Особенности развития института муниципальной службы в современной России на примере города Омска

Наиболее важным звеном в системе управления оставалась городская полиция. В начале века её возглавлял городничий, а с 1839 г. - полицмейстер.

Всесословная Дума на основе цензового права по Городовому Положению 1870 г. была введена в конце 1872 г. В сентябре 1870 г. омские домовладельцы обратились в Акмолинское областное управление с просьбой о введении в Омске нового Городового Положения. В конце 1872 г. были проведены выборы, а 4 марта 1873 г. городская управа приступила к работе. В Думу были избраны 60 гласных, городским головой был избран отставной преподаватель кадетского корпуса, учёный, генерал Фёдор Леонтьевич Чернавин (1873-1879 гг.).

В основе Городового Положения 1870 г. лежали принципы всесословного представительства, имущественного и возрастного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей, самоуправления городского общества.

По Городовому Положению 1870 г. к учреждениям городского общественного управления относились:

1) городские избирательные собрания;

2) городские Думы;

3) городские управы.

Городские избирательные собрания собирались раз в четыре года только для избирания гласных. Распорядительные функции в городе возлагались на Думу, исполнительные - на управу.

По Положению 1892 г. каждое решение городской Думы, вплоть до составления городского бюджета, должно быть одобрено губернатором. Дела могли приводиться в исполнение, если они в течение двух недель не опротестовывались губернским по городским делам присутствием. Ни одна, даже временная должность, в городском управлении не могла быть заменена без согласия администрации. Городское правительство хотя и провозглашало всесословность, но было сильно ограничено имущественным цензом, поэтому, всецело находилось в руках крупной буржуазии. Городской голова, как председатель думы, мог не ставить в повестку заседания, либо снимать с него вопросы, неудобные для управы. Всё это приводило к отсутствию должного контроля в процессе формирования городского бюджета и в текущей деятельности городского головы.

Городская управа, исходя из необходимости предварительного ознакомления гласных Думы и общественности с текущими делами, с 1-го января 1911 г. стала издавать небольшим тиражом, два раза в месяц, муниципальный журнал «Вестник Омского городского общественного управления» Салохин, Н.П. Становление самоуправления в условиях трансформируемой России: монография / Н. П. Салохин; ОмГТУ. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 2013. - 342 с..

Система городского управления в начале ХХ в. имела достаточно чёткое разделение компетенции двух составных её элементов: Думы и управы. При этом управа, однако имела гораздо больше прав и возможностей в решении городских вопросов.

16 июля 1917 г. была избрана Дума на основе всеобщего избирательного права (для граждан старше 20 лет), которая просуществовала до 18 января 1918 г., когда решением Омского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов была распущена.

После мятежа чехословацкого корпуса Омская городская Дума была восстановлена 8 июня 1918 г. - на следующий день после падения Советской власти в Омске.

Городская Дума и городская управа, а вместе с ними - и пост городского головы были 14 ноября 1919 г. окончательно ликвидированы Советской властью, с падением "Омского" правительства адмирала А.В. Колчака.

В Омске с этого времени временно функции местного управления стал выполнять ревком.

С 1939 г. Омский городской Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов был переименован в Омский городской Совет депутатов трудящихся, а с 1977 г. - народных депутатов. В декабре 1939 г. на основе новой Конституции прошли первые выборы в Омский горсовет. В голосовании приняло участие 99 процентов избирателей. Первая сессия вновь избранного Омского городского Совета начала свою работу 4 января 1940 г. Сохранилась прежняя система деятельности Омского городского Совета. Основные вопросы решались на сессиях Совета. В период между сессиями главным органом являлся исполком городского Совета. Он избирался на первой сессии депутатов нового созыва. Особенно активную роль Омский городской Совет играл в годы Великой Отечественной войны. Городской Совет решал вопросы размещения рабочих эвакуированных заводов и самих заводов, вопросы разгрузки эшелонов с оборудованием, принимал меры по оказанию помощи голодающим и т.п.

В 1950-80-х гг. Омский городской Совет являлся, как и прежде, центральным звеном в местном самоуправлении. Система выборов в Совет не претерпела каких-либо серьезных изменений. Совет в данный период уделял, прежде всего, свое внимание социально-экономическим вопросам (например, благоустройство города). Культурная жизнь города также зачастую была в повестке дня исполкома Совета Салохин, Н.П. Самоорганизация и самоуправление в онтологии общества России [Текст]: монография / Н. П. Салохин, 2014. - 272 с..

Первый этап в становлении современной российской системы местного самоуправления был заложен принятым в 1991 г. законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Функциями местных органов власти в районах, городах, поселках, сельсоветах наделялись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления этих институтов выступала местная администрация, осуществлявшая исполнительно-распорядительные функции. К началу 1990-х гг. в организацию управления городскими территориями проникает принцип разделения власти на исполнительную (администрация города) и законодательную (горсовет). Развитие городского самоуправления совпало с намерением депутатов Омского городского совета усилить финансовую самостоятельность города, вернув в него значительную долю налоговых поступлений с его территории.

С появлением в 1995 г. закона «Об общих принципах местного самоуправления» система управления городом претерпевает существенную трансформацию. Городское самоуправление обретает законодательную основу.

Таким образом, можно говорить о формировании института местного самоуправления и создании правовой базы, очерчивающей рамки деятельности органов местного самоуправления, к концу 1990-х гг.

Современная структура местного самоуправления

Омский городской Совет является представительным органом местного самоуправления города Омска.

Мэр города Омска является высшим выборным должностным лицом муниципального образования город Омск и возглавляет в соответствии с настоящим Уставом Администрацию города Омска.

Администрация города Омска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Омска. Структура Администрации Омска представлена в приложении 1.

Контрольно-счетная палата города Омска является контрольным органом местного самоуправления города Омска и осуществляет свои функции в соответствии с настоящим Уставом и Решениями Омского городского Совета.

Органы местного самоуправления города Омска являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с действующим законодательством, муниципальными правовыми актами. Структурные подразделения Администрации города Омска могут являться юридическими лицами, если Омским городским Советом будет принято решение об учреждении соответствующего структурного подразделения и утверждено положение о нем.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Устав города.

Основная задача Администрации города Омска - обеспечение функций и полномочий, предоставленных исполнительно-распорядительному органу муниципального образования город Омск действующим законодательством и муниципальными правовыми актами Официальный портал Администрации города Омска [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.admomsk.ru/web/guest/main, свободный (дата обращения: 17.12.2016). -- Загл. c экрана..

В структуру Администрации города Омска входят 32 структурных подразделения: 5 администраций округов, 16 департаментов, 4 управления, а также аппарат Мэра.

Численность населения на 1 января 2014 года составляет 1 166 092 человека.

Таблица 1. Административные округа муниципального образования город Омск

Округ	Площадь	Население
Советский	10 320 га	263,6 тыс. человек
Кировский	12 900 га	251 тыс. человек
Центральный	10 520 га.	275,9 тыс. человек
Октябрьский	6 300 га	170,1 тыс. человек
Ленинский	15 302 га	200,2 тыс. человек

Рисунки 2 и 3 дают представление о численности населения и площади территорий административных округов.

Рис.2 Административные округа по площади территории



Рис. 3 Административные округа по численности населения

Структура Администрации города Омска состоит из должностей, не входящих в состав ее структурных подразделений (первый заместитель Мэра города Омска, заместители Мэра города Омска), отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений.

В настоящее время количество должностей муниципальной службы составляет 1478 шт. Из них 411 должностей занимают мужчины, 1067 - женщины. Рисунок 4 даёт представление о половой структуре муниципальных служащих на начало 2017 года.

Рис. 4 Половая структура муниципальных служащих

Структура Администрации города Омска, а также вносимые в нее изменения формируются Мэром города Омска и по его представлению утверждаются Омским городским Советом. Структура состоит из должностей, не входящих в состав структурных подразделений (первые заместители Мэра города Омска, заместители Мэра города Омска), отраслевых и территориальных структурных подразделений.

Организация и режим работы Администрации города Омска, организация деятельности ее структурных подразделений, порядок ведения делопроизводства устанавливаются муниципальными правовыми актами.

2.2 Анализ порядка поступления на муниципальную службу в муниципальном образовании город Омск

Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.

Прежде всего, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает следующие условия, необходимые для поступления на муниципальную службу:

- достижение возраста 18 лет;

- владение государственным языком РФ;

- соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы;

- отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную службу О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152..

Поступление на муниципальную службу и ее прохождение (как и государственной службы) традиционно связано с наличием у лица российского гражданства. Утрата гражданства Российской Федерации является безусловным основанием к прекращению служебных отношений. Однако по смыслу статей 13 («ограничения, связанные с муниципальной службой») и 19 («основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим») Закона правом поступления на муниципальную службу также обладают граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Некоторые авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальную службу, отмечают, что указанным международным договором должны быть предусмотрены не только признание двойного гражданства, но и возможность доступа к государственной службе договаривающихся государств Ежукова, О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2015. - № 3. - с. 56-59..

Законом о муниципальной службе установлен повышенный по сравнению с трудовым законодательством возраст поступления на муниципальную службу - 18 лет (по Трудовому кодексу полная трудовая дееспособность наступает с 16 лет). Как отмечают некоторые авторы, это связано с высокой ответственностью муниципальных служащих за выполнение должностных обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, особыми требованиями, предъявляемыми к муниципальным служащим.

Новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации. Более того, ст. 3 этого Закона закрепляла право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе, в том числе и независимо от языка. Как отмечается в литературе, в новой транскрипции аналогичная норма ст. 4 нового Закона такой законодательной формулы не содержит. Согласно ст. 68 Конституции РФ и Федеральному закону «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский. Соответственно лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы, должно владеть русским языком.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям. Эти квалификационные требования предъявляются:

- к уровню профессионального образования;

- стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности;

- профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для выполнения должностных обязанностей.

Нужно заметить, что ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, что обеспечивается в том числе посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152..

Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ст. 9 Закона).

Критерием доступа к муниципальным должностям может быть только наличие образования, квалификация работника и отсутствие перечисленных в законе ограничений (например, состояние здоровья или наличие неснятой судимости).

Процедурные особенности поступления на муниципальную службу преимущественно связаны с возможностью проведения процедуры конкурса на замещение должности муниципальной службы. Как отмечалось ранее, на муниципальной службе конкурс пока не стал единственным или преобладающим способом замещения должности муниципальной службы. Он применяется наряду с назначением. Поэтому в Законе о муниципальной службе говорится лишь о возможности проведения конкурса. Возникает вопрос: кто должен принимать решение о проведении или не проведении конкурсной процедуры? Статья 17 Закона о муниципальной службе не содержит прямого ответа на данный вопрос, однако она предусматривает, что порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. По всей видимости, этот же орган и должен принимать решение о проведении конкурсного отбора.

Нужно сказать, что ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными, так и муниципальными правовыми актами.

Замещение вакантной должности муниципальной службы, как правило, должно осуществляться по конкурсу, в порядке, установленном муниципальным правовым актом. На муниципального служащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязанностей по другой должности муниципальной службы с оплатой по соглашению. Повышение его в должности может производиться из резерва кадров или по конкурсу Рысак, Н.В. Государственное и муниципальное управление. - Омск: СибАДИ, 2014. - с. 90-95..

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности должна проводиться периодическая (один раз в три года) аттестация. Положение о проведении аттестации утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением, утверждаемым законом субъекта РФ. По результатам аттестации аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий занимаемой должности или не соответствует. Комиссия может давать рекомендации о поощрении муниципального служащего, о повышении в должности, а в случае необходимости об улучшении деятельности аттестуемого. При несоответствии занимаемой должности муниципальный служащий может быть понижен в должности Прокофьев, С. Е. Государственная и муниципальная служба. Учебник и практикум / С.Е. Прокофьев, С.Г. Еремин. - М.: Юрайт, 2016. - c. 123-126..

В процессе прохождения муниципальной службы сотрудник имеет право на периодическое повышение своей квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета. Во всем мире проблемам подготовки и переподготовки муниципальных кадров уделяется огромное внимание. Существуют детально разработанные программы для различных форм обучения и категорий служащих (с отрывом от основной работы, с частичным отрывом, например, один день в неделю, без отрыва от основной работы и др.). Как правило, для занятия более высокой должности нужно пройти очередной цикл переподготовки. Ведущую роль в этой работе играют университеты. В Российской Федерации существует система повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих через Российскую академию государственной службы (РАГС), академии в федеральных округах (Северо-Западная, Поволжская, Сибирская, Дальневосточная и др.), а также в вузах.

В заключение данного раздела хотелось бы обратить внимание на особенности прекращения муниципально-служебных отношений, установленные статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации». Поскольку, как уже отмечалось выше, этот Закон основывается на трудоправовой концепции регулирования служебных отношений, указанная статья содержит лишь дополнительные, по отношению к установленным трудовым законодательством, основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Всего таких оснований три:

1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 данного Федерального закона О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152..

Нельзя не отметить, что законодатель установил пересекающиеся основания расторжения трудового договора с муниципальным служащим. В отличие от гражданского служащего, муниципальный может быть уволен не только в случае утраты гражданства Российской Федерации или получения гражданства другого государства, но даже и в случае получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Таким образом, фактически Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает только два дополнительных основания прекращения служебных правоотношений - достижение предельного возраста и несоблюдение ограничений и запретов, установленных этим Законом. В данном случае законодатели попали в ловушку, связанную с соотношением специального служебного и трудового законодательства при регулировании служебных отношений.

Дело в том, что многие из указанных в Законе ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными Трудовым кодексом РФ. Например, представление подложных документов при поступлении на муниципальную службу в соответствии с положениями ст. 81 Трудового кодекса РФ является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы, согласно ст. 83 Трудового кодекса РФ, представляет собой обстоятельство, не зависящее от воли сторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения.

Во всех этих случаях возникает вопрос: на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? А в некоторых таких случаях в связи с указанным наложением возникают и более серьезные проблемы, чем вопрос о конкретной статье, на которую следует ссылаться. Дело в том, что в соответствии с трудовым законодательством при увольнении по отдельным основаниям действующим законодательством предусматриваются определенные гарантии увольняемому. Так, например, ст. 84 ТК РФ устанавливает, что в случае прекращения трудового договора вследствие нарушения установленных законом обязательных правил его заключения работодатель выплачивает работнику месячное денежное содержание, если нарушение правил заключения трудового договора допущено не по его вине. Одним из таких нарушений по прямому указанию ст. 84 ТК РФ является заключение трудового договора на выполнение работы, противопоказанной данному работнику по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако ст. 13 данного Закона в числе ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы, называет наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Соответственно, это дает возможность представителю нанимателя уволить муниципального служащего за несоблюдение ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы. В этом случае никаких выплат муниципальному служащему не производится.

Указанная выше проблема носит системный характер, поскольку в отличие от подобных наложений законодательства о государственной гражданской службе, связанных с низким уровнем юридической техники, обусловлена самим способом построения системы оснований прекращения муниципально-служебных отношений, основанным на дополнении трудового законодательства нормами служебного.

Кроме того, хотелось бы обратить внимание еще на один аспект: исходя из формулировки ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», все установленные этой статьей основания увольнения муниципального служащего являются необязательными, поскольку содержат формулировку: «трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя)» О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152.. Например, в случае утраты муниципальным служащим гражданства Российской Федерации трудовой договор с ним может быть расторгнут, а может и нет, причем решение принимает представитель нанимателя.

Вышеприведенные положения наглядно демонстрируют, что система оснований прекращения служебных отношений (независимо от вида службы) должна быть полностью автономной от трудового законодательства.

Статья 3 Трудового кодекса устанавливает, что никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника

Как мы видим, запрет ограничения в трудовых правах в зависимости от возраста назван в данной норме отдельной строкой. В этой связи хотелось бы отметить, что Конституционный Суд неоднократно признавал не соответствующими Конституции нормы трудового законодательства, устанавливающие верхний возрастной предел для отдельных категорий работников.

Следовательно, установление предельного возраста при замещении определенных должностей по трудовому договору (контракту) допустимо, если это ограничение обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы; при введении такого рода возрастных ограничений должно быть обеспечено соблюдение Конституции Российской Федерации, в том числе конституционного принципа равенства, исключающего необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию функции. В противном случае установление предельного возраста, достижение которого является основанием для освобождения от должности независимо от согласия работника, означало бы дискриминацию по возрастному признаку.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на норму части 2 статьи 19 Закона о муниципальной службе, которая существенно отличается от аналогичных положений о предельном возрасте на государственной гражданской службе. Согласно Федеральному закону № 204-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе и по окончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы (ст. 25). Закон же о муниципальной службе содержит положение, что допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год. Иными словами, как такового в полном смысле этого слова предельного возраста нахождения на муниципальной службе законодатель не закрепляет, поскольку трудовой договор с муниципальным служащим может продлеваться сколь угодно долго. Вряд ли это будет способствовать цели обеспечения поддержания высокого уровня отправления муниципальной службы за счет обновления и сменяемости управленческого персонала. В данном случае законодатель оставил решение о продлении или непродлении трудового договора с муниципальным служащим на усмотрение представителя нанимателя. Такое расширение дискреционных полномочий представителя нанимателя представляется нам ни в коей мере не соответствующим цели и задачам муниципальной службы Знаменский, Д. Ю. Государственная и муниципальная служба / Д.Ю. Знаменский. - М.: Издательский центр "Интермедия", 2017. - 180 c..

Как представляется, необходимо либо совсем отказаться от закрепления предельного возраста муниципального служащего, либо императивно предусмотреть его увольнение по достижении соответствующего возраста, но не предоставлять возможность представителю нанимателя решать этот вопрос в зависимости от личных предпочтений.

Отметим также, что весьма спорной представляется сама формулировка о «продлении» трудового договора с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

В качестве специального основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим Закон о муниципальной службе называет наличие ограничений и нарушение запретов, связанных с муниципальной службой.

2.3 Особенности ограничений, прав, обязанностей, ответственности и гарантий муниципальных служащих в РФ

муниципальный служба омск правовой

Абсолютизация принципа равного доступа к муниципальной службе невозможна, как невозможно абсолютное равенство «всех и во всем». Поступление на муниципальную службу, как в России, так и за рубежом обусловлено целым рядом требований, ограничений и запретов, препятствующих использованию своего служебного положения в корыстных целях, либо в ущерб населению.

Помимо «позитивных» условий поступления на муниципальную службу, то есть требований, которым должен удовлетворять гражданин, закон называет обстоятельства, препятствующие назначению на должность муниципальной службы.

Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в ст. 13 закрепляет перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на службе.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления установленных законодательно сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152.

В отличие от ограничений, адресованных как претендентам на муниципальную службу, так и муниципальным служащим, запреты, обусловленные особенностями и спецификой муниципальной службы, адресованы только служащим. Запреты предусмотрены для того, чтобы действия муниципальных служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу.

В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в ст. 11 «Ограничения, связанные с муниципальной службой» также устанавливались правоограничения, перечислялись запрещенные для муниципальных служащих действия. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» есть новые виды запретов, которые присутствуют в законах о публичной службе многих стран. В качестве таковых можно назвать: запрет на публичные высказывания, оценки и суждения в отношении деятельности органов местного самоуправления, их руководителей; запрет, предусмотренный для служащего после увольнения с муниципальной службы; запрет на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора.

В частности, статьей 14 определены следующие запреты.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

2) замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Нарушение запретов, связанных с муниципальной службой, предусмотренных статьей 14 закона, является основанием для расторжения трудового договора по инициативе представителя нанимателя (работодателя) О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152.

Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой схожи с ограничениями и запретами для государственных гражданских служащих.

Основой для этого послужил такой принцип системы государственной службы, как взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Однако анализ положений, устанавливающих ограничения и запреты, не позволяет говорить о полном единстве ограничений и обязательств при их прохождении.

Права и обязанности муниципального служащего

Статьей 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплены основные права муниципального служащего.

Муниципальный служащий имеет право на:

1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Дополнительные права муниципальных служащих определены в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.

Права и обязанности муниципального служащего обычно конкретизируются в должностной инструкции, структура которой вполне может соответствовать логике, предложенной в статье 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», применительно к должностному регламенту гражданского служащего:

- квалификационные требования;

- должностные обязанности, права и ответственность служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, задач и функций структурного подразделения государственного органа и функциональных особенностей замещаемой в нем должности гражданской службы;

- сфера должностных полномочий, задачи и функции;

- сроки и процедуры подготовки и принятия управленческих решений;

- порядок служебного взаимодействия с внешними потребителями государственных услуг и с коллегами.

Законодательство Российской Федерации не классифицирует права муниципального служащего, а закрепляет их простым перечислением. Однако ученые-юристы такую классификацию проводят. Например, A.M. Володин, А.А. Немчинов права муниципальных служащих классифицируют по двум группам Муниципальная служба. Справочное пособие / Володин А.М., Немчинов А.А. - М.: Дело и Сервис, 2012. - c.214-220:

I. Функциональные (должностные) права.

1. Право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.

2. Право на посещение в установленном порядке для исполнения должностных полномочий предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

3. Право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями.

4. Право на внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы.

II. Права, связанные с прохождением муниципальной службы.

1. Право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности; критерии оценки качества его работы; условия продвижения по службе.

2. Право на обеспечение организационно-технических условий, необходимых муниципальному служащему для осуществления полномочий по соответствующей должности.

3. Право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений.

4. Право требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство.

5. Право на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания.

6. Право на повышение квалификации, переподготовку (переквалификацию) за счет средств местного бюджета.

7. Право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы или государственной должности государственной службы.

Обязанности муниципального служащего закреплены законодательно и распространяются на всех муниципальных служащих, как и их права, призваны обеспечивать эффективное осуществление муниципальным служащим должностных полномочий.

Закрепляемые обязанности могут содержать только вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Основные обязанности муниципального служащего закреплены статьей 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В частности, муниципальный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены законодательно;

11) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ [ред. от 30.06.2016] //Собр. законодательства РФ. - 2007. - № 10 - Ст. 1152..

Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законом перечислены общие для всех муниципальных служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний. Конкретизация обязанностей по должностям муниципальной службы производится в регламентах органов местного самоуправления, в должностных инструкциях муниципальных служащих.

В Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» права и обязанности муниципального служащего не перечислялись, а указывалось, что они устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с названным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ сложилась исторически, подкреплена практикой, а в правовом плане необходимо учитывать закрепленный механизм обеспечения этой взаимосвязи, в том числе единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Взаимосвязь муниципальной и государственной службы, соотносимые цели и задачи деятельности обусловили существование практически идентичных основных обязанностей для гражданских и муниципальных служащих Игнатов В. Г. Государственная и муниципальная служба России. История и современность / В.Г. Игнатов. - М.: Феникс, МарТ, 2016. - c.334-338.