждается, что у нас «нет исследований по вопросу о «вертикальном разделении власти» между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)» См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта РФ // Государство и право. - 2000. - №10. - с.6..

Слабо налажен информационный обмен законопроектными наработками, не всегда понятен подход субъектных законодателей к регулируемым ими вопросам. Не осознано еще по многим аспектам значение для законотворчества конституционного принципа разделения государственной власти, роль этого нормоустановления для организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. «В.Е. Чиркин, несомненно, прав, когда подчёркивает, что главное в понятии федерации - «сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей», что «суть федерации - проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов», что «решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение». Это в частности, означает, что необходимо внести серьезные дополнения и изменения в общее определение федерации (федерализма)» пишет в своей статье Э.В. Тадевосян См.: Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право. - 2002. - № 3. - с.17-18..

В курсовой работе раскрываются конституционно-правовые основы формирования и деятельности органов государственной власти, рассматривается система органов государственной власти в субъектах РФ, принцип разделения властей на примере субъекта РФ Приморского края и особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

I Конституционно-правовые основы формирования и деятельности основ государственной власти в субъектах Российской Федерации

В настоящее время в приблизительно 25 федеративных государствах мира существуют около 400 субъектов федераций. Они, как правило, имеют свои конституции (в России их имеют 21 республика в составе РФ, среди них Калмыкия, Основной Закон которой называется Степной устав, другие субъекты РФ - края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа принимают уставы, являющиеся их основными законами). Субъекты РФ имеют избираемые их населением законодательные органы, свои органы исполнительной власти, имеют свои суды (конституционные - в республиках, уставные - в других субъектах РФ, они созданы лишь в 15 субъектах РФ, а также мировые суды).

В соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий (ст. 71-73 Конституции РФ) субъекты Федерации не вправе регулировать вопросы, отнесенные к исключительному федеральному ведению (например, вопросы обороны или ядерной энергетики), но они могут это делать, если отдельное полномочие будет предоставлено (делегировано) субъекту Федерации федеральным законом (нельзя, однако, делегировать в целом предметы федерального ведения, они закреплены Конституцией за Федерацией). Субъекты РФ вправе регулировать вопросы «совместного ведения» с РФ, например, в сфере трудового или административного права (если эти вопросы не урегулированы правовыми актами РФ, ибо федеральное право имеет верховенство). На практике они нередко устанавливают ответственность за некоторые административные правонарушения, например, за нарушение тишины в городах в определенные часы ночного и утреннего времени (сами виды ответственности могут быть установлены только федеральным законом, и они установлены КоАП РФ). Наконец, у субъектов РФ есть своя исключительная сфера ведения: «остаточные полномочия», остающиеся за вычетом исключительных федеральных полномочий и предметов совместного ведения (ст. 73). Последняя группа полномочий вовсе не так мала: здесь и принятие Основного Закона, и создание собственных органов власти, и принятие собственного бюджета, и установление некоторых налогов и т.д.

Естественно, что для осуществления имеющихся полномочий субъектам РФ необходима власть. Ее характер определен Конституцией РФ. Она названа государственной властью. В ст. 77 говорится о «системе государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». О «государственной власти субъектов РФ» упоминается в ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 66, в других статьях Конституции. Один из шести видов субъектов РФ - республики названы государствами, правда, в скобках (ч. 2 ст. 5).

В зарубежных конституциях природа государственной власти субъектов федерации не определена, но субъект федерации часто называется state (англ.) или estado (исп., португ.), в переводе на русский язык - государство (возможен и другой, более отдаленный, перевод), но нигде штаты, другие субъекты федераций - провинции, кантоны, Республика Сербская в Республике Босния и Герцеговина и т.д. государствами не считаются. Нет в зарубежных конституциях и характеристики власти в субъектах федерации как государственной. Правда, в конституциях Мексики 1917 г. (действует) и Швейцарии 1999 г. упоминается о суверенитете субъектов федерации, но уточняется, что они суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией (ст. 3 Конституции Швейцарии), и суверенны только в своих внутренних делах. Из сказанного видно, что речь вовсе не идет о государственном суверенитете и, следовательно, о государственной власти. В России в Федеративном договоре 1992 г. (в одной из его трех составных частей, относящейся к республикам в составе РФ) были положения о суверенитете республик, они были названы суверенными государствами. Конституция РФ в следующем году исправила это положение, одновременно установив, что не соответствующие ей положения Федеративного договора не действуют, «действуют положения Конституции РФ» (п. 1 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения»). Однако и после принятия Конституции РФ положения о государственном суверенитете республик в составе РФ продолжали сохраняться в их конституциях. Они были исключены лишь после решений Конституционного Суда РФ 7 и 27 июня 2000 г., который, опираясь на положение ст. 4 Конституции РФ, гласящей, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», постановил, что республики в составе РФ государственным суверенитетом не обладают.

Однако в Конституции РФ и сейчас сохранились положения, что, во-первых, один из видов субъектов РФ (республики) являются государствами, и, во-вторых, что все виды субъектов РФ обладают государственной властью. Последний тезис повторяется во множестве федеральных законов, других федеральных актах, в различных правовых актах республик в составе РФ. В связи со сказанным возникает несколько вопросов.

Во-первых, о числе государств на территории России. Если судить по нормам ст. 5 Конституции РФ, их 22: сама Федерация и 21 республика в составе РФ. Из решений Конституционного Суда РФ, названных выше, вытекает, что одно из государств - суверенное (РФ), а республики в составе РФ - несуверенные государства. Государство может самоограничить свой суверенитет, передавая некоторые полномочия международному объединению (например, Европейскому Союзу), но в этом случае государство само решает поступить так, используя свое суверенное право, Суверенитет у государства сохраняется, оно передает полномочия, а не суверенитет. Суверенитет - принципиальный признак государства. Если его нет - нет и государства.

Несуверенное государство - это юридический нонсенс. Некоторые зарубежные авторы одно время выдвигали концепцию несуверенного «колониального государства». Речь шла о периоде, когда накануне или во время крушения колониализма метрополии постепенно вводили в так называемых самоуправляющихся колониях местные парламенты («территориальные собрания») и местные правительства из числа руководителей возникавших в колониях партий (прежний назначенный метрополией губернатор первоначально оставался). Однако общепризнано, что такие колонии государствами не были. Они стали ими с получением независимости, что и было официально оформлено. Таким образом, и теория, и зарубежная практика не подтверждают идеи несуверенного государства. Да и в научных работах насколько можно судить, об этом больше не говорится.

Во-вторых, о нескольких государствах на одной территории. Опыт свидетельствует, что в одной стране (географическом понятии) это возможно. Два государства существовали в 1949-1990 гг. на территории Германии (ФРГ и ГДР, в последние годы обе они были членами ООН), два государства были на территории Вьетнама, на Корейском полуострове существуют и сейчас. Во всех этих случаях речь идет хотя и об одной стране, но о разных государственных территориях. Это вовсе не два государства на одной государственной территории. Таким образом, тезис о субъекте федерации как несуверенном государстве, существующем на государственной территории другого суверенного государства (федерации), вряд ли может быть принят.

В-третьих, о власти. Если субъект федерации не государство, то возможна ли у него собственная государственная власть (а не только государственная власть федерации, действующая на его территории)? Во многих федерациях некоторые (обычно крупные) субъекты пользуются значительным влиянием, играют видную роль в политической жизни страны (Калифорния - в США, Бавария - в ФРГ, Татарстан - в России). Они имеют собственную территорию, которая не может быть изменена без их согласия (в Индии - может). Является ли такая территория государственной территорией субъекта РФ? Видимо, в отношении тех субъектов, которые не названы в Конституции РФ государствами, ответ сразу будет отрицательным. Но и в отношении республик в составе РФ дело обстоит подобным образом. Территория субъекта - это часть государственной территории РФ, определяемой государственной границей. Там, где республики в составе РФ граничат с иностранными государствами (а с ними граничат и некоторые другие виды субъектов РФ), этот отрезок границы - не административная граница того или иного субъекта РФ, а часть государственной границы РФ. Государственную власть на территории субъектов РФ осуществляет федеративное государство, его органы. Эта власть иерархически верховна.

Субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст. 73) имеют собственные предметы ведения и полномочия. Как и во многих других странах (не во всех) такие полномочия определяются как. В сфере таких полномочий закон субъекта РФ имеет верховенство. Для осуществления их, естественно, нужна власть. Власть субъекта РФ обладает самостоятельностью и приоритетом в сфере остаточных полномочий. Но является ли она суверенной даже в этой сфере? Ответ, видимо, будет отрицательным. Такая власть имеет приоритет постольку, поскольку она действует в рамках федеральной Конституции и законов, не нарушает их. В РФ в случаях таких нарушений возможно применение различных мер федерального принуждения, например: право принимать свою конституцию или устав - исключительное право субъекта РФ, такие основные законы не подлежат утверждению со стороны РФ (ее каких-либо органов), но если основной закон субъекта противоречит Конституции РФ, он или его положения будут признаны недействующими Конституционным Судом РФ. Если закон субъекта РФ нарушает федеральные законы, что признано судом, и законодательное собрание субъекта РФ после предупреждений отказывается его отменить или исправить, то оно может быть распущено законом парламента РФ или Президентом РФ. Свой бюджет субъект РФ принимает самостоятельно и самостоятельно распоряжается им, но если он распоряжается плохо (задолженность бюджета составляет более 30%, в некоторых случаях - 40%), то после решения арбитражного суда возможно введение временного федерального финансового управления сроком на год. Тогда органы Федерации будут распоряжаться бюджетом субъекта РФ. Есть и другие меры федерального принуждения, которые могут быть распространены на остаточные полномочия субъекта РФ. Следовательно, и с этой точки зрения власть субъекта РФ негосударственная, но, поскольку субъекты РФ имеют свои основные законы (в том числе конституции), вправе законодательствовать по определенному кругу вопросов, имеют свои органы исполнительной власти, частичную судебную власть и некоторые другие признаки государственности, то субъект федерации не государство, а государствоподобное образование, а его власть - государствоподобная несуверенная публичная власть.

Она осуществляется на территории субъекта РФ в пределах полномочий, установленных федеральной Конституцией и федеральными законами. Вряд ли можно сказать, что власть субъекта РФ распространяется на граждан, проживающих в субъекте РФ, но находящихся, например, за границей. В РФ существует единое федеральное гражданство, и положение граждан РФ, находящихся за границей, регулируется федеральным законодательством. Иное привело бы к неодинаковому положению за рубежом граждан разных субъектов РФ См.: Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть народа//Государство и право. - 2008. - №12. - с.29-31..

Э.В. Тадевосян в своей статье пишет, что «субъекты федерации могут быть разнотипными не только в разных федерациях, но и в одной и той же федерации (например в современной России). Наиболее наглядно это проявляется в том, что одни субъекты федерации выступают как государство (республики), а другие - как государственные образования. У них больше общего, чем особенного, в их статусе, поскольку и те, и другие являются равноправными в главном и основном субъектами федерации. Они представляют собой не административно-территориальные единицы, а государственно-территориальные единицы, обладают государственной по своему характеру властью и т.д. Но в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Как показывает мировой опыт федерализма, одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие - не обладают; одни из них имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти и управления, свои гербы, флаг, гимн и другие государственные атрибуты, а другие - нет. Совершенно ясно, что обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство» См.: Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Федерации // Государство и право. - 2002. - № 3. - с.20-21..

2. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говориться, что согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения этих выборов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на его территории.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в эти акты.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному согласию передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик и уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 1) в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник// Изд.4, перераб. и доп. - М. - 2006. - с.501-502..

И.А. Стародубцева в своей статье пишет: «Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержатся нормы, которые не являются принципами (то есть основными началами организации органов государственной власти субъекта Российской Федерации) и не касаются взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Поэтому трудно объяснить их закрепление в федеральном законе, поскольку в этой сфере в соответствии со статьей 73 Конституции России субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Например, главы II и III регулируют порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий. Федеральный закон устанавливает даже форму актов (закон и постановление), которыми парламент субъекта Федерации должен регулировать указанные в Законе вопросы, порядок принятия этих актов. Это не общие принципы, а детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом «н» статьи 72, статьей 73 и частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации оно относится к исключительному ведению субъекта Российской Федерации, в которое в данном случае вторгается Российская Федерация.

В России сложилась невиданная для зарубежных федеративных государств практика, когда Федерация устанавливает не только порядок формирования и деятельности органов власти субъектов Федерации, но Президент Российской Федерации фактически «назначает» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (под угрозой роспуска парламента субъекта Федерации). В зарубежных федерациях субъекты самостоятельно формируют свои органы государственной власти. Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии со стандартами, присущими президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками (Аргентина, Бразилия, Мексика, Соединенные Штаты Америки), орган исполнительной власти субъекта (губернатор) избирается населением. В федерациях с парламентарной формой правления (Австралия, Австрия, Индия, Канада, Федеративная Республика Германия) правительство штата, земли, провинции формируется законодательным органом субъекта федерации и перед ним ответственно. В индийских штатах существует должность губернатора (за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом), назначаемого Президентом Индии и являющегося гарантом интересов союза в штате. Но он не входит в правительство штата и осуществляет свои полномочия по совету правительства штата.

Если обратиться к мировому опыту, то только в одном из ныне существующих федеративных государств - в Нигерии - население лишено права влиять на формирование органов государственной власти субъектов федерации. Причем именно Нигерия является наиболее нестабильным из существующих федеративных государств - далеко не лучший пример для подражания! Избрание руководства субъектов федерации населением является необходимым элементом политической стабильности государства, поскольку позволяет правильно распределить социальную ответственность.

Многие ученые высказывают отрицательное мнение по поводу нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и критически оценивают Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-Пи, в котором данный порядок признан соответствующим Конституции Российской Федерации. Можно отметить, что фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным.

Развитие федеративных отношений в России в последнее время характеризуется активной реализацией Российской Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения, даже вторжением в предметы ведения субъектов Федерации. При этом не принимается никаких мер, гарантирующих возможность субъектов Российской Федерации осуществлять всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции России. Именно это необходимо сделать без изменения Конституции Российской Федерации, чтобы Россия не превратилась окончательно в унитарное государство.

В качестве одного из вариантов реформирования механизма реализации конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами может быть следующий.

Во-первых, закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции России. Сделать это можно в договоре между Российской Федерацией и ее субъектами. Это будет соответствовать Конституции Российской Федерации, так как часть 3 статьи 1 предусматривает Федеративный и иные договоры в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Перечень должен быть открытый, чтобы сохранился остаточный принцип определения предметов ведения субъектов Российской Федерации, то есть в нем закрепить основные исключительные полномочия субъектов, не отрицая других. Использование данной формы разграничения предметов ведения не позволит Федерации произвольно вмешиваться хотя бы в регулирование закрепленного перечня предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации (под видом реализации своих полномочий по предметам совместного ведения).

Во-вторых, необходимо создать механизм защиты прав субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений. Эту роль должен выполнять Конституционный Суд Российской Федерации, но многие его решения критически оцениваются в юридической науке. Ученые уже высказывали мнение о необходимости введения процедуры пересмотра решений Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве органов, имеющих право пересмотреть решение Конституционного Суда Российской Федерации, предлагались Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Президиум Конституционного Суда, Конституционное присутствие при Президенте Российской Федерации либо орган, в который входили бы Председатели Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, представители Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде. Для обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в состав органа, пересматривающего решения Конституционного Суда Российской Федерации, должны входить представители субъектов Российской Федерации. Это могут быть председатели конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, представители от групп субъектов Федерации, объединенных в федеральные округа.

Реализация указанных предложений позволит обеспечить: верховенство Конституции Российской Федерации, реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции России См.: Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации// Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №12. - с.26-30..

3. Принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации (на примере Приморского края)

Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.

Разделение властей - один из основных принципов действующей Конституции РФ. В ст. 10 предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и законом.

Таким образом, согласно Конституции, разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное ее уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества.

Для того чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, Конституция (ст. 5) предусматривает соединение принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник// Изд.4, перераб. и доп. - М. - 2006. - с.403..

Согласно ч.2 статьи 5 Конституции РФ - республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст.11 Конституции).

В уставе Приморского края написано, что «Приморский край является субъектом Российской Федерации. Статус Приморского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Приморского края.

В Приморском крае человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государственная власть в Приморском крае осуществляется для общего блага, защиты и безопасности людей. На территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.

Единственным источником власти в Приморском крае являются представляющие многонациональный российский народ граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории Приморского края. Никто не может присваивать власть в Приморском крае.

Территория Приморского края едина и является составной частью территории Российской Федерации. В границы Приморского края включаются административно-территориальные единицы, образующие территорию края. Изменение территории Приморского края не может быть произведено без согласия края.

Законодательство Приморского края состоит из Устава Приморского края, законов Приморского края, иных нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Приморского края, Губернатором Приморского края, Администрацией Приморского края и иными государственными органами Приморского края.

Устав Приморского края обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Приморского края, принятым по предметам ведения Приморского края как субъекта Российской Федерации, имеет прямое действие и подлежит обязательному применению на всей территории края.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть в Приморском крае осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Система органов государственной власти Приморского края устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом.

Систему органов государственной власти Приморского края составляют:

1) Законодательное Собрание Приморского края - постоянно действующий высший и единственный законодательный орган государственной власти Приморского края;

2) Администрация Приморского края - высший исполнительный орган государственной власти Приморского края;

3) иные органы исполнительной власти Приморского края, формируемые Администрацией Приморского края.

Высшим должностным лицом Приморского края является Губернатор Приморского края.

Порядок формирования, полномочия и организация деятельности органов законодательной и исполнительной власти Приморского края определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края и иными нормативными правовыми актами Приморского края.

Судебную власть в Приморском крае осуществляют органы правосудия, определенные федеральным законом. К судам Приморского края относятся мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции Приморского края. Полномочия, порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", иными федеральными конституционными законами, Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации", а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законом Приморского края.

Приморский край вправе самостоятельно заключать с другими субъектами Российской Федерации экономические и иные соглашения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края.

Административно-территориальными единицами в Приморском крае являются города краевого подчинения, административные районы, внутригородские районы, городские и сельские населенные пункты. Решения по вопросам административно-территориального устройства принимаются Законодательным Собранием Приморского края по представлению Губернатора Приморского края с учетом решений органов местного самоуправления, отражающих мнение населения, проживающего на территории административно-территориальных единиц, чьи интересы затрагиваются при этом.

Приморский край имеет свои флаг и герб. Символы Приморского края, их описание и порядок официального использования устанавливаются законами Приморского края. День официального опубликования Устава Приморского края - 25 октября - считается Днем Приморского края.

Приморский край имеет свой исторически сложившийся административный центр - город Владивосток. Статус города Владивостока как административного центра Приморского края устанавливается законом Приморского края.

Законодательное Собрание Приморского края является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Приморского края. Законодательное Собрание Приморского края состоит из 40 депутатов, избираемых сроком на пять лет. 20 депутатов Законодательного Собрания Приморского края избираются на основе пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию Приморского края. 20 депутатов Законодательного Собрания Приморского края избираются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории Приморского края. С момента начала работы Законодательного Собрания Приморского края нового созыва полномочия Законодательного Собрания Приморского края прежнего созыва прекращаются. Законодательное Собрание Приморского края обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Смета расходов на содержание Законодательного Собрания Приморского края утверждается Законодательным Собранием Приморского края. Расходы на обеспечение деятельности Законодательного Собрания Приморского края предусматриваются в краевом бюджете отдельной строкой.

Законодательное Собрание Приморского края: принимает Устав Приморского края и поправки к нему; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Приморского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края в пределах полномочий Приморского края; осуществляет толкование Устава и законов Приморского края; осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Приморского края, исполнением краевого бюджета, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Приморского края, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Приморского края; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края.

Законом Приморского края: утверждаются краевой бюджет и отчет о его исполнении, представленные Губернатором Приморского края; в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Приморского края; утверждаются программы социально-экономического развития Приморского края, представленные Губернатором Приморского края; устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению Приморского края, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Приморского края и отчеты об их исполнении и др.

Постановлением Законодательного Собрания Приморского края: 1) принимается Регламент Законодательного Собрания Приморского края и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности; 2) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Губернатора Приморского края; 3) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и настоящим Уставом; 4) назначаются выборы депутатов Законодательного Собрания Приморского края, за исключение случаев, установленных пунктом 10 статьи 36 настоящего Устава; 5) назначается референдум Приморского края в случаях, предусмотренных законом Приморского края и др.

Законодательное Собрание Приморского края избирает из своего состава председателя и его заместителя (заместителей), образует комитеты и комиссии. Председатель и его заместитель (заместители) ведут заседания и ведают внутренним распорядком Законодательного Собрания Приморского края.

Председатель является представителем Законодательного Собрания Приморского края и главным администратором, осуществляющим наем и руководство служащими Законодательного Собрания Приморского края, а также распорядителем средств краевого бюджета на обеспечение деятельности Законодательного Собрания Приморского края и (или) депутатов. Деятельность Законодательного Собрания Приморского края обеспечивает аппарат Законодательного Собрания Приморского края.

В целях осуществления контроля за исполнением краевого бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Законодательным Собранием Приморского края создается контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Приморского края.

Губернатор Приморского края, осуществляя полномочия высшего должностного лица Приморского края: 1) представляет Приморский край в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Приморского края; 2) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Приморского края с иными органами государственной власти Приморского края и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Приморского края с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; 3) определяет основные направления социально-экономической политики в Приморском крае; 4) участвует в законодательной деятельности, осуществляемой в Приморском крае; 5) формирует Администрацию Приморского края и принимает решение об ее отставке; 6) определяет структуру исполнительных органов государственной власти Приморского края в соответствии с настоящим Уставом и др.

Губернатор Приморского края: 1) участвует в работе Законодательного Собрания Приморского края с правом совещательного голоса; 2) обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Приморского края; 3) подписывает или отклоняет законы Приморского края; 4) представляет заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Приморского края, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств краевого бюджета. Участие в работе Законодательного Собрания Приморского края с правом совещательного голоса может осуществляться Губернатором Приморского края лично либо через полномочного представителя Губернатора Приморского края в Законодательном Собрании Приморского края.

Губернатор Приморского края организует и возглавляет исполнительную власть Приморского края.

Систему органов исполнительной власти в Приморском крае составляют:

1) Администрация Приморского края;

2) иные органы исполнительной власти Приморского края, формируемые Администрацией Приморского края.

Администрация Приморского края является постоянно действующим высшим исполнительным коллегиальным органом государственной власти Приморского края и формируется Губернатором Приморского края посредством принятия соответствующего правового акта. Администрация Приморского края обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Администрация Приморского края состоит из:

1) Губернатора Приморского края - главы Администрации Приморского края;

2) первых вице-губернаторов Приморского края;

3) вице-губернаторов Приморского края.

Распределение обязанностей между должностными лицами Администрации Приморского края осуществляется правовым актом Губернатора Приморского края. В целях обеспечения своей деятельности Администрация Приморского края создает аппарат Администрации Приморского края.

Администрация Приморского края обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава, законов и иных нормативных правовых актов Приморского края на территории Приморского края.

Администрация Приморского края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Приморского края, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии.

Администрация Приморского края: 1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; 2) разрабатывает для представления Губернатором Приморского края в Законодательное Собрание Приморского края проект краевого бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития Приморского края; 3) обеспечивает исполнение краевого бюджета и готовит отчет о его исполнении и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Приморского края для представления их Губернатором Приморского края в Законодательное Собрание Приморского края и др.».

Разделение властей - не застывшее состояние обособленных государственных структур. Это работающий механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных и на случай конфликтных состояний См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник// Изд.4, перераб. и доп. - М. - 2006. - с.403..

В статье В.А. Черепанова говориться «принципы разделения государственной власти Федерации и ее субъектов нуждаются в адекватной правовой форме для своего закрепления. Представляется, что такие принципы не могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений - федеральным центром. Правила совместной игры должны определяться всеми участниками. В федеративном государстве стороны должны договориться, прийти к общему согласию по основам разделения государственной власти» См.: Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами // Журнал российского права. - 2003. - №9. - с.38..

4. Особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говориться, что «депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.