Проблемы конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации
Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности, ее источники, основания и субъекты. Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации, политических партий.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 08.06.2010 |
| Размер файла | 85,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Каждый субъект конституционных правоотношений наделен некоторыми правами, которые связаны с определенными обязанностями, следовательно, должен нести ответственность за их осуществление в соответствии с законом. Именно правовая цепь «права - обязанности - ответственность» представляет собой суть любого правового статуса. Следует отметить, что в действующем российском законодательстве часто отсутствует детализация этих элементов, что вызывает сложности для признания субъекта конституционно-правовой ответственности таковым.
Мнения различных авторов в отношении круга субъектов конституционно-правовой ответственности совпадают не всегда. С точки зрения В.О. Лучина, ими являются «граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, негосударственные органы и объединения, должностные лица».11 Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 13. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, рассматривая индивидуальные и коллективные субъекты, относят к первым граждан Российской Федерации, депутатов всех представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, а ко вторым - органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан и другие социальные образования (например, комитеты и комиссии представительных органов), отдельно выделяя государство в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовой ответственности.22 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 55. По мнению Н.М. Колосовой, государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения являются субъектами, прежде всего, конституционной ответственности, а в отношении должностных лиц, включая депутатов, и физических лиц, если они нарушают предписания норм конституционного права, не исключается и конституционная ответственность.33 Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 89.
Очевидно, что к субъектам конституционно-правовой ответственности, прежде всего, следует отнести всех участников конституционных правоотношений, указанных в части 2 статьи 15 Конституции РФ: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения. Предпосылкой конституционно-правовой ответственности здесь является обязанность указанных субъектов соблюдать Конституцию РФ и законы. Тем не менее, следует отметить, что исходным критерием отнесения субъекта права к субъектам конституционно-правовой ответственности является не перечень лиц и органов в части 2 статьи 15 Конституции РФ, а наличие конституционных прав и обязанностей, поскольку юридическая ответственность связана, прежде всего, с оценкой их осуществления на предмет законности. Сложность здесь заключается в том, что порой эти права и обязанности в законодательстве четко не обозначены.
Следует отметить, что в литературе далеко не всегда к числу субъектов конституционно-правовой ответственности относят государство в целом. Статья 2 Конституции РФ четко устанавливает в качестве обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 19 Конституции РФ, именно государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств. Эти положения однозначно свидетельствуют о наличии у государства деликтоспособности, следовательно, государство необходимо рассматривать в качестве самостоятельного субъекта конституционно-правовой ответственности.
Как уже было указано, к субъектам конституционно-правовой ответственности следует отнести и многонациональный народ Российской Федерации, поскольку он является самостоятельным участником конституционных правоотношений. Конституция РФ прямо не говорит о каких-либо правах и обязанностях народа, которые позволили бы однозначно определить его как субъект конституционно-правовой ответственности, что представляется подтверждением признака латентности данного вида ответственности.
Таким образом, субъектами конституционно-правовой ответственности являются многонациональный народ, государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане (включая иностранных граждан и лиц без гражданства) и их объединения.
1.3 Конституционно-правовые санкции
Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций. Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. По сути, юридическая ответственность и есть, прежде всего, реализация санкции, указанной в норме права. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы.
Конституционная санкция - это возможность законодательного принуждения по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или злоупотребления своими правами.11 Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 4. Такие стороны как негативная оценка деяния субъекта, принуждение, неблагоприятные последствия, ущемления материального или юридического характера являются теми существенными признаками, которые характеризуют санкции вообще и конституционно-правовые санкции в частности.
Конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния с точки зрения закона, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства. Субъекты конституционных правоотношений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, именно право становится важнейшим регулятором общественной жизни, именно право содержит описание действий, которые считаются нормой, поэтому девиантное поведение в сфере конституционных правоотношений должно рассматриваться как правонарушение только с точки зрения закона.
Рассматривая конституционно-правовые санкции как меры принуждения, следует отметить, что в данном случае имеет место принуждение закона, в котором содержится негативная оценка деятельности субъекта конституционных правоотношений. Право определяет границы допустимого поведения конкретного субъекта в определенной ситуации, действия этого субъекта оцениваются с позиции их соответствия именно нормам права, следовательно, принуждение исходит именно от закона. Кроме того, государство рассматривается как самостоятельный участник конституционных правоотношений, следовательно, как полноценный субъект конституционно-правовой ответственности. Таким образом, необходимо рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового принуждения, которое не тождественно принуждению государственному.
В отношении терминов «неблагоприятные последствия» и «ущемления материального или юридического характера» необходимо заметить, что некоторые авторы разводят эти понятия, не включая второе понятие в объем первого. Тем не менее, неблагоприятные последствия имеют разные по значению составляющие: это и правовой урон, и обременение, и правовые лишения или ущемления материального либо юридического характера.11 Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 5. Совершенно очевидно, что термин «неблагоприятные последствия» довольно широк по своему объему и определяет многостороннее явление, которое при выведении за его рамки ущемлений материального или юридического характера становится неполным. Логичным представляется рассмотрение второго понятия как одной из разновидностей понятия первого, но никак не изолированно друг от друга.
Как уже было отмечено выше, особенность конституционно-правовых санкций заключается в том, что практически все они не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности. Следует отметить и абсолютно определенный характер конституционно-правовых санкций: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.
Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права, хотя последние могут содержать и санкции других отраслей: примером служит часть 2 статьи 20 Конституции РФ, которая в общем виде регулирует вопросы применения смертной казни в России. Именно негативная оценка деяния, выраженная в форме принуждения закона и неблагоприятные последствия должны определять санкции в качестве конституционно-правовых. Их нельзя отнести к мерам ответственности, входящим в иные отрасли права в силу различия их характера, целевой направленности, круга общественных отношений, урегулированных той или иной отраслью, специфики принудительного воздействия и субъектов данной ответственности. Кроме того, эти санкции направлены на защиту конституционных норм непосредственно, в отличие от отраслевых, которые обеспечивают действие норм, конкретизирующих и детализирующих конституционно-правовые предписания. Тем не менее, практическое выделение конституционно-правовых санкций, их характеристика в качестве таковых в большинстве случаев представляет собой довольно сложную задачу. Вопросы конституционно-правовой ответственности в действующем российском законодательстве регулируются неоднозначно, правовые нормы не подвергались какой-либо специальной обработке и систематизации, поэтому в обязательном порядке следует принимать во внимание научные работы, которые в той или иной степени касаются данной сферы.
Вопрос о признании конкретных санкций конституционно-правовыми в литературе решается неоднозначно. Перечни мер конституционно-правовой ответственности, приводимые различными авторами, практически всегда отличаются друг от друга, причем порой это различие весьма существенно. Объясняется это несовершенством действующего законодательства, которое не всегда позволяет определить санкции как конституционно-правовые: бессистемность источников конституционно-правовой ответственности, общий характер норм конституционного права, пробелы в правовом регулировании приводят к тому, что определенные санкции относятся скорее к мерам политического воздействия или других отраслей права.
Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин выделяют следующие конституционно-правовые санкции:
1) отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений, отдельно рассматривая в качестве одной из разновидностей признание неконституционными актов различных государственных органов или их отдельных положений;
2) досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц;
3) лишение полномочий депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также членов Совета Федерации по решению соответствующего органа;
4) отзыв депутата;
5) аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий;
6) ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан в случаях, установленных законом;
7) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград;
8) отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.
Авторы не говорят об исчерпывающем характере данного перечня, очевидно, принимая во внимание возможность его изменения в соответствии с изменением законодательства или с возможным пересмотром позиций авторов, поскольку вопросы о признании некоторых санкций конституционно-правовыми являются дискуссионными.
Т.Д. Зражевская, выступая в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право», приводит следующий перечень мер конституционно-правовой ответственности:
1) отрешение от должности Президента РФ (статья 93 Конституции РФ) и других высших должностных лиц;
2) освобождение от должности (отставка) Правительства в целом или отдельных его членов (статья 117 Конституции РФ);
3) выражение недоверия (статья 117 Конституции РФ);
4) временное отстранение от должности по Указу Президента РФ до принятия решения палатой Федерального Собрания (хотя это законодательно не урегулировано, практика отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации показала необходимость в такой временной конституционно-правовой санкции);
5) лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности;
6) отмена решения о приеме в гражданство;
7) лишение государственных наград и почетных званий;
8) лишение активного и пассивного избирательного права (по приговору суда).11 Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С. 28.
Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго, проводя своеобразную группировку санкций по критерию субъектов, к которым они применяются, относят к числу конституционно-правовых санкций следующие меры:
1) возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти и их должностных лиц. Субъектом конституционно-правовой ответственности является государство;
2) отрешение от должности Президента РФ, досрочное освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (далее - Генерального прокурора РФ), Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других высших должностных лиц, отзыв депутатов представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, а также глав субъектов РФ, глав местного самоуправления, принудительное досрочное расформирование избирательных комиссий. Субъектами выступают государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица;
3) отмена регистрации кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Субъекты - участники избирательного процесса;
4) приостановление деятельности и принудительная ликвидация общественных объединений, ликвидация и запрет деятельности религиозных объединений. Субъектами являются общественные и религиозные объединения;
5) отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Здесь субъектами выступают иностранные граждане и лица без гражданства.
Н.М. Колосова выделяет три основных вида конституционно-правовых санкций, которые имеют различные вариации в зависимости от субъекта, характера правонарушения и других обстоятельств:
1) досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения. Примером может быть отставка Правительства РФ, освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
2) устранение конституционного правонарушения. Например, признание неконституционными актов или их отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти;
3) ограничение (лишение) специального или общего статуса физических лиц. В качестве примера выступает ограничение активного и пассивного избирательного права граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, установленное частью 3 статьи 32 Конституции РФ.11 Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 90.
Более подробно конституционно-правовые санкции Н.М. Колосова рассматривает, проводя их классификацию по критерию целей и последствий. Здесь автор выделяет четыре вида санкций:
1) правовосстановительные (принуждение к выполнению конституционной обязанности; отмена незаконных правовых актов, признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ; обязанность государства возместить причиненный ущерб);
2) предупредительные (неудовлетворительная оценка деятельности органов государственной власти; письменное предупреждение регистрирующих органов о несоответствии деятельности общественных объединений их уставным целям; приостановление деятельности общественных объединений на основании заявления прокурора на срок до шести месяцев);
3) карательные, то есть меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя (отставка Правительства РФ; роспуск Государственной Думы; отзыв депутата; «импичмент» Президента РФ; отказ в регистрации кандидатов и ряд других ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина);
4) санкции пресечения (приостановление действия актов органов государственной власти; право вето Президента РФ и другие правила законотворчества, направленные на пресечение принятия антиконституционных законов.22 Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000. С. 138.
Цель правовосстановительных санкций - восстановить нарушенные правоотношения, последствием чего может стать восполнение как правового, так и материального урона.
Предупредительными санкциями служат меры, которые направлены на исключение, или, по крайней мере, на минимизацию возможности правонарушения в будущем, кроме того, они имеют цель предупредить субъекта конституционного права об отклонении его поведения от правовых норм, сигнализировать о наступлении в будущем более неблагоприятных для него последствий, если субъект не прекратит свое противоправное поведение.
Меры взыскания - наиболее существенный вид конституционно-правовых санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны. Карательные меры направлены на наступление правовых лишений для тех, кто не выполняет свои конституционные обязанности или злоупотребляет своими конституционными полномочиями.
Меры пресечения применяются с целью предотвратить наступление негативных последствий, которыми чревато правонарушение. Отличие от мер предупреждения состоит в том, что пресекать необходимо уже начавшееся правонарушение.
Такая классификация санкций условна, поскольку каждая из них в некоторой степени направлена и на пресечение неблагоприятных последствий, и на наказание правонарушителей, и на восстановление нарушенных отношений. В то же время среди множества задач есть главная, основная, которая и определяет место конкретной санкции в данной системе.
Следует отметить, что российское законодательство наиболее полно регламентирует карательные санкции, уделяя меньше внимания иным мерам воздействия, что не всегда оправдано.
Довольно четкий перечень конституционно-правовых санкций приводит А.А. Кондрашев, который относит к таковым следующие меры:
1) отрешение от должности Президента РФ, президентов и губернаторов субъектов РФ;
2) признание правовых актов неконституционными или недействительными;
3) приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;
4) отзыв депутата органа законодательной власти, местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (главы, мэра), а также высшего должностного лица субъекта федерации;
5) вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей;
6) отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);
7) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);
8) признание избрания кандидата или списка кандидатов недействительными;
9) признание итогов голосования, результатов выборов и референдума недействительными;
10) отмена решения, принятого на референдуме;
11) отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума;
12) отказ в проведении референдума;
13) расформирование избирательной комиссии;
14) отклонение ходатайства о приеме в гражданство;
15) отмена решения о приеме в гражданство;
16) отказ в регистрации общественного объединения;
17) запрет или приостановление деятельности партии (общественного объединения);
18) отзыв дипломатического представителя;
19) досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении уголовного преступления по приговору суда;
20) досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления;
21) отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем;
22) лишение статуса беженца;
23) отказ в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем;
24) лишение статуса вынужденного переселенца.11 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 67.
Необходимо отметить отсутствие в данном перечне таких санкций, как отставка Правительства РФ по воле Президента РФ и возмещение государством причиненного ущерба. А.А. Кондрашев отмечает отсутствие в законодательстве четких правовых оснований, в силу которых Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, что создает возможности для произвольного применения данной меры, и, по сути, превращает ее в средство политического воздействия. Что касается возмещения государством причиненного ущерба, то автор выносит это за рамки конституционно-правовой ответственности, поскольку порядок возмещения вреда (а имеется в виду, прежде всего, материальный или моральный вред, поддающийся денежной оценке), а также процедура, конкретные основания, методика подсчета определяются в нормах гражданского или уголовного права, в то время как санкции конституционно-правовой ответственности, по мнению А.А. Кондрашева, лишены имущественного содержания.22 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 51.
В литературе присутствует точка зрения, согласно которой отмена незаконных актов органов власти не является конституционно-правовой санкцией,33 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41. так как нет ограничений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Тем не менее, совершенно очевидно, что в данном случае имеет место негативная государственно-правовая оценка правотворческой деятельности субъекта, поскольку налицо нарушение обязанности соблюдения Конституции РФ и законов, и неблагоприятные последствия непосредственно в виде отмены незаконного правового акта. Кроме того, на виновный орган может быть возложена обязанность возмещения в порядке гражданского судопроизводства материального или морального ущерба, причиненного его незаконным актом.
К числу конституционно-правовых санкций следует отнести выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, предусмотренное подпунктом «б» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, или в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В той же статье содержатся еще две конституционно-правовые санкции, применяемые к высшему должностному лицу субъекта РФ: подпункт «г» предусматривает отрешение его от должности Президентом РФ, а в соответствии с подпунктом «ж» полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Кроме этого, к числу конституционно-правовых санкций следует отнести вынесение Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ, которое предшествует отрешению его от должности Президентом РФ. Статья 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В отношении же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает такие санкции, как прекращение полномочий в случае вступления в силу решения суда соответствующего субъекта о неправомочности данного состава депутатов, роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ и роспуск федеральными органами государственной власти в форме принятия федерального закона с участием Президента РФ и палат Федерального Собрания.
Таким образом, в настоящее время определение четкого круга конституционно-правовых санкций является довольно непростой задачей, сложности выполнения которой вызваны, прежде всего, недостатками законодательного регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права России. Следовательно, нужно выявлять и анализировать эти недостатки и причины их появления, разрабатывать предложения по их устранению и вносить необходимые изменения в действующее законодательство в соответствии с динамикой жизни государства и общества. Только постоянное внимание со стороны законодателя, анализ практического применения, разработка теоретических предложений с последующей их реализацией в законах позволит рассматривать конституционно-правовую ответственность как полноценный самостоятельный вид юридической ответственности с характерными санкциями, применяемыми в строго определенных случаях по отношению к конкретным субъектам, закрепленными в упорядоченной системе источников правового регулирования.
ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации
Действующее законодательство не позволяет однозначно рассматривать некоторые конкретные меры воздействия в качестве конституционно-правовых санкций. Неопределенность правовых норм, отсутствие четкого, детального регулирования отдельных вопросов создают предпосылки произвольного применения некоторых мер, что свидетельствует скорее о политическом, нежели о юридическом их содержании. Совершенно очевидно, что для становления, функционирования и развития конституционно-правовой ответственности в качестве полноценного вида юридической ответственности, необходимо выявлять недостатки в правовом регулировании и разрабатывать предложения по их устранению. В первую очередь следует обратить внимание на вопросы конституционно-правовой ответственности государства, его высших органов и должностных лиц.
Государство является самостоятельным субъектом конституционных правоотношений, о чем свидетельствует целый ряд норм Конституции РФ: статья 2 закрепляет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства; статья 19 устанавливает гарантированность государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств; анализ статьи 21 выявляет обязанность государства охранять достоинство личности; в соответствии со статьей 38, материнство и детство, семья находятся под защитой государства; статья 52 содержит положение о том, что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Все эти обязанности должны быть подкреплены возможностью проведения контроля за их исполнением и применения мер ответственности в необходимых случаях. Наконец, статья 53 Конституции РФ закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Некоторые авторы не относят возмещение государством вреда к конституционно-правовым санкциям, поскольку его порядок относится к сфере гражданского, уголовного и гражданско-процессуального права.11 Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 51. Имеются в виду, прежде всего, статьи 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следует обратить внимание на то, что характер отношений в конституционном праве не ставит на первый план имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, относящиеся к предмету гражданского права. Содержание статуса государства как субъекта конституционного права отличается от его гражданско-правового статуса, где действует принцип равенства субъектов правоотношений. Существует конституционная обязанность органов государственной власти и их должностных лиц соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, которая обеспечивается конституционно-правовой санкцией - возмещением государством причиненного ущерба. Законодатель урегулировал этот вопрос в гражданском порядке, поскольку речь идет, прежде всего, о материальном и моральном вреде, который, как правило, наиболее очевиден, и возмещение которого для физического лица в большинстве случаев имеет преимущественное значение. Тем не менее, различия между гражданско-правовым деликтом и нарушением норм конституционного права не позволяют исключить возмещение государством ущерба из числа конституционно-правовых санкций лишь на том основании, что его порядок определяется нормами гражданского права. В данном случае имеет место лишь своего рода отсылка к наиболее близкому, но не тождественному институту. Следовательно, возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, необходимо рассматривать как санкцию конституционно-правовой ответственности, а государство - как субъект, по отношению к которому она применяется. В то же время о реальном действии данной санкции говорить сложно: статья 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации отсылает к несуществующему закону, регулирующему порядок возмещения вреда, а на практике применяется Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. N 4892-X «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей»11 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. Ст. 741., который во многом устарел и не соответствует современной финансовой системе страны. По мнению М.С. Богдановой, целесообразно принять закон об ответственности государства, который бы конкретно определял вопросы имущественной ответственности государственных органов и их должностных лиц за убытки, причиненные гражданину в результате своих неправомерных действий. Богданова М.С. Некоторые проблемы юридической ответственности государства перед человеком и гражданином // Юрист. 1999. № 2. С. 21. Более правильным представляется применение термина «вреда» вместо «убытки», поскольку, во-первых, понятие «вред» по объему шире, а во-вторых, именно термин «вред» используется в статье 53 Конституции РФ. Эти нормы целесообразно включить в состав единого кодифицированного нормативного акта о конституционно-правовой ответственности, что обеспечит ее четкое отличие от мер гражданско-правового характера.
Рассматривая вопросы конституционно-правовой ответственности высших органов и должностных лиц государственной власти в России, следует принимать во внимание их взаимоотношения между собой, так называемую «систему сдержек и противовесов», поскольку она в определенной степени фактически представляет собой сочетание субъектов, оснований и санкций. Прежде всего, требует внимания вопрос о конституционно-правовой ответственности Президента РФ. В соответствии со статьей 93 Конституции РФ, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации (далее - Верховный Суд РФ) о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд РФ) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Различные авторы отмечают сложность этой процедуры11 Колосова Н.М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 7., неудовлетворительную практическую применимость. В частности, законодательство не предоставляет кому-либо права осуществлять необходимые следственные действия (в соответствии со статьей 91 Конституции РФ, Президент РФ обладает неприкосновенностью, другие правовые акты не содержат норм, специально регулирующих этот вопрос), без чего невозможно сформулировать обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Отсутствует законодательно установленный порядок вынесения Верховным Судом РФ заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Необходимо законодательно закрепить механизм всех действий, которые составляют процесс отрешения Президента РФ от должности.
Многие авторы предлагают расширить круг оснований конституционно-правовой ответственности главы государства. В связи с этим необходимо ответить тот факт, что Конституция РФ прямо не говорит ни об одной обязанности Президента РФ. Основные из них можно вывести путем анализа текста присяги, содержащегося в части 1 статьи 82 Конституции РФ: уважение и охрана права и свобод человека и гражданина, соблюдение и защита Конституции РФ, защита суверенитета и независимости, безопасности и целостности государства, верное служение народу. Кроме этого, на Президента РФ распространяется общая обязанность соблюдения Конституции РФ и законов, предусмотренная частью 2 статьи 15 Конституции РФ. В то же время объем полномочий Президента непропорционально широк по сравнению с его обязанностями. По мнению С.С. Собянина, «это самый сильный институт из всех органов государственной власти, которые прописаны в Конституции. Однако практически неконтролируемая, высококонцентрированная президентская власть сегодня, по сути, является дестабилизирующим фактором, потому что любая смена руководителя государства, наделенного такими полномочиями, воспринимается как некая революция».11 Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость [Круглый стол] // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 13. Совершенно очевидно, что обязанности Президента РФ должны быть четко закреплены в законодательстве, в противном случае о реальности конституционно-правовой ответственности Президента РФ и тем более о возможности ее расширения не может быть и речи, поскольку отсутствуют правовые предпосылки для ее существования.
Президент РФ не является главой исполнительной власти в России, но реально говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к законодательной и судебной ветвям. Власть Президента РФ практически поглощает исполнительную власть, подчиняя и контролируя ее. Президент РФ фактически формирует состав Правительства РФ, а также может принимать решение об отставке Правительства РФ, причем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ, не содержат каких-либо конкретных оснований отставки Правительства РФ и не обременяют Президента РФ обязанностью каким-либо образом мотивировать это решение. В то же время конституционно-правовые обязанности самого Правительства РФ представляют собой довольно пространные формулировки. Результатом таких пробелов в правовом регулировании является произвольное применение отставки Правительства РФ, что, по сути, превращает ее в меру политической ответственности. Необходимо, во-первых, конкретизировать обязанности Правительства РФ, во-вторых, законодательно закрепить основания его отставки, в-третьих, установить обязанность Президента РФ мотивировать решение об отставке Правительства РФ, только в этом случае можно рассматривать данную санкцию как полноценную меру конституционно-правовой ответственности.
Нужно отметить, что согласно части 3 статьи 115 Конституции РФ, Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Следовательно, Президент РФ обладает правом решать вопрос о законности всех принимаемых Правительством РФ актов правового характера по своей инициативе, причем компетенция Президента РФ в этом отношении шире аналогичного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в силу части 2 статьи 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о соответствии только Конституции РФ и именно актов Правительства РФ нормативного характера, к которым относятся постановления Правительства РФ,11 Статья 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (с изменениями от 31 декабря 1997 года). причем для этого требуется запрос субъектов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции РФ. Целесообразно и это полномочие Президента РФ сопроводить санкциями за злоупотребление своим конституционным правом для обеспечения законности и расширить правовые возможности Конституционного Суда РФ, также обеспечив их соответствие законодательству возможностью применения конституционно-правовых санкций.
Следует согласиться с мнением, что действующее законодательство, регулирующее вопросы разделения властей, характеризуется «очевидной односторонностью в пользу президентской власти при практической ее бесконтрольности, что делает независимость законодательной власти весьма уязвимой».11 Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 4. С. 98. Президент РФ является участником законодательного процесса и в то же время обладает правом распускать Государственную Думу, в случаях, предусмотренных Конституцией РФ: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в соответствии со статьей 111 Конституции РФ, после повторного выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы в соответствии с частью 3 статьи 117 Конституции РФ, а также в случае отказа в доверии Правительству РФ по инициативе Председателя Правительства РФ в соответствии с частью 4 статьи 117 Конституции РФ. Таким образом, роспуск нижней палаты парламента России может быть применен только в случае ее конфликта с исполнительной властью, что свидетельствует о его скорее политическом, чем конституционно-правовом характере. Роспуск представительного органа или его палаты в связи с выражением недоверия правительству характерен для парламентской республики и оправдан тогда, когда парламент принимает активное участие в формировании правительства, соответственно, должен нести определенную ответственность за его деятельность. Конституция РФ существенно ограничивает возможности Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ, следовательно, логичным представляется вывод, что целесообразно в качестве субъекта ответственности определить тот субъект права, кому в данной сфере принадлежит ведущая роль. Таким субъектом, как следует из норм российского законодательства, является Президент РФ, но, как ни странно, меры воздействия могут быть применены именно Президентом РФ либо по отношению к Правительству РФ - отставка, либо по отношению к Государственной Думе - роспуск. Целесообразно перераспределить полномочия по вопросам формирования Правительства РФ в пользу Государственной Думы и исключить возможность произвольной отставки Правительства РФ Президентом РФ, что усилит конституционно-правовую ответственность главы государства.
В то же время практически единственной формой конституционно-правовой ответственности парламента России является признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, что, по сути, представляет собой различные вариации одной и той же санкции. Роспуск Государственной Думы в настоящее время фактически является средством разрешения политических разногласий, а не конституционно-правовой санкцией. Следует восполнить этот пробел в законодательстве и расширить конституционно-правовую ответственность палат Федерального Собрания, поскольку важность роли парламента в жизни государства очевидна и не нуждается в дополнительном обосновании.
В сфере организации и функционирования органов судебной власти присутствие возможности применения мер конституционно-правовой ответственности обеспечило бы строгое соблюдение законодательства и реальную реализацию принципа разделения властей. В действительности же Конституция РФ не предусматривает применения мер конституционно-правовой ответственности ни к Верховному Суду РФ, ни к Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (далее - Высший Арбитражный Суд РФ), ни к Конституционному Суду РФ. Обязанность соблюдения Конституции и законов Российской Федерации в обязательном порядке распространяется и на судебные органы, тем не менее, в то время, когда по отношению к другим субъектам действующее законодательство предусматривает применение конституционно-правовых санкций, суды и судьи фактически остались вне мер конституционно-правовой ответственности, что недопустимо с точки зрения обеспечения законности. По словам С.С. Собянина, «наша судебная система превратилась не столько в независимую, сколько в замкнутую, по сути дела никак не реагирующую на общественное мнение. В результате об эффективной ее работе говорить не приходится».11 Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость [Круглый стол] // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 13. Причем сказанное относится не только к органам судебной власти. Как отметил В.М. Сырых, крайне узок круг должностных лиц, которые могут быть привлечены к конституционно-правовой ответственности: «Достаточно сказать, что из 20 государственных должностей, установленных Конституцией Российской Федерации, такая возможность предусмотрена только для Президента. За действия, связанные с нарушением Конституции России, федеральных законов или иных нормативных правовых актов, Председатель Правительства, федеральные министры, судьи Конституционного Суда, Генеральный прокурор, иные лица, занимающие государственные должности, могут отвечать лишь в уголовном или в дисциплинарном порядке».11 Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: (Начало): [Круглый стол] // Государство и право. 2000. № 3. С. 25. Совершенно очевидно, что необходимо закрепить в законодательстве возможность применения конституционно-правовых санкций ко всем высшим органам и должностным лицам государственной власти. Например, Н.М. Колосова предлагает внести в действующее законодательство следующее положение: «Грубое, систематическое, публичное нарушение Конституции Российской Федерации со стороны Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации влечет предупреждение об объявлении неконституционности этого органа государственной власти».22 Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2. С. 90. Чтобы эта санкция не стала средством политической борьбы, необходимо добавить в механизм ее применения обязательное заключение судебных органов, например, Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ для вынесения предупреждения Верховному Суду РФ. Кроме того, детальной проработки требует вопрос об уполномоченном субъекте, реализующем данную меру ответственности, причем особого внимания заслуживает вопрос о субъекте применения данной санкции, если она является следствием противоправных действий Конституционного Суда РФ.
Необходимо обратить внимание на некоторые вопросы конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и их высших органов и должностных лиц. Президент РФ, согласно части 2 статьи 85 Конституции РФ, имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Кроме этого, Президент РФ обладает правом отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года (далее - г.) № 184-ФЗ. В той же статье содержатся еще две конституционно-правовые санкции: прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, а также отставка высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. В отношении же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусмотрены такие санкции, как прекращение полномочий в случае вступления в силу решения суда соответствующего субъекта о неправомочности данного состава депутатов, роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ и роспуск федеральными органами государственной власти в форме принятия федерального закона с участием Президента РФ и палат Федерального Собрания.11 Статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, согласно части 4 статьи 78 Конституции РФ Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Эта норма является предпосылкой федерального вмешательства во внутренние дела субъекта РФ, конкретным инструментом здесь выступает право Президента РФ на введение чрезвычайного11 Статья 87 Конституции РФ. или военного положения22 Статья 88 Конституции РФ. на соответствующей территории, которые некоторые авторы рассматривают в качестве своеобразных форм конституционно-правовой ответственности субъектов РФ.33 Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 39. Более подробно эти вопросы правового регулирования соответствующих режимов определяют Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Анализ конституционно-правовой ответственности государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации позволяет определить в качестве основного дефекта конституционно-правового регулирования отсутствие реально действующего механизма ответственности и наказуемости лиц и органов, принимающих наиболее важные для общества решения, причем это в равной степени относится и к законодательной, и к исполнительной, и к судебной власти. По словам В.А. Рыжкова, главная проблема действующей системы власти - это тотальная безответственность парламента, абсолютная беспомощность Правительства РФ и абсолютная неопределенность властных полномочий Президента РФ, которые при этом огромны.44 Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость [Круглый стол] // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 16. Для обеспечения конституционного правопорядка необходимо вносить существенное количество изменений и дополнений в действующее законодательство. Необходимо разработать и законодательно закрепить порядок возмещения государством причиненного незаконными действиями его органов или должностных лиц для обеспечения конституционного права человека и гражданина. Не подвергается сомнению важность детальной проработки порядка отрешения от должности Президента РФ: пример попытки «импичмента» Б.Н. Ельцина наглядно показал, что даже зачатки юридического механизма ответственности власти используются как средство политической борьбы, а не как элемент законности. Не менее важно более подробное внимание уделить основаниям конституционно-правовой ответственности главы государства, для чего необходимо, во-первых, четко выделить и законодательно закрепить его конституционные обязанности, во-вторых, более строго обозначить конституционные полномочия Президента РФ, в-третьих, обеспечить их надлежащее исполнение и реализацию возможностью применения мер ответственности. В отношении Правительства РФ необходимо четкое закрепление его конституционных прав и обязанностей, формулирование оснований его отставки Президентом РФ, а также закрепление обязанности главы государства мотивировать соответствующее решение. Применительно к законодательной ветви власти также требуется создание проработанной правовой базы применения мер конституционно-правовой ответственности, обеспечивающей законность деятельности палат Федерального Собрания. Конституционно-правовое регулирование деятельности судебных органов нуждается в создании механизма ответственности, который бы обеспечил или, по крайней мере, был направлен на обеспечение законности в данной сфере. Все сказанное выше в равной степени относится и к другим субъектам, указанным в Конституции РФ и других источниках конституционного права.
Подобные документы
Исследование роли высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти. Понятие конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов федерации.
курсовая работа [34,5 K], добавлен 07.06.2013Понятия, цель и основания конституционно-правовой ответственности в РФ. Понятие и признаки конституционного деликта. Элементы состава конституционного правонарушения. Субъекты конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые санкции.
контрольная работа [43,1 K], добавлен 25.04.2010Сущность, виды и особенности конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательных прав. Правовое регулирование и практика применения конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства Российской Федерации.
дипломная работа [1,8 M], добавлен 08.09.2016Понятие, признаки, особенности и структура конституционно-правовой ответственности. Основания конституционной ответственности. Состав конституционного правонарушения. Субъекты конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые санкции.
курсовая работа [52,6 K], добавлен 11.08.2015Понятие, черты и цели конституционно-правовой ответственности, ее основания и признаки. Принцип "презумпции невиновности". Конституционно-правовые санкции. Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц, основные условия.
курсовая работа [35,5 K], добавлен 10.06.2014Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности, своеобразие ее санкций. Специфика круга субъектов конституционно-правовой ответственности, понятие деликтоспособности в конституционном праве. Конституционный контроль в Российской Федерации.
реферат [38,2 K], добавлен 01.08.2010Общая характеристика и отличительные признаки конституционно-правовой ответственности, условия и предпосылки ее возникновения, значение в обществе и функционировании государства. Виды и субъекты, фактические и процессуальные основания ответственности.
курсовая работа [43,4 K], добавлен 04.04.2015Нормативное, фактическое и процессуальное основание конституционно-правовой ответственности. Системные признаки субъекта конституционного деликта. Правосоздающие и правореализующие субъекты. Конституционно-правовые санкции: общее понятие, основная цель.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 19.03.2013Понятие и назначение конституционно-правовой ответственности, ее функции. Возможность применения мер принуждения, а также мер воздействия за определенные нарушения, предусмотренные данным видом ответственности. Основания конституционной ответственности.
курсовая работа [37,3 K], добавлен 17.11.2010Конституционно-правовая ответственность за рубежом. Проблемы конституционно-правовой ответственности в конституционном праве России. Объект, субъект, объективная и субъективная стороны правонарушений. Принудительный характер юридической ответственности.
реферат [16,8 K], добавлен 28.02.2017
