Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

С начатом социальных реформ в России и формированием концепции современного права в юридической науке заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве социального обеспечения, поскольку до настоящего времени отсутствует теоретически обоснованное концептуальное понятие источников данной отрасли; не решены важные в научном и практическом плане проблемы соотношения таких правовых категорий, как «система отрасли», «система законодательства», «система источников отрасли».

Актуальность данного исследования, посвященного источникам права социального обеспечения, во многом предопределена и особой социальной значимостью правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения, которое является одной из важнейших гарантий основного права человека - права на жизнь. Нормы права воспринимаются в обществе и соблюдаются людьми не как некая абстракция, изначальная запрограммированность человеческого бытия и не в виде набора духовных ценностей, системы обычаев и традиций, а посредством соответствующим образом оформленных источников права. За источниками права стоит государство, обеспечивающее их реализацию своими возможностями и в первую очередь своей принудительной силой.

Таким образом, целью данного исследования выступает анализ перспективы возможной кодификации источников права социального обеспечения.

Для реализации данной цели необходимо решить ряд задач, а именно:

- охарактеризовать понятие кодификации;

- выявить тенденции и проблемы кодификации норм права социального обеспечения.

Объектом работы выступают общественные отношения, возникающие при реализации норм права социального обеспечения.

Предметом - норм права, составляющие систему источников права социального обеспечения.

Цель и задачи обусловили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие кодификации как способа систематизации права

1.1 Понятие кодификации

Систематизация законодательства выступает в качестве формы, как справедливо подчеркивает А.С. Пиголкин, «упорядочения действующей правовой системы» и получает внешнее выражение, оформление во вне в виде актов систематизации законодательства, отражающих указанные выше ее формы и корреспондирующих им. Поэтому необходимо определить юридическую природу актов систематизации законодательства, виды актов систематизации законодательства Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 2011. С. 34..

Кодификация законодательства является сложной и наиболее совершенной формой систематизации нормативных правовых актов, она направлена на коренную, внутреннюю и внешнюю переработку действующих нормативных правовых актов путем подготовки и принятия нового кодификационного акта компетентными государственными органами. При кодификации укрепляется системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификация выходит за рамки упорядочения изданного, уже имеющегося законодательства, представляет относительно самостоятельную, основную форму совершенствования законодательства и связана с правотворчеством Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2011. С. 341..

Цель - систематизация и качественная, коренная переработка нормативного правового материала (с отменой устаревших и разработкой новых норм, устранением пробелов и коллизий в праве) и созданием в качестве результата нового комплексного, внутренне согласованного нормативного правового акта, который принимается правотворческим государственным органом (или др. субъектом правотворчества).

Результатом является кодифицированный акт, который характеризуется следующими признаками:

· формулирует различные нормы (принципы, дефиниции, непосредственного действия), определяющие правовое регулирование наиболее важных вопросов жизнедеятельности общества, устанавливает нормативные основы отрасли (института) законодательства и регулирует широкую сферу отношений (имущественных, трудовых и др.);

· направлен на закрепление и создание законодателем наиболее стабильных норм права, опробованных практикой и отражающих динамику и потребности социальной жизни, а также рассчитанных на длительный период их действия;

· по предмету обобщаемых норм права определяется в зависимости от элементов деления системы права и законодательства (отрасли, институты) или определенной сферы организации и регулирования государственной деятельности;

· является итогом совершенствования законодательства и представляет сложный, значительный по объему сводный акт как совокупность взаимозависимых предписаний, т.е. является единым, внутренне согласованным документом с четко определенной и внешне выраженной системой нормативных предписаний, создающей условия для их информационной доступности и удобства использования;

· имеет определенные виды и представляет нормативные правовые акты, объединяющие различные правовые нормы и институты, регламентирующие разнородные общественные отношения в рамках отрасли права.

Отнесение акта к разряду кодифицированных определяется в зависимости от его содержания, объема, сферы регулирования общественных отношений, направленности на объединение действующих норм и внесение новелл в правовое регулирование. В ряде случаев кодификационный акт может приниматься в форме закона без указания на кодифицированный характер, и отнесение его к разряду кодификационных определяется исходя из его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, уровня объединения действующих норм и их дополнения новыми Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2011. С. 213..

1.2 Виды кодификации

Виды кодификационных нормативных правовых актов:

· основы законодательства, которые содержат принципиальные, наиболее общие нормы по предмету правового регулирования отдельной отрасли (института) права и выступают базой для дальнейшего издания нормативных правовых актов в определенной сфере правового регулирования. Основы возглавляют те или иные отрасли (институты) права и обеспечивают согласованность в их рамках всех норм через определение единых принципов правового регулирования, основополагающих понятий и рамок правового регулирования на уровне нижестоящих нормативных правовых актов. Структурно делятся на крупные, обособленные подразделения (разделы, главы). В Российской Федерации по Федеративному договору от 31 марта 1992 г. по вопросам совместного ведения РФ и республик в составе РФ «федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов»;

· кодекс, объединяющий по строго определенной системе нормы права, регулирующие какую-либо сферу общественных отношений или какой-либо деятельности. По характеру охвата общественных отношений выделяются кодексы: отраслевые, регулирующие конкретную сферу общественных отношений и определяющие деление права на отрасли и институты (в РФ это ГК, ГПК, УК, УПК, ТК), и комплексные (межотраслевые), регулирующие обособленную и значительную часть отношений и учитывающие ее специфику в определенной сфере государственной, хозяйственной или др. деятельности, а также объединенные единой концепцией и общими принципами регулирования (ВК, ТК РФ);

· устав, регулирующий правовое положение определенных органов, организаций (напр. Устав ИТАР-ТАСС от 22.11.04), определенную сферу деятельности (напр., ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ» от 10.01.03) или особенности взаимоотношений субъектов права (напр., Дисциплинарный устав ВС РФ от 14.12.93). В форме уставов кодифицируются нормы, определяющие правовой статус субъектов РФ (исключая республики) - структуру, полномочия и организацию деятельности государственных органов. (напр., Устав Свердловской области от 23.12.2010 г. "Устав Свердловской области" от 23.12.2010 N 105-ОЗ (ред. от 08.04.2013) (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30.11.2010) // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 12 (2010). Ст. 1914.);

· положение, регламентирующее положение, задачи и компетенцию органа, учреждения, организации (напр., Положение о Министерстве юстиции РФ от 13.10.04);

· правила - нормативный правовой акт, содержащий процедурные нормы и определяющий порядок организации определенной деятельности (напр., Типовые страховые правила негосударственного пенсионного фонда от 13.02.04) или поведения в определенных условиях (правила пожарной безопасности) Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2011. С. 134..

Кодификация широко используется в странах романо-германской правовой семьи и связана с римской традицией издания кодифицированных актов. В отличие от России XIX - начала XX вв., в Российской Федерации кодификация получила широкое распространение и способствует стабильности законодательства на основе системы нормативных правовых актов, а также позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать как содержание, так и форму законодательства. Хотя приходится признать, что чрезмерное увлечение кодификацией (не говоря уже о «всеобщей кодификации») без использования создания консолидированных актов в сферах интенсивно меняющегося правового регулирования законодательства не способствует использованию возможностей различных форм и видов систематизации законодательства.

право кодификация социальный обеспечение

Глава 2. Проблемы кодификации права социального обеспечения в России

2.1 Задачи кодификации права социального обеспечения

С 2004 г. в Российской Федерации ведется систематическая работа по анализу состояния законодательства. В 2004 г. председателем Совета Федерации С. Мироновым впервые был сделан доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Теперь эти доклады вошли в ежегодную практику. Усиление внимания российских парламентариев к состоянию отечественного законодательства не случайно и обусловлено главным образом ростом числа принимаемых законодательных актов и процессом сближения правовой системы и правотворческого процесса России с соответствующими институтами развитых демократических государств. Последнее обстоятельство повлекло целый ряд позитивных изменений, в том числе повышение роли закона в правовом регулировании отношений в РФ. Вместе с тем превратное понимание значимости закона может привести к обратным результатам. Многие исследователи уже обратили внимание на неоправданное увеличение числа законов, регулирующих вопросы, явно находящиеся в сфере подзаконного нормотворчества, мелкотемье, низкое качество законов Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2011. С. 34..

В качестве положительных моментов влияния глобализации на отечественный законодательный процесс учеными выделяются гласность и открытость законодательного процесса, экспертное сопровождение на различных стадиях законодательного процесса, ответственность законодателя, законодательное регулирование процедуры разработки и принятия закона и др. Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2011. С. 26 - 33.

Указанные тенденции отчетливо проявляются и в законодательстве о социальном обеспечении. Объем нормативного материала в данной сфере постоянно увеличивается, при этом, несмотря на то что многие группы общественных отношений теперь регулируются федеральными законами, объем подзаконного и ведомственного нормотворчества от этого не уменьшается. Социально-обеспечительное законодательство бессистемно, противоречиво и сложно в применении, поскольку действующее законодательство о социальном обеспечении подвергается частым хаотичным, бессистемным изменениям, что нарушает логическую связь между правовыми категориями, используемыми законодателем. Законодательству о социальных выплатах как неотъемлемой части социально-обеспечительного законодательства также свойственна эта тенденция. Неточности и расхождения в понятийном аппарате в области социальных выплат, негативно влияют на качество нормативно-правовых актов и осложняют правоприменительную деятельность. Учащаются случаи, когда для обозначения одного и того же явления используются разные слова и словосочетания, что нарушает требование терминологического единства. Законодательство, регулирующее отношения по предоставлению социальных выплат, характеризуется недостаточной терминологической проработкой, отсутствием ясных и точных определений, единообразия применения юридических терминов. Очевидно, что оно нуждается в серьезном и концептуальном пересмотре, результатом которого должен стать единый сводный отраслевой кодифицированный акт. Иные способы упорядочения нормативных предписаний, такие как инкорпорация и консолидация, также могут быть использованы, но в качестве вспомогательного средства. Разработка и принятие в ближайшее время Кодекса социального обеспечения задача гораздо более насущная, поскольку это основной способ преодоления множественности нормативных актов, пробелов и противоречивости правового регулирования. О необходимости кодификации законодательства о социальном обеспечении на страницах юридических изданий говорилось неоднократно, к примеру, Васильева Ю.В. Васильева Ю.В. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: основы законодательства или кодекс? // Известия вузов. Правоведение. 2009. N 4. С. 109 - 116., Виноградова З.Д. Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 1983. С. 25 - 26., Толоконский В.А. Социальный кодекс РФ: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении / А.В. Усс, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица. Новосибирск, 2004. С. 56., но перевести научные дебаты в практическую плоскость до сих пор не удавалось. Возможно, с усилением внимания российских парламентариев к вопросам кодификации данная ситуация изменится.

Задача кодификации законодательства о социальном обеспечении требует решения многих концептуальных вопросов, один из которых касается формы кодифицированного акта. Известно, что в результате кодификации законодательства обычно создаются кодексы. Но это далеко не единственный вид сводного кодификационного акта: кроме кодексов могут приниматься уставы и положения, например, Устав железнодорожного транспорта РФ. Кодифицированными актами признаются некоторые Конституционные и Федеральные законы (например, есть все основания отнести к числу таковых Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и др.). В недавнем прошлом в СССР большое распространение имел такой вид кодифицированного акта, как Основы законодательства или Основные начала законодательства. Только в период 1958 - 1977 гг. было издано 14 основ законодательства Союза ССР и союзных республик по различным отраслям (институтам) законодательства Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2011. С. 342..

Основы законодательства во многом отражали специфику советского государственного и правового устройства, характеризовавшуюся сочетанием централизации и федерализма. Основы законодательства тогда регулировали лишь наиболее важные, принципиальные, требующие единообразного решения для всего государства общественные отношения. Конкретизация этих вопросов, а также регулирование общественных отношений, отнесенных Конституцией СССР к республиканской компетенции, осуществлялись преимущественно в республиканских кодексах. Возможно, учитывая эту специфику, в 1970 г. В.С. Андреев высказал пожелание о разработке и принятии в сфере социального обеспечения именно Основ законодательства СССР о социальном обеспечении. По мнению ученого, этот акт должен был подтвердить завершение процесса создания отрасли права социального обеспечения. Предложения о принятии Основ законодательства о социальном обеспечении высказывались и в более позднее время Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2011. С. 165.

Эффективна ли данная форма кодификационного акта для систематизации современного российского законодательства о социальном обеспечении? Конституция РФ 1993 г. не упоминает среди видов нормативных правовых актов Основы законодательства. Само по себе это обстоятельство не является запретом для разработки и принятия такого акта, тем не менее, Основ в российском законодательстве фактически нет. Немногие действующие основы законодательства - об охране здоровья граждан, о нотариате, о культуре - были приняты еще до Конституции РФ и нуждаются в определенной коррекции. Кроме того, в литературе отмечается, что не все из перечисленных актов в полной мере могут быть определены именно как основы законодательства Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2011. С. 42. По мнению А.В. Мицкевича, особое значение основ законодательства как кодификационных актов заключается в их дальнейшей конкретизации в соответствующих законах (как это было в СССР). Такое особое значение ученый усматривал только для Основ законодательства об охране здоровья граждан. Остальные Основы, по его мнению, могут быть отнесены скорее к полноценным сводным законам конкретного регулирования для данной сферы деятельности.

Продолжая данное рассуждение, можно добавить, что в развитие Основ законодательства предполагается принятие не только специальных законов, но в первую очередь отраслевых кодексов. Именно такой порядок существовал в СССР. Основы законодательства как вид сводного закона использовались для регламентации отношений, составлявших сферу совместного ведения Союза ССР и союзных республик. При этом Основы закрепляли исключительно принципиальные положения правового регулирования, оставляя их дальнейшее развитие республиканским кодексам и другим нормативным правовым актам. Таким образом, Основы не только сами выступали как результат кодификации отраслевого законодательства - в соответствие с ними приводилось все действующее законодательство и, как обязательное следствие, осуществлялась систематизация соответствующего законодательства союзных республик в республиканских кодексах.

Имеется и другая проблема. Известно, что субъекты Российской Федерации обладают законодательными полномочиями в социальной сфере. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ данные полномочия были существенно расширены, в связи с чем на регионы возложена большая ответственность за принимаемые ими нормативные правовые акты. Однако качество законодательной работы во многих субъектах Федерации пока, к сожалению, низкое. Причин этого достаточно: незавершившийся процесс разграничения полномочий между Россией и ее субъектами и "остаточный" его принцип, отсутствие долгосрочной государственной стратегии в социальной сфере, недостаточное социально-экономическое развитие многих субъектов РФ, невысокий уровень профессионализма регионального законодателя. Можно добавить к этому, что до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ законодательство о социальном обеспечении было в достаточной степени развито далеко не во всех субъектах Российской Федерации. Во многих регионах пришлось начинать все с нуля, в большинстве - проводить ревизию всего действующего законодательства. В таких условиях невозможно было бы ожидать от региональных властей принятия полноценных кодексов социального обеспечения.

Не стоит забывать и о том, что в СССР сочетание федерализма и жесткой централизации государственной власти, единство (неделимость) экономического, социального и культурного пространства страны требовали единообразия в правовом регулировании на всей ее территории и обеспечивали практически полную идентичность республиканских кодексов и общесоюзных Основ. Правовая доктрина базировалась на том, что "законы и кодексы союзных республик должны непосредственно отражать общесоюзные законы, прежде всего Основы, изданные по различным отраслям права. Общесоюзные законы не могут не получать прямого отражения в кодексах. Без этого было бы немыслимо существование самих кодексов как целостных правовых актов, дающих систематизированное и комплексное изложение норм соответствующей отрасли права и законодательства" Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 107 - 108.. Дополнительно подчеркивалась необходимость текстуального воспроизведения в кодексах не только общих принципов Основ, но и иных нормативных положений. Понятно, что последнее замечание можно оценивать критически (в плане разумности полного и дословного повторения Основ), но сам факт соответствия и взаимозависимости союзных Основ и республиканских кодексов очевиден. В современной России необходимую преемственность федерального и регионального законодательства еще только предстоит обеспечить. Поэтому представляется, что законодательная связка "Основы - Кодекс", имманентная правовой системе и государственному устройству СССР, вряд ли будет столь же эффективной в деле систематизации российского законодательства о социальном обеспечении.

Интересно отметить, что и в советское время далеко не всеми поддерживалась идея кодификации социального законодательства в форме Основ. Так, З.Д. Виноградова указывала, что, во-первых, Основы призваны закрепить наиболее важные, концептуальные положения политики государства в области социального обеспечения, а они полностью еще не сформированы. Это одновременно затрудняет разработку Основ и предопределяет вероятность их частых изменений, что не соответствовало бы характеру этого наиболее стабильного акта. Во-вторых, акты типа Основ эффективны в тех отраслях законодательства, многие институты которых имеют сложную союзно-республиканскую структуру или большая роль в которых принадлежит подзаконным актам. В-третьих, по своему характеру Основы должны содержать лишь наиболее принципиальные положения соответствующего законодательства, а нормы о материальном обеспечении граждан отличаются особой конкретностью, точностью и тщательностью определения прав граждан, гарантий и процедуры их осуществления. Ввиду этого нормативные обобщения более высокого уровня (посредством Основ законодательства) либо вообще невозможны, либо сведутся к абстракциям, не имеющим непосредственно регулирующей силы. Автор делает вывод о том, что Основы не являются наиболее оптимальной формой кодификационного акта и их воздействие на упорядочение законодательства о социальном обеспечении может оказаться не столь значительным, как это представляется Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 2011. С. 25 - 26..

2.2 Характеристики потенциальной кодификации права социального обеспечения

В основном указанные обстоятельства сохраняют свою актуальность. Российскому праву социального обеспечения и соответствующему ему главному акту должны быть присущи оптимальная централизация, позволяющая гарантировать обеспечение на всей территории России единого социального пространства и единых стандартов социального обеспечения, и вместе с тем непосредственное регулятивное воздействие, снижающее возможность подзаконного (особенно ведомственного) нормотворчества. Оптимальным решением этих задач может стать кодекс социального обеспечения, способный не только обеспечить правовую определенность и связанную с ней эффективность правового воздействия, но и преодолеть многие социальные проблемы, которые в современной России достаточно остры.

Кроме выбора формы кодифицированного акта, еще на этапе подготовительных работ необходимо решить немало иных вопросов, в частности об отборе актов для кодификации, о структуре будущего кодекса и его месте в системе источников права социального обеспечения и др. Указанные вопросы требуют серьезного самостоятельного изучения, но отдельные, наиболее общие суждения по этому поводу можно обозначить.

Определяя общий план будущего кодекса социального обеспечения, следует иметь в виду, что кодекс как никакой другой закон нуждается в системно-упорядоченном изложении правового материала. В кодексе недостаточно продуманный подход к решению данного вопроса может привести к нарушению логики построения и дальнейшего развития соответствующей отрасли права. Ведь система отрасли права обычно складывается из институтов и иных подразделений, выраженных в отраслевых нормативных актах. А с учетом своеобразия строения права, его деления на определенные структурные части производится, в свою очередь, систематизация и кодификация законодательства.

С.С. Алексеев убежден: "Структура права не может быть с достаточной полнотой и точностью раскрыта, если не видеть ее органического единства с внешней формой права - с системой законодательства, внутренними подразделениями в нормативных актах". Поэтому систематический план будущего кодекса социального обеспечения в идеале должен опираться на два столпа: во-первых, на достижения правовой доктрины, выработавшей ряд подходов к определению системы и структуры права социального обеспечения; во-вторых, на состояние действующего социально-обеспечительного законодательства. Более того, результаты работ по кодификации законодательства не будут столь успешны без использования Классификатора правовых актов. Последний может стать необходимым связующим звеном между абстрактной теоретической конструкцией и конкретными правовыми реалиями.

При этом важно, чтобы структура будущего кодекса социального обеспечения соотносилась со структурой Классификатора правовых актов, но не воспроизводила ее полностью. М.О. Буянова, анализируя Классификатор, в частности его раздел 070.000.000 "Социальное обеспечение и социальное страхование", правильно замечает, что он закрепляет такую систему законодательства о социальном обеспечении, которая в полной мере не соответствует системе права этой отрасли. Дело в том, что Классификатор преследует иные, более прикладные цели, и его структура не может механически повторять структуру соответствующих отраслей права и законодательства Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики. Дис. ... д.ю.н. М., 2011. С. 113.. Этот документ разрабатывался главным образом в интересах массового пользователя для облегчения поиска и учета правовых актов. Поэтому выделение в ряде случаев какого-либо раздела не на основе строго научного подхода, а для удобства поиска информации представляется оправданным. Думается, на этом основано помещение в упомянутый раздел некоторых институтов, не включаемых обычно в систему права социального обеспечения: негосударственного пенсионного обеспечения, негосударственного социального обслуживания, управления социальным обеспечением и страхованием и др. Тем не менее, структура Классификатора заслуживает подробного изучения, поскольку задача упорядочения нормативного материала, которую решает кодификация, неотделима от поиска оптимально удобного его расположения для правоприменителей и граждан.

Что касается внутренней структуры отрасли права, то большинство ученых поддерживает классическое разделение отрасли на Общую и Особенную части, но вопрос о структуре и содержании обеих частей остается дискуссионным. При этом наибольшие разночтения касаются Общей части права социального обеспечения, формирование которой, по мнению ряда авторов, еще не завершено. Именно этим отчасти объясняется отсутствие четких предписаний, определяющих предмет права социального обеспечения, его цели, функции и другие отраслеобразующие категории, что, в свою очередь, оставляет место для сомнений в самостоятельности данной отрасли права в целом. Принятие кодекса социального обеспечения с научно обоснованной Общей частью должно окончательно разрешить эти сомнения в пользу безоговорочного признания автономности права социального обеспечения в системе российского права.

Суммируя позиции исследователей по вопросу о структуре права социального обеспечения, можно выделить ряд институтов (разделов), которые обязательно должны присутствовать в Общей части кодекса: цели и задачи законодательства о социальном обеспечении; основные принципы правового регулирования; отношения, регулируемые законодательством о социальном обеспечении; субъекты отношений и их правовое положение; основания социального обеспечения (социальные риски); виды социального обеспечения Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства. М., 2011. С. 165 - 166. Учитывая формирование в России социального государства и тенденции развития отраслевого законодательства, к этому перечню необходимо добавить положения: о разграничении законодательных полномочий между федеральным центром и регионами; о праве на социальное обеспечение (его месте в системе иных социальных прав); об ответственности за нарушение законодательства о социальном обеспечении; об источниках финансирования социального обеспечения Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2011. С. 34..

Традиционно финансовые отношения выносятся за рамки права социального обеспечения, поскольку составляют предмет иных отраслей права. В то же время эти отношения тесно связаны с социальным обеспечением, и отраслевая наука всегда это учитывала. Абсолютное большинство учебных и монографических работ по праву социального обеспечения в той или иной мере затрагивает проблемы финансирования социальной сферы. Новое звучание этой теме придало развитие в России отношений по социальному страхованию. В рамках этих отношений формирование права граждан на страховое обеспечение стало неотделимым от их участия в финансировании системы социального страхования. Поэтому определенная регламентация в кодексе социального обеспечения финансовых отношений, хотя бы в части социального страхования, необходима Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2010. С. 131 - 132.

Далее классическое построение кодекса требует конкретизации общих положений в предписаниях более частного характера. И здесь наиболее эффективным представляется структурирование Особенной части по видам социального обеспечения, причем последовательность расположения разделов должна зависеть от развитости того или иного массива законодательства и значимости регулируемых им отношений. Первый раздел будет охватывать пенсионные отношения, второй - отношения по обеспечению пособиями и т.д. При этом, учитывая различные организационно-правовые способы формирования права на тот или иной вид социального обеспечения, соответствующие разделы следует дополнительно подразделять на структурные части, регламентирующие особенности обеспечения: а) в порядке социального страхования, б) в порядке обеспечения за счет государственных бюджетных средств, в) в режиме оказания государственной социальной помощи.

Концепция Особенной части кодекса, основанная на привычной систематизации отрасли права социального обеспечения, на первый взгляд кажется достаточно простой. Но в действительности это не так. Все без исключения институты этой части необходимо оценить с нескольких позиций: состояния текущего законодательства, тенденций его развития, уровня государственной регламентации (общефедерального или регионального). В результате такого анализа выявятся блоки законодательства, требующие различной степени детализации в кодексе либо вообще не подлежащие кодификации. Например, не потребует детальной регламентации на уровне федерального кодекса институт социального обслуживания в связи с переносом "центра тяжести" в его регулировании на региональное законодательство. Вовсе нецелесообразной представляется кодификация правовых нормативных актов РФ о льготах. Эти акты в определенной части еще продолжают функционировать, но все более заметным становится их временный характер. Очевидно, что кодификация актов временного характера не будет способствовать стабильности будущего кодекса социального обеспечения.

Вопрос о месте кодекса социального обеспечения в системе источников отрасли и его соотношении с иными правовыми нормативными актами о социальном обеспечении должен быть определен в самом кодексе. Решение этого вопроса не может серьезно отличаться от аналогичных решений в иных отраслях российского законодательства. Единый отраслевой кодифицированный акт, без сомнения, является центральным в системе законодательства, все остальные, в том числе законодательные, акты должны ему соответствовать. В то же время идея придания кодексу социального обеспечения высшей юридической силы среди иных федеральных законов должна быть отвергнута.

Здесь следует согласиться с А.В. Мицкевичем, заметившим, что кодекс не обладает по отношению к другим федеральным законам более высокой юридической силой, а воздействует "силой притяжения" системы по отношению к входящей в нее подсистеме (части, подотрасли, отдельному закону), т.е. чисто кодификационными связями. Особая роль кодекса социального обеспечения видится в его способности сцементировать отраслевое законодательство и одновременно придать качественно новый импульс его дальнейшему развитию.

Будущий кодекс закрепит необходимую автономность правовых норм о социальном обеспечении, поднимет престиж данной отрасли российского права и правовой науки.

Заключение

Цель кодификации законодательства о социальном обеспечении направлена, главным образом, на обеспечение доступности правовых знаний для граждан и на стимулирование научных исследований в данной сфере, повышение их качества.

Множественность нормативных правовых актов о социальном обеспечении, сложность их языка и стиля не могут обеспечить адекватного понимания и принятия их гражданами, среди которых немало людей с ограниченными возможностями, тем более, что законодательные положения о доступности и бесплатности юридической помощи бездействуют. Это влечет социальную напряженность, сопротивление проводимым реформам (нередко - ввиду их непонимания), страх быть обманутыми государством.

Если кодификация в должной мере будет ориентирована на граждан, то сможет упростить и качественно улучшить процесс восприятия ими законодательства о социальном обеспечении. А планируемый кодекс станет для населения России важнейшим источником знаний о своих правах в данной области.

Для правовой науки кодификация послужит мощным стимулом к развитию, и самостоятельным предметом изучения. Отмечено, что в России кодификация традиционно составляет центральный элемент в ряду задач разработки научных основ законодательства, а факт проведения крупных кодификационных работ может и должен рассматриваться в качестве специфического критерия научности юриспруденции.

Выявлена связь между низким уровнем кодификации законодательства о социальном обеспечении и недостаточной разработкой, а то и полным отсутствием отраслевых научных исследований в ряде важных областей права социального обеспечения (например, юридической техники).

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1. Всеобщая Декларация прав человека, принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН // Российская газета 5.04.1995.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (ред. от 30.12.2008) // Российская газета. № 237. 1993.

3. Устав Свердловской области" от 23.12.2010 N 105-ОЗ (ред. от 08.04.2013) (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30.11.2010) // Собрание законодательства Свердловской области. 2011. № 12 (2010). Ст. 1914.

Специальная литература

4. Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепции развития российского законодательства. М., 2011. С. 165 - 166

5. Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2011.

6. Васильева Ю.В. Кодификация законодательства о социальном обеспечении: основы законодательства или кодекс? // Известия вузов. Правоведение. 2009. N 4.

7. Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 1983.

8. Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 2011.

9. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., 2011.

10. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2011.

11. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2011.

12. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2011.

13. Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование. М., 2011.

14. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2011.

15. Социальный кодекс РФ: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении / А.В. Усс, В.А. Толоконский, В.И. Иванков, В.Н. Лисица. Новосибирск, 2004.

16. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962.

17. Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2011.

Размещено на Allbest.ur