6. Комиссия по мандатам, регламенту и депутатской этике осуществляет уведомительную регистрацию фракций, в которые депутаты районной Думы вправе объединяться по партийной принадлежности или иным политическим интересам. Порядок создания и деятельности фракций, порядок работы фракций в органах районной Думы определяется в соответствии с действующим законодательством и Регламентом районной Думы.

Реализация районной Думой контрольных функций

1. Районная Дума осуществляет в установленном законодательством порядке контроль за деятельностью депутатов районной Думы, иных органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Контроль осуществляется районной Думой непосредственно, а также путем образования Контрольно-счетной палаты района.

2. С целью обеспечения осуществления контрольных функций районная Дума вправе образовывать временные комиссии и рабочие группы с привлечением к их работе в установленном законодательством порядке специалистов соответствующего профиля.

3. Районная Дума может осуществлять контроль за деятельностью депутатов районной Думы, иных органов местного самоуправления, их должностных лиц в формах:

1) направления депутатских запросов и обращений;

2) заслушивания информации, отчетов в порядке, установленном законодательством и настоящим Уставом;

3) в иных формах, предусмотренных законодательством.

4. Ежегодно не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года мэр района представляет районной Думе отчет о социально-экономическом положении Заларинского района и о деятельности администрации района.

Руководитель финансового органа администрации района и руководитель органа администрации района по управлению муниципальным имуществом представляют районной Думе отчет о деятельности возглавляемых ими органов администрации района по поручению мэра района.

5. Порядок осуществления районной Думой контрольных функций устанавливается Регламентом районной Думы в соответствии с законодательством.

Прекращение полномочий районной Думы

1. Полномочия районной Думы прекращаются со дня начала работы районной Думы нового созыва.

2. Полномочия районной Думы могут быть прекращены досрочно:

1) в случае роспуска районной Думы в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральными законами;

2) в случае принятия районной Думой решения о самороспуске. Решение о самороспуске принимается при условии, если за самороспуск проголосовало не менее чем две трети от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы;

3) в случае вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов районной Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального района.

3. Досрочное прекращение полномочий районной Думы влечет досрочное прекращение полномочий ее депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий районной Думы или досрочного прекращения депутатов районной Думы, влекущего за собой неправомочность районной Думы, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.

Депутат районной Думы

1. Формами депутатской деятельности являются:

1) участие в заседаниях районной Думы;

2) участие в работе постоянных и временных комитетов и комиссий, временных рабочих групп районной Думы;

3) подготовка и внесение проектов решений на рассмотрение районной Думы;

4) участие в выполнении поручений районной Думы.

2. Депутат районной Думы при осуществлении депутатских полномочий не связан чьим-либо мнением, руководствуется интересами населения Заларинского района, действующим законодательством и своими убеждениями, не может быть привлечен к ответственности по результатам его голосования и в связи с принятием решения в районной Думе, если иное не установлено федеральными законами.

3. Депутат поддерживает связь с избирателями, информирует их о своей работе, ведет прием граждан, изучает общественное мнение.

В пределах своих полномочий депутат рассматривает поступившие к нему заявления, жалобы, предложения и иные обращения граждан и организаций и способствует их своевременному разрешению.

Депутат районной Думы отчитывается перед избирателями округа о своей работе не реже одного раза в полугодие в порядке, установленном Регламентом районной Думы. По требованию избирателей может быть проведен внеочередной отчет депутата. Для этого под письменным требованием о проведении внеочередного отчета депутата необходимо собрать подписи не менее одного процента от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа и направить указанное требование в районную Думу.

4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Заларинского района, к которым обратился депутат по решению вопросов местного значения, обязаны дать в установленном порядке депутату ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы и сведения не позднее чем в десятидневный срок со дня получения его обращения, если иное не установлено законодательством.

Указанный ответ на обращение депутата, требующее дополнительного изучения и проверки, а также сбора запрашиваемых им документов и сведений, дается в месячный срок со дня получения такого обращения, если иное не установлено законодательством.

Депутат районной Думы имеет право принимать непосредственное участие в заседаниях иных органов местного самоуправления Заларинского района при рассмотрении поставленных им в депутатском обращении, запросе вопросов (за исключением проводимых в соответствии с законодательством закрытых заседаний). О дне рассмотрения своего обращения, запроса депутат должен быть извещен не позднее чем за три дня.

5. Ограничения, связанные со статусом депутата районной Думы, определяются федеральными законами.

6. Иные положения о статусе депутата районной Думы определяются федеральными законами, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами районной Думы.

7. Правила депутатской этики определяются Регламентом районной Думы.

Срок полномочий депутата районной Думы и основания прекращения депутатской деятельности

1. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы районной Думы нового созыва.

2. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий районной Думы;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

11) в иных случаях, установленных Федеральным законом.

3. Досрочное прекращение полномочий депутата наступает со дня принятия районной Думой соответствующего решения, либо со дня вступления в силу соответствующего судебного акта, либо со дня вступления в силу закона о досрочном прекращении полномочий районной Думы.

Администрация района

1. Руководство администрацией района осуществляет мэр района на принципах единоначалия.

Администрация района подконтрольна в своей деятельности районной Думе в пределах полномочий последней.

2. Администрация района обладает правами юридического лица.

3. Финансирование администрации района осуществляется за счет средств, предусмотренных в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

4. К полномочиям администрации района относятся реализуемые в установленном законодательством и настоящим Уставом порядке:

1) обеспечение исполнительно-распорядительных и контрольных функций по решению вопросов местного значения в интересах населения Заларинского района;

2) формирование, исполнение местного бюджета;

3) управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном районной Думой;

4) разработка проектов планов и программ социально-экономического развития Заларинского района;

5) разработка и представление районной Думе структуры администрации района и положений об органах администрации района, наделенных правами юридического лица;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата районной Думы, мэра района, голосования по вопросам изменения границ муниципального района, преобразования муниципального района;

7) принятие решения о создании в установленном порядке печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, а также официальной информации администрации района;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с законодательством;

10) принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений в порядке, определенном районной Думой;

11) осуществление управления муниципальными предприятиями и учреждениями;

12) назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

13) формирование и размещение муниципального заказа;

14) осуществление отдельных государственных полномочий, переданных администрации района органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами области;

15) иные полномочия, отнесенные к ведению органов местного самоуправления района, за исключением отнесенных к компетенции районной Думы, Контрольно-счетной палаты района, Избирательной комиссии района.

Первый заместитель главы администрации района. Заместители главы администрации района

1. Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района являются должностными лицами администрации района, назначаемыми и освобождаемыми от должности мэром района.

Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района в своей деятельности подотчетны и подконтрольны мэру района.

2. Первый заместитель главы администрации района, заместители главы администрации района:

1) координируют деятельность отраслевых (функциональных) или территориальных органов администрации района по отдельным направлениям деятельности и (или) выполняют иные функции в соответствии с обязанностями, возложенными на них мэром района;

2) могут одновременно являться руководителями отраслевых (функциональных) или территориальных органов администрации района.

Формы и порядок осуществления контроля мэром района, первым заместителем, заместителями главы администрации района и иными должностными лицами администрации района

1. Мэр района, первый заместитель, заместители главы администрации района осуществляют контроль за деятельностью администрации района, органов администрации района, должностных лиц администрации района и органов администрации района в формах:

1) истребования отчетов, иной информации (письменной и устной, периодической и оперативной или иной) по вопросам исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, исполнения муниципальных правовых актов;

2) проведения совещаний, приемов, назначения служебных проверок, расследований;

3) осмотра объектов, находящихся в муниципальной собственности;

4) в иных формах, установленных муниципальными правовыми актами.

2. Должностные лица администрации района осуществляют контроль за деятельностью должностных лиц курируемых и (или) подчиненных органов администрации района в соответствии с полномочиями, определенными положениями о соответствующих органах администрации района и должностными инструкциями.

3. Порядок осуществления мэром района и должностными лицами администрации района контрольных функций определяется нормативными правовыми актами мэра района в соответствии с настоящим Уставом.

Контрольно-счетная палата района

1. Контрольно-счетная палата района формируется районной Думой в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

2. Контрольно-счетная палата района состоит из 5 аудиторов, назначаемых районной Думой по предложениям депутатов районной Думы, мэра района тайным голосованием.

Аудиторы Контрольно-счетной палаты района назначаются из числа высококвалифицированных специалистов в области финансов, экономики и права.

Назначенным аудитором Контрольно-счетной палаты района считается лицо, получившее при голосовании более половины голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы.

Председатель Контрольно-счетной палаты района и его заместитель раздельно избираются районной Думой из числа назначенных аудиторов тайным голосованием. Избранным председателем и заместителем председателя Контрольно-счетной палаты района считаются лица, получившие при голосовании более половины голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов районной Думы.

3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Заларинского района обязаны представлять в Контрольно-счетную палату района по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

4. Контрольно-счетная палата района ежегодно представляет районной Думе отчет о своей деятельности, в том числе о проведенных проверках.

Результаты проверок, осуществляемых Контрольно-счетной палатой района, подлежат опубликованию (обнародованию).

5. Деятельность Контрольно-счетной палаты района регулируется федеральным законодательством, настоящим Уставом и Положением о Контрольно-счетной палате муниципального образования "Заларинский район", утверждаемым районной Думой.

Структура администрации района

1. Структура администрации района утверждается районной Думой по представлению мэра района.

В структуру администрации района могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации района - комитеты, управления, департаменты, службы и иные органы. В составе комитетов, управлений, департаментов, служб и иных органов администрации района могут создаваться отделы и секторы.

2. В соответствии с федеральными законами, основанием для государственной регистрации органов администрации района, обладающих правами юридического лица, является решение районной Думы об учреждении соответствующего органа и об утверждении положения о соответствующем органе.

Положения об органах администрации района, не обладающих правами юридического лица, утверждаются мэром района.

3. Органы администрации района самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, взаимодействуют с подведомственными муниципальными предприятиями и учреждениями, а также с иными организациями по профилю своей деятельности в установленном порядке.

Функции и полномочия органов администрации района, а также организация и порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми мэром района либо районной Думой в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

4. Для обеспечения участия общественности, а также учета мнения органов государственной власти и местного самоуправления, организаций при решении вопросов местного значения при администрации района могут создаваться координационные и иные советы и комиссии, являющиеся консультативно-совещательными органами, не наделенными властными полномочиями и не входящими в структуру администрации района.

Указанные органы действуют на основании положений, утверждаемых мэром района, и формируются мэром района.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнано в демократических государствах, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым органами государственной власти, выборным органом или населением непосредственно.

Для выполнения данной части раздела необходимо использовать материалы, приведенные в Приложениях 1-7.

Ш В данном разделе должна быть разработана организационная структура местной администрации с учетом выполненного в предыдущем разделе анализа - по результатам анализа внешней и внутренней среды выбираются приоритетные сферы, отрасли и сектора экономики, на которые должно быть направлено основное внимание местных органов власти. Организационная структура должна не только обеспечивать решение вопросов местного значения, но и отражать стратегическую направленность деятельности местной администрации.

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях - органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т.д.).

Два основных подхода к построению структур местных администрации - функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля. Достаточно продуктивным является принцип «горизонтально-вертикального» построения системы органов, который может быть иллюстрирован следующим примером. При организации управления сферой образования создается орган, в ведении которого находятся собственно вопросы образования, а также обеспечивающие его деятельность несоподчиненные органы - финансового планирования и исполнения доходной части бюджета, исполнения расходной части бюджета, управления службой и кадрами, делопроизводства и т.д. - и в то же время должна существовать управленческая вертикаль - руководитель местной администрации, заместитель по направлению, руководитель отраслевого подразделения, руководитель учреждения.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы развития. И то, и другое присуще каждому муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных администраций в различных долях применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Ниже предлагаются подходы к разработке укрупненных структур администраций муниципального района, поселения и городского округа, исходя из задач текущего управления. Для дальнейшей детализации структурных единиц необходимо выделить функции в составе основных блоков местных администраций и дополнить структуру единицами, связанными с разработкой и реализацией планов и программ развития, выполнением переданных государственных полномочий и полномочий, возникших в результате взаимной передачи.

На основе анализа вопросов местного значения муниципального района, содержащихся в Федеральном Законе № 131-ФЗ, в структуре местной администрации района можно выделить 5 основных блоков (конечно, с определенной условностью): экономика и финансы, коммунальное хозяйство и благоустройство; безопасность; социальная политика; обеспечение деятельности администрации. Условность вызвана тем, что некоторые вопросы относятся к смежным областям деятельности и формулировки отдельных вопросов включают в себя одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).

Укрупненные блоки вопросов местного значения поселений не отличаются от блоков в администрациях муниципальных районов, но в ряде случаев включают иные функции.

Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района,. В то же время, структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.

Модельный (примерный) состав структурных подразделений и должностей местной администрации городского поселения (крупный, средний и малый город, поселок - центры поседений), сельского поселения, муниципального района (городской и сельский районы), городского округа представлен в таблице 2.

Типовые организационные структуры, предложенные администрацией Иркутской области, приведены на рисунках 1,2,3,4.

Для разработки оргструктур и штатного расписания рекомендуется также пользоваться материалами, размещенными в № 2 журнале «Муниципальная власть» за 2005 год в разделе «Реформа: Методика».

В данной структуре возможно введение должности заместителя главы муниципального образования (управляющего делами) с соответствующим перераспределением функций между специалистами.

3.2 Выработка предложений по оптимальному разграничению полномочий между поселениями и муниципальными районами

Согласно статье 15 Федерального Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В связи с низкой готовностью вновь образованных поселений к решению вопросов местного значения поселений собственными силами имеется необходимость делегирования части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.

Исходя из анализа возможностей поселений самостоятельно решать вопросы местного значения поселений, а также объемов финансирования и степени масштабности данных вопросов, в данном разделе необходимо предложить вариант делегирования полномочий по решению вопросов местного значения поселений органами МСУ поселений органам МСУ муниципальных районов.

Если выбранное муниципальное образование является муниципальным районом с наличием в его составе крупных городских поселений, способных самостоятельно решать вопросы местного значения, то возможен вариант обратного делегирования полномочий - от муниципального района поселениям.

Предложения по распределению полномочий между двумя уровнями местного самоуправления необходимо оформить в виде таблицы. В таблице 4. приведена форма для делегирования полномочий от органов МСУ поселений органам МСУ муниципального района. В случае обратного делегирования во 2-ю колонку таблицы необходимо поместить перечень вопросов местного значения муниципального района.

3.3 Выработка предложений по организации межмуниципального сотрудничества

Межмуниципальное сотрудничество в России возникло одновременно с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первыми ростками межмуниципального сотрудничества можно считать создание Ассоциации сибирских городов в конце 80-х годов, впоследствии ставшей Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), и Союза Российских городов. К середине 90-х годов прошлого века российское межмуниципальное движение уже было представлено региональными (в пределах субъекта РФ), межрегиональными (охватывающими несколько субъектов РФ), специализированными (охватывающими МО, отличающиеся особыми признаками - ЗАТО, наукограды, шахтерские города, исторические города) и, наконец, общероссийскими ассоциациями.

В 1998 г. был создан Конгресс муниципальных образований РФ. По состоянию на 21 марта 2005 года в Конгрессе состояло 4 общероссийских, 4 межрегиональных, 4 специализированных и 29 региональных ассоциаций.

Правовой основой деятельности ассоциаций (союзов) МО является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Статья 10 Хартии устанавливает право органов МСУ в рамках закона вступать в ассоциацию для осуществления задач, представляющих общий интерес, для защиты и достижения своих общих интересов, а также вступать в международную ассоциацию органов МСУ.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Совет муниципальных образований субъекта РФ должен защищать интересы муниципальных образований, взаимодействовать с органами государственной власти субъекта РФ по отстаиванию прав и законных интересов МО.

С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Таким образом, предусмотрена возможность образования объединений МО по разным специфическим признакам.

Федеральный Закон № 131-ФЗ предусматривает, что советы МО субъектов РФ будут осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям (ст. 66).

При выполнении данного раздела необходимо предусмотреть порядок учета численности населения МО при принятии советами МО решений. Следует учесть, что в случае применения принципа равного представительства небольшие по численности населения, но самые распространенные по типу МО сельские поселения будут предопределять позиции советов МО. Позиция же городских поселений, в том числе городских округов, несмотря на преобладающую численность населения, может оказаться неучтенной.

Необходимо предусмотреть установление порядка принятия решения советами муниципальных образований, обеспечивающего баланс интересов разных типов МО. Возможно также использование палатного (по типам МО) принципа формирования и функционирования советов МО субъектов РФ, в том числе с закреплением за «палатами» права вето по решениям совета, затрагивающим интересы соответствующего типа МО.

В данном разделе необходимо предусмотреть создание органа (органов) управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, порядок их формирования, сроки полномочий, подконтрольность и подотчетность, источники финансирования их деятельности.

Для выполнения задания данного раздела необходимо использовать материалы, приведенные в Приложениях 8 и 9.

О ФОРМАХ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: ОПЫТ РОССИИ И ФРАНЦИИ

Межмуниципальное сотрудничество (далее - ММС), являясь достаточно новым институтом российского права, представляет собой поливалентное явление и может быть реализовано на практике в различных формах. Наибольший интерес в этой сфере вызывает проблема взаимодействия частно- и публично-правовых механизмов ММС.

По мнению Мазаева В. Д., «публичный - значит, относящийся к государству и обществу как к политико-правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан»[1], а «частноправовое отношение построено на координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений»[2]. Однако на практике, по замечанию С. С. Алексеева, «публичное и частное право во многих случаях оказываются «перемешанными»: в жизненных отношениях довольно часто наличествуют разнопрофильные элементы, одни из которых относятся к частному праву, другие - к публичному»[3]. А позиция М. М. Агаркова сводится к тому, что «определение частного и публичного права и их разграничение - это вопрос, которому так посчастливилось в науке по количеству и качеству посвященной ему литературы и не посчастливилось по части общепринятого его разрешения»[4]. Следовательно, четкое разграничение этих механизмов имеет больше научно-теоретическое, концептуальное значение, в нашей работе же при реализации таких правовых институтов как ММС представляется возможным наблюдение их взаимодействия.

Согласно смыслу норм Законов «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г., а также Генерального кодекса территориальных коллективов Франции межмуниципальные единицы являются своеобразными корпорациями, поскольку в основном создаются и действуют в рамках заключаемых между ними соглашений и являются юридическими лицами. В этой связи хотелось бы отметить, что именно в развитии корпораций некоторые ученые видели разрешение проблемы противопоставления частного и публичного. Так, Э. А. Поздняков пишет: «Нам представляется, что решение этой сложной проблемы лежит на пути образования сильного последующего звена в виде системы различных корпораций, которые могли бы служить промежуточным и одновременно связующим звеном между индивидуумом и организованным в государство обществом, между частным и общим интересом»[5]. Таким образом, становится понятным, что корпоративный интерес, представленный в нашем случае межмуниципальными единицами, имеет двойственную природу.

Как указывалось выше, российский законодатель в настоящее время выступает за сугубо добровольный характер сотрудничества муниципальных образований, подчеркивая его договорный характер. В этой связи Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» закрепляет, что «объединения МО создаются на добровольной основе…»[6], эта норма текстуально воспроизводит положение действующего Федерального Закона об общих принципах[7], однако, новый Закон, также содержащий такое правило, уже вводит и императивную норму об образовании совета МО в каждом субъекте РФ[8]. Интересно, что иркутский законодатель, в отличие от федерального, в качестве форм сотрудничества не упоминает создание совместных коммерческих структур, а в качестве некоммерческих называет только союзы (ассоциации). В некоторой степени это может быть оправдано тем, что региональное законодательство не может противоречить федеральному, поэтому, если на более высоком уровне регулирования иные формы взаимодействия прописаны, то они могут быть реализованы и на более низком, либо тем, что соответствующий федеральный закон является рамочным и устанавливает только нормативные пределы правового регулирования.

Итак, формами ММС в РФ являются следующие: коммерческие (ЗАО, ООО) и некоммерческие (автономные НКО, фонды, координационные органы). Наиболее распространенной формой могут быть названы союзы (ассоциации) МО, действующие на разных территориальных уровнях, большинство из них имеет межрегиональный характер, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, в уставе которой закреплено, что она является добровольной некоммерческой организацией[9]. Наиболее активно работающими на региональном уровне являются ассоциации МО Приморского края, Калужской, Астраханской, Оренбургской, Калининградской областей[10], на территории Иркутской области также существует ассоциация МО. Кроме того, Конгресс МО является общероссийской организацией, представляющей интересы МО РФ[11].

Во Франции ситуация в целом схожа, поскольку коммуны, будучи юридическими лицами, имеют право заключать между собой договоры (соглашения) об условиях взаимодействия в решении тех или иных проблем. Следовательно, французский вариант ММС также предполагает его добровольный характер, однако и здесь законодатель иногда прибегает к использованию императивов. Для иллюстрации такого действия возможно сопоставление форм сотрудничества.

Критерий сравнения

Межкоммунальные

синдикаты

Дистрикты

Городские сообщества

(агломерации)

Нормативное

регулирование

и цель

деятельности

Ст. L.5212-1 ГКТК;

Ассоциация, создаваемая в целях обслуживания общего интереса нескольких коммун.

Ст. L.5214 -1 ГКТК;

Организация, создаваемая для разработки общего плана развития и обустройства территории на основе солидарности.

Ст.ст.L.5215 -1, 5216 -1 ГКТК;

Организация, существующая для разработки и исполнения общего плана развития и обустройства территории сообщества внутри пространства солидарности.

Объект

деятельности

(компетенция) и порядок его определения

Компетенция и объем полномочий определяются коммунами самостоятельно и добровольно.

Синдикаты:

- одноцелевые

- многоцелевые

- долевые

Два аспекта:

А) обязательная компетенция:

- управление службами жилья;

- управление противопожарными службами.

Б) добровольная - любые другие сферы деятельности для развития и обустройства территории коммун-членов

Два аспекта:

А) обязательная компетенция, например, создание и оборудование жилых районов, зон городских восстановительных работ и т.д. (перечень достаточно объемный)

Б) необязательная

Органы

руководства

- комитет синдиката (орган по принятию решений)

- председатель (исполнительный орган)

- совет

- председатель

- совет объединения

- председатель

Ресурсы

собственный бюджет, формируемый за счет отчислений от ассоциированных коммун, доходов от имущества, субвенций из бюджетов других уровней, пожертвований и т.п.

Собственный бюджет, пополняемый из тех же средств, что и в случае синдиката, а также при наличии соответствующего решения совета, частью налоговых платежей, поступающих в бюджеты членов дистрикта

Аналогично другим формам, а также прямые налоги в бюджет объединения (наряду с налогами, пополняющими бюджеты самих коммун)

Членство

Свободное

Свободное

Эта форма сотрудничества должна объединять не менее 50 тыс. человек, проживающих на территории одного и того же департамента

Процедура создания

Единогласие-постановление префекта;

При отсутствии единогласия -

а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;

б) перечень общин, представляющих большинство населения;

в) постановление префекта.

Единогласие- постановление префекта;

При отсутствии единогласия -

а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;

б) перечень общин, представляющих большинство населения;

в) постановление префекта.

Единогласие-указ;

При отсутствии единогласия -

а) перечень возможно затрагиваемых коммун, составляемый после положительного заключения генерального совета;

б) перечень общин, представляющих большинство населения;

в) указ Государственного совета.

Правовая природа

Публичное учреждение

Публичное учреждение

Публичное учреждение, которое может быть создано принудительно

Следовательно, законодатель прибегает к принудительным мерам избирательно, чтобы не оказать давление на муниципальные единицы и не нарушать принципы децентрализации и свободного определения коммуной своих действий, разумеется, в рамках действующего законодательства. В отношении именно городских сообществ можно наблюдать императив: установлены жесткие требовании к потенциальным членам объединения, а также сама возможность Государственного совета Франции влиять на создание такой структуры. Историческая ретроспектива показывает, по данным Ch. Brechon - Moulenes, что в 1996 г. принудительно были образованы городские сообщества Бордо (объединены 27 коммун), Страсбурга (27 коммун), Лиона (55 коммун) и Лилля (87)[12]. Таким образом, государство оставляет за собой право по сути интервенции во внутренние дела местных территориальных коллективов. Кроме того, городское образование поглощает синдикаты и дистрикты, существовавшие до него и включавшие все или некоторые коммуны из числа членов объединения. Поэтому изначально декларированная гибкость и свобода выбора формы взаимодействия иногда остается только формальной.

Что касается процедуры изменения статуса межкоммунальной единицы, то она затрагивает все возможные варианты такой модификации: расширение объекта деятельности, в основном за счет добровольно принимаемой на себя, необязательной компетенции и возникновения соответствующих полномочий, принятие в состав или выход коммуны из ассоциации. Первые два типа особенно поддерживались законодателем; реализация таких изменений происходит при наличии одобрения совета публичного учреждения (употребим этот обобщающий термин для французских межкоммунальных образований), заключения местных органов власти (муниципальных советов) коммун-членов, и одобрения префекта, которое возможно при положительном отношении к изменению большинства коммун и необходимо в связи с правилами административной опеки.

В отношении проблемы выхода коммуны из публичного учреждения однозначного решения не существовало достаточно продолжительный период. Предложений было два: укрепить межкоммунальные связи, прочность которых рассматривалась как успех (в этом случае выход коммуны затрудняется, если не становится невозможным) либо сделать систему более гибкой, преследуя одновременно цели поощрения развития сотрудничества (когда коммуны знают, что присоединение не является окончательным, они более охотно согласятся войти в публичное учреждение) и облегчение возможности выхода коммун, поскольку представляется бесполезным продолжение совместной работы коммун, не находящих между собой согласия[13]. В настоящее время за коммунами не признается никакого права на выход из дистрикта или городского объединения, следовательно, законодатель в качестве главного здесь признал принцип стабильности образований. Единственной «гибкой» формой остался синдикат.

Далее перейдем к рассмотрению непосредственно частноправовых механизмов сотрудничества. Первый из них, как отмечалось, представляет собой добровольный и свободный характер сотрудничества, за некоторым изложенным выше исключением. Если во Франции в Генеральном кодексе территориальных коллективов (ГКТК), основном нормативно-правовом акте, регламентирующем основы ММС, прописаны только публично-правовые формы сотрудничества, а частно-правовые закреплены гражданским законодательством, то в РФ это сделано как в последнем, так и в Законах об общих принципах 1995 и 2003 гг. Коммерческие и некоммерческие структуры, призванные на практике реализовывать сотрудничество, относительно разнообразны. Из всего их числа как видов юридических лиц, как в России, так и во Франции, законодатель выбирает ЗАО, ООО, учреждения и фонды. Однако здесь присутствует теоретическое различие между самим пониманием элементов частного права в России и Франции, которые, хотя и принадлежат к одной, континентальной, системе права, все же неоднородны. Российское законодательство в рассматриваемом вопросе повторяет традиционную для гражданского права трактовку юридического лица и ее «преломляет» в публичном ракурсе, французская пандектная система (о лицах, о вещах, об обязательствах) тоже это делает, но данный механизм там имеет несколько другое основание. Не углубляясь далее в вопросы частного права, отметим, что публично - правовой интерес реализуется и с помощью указанной нормативной возможности. При обращении к тексту ГК РФ можно заметить, что в отношении межмуниципальных единиц законодателем допущен некоторый пробел, связанный с тем, что они не включены в перечень публичных образований - потенциальных субъектов таких отношений (глава 5), хотя анализируемые нами федеральные законы содержат подобные положения. Кроме того, этот пробел существует в ситуации, когда нормы ГК о муниципальных унитарных предприятиях, которые являются коммерческими структурами, не применяются к субъектам ММС, поскольку федеральными законами закреплен исчерпывающий перечень коммерческих, равно как и некоммерческих, организаций, которые могут быть образованы для совместного решения вопросов местного значения.

Таким образом, соотношение частно- и публично-правовых элементов взаимодействия МО может быть представлено следующим образом (в данной таблице мы выделяем сходные элементы российского и французского регулирования):

Частно-правовое начало Публично-правовое начало

- наличие коммерческих и некоммерческих организаций, призванных осуществлять совместные проекты;

- закрытый перечень таких форм сотрудничества, иные правовые конструкции не востребованы вовсе;

- преобладание диспозитивных норм в регулировании возникающих правоотношений;

- в целом свободный и добровольный характер взаимодействия МО.

- публичный субъект отношений (МО);

- публичный объект (отношения по совместному решению практических проблем местной власти, например, посредством реализации общих проектов в сфере теплоснабжения).

- публичное содержание такого взаимодействия (создание условий для эффективного решения вопросов местного значения, реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований).

- сам институт ММС имеет комплексную публично-правовую основу (нормы муниципального, государственного и частично административного права).

Выводы:

1. Совмещение императивного и диспозитивного методов правового регулирования ММС.

2. Трудности политического, финансового, юридического и практического характера создают основу для появления многообразных форм сотрудничества.

3. Наиболее эффективным средством взаимодействия является создание и функционирование юридических лиц (коммерческих и некоммерческих).

4. Налицо частно-правовой механизм реализации публичного института.

5. Сущность ММС (на основе анализа форм сотрудничества):

Россия Франция

1. Финансовое взаимодействие:

- коммерческие организации (объединение капиталов);

- некоммерческие (взносы, пожертвования и т.п.).

2. Организационное.

3.Административного объединения нет (отсутствуют властно-управленческие полномочия).

1.Финансовое объединение (свой бюджет, иногда своя налоговая система).

2. Организационное.

3. Административное (слияния территории не происходит, но осуществляется общее управление, следовательно, есть определенные властные полномочия).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основной, глубинный смысл реформы местного самоуправления заключается в необходимости приблизить власть к людям. Конституция Российской Федерации говорит о том, что местное самоуправление предназначено для решения вопросов местного значения, т.е. таких вопросов, которые наиболее тесно связаны с обеспечением нормальной жизнедеятельности населения. Закон направлен на развитие местной инициативы и ответственности жителей за развитие своей территории, ведь именно на местах люди знают и могут наиболее эффективно решать вопросы каждой деревни, каждого села.

Условно в рамках реализации реформы можно выделить следующие этапы:

Ш территориальная организация двухуровневого местного самоуправления (установление статуса и границ муниципальных образований);

Ш формирование органов местного самоуправления;

Ш разграничение имущества;

Ш формирование межбюджетных отношений;

Ш решение кадровых вопросов реформы.

Данная курсовая работа предусматривает разработку комплекса мероприятий по формированию системы местного самоуправления, необходимых для того, чтобы в каждом муниципальном образовании органы местного самоуправления приступили к реализации Федерального закона, не допустив ухудшения качества обслуживания населения.

Реорганизация структуры местной администрации предполагает переход от отраслевого принципа муниципального управления к программно-целевому. Аналитическая работа - дорогостоящий процесс, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех сферах, где система муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели администрации Субъекта Федерации.