Державно-правовий механізм протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru/

протидія корупція подолання правопорушення

Державно-правовий механізм протидії корупції

Складність, багатозначність та системність вимагають від держави відповідного механізму протидії, який пропонуємо назвати „державно-правовим”. Поняття „протидія корупції” ми використали не випадково, оскільки незважаючи на те, що інше слово „боротьба” використовується у назві спеціалізованого законодавчого акту Закону України „Про боротьбу з корупцією”, вважаємо його більш придатним для характеристики досліджуваного державно-правового механізму. До такого висновку ми дійшли враховуючи те, що кінцевим результатом будь-якої боротьби є перемога (покорення, підкорення) явища, проти якого вона здійснювалася, натомість загальновизнаним серед науковців є той факт, що побороти злочинність, зокрема і корупцію, яка є сукупністю різних правопорушень, зокрема і злочинних, неможливо [1], і навпаки - протидія не передбачає в результаті обов'язкової перемоги або чиєїсь поразки.

Про доцільність використання саме словосполучення „протидія корупції” а не „боротьба з корупцією” свідчить семантичне тлумачення цих слів [2], а також результати окремих наукових досліджень, які були проведені за останні шість років [3].

Отже, ми поділяємо думку М.І. Мельника про те, що „боротьба з корупцією втрачає будь-який сенс, оскільки... не може досягнути кінцевої мети (не може бути результативною в розумінні здобуття повної перемоги над корупцією). Власне з цього випливає, що з наукової та практичної точок зору за відсутності ймовірності кінцевого результату не може бути і самої боротьби” [2]. Крім того, розмежовуючи терміни „протидія” та „боротьба” вчений дійшов висновку, з яким варто погодитись. Перший із термінів - „протидія” - „відображає весь комплекс заходів впливу на корупцію, включаючи вплив на соціальні передумови корупції, причини та умови корупційних діянь, правоохоронну діяльність щодо виявлення, розслідування таких діянь, притягнення винних у вчиненні їх осіб до відповідальності. Термін „боротьба” асоціюється переважно з моментом активного наступу на корупцію, із застосуванням репресивних заходів кримінально-правового та іншого характеру, із протиборством з конкретними проявами корупції і особами, які їх вчинили. Він зазвичай не ототожнюється з антикорупційними заходами профілактичного характеру” [4].

Аналіз чинного законодавства [5] та наукових праць з питань боротьби (протидії) злочинності [6] чи власне корупції [15] дав змогу зробити висновок про те, що у переважній більшості випадків вони вживаються як тотожні, з чим ми також погоджуємося, оскільки переконані, що зайва термінологічна дискусія щодо цих слів (понять, категорій) лише відволікає науковців від основної проблеми - зменшення обсягу корупції, обмеження її форм (видів), локалізації сфер впливу (розповсюдження), зменшення негативних наслідків корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Варто відзначити, що незважаючи на прийняття низки законодавчих та підзаконних актів з питань протидії корупції, проведення різних за предметом наукового пошуку досліджень із зазначених питань, єдиного погляду на сутність та структуру державно-правового механізму протидії корупції так і не вироблено. Враховуючи зазначене, пропонуємо у цьому підрозділі охарактеризувати нормативні акти з питань протидії корупції та відповідні наукові джерела на предмет визначення у них окремих складових досліджуваного державно-правового механізму, на основі чого визначити його структуру, охарактеризувати окремі елементи такої структури, а також з'ясувати місце та значення у такому механізмі адміністративно-правових та організаційних засад.

Як було підкреслено вище, нормативні акти з питань протидії корупції визначають лише окремі елементи державно-правового механізму протидії корупції. Так, найбільш повний перелік таких елементів міститься у Законі України „Про боротьбу з корупцією” [5] та відповідних концепціях (програмах) [8]. Зокрема, у Законі України „Про боротьбу з корупцією” визначені: суб'єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією; органи, які ведуть боротьбу з корупцією; заходи попередження корупції; види відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією [5].

Погоджуючись із важливістю закріплення у названому законодавчому акті відповідних елементів, вважаємо, що їх перелік є неповним, що не дає змоги говорити про відповідний державно-правовий механізм протидії корупції. Наприклад, у ньому не сформульовані: мета та завдання протидії корупції, принципи такої протидії, які, на нашу думку, є вихідними (базовими) його засадами та основами функціонування. Нечітко визначені й такі елементи державно-правового механізму протидії корупції, як його рівні та об'єкти, а також заходи та засоби протидії корупції, види відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. До складових такого механізму варто віднести: напрями протидії корупції, причини та умови, які сприяють її поширенню, а також систему забезпечення протидії корупції.

Значна кількість, порівняно з іншими нормативними актами, елементів державно-правового механізму протидії корупції закріплена в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367 [8]. Зокрема, у цьому правовому акті визначено:

- систему суб'єктів боротьби з корупцією, яких об'єднано у три групи;

- принципи боротьби з корупцією;

- напрями боротьби з корупцією;

- причини та умови корупційних діянь;

- деякі із заходів протидії корупційним діянням, які об'єднано у певні групи;

- систему забезпечення боротьби з корупцією.

Порівнюючи Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затверджену Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, та Закон України „Про боротьбу з корупцією” на предмет повноти визначення у них елементів державно-правового механізму протидії корупції варто зазначити, що вони:

- по-перше, визначають їх значну частину, порівняно з іншими правовими актами з питань протидії корупції;

- по-друге, не містять їх більш-менш повного, а отже, і логічного переліку (наприклад, в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки причини та умови корупційних діянь визначені після суб'єктів боротьби з корупцією, принципів боротьби з корупцією, напрямів боротьби з корупцією, що варто було б зробити у зворотному порядку);

- по-третє, дають змогу визначити приблизну структуру державно-правового механізму протидії корупції лише шляхом їх об'єднання в одному нормативному документі.

Проаналізуємо інші нормативні акти з питань протидії корупції, зокрема і міжнародні, в яких визначаються деякі із елементів державно-правового механізму протидії корупції. Так, у Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р. визначені: заходи щодо запобігання корупції, а також орган або органи із запобігання та протидії корупції [10].

У Політиці попередження корупції Міжнародної асоціації шефів поліції та Національного центру з питань політики забезпечення законності від 30 квітня 1990 р. сформульовано мету такої політики, яку визначено як „попередження виникнення корупції у правоохоронній організації” та її завдання, а саме, „затвердження процедур, що запобігають корупції, та проведення розслідування і судового або кримінального переслідування за фактом корупції у повному обсязі, що передбачений законом і органами адміністративної влади, у випадку, якщо про факт корупції повідомлено або він установлений” [9].

Цінність цього правового акту для нормотворчої практики ОВС полягає у тому, що у ньому визначені обов'язки внутрівідомчих підрозділів поліції, завданням яких є протидія корупції у поліцейських відомствах, правонаступниками яких є підрозділи внутрішньої безпеки ОВС. Зокрема, до обов'язків таких підрозділів віднесені:

- розгляд скарг громадян та внутрішніх скарг з точки зору наявності випадків зловживання співробітниками поліції своїми повноваженнями з метою отримання особистої користі;

- розгляд результатів розслідувань внутрішніх справ з метою визначення типових схем дій службовців, які свідчать про їх корупційну поведінку;

- перегляд розподілу службових обов'язків з метою підтвердження, що періодична ротація службовців здійснюється відносно установлених вимог;

- розслідування скарг будь-якого громадянина, у якій викладені підозри про наявність корупції;

- аналіз платіжних відомостей з понаднормової роботи службовців, їх прибутків, а у виняткових випадках і податкових декларацій з метою визначення, чи не вказують схеми їх дій на корупційну поведінку;

- перегляд результатів інспекційних перевірок з метою виявлення конкретних рис корупції;

- впровадження у практику діяльності поліції повідомлення громадянам і співробітникам поліції інформації про поведінку, яка вказувала б на корупційні дії;

- щорічне інформування громадськості відносно кількості розслідуваних справ з корупції і кількості справ, версії яких були підтверджені;

- проведення освітньої кампанії серед населення, з тим, щоб підвищити рівень усвідомлення суспільством того факту, що всі громадяни можуть допомогти управлінню поліції у підтримці чистоти її лав [5].

Деякими із названих повноважень, а саме такими, як:

- перегляд результатів інспекційних перевірок з метою виявлення ознак корупції;

- повідомлення громадянам і співробітникам поліції інформації про поведінку, яка вказувала б на корупційні дії;

- щорічне інформування громадськості відносно кількості розслідуваних справ з корупції і кількості справ, версії яких були підтверджені;

- проведення освітньої кампанії серед населення з метою його переконання у важливості допомоги поліції в очищенні її лав доцільно доповнити Положення про Департамент внутрішньої безпеки МВС України та відповідні положення, які регламентують діяльність підрозділів внутрішньої безпеки на місцевому рівні (область, місто, район).

В Політиці протидії корупції, яка була оприлюднена на Міжрегіональному семінарі з проблем корупції в органах державної влади (Гаага, 1989 р.), містяться заходи попередження (запобігання) корупції [13], частина з яких отримала закріплення у національному законодавстві [8].

У Національній програмі боротьби з корупцією, затвердженій Указом Президента України від 10 квітня 1997 р. №319, визначено лише заходи протидії корупції, які об'єднано у такі групи:

- профілактичні;

- організаційно-правові;

- інформаційно-аналітичні [9],

- а також деякі із суб'єктів протидії корупції в Україні, які, власне, і були зобов'язані їх реалізовувати.

В Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності”, затвердженій Указом Президента України від 11 вересня 2006 року №742, визначено такі елементи державно-правового механізму протидії корупції, як причини та умови, що сприяють вчиненню корупційних діянь, які названо у Концепції „корупційними ризиками” та заходи щодо їх нейтралізації. У Концепції також визначено групи суб'єктів вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, до яких віднесені: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, виборні органи та органи судової влади [10].

Указом Президента України від 23 січня 2009 р. №35 утворено Міжвідомчу робочу групу з питань протидії корупції, основними завданнями якої є: підготовка пропозицій щодо вдосконалення взаємодії органів прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної податкової адміністрації України, Головного управління державної служби України, Міністерства юстиції України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади у питаннях протидії та запобігання корупції; напрацювання комплексу заходів щодо запобігання та протидії корупції; розгляд пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань запобігання та протидії корупції [13].

Як бачимо, цим Указом визначено такий елемент державно-правового механізму протидії корупції як його суб'єкти (органи). Крім того, визначені у ньому завдання Міжвідомчої робочої групи з питань протидії корупції доцільно взяти до уваги під час формулювання завдань державно-правового механізму протидії корупції.

У Постанові Пленуму Верховного Суду України „Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією” від 25 травня 1998 р. №13 визначено суб'єктів відповідальності за вчинення корупційних правопорушень [13].

У наказі Головного управління державної служби України від 13 жовтня 2005 р. №244 „Про затвердження Методичних рекомендацій для державних органів та органів місцевого самоврядування з питань протидії корупції” детально визначено підстави та процедури здійснення антикорупційного контролю як одного із засобів (способів) протидії корупції [14].

Таким чином, аналіз нормативно-правових актів з питань протидії корупції надав змогу зробити висновок про фрагментарне визначення у них елементного складу державно-правового механізму протидії корупції, у переважній більшості з яких визначаються один (як правило, заходи протидії) або два (заходи протидії та суб'єкти протидії) елементи досліджуваного механізму. Винятком є лише два нормативно-правових акта: Закон України „Про боротьбу з корупцією” [5] та Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затверджена Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367 [8], в яких такі елементи визначені більш-менш комплексно (системно), але не завжди у логічній послідовності.

Фрагментарність та непослідовність у визначенні структури державно-правового механізму протидії корупції характерна і для наукових джерел. Зокрема, це характерно для дисертаційних досліджень зі спеціальності 12.00.07, об'єктом яких були суспільні відносини, пов'язані із адміністративно-правовою протидією корупції [2]. Наприклад, С.С. Рогульській розглядає лише адміністративно-правові заходи боротьби з корупцією в Україні, які об'єднує у дві групи:

1) заходи адміністративного примусу (заходи адміністративного попередження, припинення та адміністративної відповідальності);

2) організаційно-правові заходи боротьби з корупцією, які полягають у прийнятті органами виконавчої влади нормативно-правових актів, спрямованих на врегулювання питання боротьби з корупцією, вдосконаленні вже діючих актів та в практичних діях державних органів щодо створення умов для правомірного функціонування державного апарату та попередження корупції через усунення причин та умов виникнення корупції в Україні [5, С. 156].

А.В. Гайдук характеризує заходи адміністративного примусу у боротьбі з корупцією в Україні, які поділяє на: загально-превентивні, спеціально-превентивні та безпосередньо-превентивні [6, С. 168].

Д.Г. Заброда досліджує такий елемент державно-правового механізму протидії корупції, як суб'єкти боротьби з корупцією, а також їх взаємодію та координацію між собою, розмежування компетенції правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією [2].

Р.М. Тучак, досліджуючи адміністративно-правові засади боротьби з корупцією, обмежується лише характеристикою суб'єктів боротьби з корупцією, форм їх діяльності, взаємодії між собою, а також характеристикою адміністративно-правових методів протидії корупційним діянням [15].

Як бачимо, фахівці, які досліджували адміністративно-правові засади протидії корупції в межах дисертаційної роботи, характеризували лише деякі із таких засад, як правило, адміністративно-правові методи протидії корупції. Натомість норми адміністративного законодавства:

- визначають правовий статус суб'єктів протидії корупції;

- регламентують їх адміністративні повноваження;

- розмежовують компетенцію між ними;

- визначають засади координації та взаємодії суб'єктів адміністративно-правової протидії корупції, адміністративні процедури протидії корупції;

- у загальних засадах врегульовують питання організаційного забезпечення адміністративно-правової протидії корупції (планування, кадрова робота, інформаційне забезпечення тощо), а також підстави та порядок здійснення контрольно-наглядової діяльності за адміністративно-правовою протидією корупції.

Більшу кількість елементів державно-правового механізму протидії корупції характеризує М.І. Мельник. Зокрема, вчений формулює поняття протидії корупції, яка, на його думку, є „безпосереднім виразом антикорупційної політики” [2], що визначає ідеологію і стратегію антикорупційних заходів; визначає мету та завдання антикорупційної політики, основні напрями протидії корупції в Україні, об'єкт протидії корупції та суб'єктів її протидії, принципи протидії корупції, заходи протидії корупції [2].

Враховуючи законодавчі положення щодо визначення окремих елементів державно-правового механізму протидії корупції, а також доробки науковців з цих питань, пропонуємо до його структури віднести:

1) причини та умови, які сприяють вчиненню корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією;

2) мету та завдання протидії корупції;

3) принципи протидії корупції;

4) об'єкти та рівні протидії корупції;

5) суб'єктів протидії корупції;

6) заходи та засоби протидії корупції;

7) напрямки протидії корупції;

8) систему забезпечення протидії корупції.

На нашу думку, наведена структура державно-правового механізму протидії корупції є логічною та послідовною, а отже, такою, що сприятиме його належному функціонуванню.

Перейдемо до безпосередньої характеристики вищезазначених елементів. Так, одним із елементів досліджуваного механізму є причини та умови, які сприяють вчиненню корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. Цей елемент ми розмістили першим у переліку, так як вважаємо, що перед тим, як протидіяти тому чи іншому протиправному явищу, у нашому випадку, корупції, важливо знати причинний комплекс його породження.

Наступними важливими елементами державно-правового механізму протидії корупції виступають мета, завдання та принципи, які у комплексі являються так би мовити „засадничими” умовами його функціонування.

Так, „основна мета державної політики у галузі боротьби з корупцією” [8], сформульована у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, як „створення дійової системи запобігання і протидії корупції, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, обов'язкової відповідальності винних у їх вчиненні” [8].

У Законі України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” сформульовано мету боротьби з організованою злочинністю, однією із форм якої є корупція, яка полягає у „встановленні контролю над організованою злочинністю, її локалізації, нейтралізації та ліквідації; усуненні причин і умов існування організованої злочинності” [3].

Про неможливість „ліквідації” злочинності ми наголошували вище. Щодо „усунення причин і умов існування організованої злочинності”, то вважаємо, що така діяльність більш характерна для завдань протидії (боротьби) злочинності, а не її меті.

Що стосується наукової літератури, то, наприклад, М.І. Мельник під стратегічною метою антикорупційної діяльності пропонує розуміти:

- по-перше, „створення системи суспільних відносин, за якої правомірна поведінка службовців публічної сфери, усіх громадян була б соціально престижною і вигідною…”;

- по-друге, „створення системи дійової і ефективної протидії корупції, за якої вчинення корупційних діянь неминуче тягне відповідальність винних у їх вчиненні осіб і передбачає не лише застосування до них відповідного покарання чи стягнення, а й настання інших негативних наслідків матеріального, політичного, соціального характеру” [2, с.235].

На нашу думку, перша частина сформульованої М.І. Мельником мети більш схожа на заходи, за допомогою яких можуть бути усунуті причини та умови корупції. Щодо її другої частини, то вважаємо, що вона є дещо нелогічною, оскільки виходить, що метою протидії є сама протидія.

Враховуючи вищенаведене, пропонуємо мету державно-правового механізму протидії корупції визначити як нормативне закріплення та систематичне вдосконалення правових та організаційних засад, які забезпечували б уповільнення темпів її зростання, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, що постраждали внаслідок корупційних діянь, усунення їх наслідків.

На відміну від мети протидії корупції, її завдання не отримали законодавчого визначення. Натомість такі завдання визначено у науковій літературі. Зокрема, М.І. Мельник до них відносить:

- з'ясування соціальної і правової сутності корупції;

- з'ясування основних соціальних передумов, загальних причин та умов корупції, причин та умов конкретних корупційних діянь;

- формування державної антикорупційної політики, а на її підставі визначення стратегії і тактики протидії корупції;

- визначення суб'єктів протидії корупції, їх компетенції;

- розробка та практична реалізація програм протидії корупції (загальнодержавних, регіональних, галузевих, міжгалузевих), які б включали відповідні соціально-економічні, політичні, правові, організаційно-управлінські, ідеологічні, правоохоронні та інші заходи;

- формування системи антикорупційного законодавства, у тому числі вдосконалення законодавства про відповідальність за корупційні правопорушення;

- використання позитивного досвіду антикорупційної діяльності інших країн і міжнародної спільноти в цілому, розширення співробітництва з іншими країнами та міжнародними організаціями у сфері протидії корупції [2, С. 236].

Погоджуючись у цілому із вищенаведеними завданнями, пропонуємо до завдань державно-правового механізму протидії корупції віднести й такі, як:

- створення атмосфери суспільної нетерпимості до корупції;

- визначення системи органів протидії корупції, оптимізація їх структури та визначення форм взаємодії та координації між ними;

- забезпечення гарантій прав громадян і юридичних осіб під час здійснення заходів із протидії корупції;

- підвищення міри відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Отримали законодавче визначення принципи протидії корупції. Так, в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, зазначено, що діяльність щодо боротьби з корупцією повинна здійснюватися на таких основних принципах:

- демократизації управління суспільством, побудови та організації державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечує оптимальну відкритість для населення діяльності посадових осіб;

- верховенства права;

- пріоритету та захисту прав людини;

- зміцнення доброчесності у відносинах державного апарату і службовців усіх категорій з населенням;

- системності;

- комплексності, що передбачає здійснення невідкладних короткострокових, довгострокових, постійних заходів економічного, соціально-політичного, організаційно-управлінського, правового, соціально-психологічного та іншого характеру;

- взаємодії владних структур з інститутами суспільства і населенням;

- удосконалення порядку та нормативного регулювання організації праці посадових осіб;

- практичної спрямованості та радикальності заходів;

- наукової обґрунтованості;

- входження до міжнародної системи боротьби з корупцією та розвитку всебічного співробітництва з іноземними державами [8].

Майже подібний перелік принципів пропонує М.І. Мельник [2, с. 245], розкриваючи сутність кожного з них.

На нашу думку, до принципів державно-правового механізму протидії корупції обов'язково необхідно віднести і такі, як:

- законність, а саме, здійснення лише тих заходів та використання лише тих методів, що безпосередньо передбачені законодавством України;

- спільність, тобто участь у протидії корупції крім правоохоронних органів усіх інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян та окремих громадян;

- гуманізм, тобто перевага під час протидії корупції методів переконання;

- гласність, тобто систематичне висвітлення у державній статистиці та засобах масової інформації відомостей про стан протидії корупційним діянням та іншим правопорушенням, пов'язаних з корупцією;

- економічність, який передбачає економічну обґрунтованість антикорупційних заходів та методів.

До елементів державно-правового механізму протидії корупції ми також відносимо об'єкти та рівні протидії корупції. Наприклад, М.І. Мельник наголошує на тому, що об'єктом протидії корупції є корупція як соціальне явище, у тому числі її конкретні прояви, корупційні відносини та їх суб'єкти, фактори корупції [2, с.237].

Погоджуючись з автором у тому, що об'єктом протидії з досліджуваних питань є корупція як соціальне явище, корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, вважаємо, що корупційні відносини та їх суб'єкти, а також фактори корупції у державно-правовому механізмі протидії корупції мають певне самостійне значення.

Про корупційне детально йшлося у попередньому підрозділі. Це діяння вважається закінченим з моменту незаконного одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, порушення спеціальних обмежень - з моменту вчинення зазначених у законодавстві дій або бездіяльності, а відповідальність за нього настає незалежно від одержання особою матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг [13].

У ст. 2 Закону України „Про боротьбу з корупцією” зазначено, що за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, на підставі цього Закону несуть відповідальність особи, уповноважені на виконання функцій держави:

а) державні службовці;

б) Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри;

в) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад;

г) посадові особи місцевого самоврядування;

ґ) військові посадові особи Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби) [5].

Натомість необхідно враховувати, що відповідальність за окремими нормами Закону України „Про боротьбу з корупцією” можуть нести лише спеціальні суб'єкти, а саме:

- державні службовці, які є посадовими особами, - за ч.3 ст. 5;

- керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів - за ст. 10;

- особи, на яких покладено обов'язок складати протоколи про вчинення корупційних правопорушень або подавати ці протоколи до суду, - за ст. 11 [2].

Крім названих осіб, до суб'єктів корупційних правопорушень належать судді, прокурори, слідчі, особи рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби безпеки, посадові особи податкової адміністрації та податкової міліції, митної служби й інших правоохоронних органів, а також працівники апарату суду, прокуратури й інших зазначених органів, уповноважених на виконання функцій держави [13].

Варто зазначити й те, що у науковій літературі [23 та ін.], у проектах законодавчих актів з питань протидії корупції [11] до суб'єктів відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією, пропонується віднести:

- Президента України, Голову Верховної Ради України та його заступників, Голову Національного банку України, Голову Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голову Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голову Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

- народних засідателів і присяжних;

- посадових та службових осіб інших органів державної влади;

- осіб, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, а саме:

а) посадових осіб юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;

б) членів окружних/територіальних та дільничних виборчих комісій;

в) керівників громадських організацій, які частково фінансуються з державного чи місцевого бюджету;

г) помічників-консультантів народних депутатів України та інших виборних осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;

ґ) осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але здійснюють надані законом публічні послуги (аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, арбітражні керуючі, незалежні посередники чи члени трудового арбітражу під час розгляду колективних трудових спорів, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи);

д) посадових осіб іноземних держав (осіб, які обіймають посади в законодавчому, виконавчому, адміністративному або судовому органі іноземної держави, а також інші особи, які здійснюють функції держави для іноземної держави, зокрема для державного органу або державного підприємства);

е) посадових осіб міжнародних організацій (працівників міжнародної організації чи будь-яких інших осіб, уповноважених такою організацією діяти від її імені);

- осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або осіб, спеціально уповноважених на виконання таких обов'язків в юридичних особах, а також фізичних осіб - підприємців;

- юридичних осіб - у визначених законом випадках.

Беручи до уваги масштаби корупції у нашій країні, а також враження нею практично усіх державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань вважаємо, що відповідальність за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, щодо переважної більшості категорій осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські обов'язки, приймають владні і особливо юридично значимі управлінські рішення є обґрунтованим. Щодо відповідальності Голови Верховної Ради України та його заступників, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, то вони підпадають під категорію „депутати”, а Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати під категорію - „державні службовці”. Щодо відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією Президента України, то варто зазначити, що згідно з Конституцією Президент України користується недоторканістю на час виконання повноважень і може бути притягнутий до відповідальності лише після його усунення з посади шляхом процедури імпічменту. Отже, особа, що займає посаду Президента, може бути притягнута до відповідальності лише після усунення з посади і відповідно позбавлення статусу Президента.

У ст. 4 Закону України „Про боротьбу з корупцією” визначено суб'єктів, які ведуть боротьбу з корупцією, в якій зазначено, що боротьбу з корупцією ведуть відповідні підрозділи:

а) Міністерства внутрішніх справ України;

а-1) податкової міліції;

б) Служби безпеки України;

в) органів прокуратури України;

г) Військової служби правопорядку у Збройних Силах України;

д) інші органи та підрозділи, що створюються для боротьби з корупцією згідно з чинним законодавством [5].

Значно ширший перелік суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції, визначено у ст. 3 проекту Закону України „Про засади запобігання та протидії корупції” від 13.04.2009, в якій усіх їх об'єднано у шість груп:

1) Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи прокуратури України, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції в межах повноважень, визначених Конституцією України та законами;

2) органи державної влади, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції або беруть участь у їх здійсненні в межах повноважень, визначених законами та іншими виданими на їх основі нормативно-правовими актами;

3) які здійснюють координацію і контроль за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання та протидії корупції (Кабінет Міністрів України);

4) які формують державну антикорупційну політику, здійснюють реалізацію антикорупційної стратегії, що визначається Верховною Радою України, а також координацію діяльності центральних органів виконавчої влади з цих питань;

5) спеціально уповноважені суб'єкти, які в межах своєї компетенції безпосередньо здійснюють заходи щодо виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень (спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом);

6) суб'єкти, які беруть участь у запобіганні, виявленні, а в установлених законом випадках і у здійсненні заходів щодо припинення корупційних правопорушень, відновленні порушених прав чи інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, а також в інформаційному і науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та протидії корупції, у міжнародному співробітництві в цій сфері (уповноважені підрозділи органів державної влади; місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їх посадові особи, а також громадяни, об'єднання громадян за їх згодою) [11].

Погоджуючись із переліком зазначених у цій статті суб'єктів протидії корупції, не можемо прийняти запропонований розробниками проекту підхід щодо визначення окремих груп, оскільки переважна більшість із них переплітаються (дублюються). Зокрема, це стосується Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та органів прокуратури, які поміщені до різних груп.

В Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, суб'єкти боротьби з корупцією поділяються на такі основні групи:

- суб'єкти безпосередньої правоохоронної діяльності, в тому числі спеціально утворені для запобігання корупційним діянням, їх викриття і розслідування;

- суб'єкти, які в межах виконання інших своїх функцій забезпечують правоохоронні органи інформацією, що містить відомості про корупційні діяння;

- суб'єкти, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення попереджувального та обмежувального впливу на соціальні передумови корупції, запобігання причинам та умовам, що безпосередньо сприяють корупційним діянням;

- суб'єкти, які здійснюють координацію боротьби з корупцією [8].

Більш обґрунтованою вважаємо класифікацію суб'єктів протидії корупції, запропоновану М.І. Мельником, який поділяє їх на такі основні групи:

1) суб'єкти визначення і забезпечення реалізації антикорупційної політики держави;

2) суб'єкти законодавчого забезпечення протидії корупції;

3) суб'єкти безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії корупції;

4) суб'єкти здійснення правосуддя у справах про корупційні правопорушення (суд);

5) суб'єкти запобігання корупції;

6) суб'єкти координації антикорупційної діяльності;

7) суб'єкти контролю та нагляду за діяльністю суб'єктів безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії корупції;

8) суб'єкти поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь;

9) суб'єкти фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, науково-методичного та іншого забезпечення протидії корупції [2, с. 237-238].

Але і поданій класифікації властиві певні вади, оскільки такі класифікаційні групи, як „суб'єкти визначення і забезпечення реалізації антикорупційної політики держави” та „суб'єкти законодавчого забезпечення протидії корупції”, є схожими, оскільки йдеться про Верховну Раду України, Президента та Кабінет Міністрів. Теж саме стосується „суб'єктів здійснення правосуддя у справах про корупційні правопорушення (суд)” та „суб'єктів поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь”. Такою, що кореспондує з багатьма іншими групами, є група суб'єктів контролю та нагляду за діяльністю суб'єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції.

На нашу думку, суб'єктів протидії корупції доцільно об'єднати у такі групи:

1) суб'єкти, які визначають антикорупційну політику держави (Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України);

2) суб'єкти безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії корупції, а також суб'єкти здійснення правосуддя у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією;

3) суб'єкти, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення попереджувального та обмежувального впливу на соціальні передумови корупції, запобігання причинам та умовам, що безпосередньо сприяють корупційним діянням (міністерства та відомства, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, громадські організації, підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкованості та форми власності, їх посадові особи, трудові колективи, засоби масової інформації, окремі громадяни);

4) суб'єкти координації антикорупційної діяльності (прокуратура).

До елементів державно-правового механізму протидії корупції ми відносимо відповідні заходи та засоби, які фрагментарно отримали законодавче визначення. Так, окремі розділи Закону України „Про боротьбу з корупцією” присвячено регламентації попереджувальних (профілактичних) заходів протидії корупції; окремими його розділами регламентовані такі засоби протидії корупції, як контроль та нагляд, а також відповідальність за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією [5].

У Національній програмі боротьби з корупцією, затвердженій Указом Президента України від 10 квітня 1997 р. №319, заходами протидії (боротьби) з корупцією названі: профілактичні, організаційно-правові та інформаційно-аналітичні [9].

В Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, наголошується на тому, що боротьба з проявами корупції має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних і репресивних заходів. При цьому пріоритет повинен надаватися профілактичним заходам загально-соціального і спеціально-кримінологічного спрямування. Заходи запобігання та протидії корупції поділяються на невідкладні, короткострокові, в тому числі надзвичайного характеру, довгострокові та постійного характеру [8]. Натомість у цій Концепції заходи протидії корупції об'єднано у такі групи: політичні; економічні та організаційно-управлінські [8].

В Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності”, затвердженій Указом Президента України від 11 вересня 2006 року №742, заходи протидії корупції класифіковано за суб'єктами вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією [10]. Наприклад, з метою посилення ролі інститутів громадянського суспільства у протидії корупції Концепцією пропонується:

1) посилити вплив громадського контролю щодо запобігання та протидії корупції, зокрема, шляхом законодавчого закріплення прав, повноважень інститутів громадянського суспільства;

2) розробити і впровадити правовий механізм забезпечення захисту джерел журналістської інформації;

3) підготувати пропозиції щодо розв'язання конфлікту інтересів держави і суспільства в аспекті поширення інформації засобами масової інформації;

4) вирішити проблему неадекватності судових заходів щодо обмеження свободи вираження поглядів і подання інформації;

5) вивчити потенціал громадських організацій та інших інститутів громадянського суспільства і закріпити в новій редакції Закону України „Про боротьбу з корупцією” підвищення їх ролі у здійсненні заходів протидії корупції;

6) розширити можливості отримання інститутами громадянського суспільства інформації, пов'язаної з діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

7) здійснювати заходи, спрямовані на активізацію інформаційного обміну між громадськими організаціями, іншими інститутами громадянського суспільства, засобами масової інформації та органами державної влади і органами місцевого самоврядування;

8) вивчити питання можливості оприлюднення інформації про власників засобів масової інформації, а також доцільності оприлюднення інформації про факти притягнення до відповідальності винних у вчиненні корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, в засобах масової інформації;

9) підготувати пропозиції щодо комплексу заходів постійного характеру, спрямованих на поширення антикорупційних знань, у тому числі у навчальних закладах [10].

У Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” до заходів запобігання та протидії корупції віднесені:

- обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції;

- вимоги щодо прозорості інформації у приватній сфері;

- спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування;

- обмеження щодо одержання подарунків;

- фінансовий контроль;

- кодекси поведінки;

- обмеження щодо роботи близьких осіб;

- антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів;

- обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування;

- обмеження щодо юридичних осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення [14].

Як слушно наголошує М.І. Мельник, „заходи протидії корупції можуть бути класифіковані за різними ознаками” [2, С. 248]. Сам же вчений до таких ознак відносить:

- зміст та мету їх застосування;

- масштаб застосування;

- термін і нагальність застосування;

- метод впливу;

- механізм впливу;

- час їх здійснення;

- галузь права, якою вони передбачаються [2, С. 248-254].

На нашу думку, будь-який із названих критеріїв класифікації має право на існування, у зв'язку з чим визначити із них найбільш альтернативні (узагальнюючі) досить важко. Але варто наголосити на тому, що зовнішньою формою їх вираження є вимоги, обмеження, заборони, інші правові норми, які виконують правоохоронну функцію щодо суб'єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. Крім того об'єктом, на який спрямовується вплив тих чи інших заходів, можуть бути:

- причини та умови, які сприяють вчиненню корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією;

- органи протидії корупції;

- напрямки протидії корупції тощо.

Наприклад, у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, до заходів підвищення ефективності діяльності органів, які ведуть боротьбу з корупцією, віднесені:

1) концентрування їх зусиль на запобіганні, виявленні та припиненні проявів корупції в державних органах, найважливіших сферах суспільного життя та в галузях, де корупційні діяння набули найбільшого поширення;

2) підготовка пропозицій щодо вдосконалення діяльності органів, які ведуть боротьбу з корупцією, зокрема у частині спеціалізації у відповідній сфері працівників, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, слідчих, прокурорів, забезпечення належними ресурсами підрозділів, що протидіють корупції, та надання їм права самостійно приймати відповідні рішення;

3) визначення механізмів взаємодії органів, які ведуть боротьбу з корупцією, з іншими органами, на які згідно із законодавством покладається оперативне, технічне, інформаційне та інше забезпечення боротьби з корупцією тощо [8].

Щодо засобів державно-правового механізму протидії корупції, то пропонуємо до таких віднести: контроль, нагляд, розгляд звернень громадян та передбачення відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією. Так, про важливість контролю за корупцією наголошується у низці міжнародних угод, ратифікованих Україною, натомість, як у законодавстві, так і серед науковців, відсутній єдиний підхід щодо визначення його поняття, мети, завдань та системи. Не вдаючись до аналізу конкретних положень законодавства з питань протидії корупції, та окремих думок науковців із зазначених проблем, пропонуємо свій підхід щодо їх вирішення.

У законодавстві та науковій літературі, предметом якої є контроль як одна із функцій держаного управління, використовуються різні терміни: „державний контроль за корупцією”, „судовий контроль за корупцією”, „антикорупційний контроль” та ін. [12]. Наприклад, в Методичних рекомендаціях для державних органів та органів місцевого самоврядування з питань протидії корупції, затверджених наказом Головного управління державної служби України від 13 жовтня 2005 р. №244, зазначається, що антикорупційний контроль, як один із способів забезпечення законності, полягає в тому, що суб'єкт контролю має здійснювати облік та перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції щодо протидії корупції серед державних службовців під час реалізації управлінської діяльності у сфері, що належить до компетенції кількох органів виконавчої влади [13]. У названих Методичних рекомендаціях антикорупційний контроль поділяється на державний та громадський [14].

Більш логічним, а значить, і доцільним вважаємо використання терміна „контроль за корупцією”, оскільки він охоплює собою такі його види, як:

1) державний контроль, суб'єктами якого є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, зокрема і правоохоронні, органи місцевого самоврядування, судові органи України;

2) громадський контроль, суб'єктами якого є громадські організації, засоби масової інформації, а також окремі громадяни України.

У зв'язку з цим, не можемо погодитись із визначенням у ст.16 Закону України „Про боротьбу з корупцією” того, що „контроль за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією здійснюється Верховною Радою України безпосередньо, а також Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією” [5].

Проблемним є визначення системи контролю за корупцією, оскільки такі важливі її складові, як мета та завдання контролю, його об'єкти та предмет, суб'єкти контролю, а також заходи контролю, як у законодавстві, так і у науковій літературі визначаються по різному.

На нашу думку, основною метою контролю за корупцією є створення дійової та ефективної державної системи її протидії, спрямованої на досягнення уповільнення темпів її зростання, зменшення або подолання її соціальних передумов і наслідків.

Зазначена вище мета контролю за корупцією реалізується у таких його завданнях:

- виявлення недоліків чинного законодавства з питань протидії корупції та надання пропозицій щодо його удосконалення;

- перевірка дотримання законності та дисципліни в діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування;

- попередження та виявлення серед персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування корупційних діянь;

- перевірка використання за цільовим і функціональним призначенням державного майна органами державної влади та місцевого самоврядування;

- викриття причин і умов, що сприяють вчиненню корупційних діянь;

- оптимізація структури правоохоронних органів, які здійснюють заходи з протидії корупції, підвищення рівня фахової підготовки їх посадових і службових осіб;

- розроблення нових форм і методів протидії корупції та запровадження їх у практику;

- визначення та оцінка ефективності правоохоронних заходів щодо протидії корупції;

- притягнення винних до відповідальності;

- відшкодування шкоди фізичним чи юридичним особам, державі, яку спричинено корупційним діянням;

- удосконалення інформаційно-аналітичного та матеріально-технічного забезпечення протидії корупції.

Центральними елементами будь-якої системи, зокрема і системи контролю за корупцією, є її об'єкти та предмет, суб'єкти, а також напрямки реалізації контрольних заходів. Так, вважаємо, що об'єктом контролю за корупцією є за визначенням законодавця „суб'єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією” (ст. 2 Закону України „Про боротьбу із корупцією”) [5], систему яких ми охарактеризували вище.

Предметом контролю за корупцією є корупційна діяльність, види та особливості якої ми також з'ясували вище.

До суб'єктів здійснення контролю за корупцією ми відносимо:

- вищі органи державної влади України (Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України);

- органи виконавчої влади, а також їх посадові особи в межах своєї компетенції щодо конкретної сфери управлінської діяльності або окремих державних службовців;

- органи виконавчої влади певної галузі та органи виконавчої влади, а також їх посадові особи, які наділені правом здійснювати надвідомчий (функціональний) державний контроль за певним видом діяльності у різних сферах державного управління (фінансовий, податковий, санітарний тощо) щодо конкретного виду управлінської діяльності;

- органи місцевого самоврядування;

- правоохоронні органи;

- громадські організації (об'єднання), засоби масової інформації;

- громадяни.

До напрямків контролю за корупцією ми відносимо:

1) перевірку документів від кандидата на посаду державного службовця, уповноваженого на виконання функцій держави;

2) спостереження за поведінкою, службовими контактами державних службовців тощо;

3) періодичне вивчення документів щодо діяльності державного службовця за певний період часу;

4) визначення кола посадових осіб та громадян, з якими державний службовець з корисливих спонукань контактує в процесі роботи, встановлення осіб, з якими такі контакти здійснюються систематично;

5) визначення управлінських процедур, під час яких найчастіше здійснюються корупційні правопорушення;

6) виявлення та перевірку фактів, які свідчать про скоєння особою корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Здійснюючи контроль за корупцією за одним або декількома напрямками, його суб'єкти, залежно від обсягу наданої їм компетенції:

- виявляють та припиняють корупційні діяння;

- провадять адміністративне чи кримінальне провадження у справах про корупційні діяння;

- виявляють причини та умови скоєння корупційних діянь;

- притягують винних до відповідальності;

- відшкодовують шкоду, яку спричинено корупційним діянням фізичним чи юридичним особам, державі;

- розробляють та вносять пропозицій щодо усунення правових норм, організаційних та матеріально-технічних умов, які сприяють вчиненню корупційних діянь.

Завершуючи аналіз контролю за корупцією, пропонуємо під ним розуміти комплекс здійснюваних суб'єктами державного та громадського контролю правових, організаційних, інформаційних та інших заходів із перевірки неухильного дотримання антикорупційного законодавства особами, які законодавчо визначені як суб'єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.