Новое в миграционном законодательстве от регистрации до получения российского гражданства

Вышеуказанные нормативные акты, регулирующие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, не охватывают еще одну группу иностранцев - беженцев и вынужденных переселенцев. В связи с этим их правовой статус регулируется Федеральным законом "О беженцах", Законом РФ "О вынужденных переселенцах" и Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" (с изменениями и дополнениями).

Данные нормативные акты вступили в законную силу раньше Закона N 115-ФЗ и действуют до сих пор. Их главными характерными и отличительными чертами (по сравнению с Законом N 115-ФЗ) являются четко сформулированные законодателем правовые институты, тем более, что они уже вполне "обкатаны" на практике. Это подтверждается специальным докладом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации", подготовленным в 2000 г.: в 1999 г. в органы миграционной службы обратились с ходатайством о признании беженцами 2650 человек, из них приобрели статус беженца только 314 человек, в том числе 214 человек - из государств дальнего зарубежья.

Федеральным законом "О беженцах" предусмотрено несколько государственных органов, в которые лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, может обратиться с соответствующим ходатайством. В то же время Закон N 115-ФЗ предусматривает только МИД или ФМС, несмотря на то, что подразделения МИДа в течение первого года действия Закона N 115-ФЗ не предпринимали никаких практических действий для его реализации, так как отсутствовал необходимый подзаконный нормативный правовой акт.

В регламентировании правового положения иностранца огромную роль играет также судебная система Российской Федерации. К сожалению, принцип судебной защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства не упомянут ни в одной статье Закона N 115-ФЗ. Хотя, согласно ст. 23, 45, 46 Конституции РФ, иностранные граждане наряду с российскими гражданами имеют право на судебную защиту своих прав, поэтому отсутствие в Законе N 115-ФЗ правовой нормы, устанавливающей принцип судебной защиты иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Российской Федерации, представляется явным упущением российского законодателя. Причем Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 прямо указывает, что при рассмотрении гражданских и уголовных дел судам следует иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый при определении своих гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, имеет право на суд, созданный на основании закона.

Из постановлений Европейского суда по правам человека следует, что в судебной системе Российской Федерации данное правило распространяется не только на судей федеральных судов и мировых судей, но и на присяжных заседателей, которыми являются граждане Российской Федерации, включенные в списки присяжных заседателей и призванные в установленном законом порядке к участию в осуществлении правосудия (п. 13).

Таким образом, судебная система, а также выработанная ею судебная практика - один из главных источников правового статуса иностранного гражданина или лица без гражданства.

Особое место в судебной системе Российской Федерации при определении конституционно-правового статуса иностранца, как отмечалось выше, занимает Конституционный Суд Российской Федерации, неоднократно указывавший, что "государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной". Причем такая судебная защита должна "обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости".

Согласно ч. 4 ст. 125 Основного Закона, Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Хотя, по мнению авторов, руководствуясь ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. от 8 февраля 2001 г., 15 декабря 2001 г.) и п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" , следует сделать вывод о том, что в полномочия Конституционного Суда входит рассмотрение вопросов не только о нарушении прав и свобод российских граждан, но и о защите основных прав и свобод лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Показательным примером может служить принятие Конституционным Судом к своему рассмотрению жалобы иностранного гражданина на нарушение его законных прав и ее удовлетворение. Кроме того, само Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" содержит указание на возможность обращения в Конституционный Суд иностранных граждан и лиц без гражданства: "...по смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со статьей 46, частью 2 статьи 17, частью 3 статьи 62 и частью 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации..."

Международные акты, закрепляющие права и свободы человека, можно подразделить на несколько групп, исходя из предмета их регулирования, принципа территориальности и числа участников. Данная классификация не является исчерпывающей, а основывается лишь на основополагающих (базисных) принципах права.

К универсальным международно-правовым актам, участниками которых являются почти все цивилизованные демократические государства, следует отнести: Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) , Всеобщую декларацию прав человека , Международный пакт о гражданских и политических правах , Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и другие документы. Примером договоров, конвенций и соглашений, заключаемых между самими государствами с целью предоставления того или иного режима своим гражданам на территории стран - участниц таких нормативных правовых актов, могут служить Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории их участников , Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и иные законодательные акты.

Наряду с вышеуказанными международными нормативными правовыми актами правовой статус личности регулируется внутригосударственной системой права.

Как было сказано выше, в настоящее время основным документом, регламентирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, является Закон N 115-ФЗ (Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. от 30 июня 2003 г., 11 ноября 2003 г.) ). Данный нормативный правовой акт пришел на смену Закону СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (с изм. от 19 мая 1995 г., 15 августа 1996 г.) , а также положениям и инструкциям, утвержденным более 20 лет назад.

Советский Закон к дню принятия Закона N 115-ФЗ морально устарел, тем более, что он действовал еще до принятия Конституции РФ 1993 г. и был ориентирован на период относительного противопоставления образа правовой мысли Союза ССР и некоторых западных государств. Несмотря на это, он полностью выполнил свою основную задачу: в период реформирования отечественного законодательства он регламентировал правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя и создал при этом много трудностей, в основном, в правоприменительной практике.

В последнее время во исполнение Закона N 115-ФЗ были изданы следующие подзаконные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание" (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.), Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" (с изменениями от 23 января 2007 г., 28 марта, 26 апреля 2008 г.), Приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 40 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" и Приказ Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации".

Указанные выше документы конкретизируют применение некоторых норм, закрепленных в Законе N 115-ФЗ и в некоторых международных соглашениях. Они обязательны к исполнению государственными органами и их должностными лицами, а также негосударственными организациями и предприятиями, а поэтому очень важны при определении правового статуса конкретного иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается правового положения иностранных граждан и федеральных законов, регламентирующих их правовое положение в современной России, то следует остановиться на вопросах, касающихся двойного гражданства , так как данный институт, во-первых, является новым для российской правовой системы , а во-вторых, правовой статус лиц с двойным гражданством (бипатридов) имеет свои особенности, обусловленные в первую очередь наличием у лица, имеющего двойное гражданство, гражданства иностранного государства.

Статья 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Кроме того, наличие у гражданина России гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Таким образом, данное лицо, обладая некоторыми признаками иностранного гражданина, в частности наличием документов, подтверждающих принадлежность данного лица к гражданству иностранного государства, для Российского государства таковым не является: Российская Федерация признает его исключительно своим гражданином. В связи с этим он несет права и исполняет обязанности российского гражданина.

Следует отметить, что наряду с правовым статусом российского гражданина бипатрид должен нести права и выполнять обязанности, предусмотренные законодательством иностранного государства. Тем не менее это не порождает расширения его правового статуса.

Н.В. Витрук считает, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и одновременно не освобождает от выполнения установленных обязанностей. Наличие двойного гражданства не означает и расширения прав и свобод человека. Иными словами, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства двух государств. Схожую правовую позицию отстаивает и В.И. Андрианов. Он указывает, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также выполняет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон.

Ни в коей мере нельзя подменять понятие "двойное гражданство" понятием "множественность гражданства". Первое понятие свойственно лицам, приобретающим гражданство иностранного государства в соответствии с международными законодательными актами, если приобретение второго гражданства разрешается внутригосударственным нормативным правовым актом, а вторая ситуация - это приобретение человеком гражданства иностранного государства вне рамок и условий международных договоров Российской Федерации из-за коллизий международной правотворческой и правоприменительной практики. Например, ребенок российских граждан рожден в государстве, законодательство которого связывает факт возникновения гражданства с "правом почвы".

В настоящее время в Российской Федерации появился новый правовой институт - "союзное гражданство". Данный вид гражданства вытекает из сложившихся особенно близких межгосударственных отношений между Республикой Беларусь и Российской Федерацией и имеет множество особенностей, которые вынуждают рассматривать белорусских граждан, пребывающих в Российской Федерации, как отдельную группу иностранных граждан с особым правовым статусом.

Органы, занимающиеся вопросами миграции и гражданства

1. Органы государственной власти, ведающие вопросами миграции

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагают наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. При этом полномочия органов власти в сфере регулирования миграционных процессов четко разграничены путем закрепления их компетенции в положениях нормативных правовых актов.

Говоря о разграничении полномочий между органами государственной власти, ведающими вопросами миграции, необходимо отметить, что в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различных уровней. Так, в ст. 71 - 73 Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации, совместные (с субъектами Российской Федерации) предметы ведения и предметы ведения субъектов Федерации (так называемая остаточная компетенция).

Несмотря на то что в Конституции РФ прямо не указано, к компетенции какого уровня относится решение миграционных вопросов, это не означает, что по принципу остаточной компетенции миграционные отношения находятся в ведении субъектов РФ.

Многообразие миграционной сферы обусловливает сложность и разнообразность миграционных правоотношений. Так, в компетенцию федеральных органов входят вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства и некоторые иные вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.

В то же время нельзя отрицать, что миграционные отношения складываются в том числе в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами российского законодательства. А эти вопросы ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что не исключает возможности участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в регулировании миграционных отношений участвуют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ. Кроме того, можно говорить и о потенциальных возможностях органов местного самоуправления в обозначенной сфере, несмотря на то, что его возможности в настоящее время не используются в сфере управления миграционными отношениями.

На федеральном уровне непосредственное участие в регулировании миграционных отношений принимают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.

Основная роль Федерального Собрания РФ в регулировании процессов миграции заключается в издании законов в области регламентирования миграционных отношений. Так, в настоящее время действует широкий круг федеральных законов, специализирующихся на регулировании отдельных отношений в сфере миграции. В этой связи необходимо упомянуть, в частности, такие законы, как Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" , Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве РФ" , Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" , Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Указы Президента Российской Федерации как форма регулирования миграционных правоотношений не только определяют порядок реализации положений федеральных конституционных и федеральных законов, но в отдельных случаях также восполняют имеющиеся в законодательстве правовые пробелы. Примером этого может служить Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".

Однако роль Президента Российской Федерации не ограничивается лишь изданием указов, регулирующих вопросы в сфере миграции. Президент Российской Федерации также решает вопросы приема в гражданство и восстановления в гражданстве России в общем порядке; выхода из гражданства РФ в общем порядке и по заявлениям обоих усыновителей или единственного усыновителя, являющихся иностранными гражданами; отмены решений по вопросам гражданства РФ, принятых на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, и т.д. Об этом подробнее будет сказано ниже.

Однако наиболее активную роль в реализации миграционной политики и решении стоящих перед государством задач в сфере миграции играют органы исполнительной власти, поскольку, помимо осуществления нормативного правового регулирования миграционных отношений, органы власти реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с регулированием миграционных процессов.

Согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство России, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствии с Конституцией РФ и развивающими ее положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделенный самостоятельными полномочиями.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет за высшим исполнительным органом государственной власти полномочие по обеспечению проведения единой государственной миграционной политики.

Полномочия Правительства РФ в области управления миграционными отношениями можно сгруппировать по следующим приоритетным направлениям:

обеспечение эффективного всеобъемлющего контроля над миграционными процессами в Российской Федерации;

содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

интеграция вынужденных мигрантов в Российской Федерации, реализация их конституционных прав и свобод;

привлечение иммигрантов на работу в Российскую Федерацию исходя из необходимости обеспечения экономики страны в целом и отдельных регионов трудовыми ресурсами, обеспечения сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, временно находящихся на других территориях страны;

обеспечение эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и др..

Кроме того, одно из направлений деятельности Правительства РФ в сфере управления миграционными процессами состоит в планировании и выделении бюджетных средств на реализацию целевых федеральных программ в части финансирования мероприятий в области миграции населения.

Одним из важнейших инструментов решения указанных задач Правительства Российской Федерацией является его нормотворческая деятельность. При этом нормотворческие полномочия Правительства РФ не ограничиваются изданием подзаконных актов, а предполагают и участие в подготовке нормативных правовых актов вообще. Так, ст. 104 Конституции РФ называет Правительство Российской Федерации в числе органов государственной власти, обладающих правом законодательной инициативы.

Таким образом, можно говорить о трех формах реализации миграционной политики органами исполнительной власти: во-первых, претворение закона в практику через его конкретизацию в подзаконном нормативном правовом акте, во-вторых, непосредственное применение закона и конкретизирующего его подзаконного нормативного правового акта и, в-третьих, подготовка проекта закона и внесение его в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Непосредственное исполнение правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, регулирующих миграционные правоотношения, возложено на иные органы исполнительной власти.

В течение длительного времени исполнительные органы, занимавшиеся миграцией, находились в процессе реформирования.

Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 626 "О Федеральной миграционной службе России" при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации была образована Федеральная миграционная служба России.

Положением о ФМС, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 173 "Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе России" , на нее был возложен широкий круг задач как на центральный федеральный орган, осуществляющий государственную политику в области миграции населения и координирующий работу по этому направлению в России. В структуру ФМС включались организации и органы миграционной службы субъектов РФ, пункты иммиграционного контроля - это была государственная система управления миграционными процессами в Российской Федерации.

При очередной реорганизации федеральных органов исполнительной власти ФМС была ликвидирована, вернее, присоединена к Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ.

В 2001 г. это Министерство было ликвидировано и Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" (Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 настоящий Указ признан утратившим силу) было установлено, что Министерство внутренних дел РФ наряду с функциями, возложенными на него законодательством РФ, будет выполнять также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.

И в настоящее время в обеспечении миграционной политики Российской Федерации участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти: для одних это непосредственная задача, включенная в их функциональные обязанности; для других она тесно соотносится с их основной компетенцией.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба. Статус миграционной службы определен в Положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы".

В соответствии с Положением Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, подведомственным Министерству внутренних дел Российской Федерации, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России возглавляет директор Федеральной миграционной службы, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Директор имеет шесть заместителей, в том числе одного первого заместителя.

К числу основных задач Федеральной миграционной службы отнесены реализация общей стратегии государственной миграционной политики и совершенствование нормативно-правового регулирования в миграционной сфере, что, несомненно, говорит об особом положении Службы в системе органов исполнительной власти и обусловливает существенный объем ее полномочий.

Говоря о полномочиях Службы, целесообразно разделить их на некие условные группы.

Первую группу полномочий можно связать с ведением миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

Осуществляя деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных законодательством сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства и об их перемещениях, Федеральная миграционная служба имеет следующие полномочия:

1) регистрирует иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и ведет учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

2) проводит контроль и надзор за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета;

3) координирует деятельность в области миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти;

4) обеспечивает функционирование государственной информационной системы миграционного учета и своевременное внесение в нее необходимых сведений в полном объеме;

5) представляет в установленном порядке предложения о совершенствовании форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции.

Помимо собственно миграционной службы, ее территориальные органы также являются органами миграционного учета и осуществляют такие полномочия, как:

1) регистрация иностранных граждан по месту жительства и учет иностранных граждан по месту пребывания;

2) проставление отметки о регистрации иностранного гражданина по месту жительства в учетных документах органа миграционного учета, в виде на жительство или в разрешении на временное проживание иностранного гражданина;

3) обращение в установленном порядке в суд с заявлением об отмене регистрации иностранного гражданина по месту жительства;

4) направление в органы государственной статистики в соответствии с утвержденными формами государственного статистического наблюдения информации о регистрации иностранных граждан по месту жительства, о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

5) направление в территориальные налоговые органы информации о регистрации иностранного гражданина по месту жительства, о постановке иностранного гражданина на учет по месту пребывания;

6) внесение в государственную информационную систему миграционного учета сведений о регистрации иностранных граждан по месту жительства, о постановке иностранных граждан на учет по месту пребывания;

7) контроль над соблюдением гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, должностными лицами и юридическими лицами правил миграционного учета.

Следующая группа полномочий Службы состоит в осуществлении паспортно-визовой деятельности.

К данной группе полномочий можно отнести такую деятельность Службы, как:

1) контроль и надзор за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;

2) выдача виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию;

3) оформление и выдача паспортов и иных документов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Россию;

4) учет выданных паспортов гражданина Российской Федерации;

5) выдача и замена гражданам Российской Федерации документов, удостоверяющих их личность;

6) оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц.

В группе полномочий по контролю и надзору в сфере внешней трудовой миграции можно выделить следующие виды деятельности:

1) контроль и надзор за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;

2) выдачу в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

3) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

4) принятие решения о выдаче лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

5) участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.

В сферу ведения Федеральной миграционной службы входят полномочия в области предотвращения и пресечения незаконной миграции. В этой связи на Службу возложены такие полномочия, как:

1) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

2) иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

3) проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;

4) проведение государственной дактилоскопической регистрации;

5) производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции;

6) принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации;

о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

7) осуществление депортации иностранных граждан во взаимодействии с органами внутренних дел, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции;

8) направление информации о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел;

9) содействие органам внутренних дел при осуществлении ими функций по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации.

Кроме того, необходимо выделить полномочия ФМС России в области адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Так, Служба:

1) ведет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца;

2) оказывает содействие беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации;

3) осуществляет учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца;

4) оказывает содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации;

5) проводит идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в Российской Федерации;

6) участвует в соответствии с законодательством Российской Федерации в разработке и обеспечивает подготовку предложений о распределении по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище.

Кроме того, Федеральная миграционная служба:

1) организует выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации; выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации;

2) принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о:

продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство.

Отдельно следует сказать о полномочиях Службы, касающихся участия в проведении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.

Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом", в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, были утверждены Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и План мероприятий по реализации указанной Государственной программы.

Цель данной Государственной программы состоит в объединении потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, и потребностей развития российских регионов. Программа должна способствовать социально-экономическому развитию России.

Функции координатора Государственной программы возложены на Федеральную миграционную службу. ФМС России как координатор Государственной программы несет ответственность за выполнение обязательств Российской Федерации, предусмотренных Государственной программой, осуществляет контроль над целевым расходованием средств федерального бюджета, направляемых на ее реализацию, вносит в Межведомственную комиссию по реализации Государственной программы предложения об уточнении программных мероприятий, о корректировке показателей и индикаторов Государственной программы с учетом складывающейся социально-экономической ситуации и выполнения Государственной программы.

Исполнителями мероприятий Государственной программы по вопросам, отнесенным к их компетенции, являются органы исполнительной власти субъектов, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

Поскольку ФМС России не единственный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции в сфере миграции, более того, эта Служба - координатор деятельности органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленной сфере деятельности, необходимо коснуться компетенции иных органов исполнительной власти, осуществляющих, кроме своих основных функций, правоприменительные функции в миграционной области.

Так, Министерство внутренних дел Российской Федерации, в чьем ведении находится Федеральная миграционная служба, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции, координирует и контролирует деятельность Службы, рассматривает доклад о результатах ее деятельности, предложения о заключении международных договоров России и соглашений, проекты нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Министерство, осуществляя свои полномочия:

1) формирует на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности;

2) разрабатывает и осуществляет меры реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

3) организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции органов внутренних дел;

4) принимает участие в организации и развитии материально-технической базы ФМС России;

5) обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России.

Помимо указанных полномочий, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, - МВД России занимается административным выдворением иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Федеральную миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел.

Следующим органом, активно влияющим на формирование и реализацию государственной миграционной политики в стране, является Министерство иностранных дел Российской Федерации.

МИД России осуществляет следующие полномочия:

1) участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, обороны и безопасности государства, расширения торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического, культурного и иного обмена Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, связей с соотечественниками, проживающими за рубежом;

2) оформляет в установленном порядке и в пределах своей компетенции паспортно-визовую документацию;

3) ведает в пределах своей компетенции вопросами гражданства;

4) ведет учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания в случаях, установленных законодательством;

5) принимает решение о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;

6) выдает приглашение на въезд в Российскую Федерацию;

7) осуществляет контроль над временным пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан в случаях, предусмотренных законом;

8) после получения информации о депортации иностранного гражданина или лица без гражданства уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин;

9) после получения информации об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Миграционная служба, осуществляя предоставленные ей полномочия, координирует свою деятельность с Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Федеральная служба безопасности, помимо других возложенных на нее полномочий, занимается следующими видами деятельности:

1) разрабатывает в пределах своих полномочий во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с незаконной миграцией;

2) участвует в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него, выезда граждан Российской Федерации за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, предоставления им политического убежища в Российской Федерации, а также пребывания их на территории Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что основной объем полномочий правотворческого и исполнительно-распорядительного характера среди федеральных органов исполнительной власти принадлежит Федеральной миграционной службе. Однако реализация государственной политики в сфере миграции не представляется возможной без четкой координации действий ФМС России с иными органами исполнительной власти, занимающимися миграцией.

2. Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

Находящиеся на территории Российской Федерации лица могут относиться к одной из следующих категорий:

российские граждане, т.е. лица, которые могут иметь документальное подтверждение их принадлежности к гражданству России;

иностранные граждане, т.е. лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству;

лица без гражданства, т.е. лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Согласно ст. 6 Конституции РФ, гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с Законом о гражданстве, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и исполняет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Кроме того, ст. 62 Конституции предусматривает возможность для граждан Российской Федерации иметь двойное гражданство.

Основной Закон нашего государства определяет, что вопросы российского гражданства относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Это означает, что ни органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ни органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в процессы получения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, в том числе путем издания нормативных правовых актов.

Основным специальным правовым источником, посвященным вопросам гражданства, является Закон о гражданстве. Другой важный специальный источник - Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

В соответствии с Законом о гражданстве полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются следующие федеральные органы власти:

1) Президент Российской Федерации;

2) Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы;

3) Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами России.

Полномочия указанных органов государственной власти определяются также Законом о гражданстве.

Так, Президент Российской Федерации решает вопросы:

а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;

в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;

г) отмены ранее принятых решений по вопросам гражданства Российской Федерации;

д) утверждения положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Кроме того, на него возложена функция обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия ФМС и МИДа России. Вместе с тем в отдельных случаях (больше свойственных упрощенному порядку получения гражданства) Президент Российской Федерации издает указы о вопросах гражданства. В исключительных случаях (например, если лицо использовало подложные документы или сообщило заведомо ложные сведения; состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства; имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации; преследуется в уголовном порядке за преступления - до вынесения приговора суда или принятия решения по делу; осуждено и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом, - до истечения срока наказания; в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, оно выдворялось за пределы Российской Федерации) Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство России или восстановлении в российском гражданстве даже при наличии одного из перечисленных обстоятельств.

В течение многих лет работает Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Она состоит из лиц, назначенных Президентом РФ и выполняющих свои обязанности на общественных началах.

Специальным подразделением, занимающимся делами о гражданстве, является Управление по вопросам гражданства Президента РФ.

Основные функции Управления:

1) организационное, информационное и аналитическое обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по вопросам гражданства;

2) подготовка предложений о совершенствовании законодательства РФ по вопросам гражданства;

3) обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации;

4) подготовка информационных материалов, касающихся вопросов гражданства РФ;

5) подготовка проектов указов и распоряжений Президента РФ о вопросах гражданства РФ;

6) обеспечение координации деятельности государственных органов, ведающих делами о гражданстве России.

Федеральными органами исполнительной власти, занимающимися вопросами гражданства, являются Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы, а также Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

В процессе своей деятельности указанные органы исполнительной власти:

определяют наличие гражданства РФ у соответствующего лица;

являются инстанциями, работающими с документами лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства либо о выходе из него;

решают вопросы приема в гражданство России и выхода из него в упрощенном порядке.

ФМС России, как уже было отмечено, является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции.

В решении вопросов гражданства основные задачи Федеральной миграционной службы таковы:

1) реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции;

2) совершенствование нормативно-правового регулирования миграционной политики;

3) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача (паспортизация) иностранцам российских документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения; взаимодействует с иными федеральными органами исполнительной власти, в частности: Министерством иностранных дел Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями.

При реализации возложенных на ФМС России вышеназванных задач Служба:

1) определяет наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих в Российской Федерации;

2) принимает от лиц, проживающих в России, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

3) проверяет факты и документы, представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в государственных органах;

4) направляет Президенту Российской Федерации заявления о вопросах гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

5) исполняет принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства России в отношении лиц, проживающих в Российской Федерации;

6) рассматривает заявления о вопросах гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими в Российской Федерации, и принимает решения о гражданстве Российской Федерации в упрощенном порядке;

7) ведет учет лиц, в отношении которых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;

8) оформляет гражданство Российской Федерации;

9) отменяет решения о вопросах гражданства Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации в рамках своих полномочий через свои дипломатические и консульские службы:

а) определяет наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих за пределами России;

б) принимает от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

в) проверяет факты и представленные для обоснования заявлений о вопросах гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляет Президенту Российской Федерации заявления о гражданстве Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняет принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;

е) рассматривает заявления о гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами России, и принимает решения о гражданстве Российской Федерации в упрощенном порядке;

ж) ведет учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства;

з) оформляет гражданство Российской Федерации или отменяет решения по вопросам гражданства Российской Федерации.