Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В последние годы выборы вошли в жизнь российского общества как ключевой элемент, обеспечивающий реализацию власти народом. Сегодня перед юридической наукой стоит ответственная задача, заключающаяся в совершенствовании правового регулирования общественных отношений в сфере выборов и повышении его эффективности. Особую важность проблема правового регулирования приобретает в связи с интенсивным развитием, динамичностью избирательного законодательства, и с ещё более интенсивным развитием «избирательных» технологий, как это законодательство обойти.

Только в условиях неукоснительного соблюдения избирательного законодательства возможно легальное делегирование принадлежащих народу властных полномочий формируемым путём выборов органам и отдельным лицам. Поэтому вопрос ответственности в избирательном праве как нельзя актуален. Особо остро обозначилась проблема научного и практического осмысления института конституционно-правовой ответственности, сопоставления его с другими видами ответственности, определения оснований и вины субъекта в избирательных правоотношениях.

Следует отметить, что институт конституционно-правовой ответственности остается недостаточно изученным как объект научных исследований. Во-первых, всё ещё до конца не определена его юридическая сущность. Если сравнивать с административной или уголовной ответственностью, то в данном случае строго не очерчен круг как процессуальных, нормативных, так и фактических основополагающих начал её реализации. Во-вторых, нет единой системы мер ответственности.

Проблематика конституционно-правовой ответственности имеет исторические корни, в последнее десятилетие вопрос конституционно-правовой ответственности в избирательных правоотношениях прямо или косвенно рассматривался многими авторами, среди которых Ю.А. Веденеев, В.В. Игнатенко, Е.И. Колюшин, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, М.С. Матейкович, Н.Ю. Турищева, А.Е. Штурнев, Б.С. Эбзеев.

Вместе с тем рассматриваемый вопрос остается дискуссионным и недостаточно разработанным. При рассмотрении содержания интересующего нас вида ответственности до сих пор даже не сформировалось единое мнение, как именовать ответственность, закрепляемую нормами избирательного права. Существует несколько мнений на тот счёт, какая терминология наиболее предпочтительна. С.Д. Князев и В.В. Игнатенко говорят об «ответственности по избирательному праву». Того же мнения придерживаются Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, С.Ю. Чудина, описывая три вида ответственности, возникающих при нарушении избирательного законодательства: ответственность по избирательному праву, административную и уголовную. Причем, ответственность по избирательному праву они причисляют к сегменту ответственности государственно-правовой. Е.И. Колюшин и А.Л. Сунцов отождествляют термины «конституционная» и «государственно-правовая ответственность». М.С. Матейкович считает необходимым понимать ответственность в избирательном праве как конституционную ответственность участников избирательного процесса. Выдвигаются также точки зрения о выделении ответственности в избирательном праве в самостоятельный специальный вид ответственности, рассматриваемый отдельно от конституционно-правовой. Из-за использования различной терминологии институт конституционно-правовой ответственности наполняется разным содержанием. Исходя из того, что ответственность участников избирательных правоотношений выступает составной частью общего понятия ответственности в конституционном праве, чаще всего используется термин «конституционно-правовая ответственность в избирательном праве».

Актуальность темы исследования усиливается потребностью правоприменительной практики в научно-практическом анализе проблем адекватного применения избирательных санкций избирательными комиссиями, судами и другими субъектами. Вместе с тем в российской юридической литературе не представлено комплексного исследования, всесторонне охватывающего теоретико-научную и практическую сторону конституционно-правовой ответственности за совершение избирательных правонарушений различных видов.

Ориентируясь на существующую проблематику, целью представленной работы является исследование конституционно-правовой ответственности в избирательном праве.

Указанная цель раскрывается через следующие задачи:

- исследовать природу конституционно-правовой ответственности в избирательном праве и проследить её развитие в истории страны;

- рассмотреть сущность и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве;

- охарактеризовать закрепленные избирательным законодательством меры конституционно-правовой ответственности;

- проанализировать проблемы реализации мер конституционно-правовой ответственности и обозначить пути поиска их решения.

Объект исследования - конституционно-правовая ответственность в избирательном праве, её меры, общественные отношения, связанные с их применением.

Предмет исследования включает теоретические положения, раскрывающие сущность конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, её содержание, природу и нормативное закрепление мер ответственности в избирательном законодательстве, практику их применения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы и приёмы, выработанные философской и юридической наукой, такие как диалектический метод познания, анализ, сравнение, обобщение, системный подход и метод классификации, а также частнонаучные методы познания - историко-правовой, сравнительно-правовой.

Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования представлена законодательными актами Российской Федерации о выборах и референдумах, электоральной статистикой и судебной практикой по вопросам применения мер конституционно-правовой ответственности.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Институт конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Российской Федерации

1.1 Конституционно-правовая ответственность: историко-правовой аспект

Формы непосредственной демократии в современном гражданском обществе являются тем показателем, который дает возможность ответить на вопрос об уровне демократического режима в любой стране. На сегодняшний день выборы вошли в нашу жизнь не только с положительной стороны как институт легитимной передачи власти, но и как событие, способствующее появлению новых видов правонарушений. Ведущим способом защиты избирательных прав является привлечение субъектов, чьи поступки или решения привели к их нарушению, к юридической ответственности.

В каждой государственно-правовой системе нормы юридической ответственности выступают одним из ключевых институтов. Особое внимание в устройстве правового регулирования законодатель уделяет внедрению правовых гарантий в виде юридической ответственности (конституционной, уголовной, гражданской, административной) за препятствование реализации такой формы непосредственной демократии как выборы, ведь именно от надлежащим образом слаженного механизма ответственности в значительной мере зависит существование этих институтов Горяный, С.В. К вопросу о понимании содержания понятия «избирательные права» / С.В. Горяный // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - № 5. - С. 27..

В теории права юридическая ответственность подразумевает ответственность правового характера, подчиненную общим принципам правовой системы, закрепленную в нормах права и осуществляющуюся через различные юридические механизмы. Исходя из отраслевой принадлежности норм отечественного права, выделяют виды ответственности: конституционно-правовая, дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная. Степень общественной опасности и вредности, и характер конкретных нарушений норм законодательства определяет вид применяемой ответственности. Из перечисленных видов три применяются при нарушении избирательного законодательства: конституционно-правовая, уголовная и административная См.: Приложение 1.. Ю.А. Данилевский для обозначения ответственности за нарушение избирательного законодательства использует интегрированную категорию «электоральная ответственность», включающую в себя меры указанных трёх видов Данилевский, Ю.А. применение Данилевский, Ю. А. Применение мер юридической ответственности за нарушение порядка предвыборной агитации / Ю. А. Данилевский //Современное право. - 2015. -№ 7. - С. 161..

Конституционно-правовая ответственность за нарушение законодательства о выборах есть не что иное публично-правовое средство обеспечения общественного интереса при реализации избирателями своих прав при участии в выборах и референдуме. Она представляет собой одну из правовых гарантий проведения в Российской Федерации выборов свободных и демократичных, которые осуществляются на основе закрепленных Конституцией принципов всеобщности, прямого равного избирательного права с соблюдением тайны голосования. В отечественной юридической литературе при имеющихся разногласиях, мнения сходятся в том, что нельзя отрицать и саму необходимость и наличие целого комплекса мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве.

Необходимо отметить, что конституционно-правовая ответственность долгое время в отечественной правовой системе не признавалась, поскольку считалось, что в конституционном праве нет санкций, а выполнение предписаний Конституции обеспечивается санкциями других отраслей Добрынин, Н.М. О сущности конституционно-правовой ответственности / Н.М. Добрынин // Государство и право. - 2014. - № 11. - С. 5. Тем не менее, существование конституционно-правовой ответственности за последние годы было обосновано как на теоретическом уровне, так и в судебной практике в решениях Конституционного Суда РФ По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова: постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.2002 № 1-П // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 6.- Ст. 626.; По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2002 № 10-П // Собрание законодательства РФ. -2002. № 25.- Ст. 2515.. В самом общем смысле под конституционно-правовой ответственностью в правовой науке понимается закреплённая конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано этими нормами. Обеспечивается она возможностью применения государственно-правового или какого-нибудь приравненного к нему общественного воздействия уполномоченной на то инстанцией.

Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства, рассматривается как особенный вид конституционно-правовой ответственности. Отличительные особенности конституционно-правовой ответственности, обусловлены её непосредственной связью с ответственностью политической и сильно проявляющимся характером публично-правового плана, что отмечают Л.Г. Берлявский и Н.А. Тарабан Тарабан, Н.А. Отзыв депутата: соотношение конституционной и политической ответственности / Л.Г. Берлявский, Н.А. Тарабан // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 7. - С. 30.. Они считают, что конституционно-правовую ответственность необходимо рассматривать в тесной взаимной связи с ответственностью политической: предпосылкой её реализации выступает «несоответствие народного избранника политическим ожиданиям электората, а форма реализации предполагает» конституционный (юридический) механизм. Политический характер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве отмечает Т.Д. Зражевская Зражевская, Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву: монография / Т.Д. Зражевская. - Воронеж: Изд-во Воронеж.ун-та, 1980. - С. 84. и выделяет особые характеристики, отличающие её от других форм ответственности государственно-правовой.

Год за годом российское законодательство дополняется конституционно-правовыми санкциями с целью охраны прав участников избирательного процесса, и, в первую очередь, избирателей и кандидатов.

В истории нашей страны конституционно-правовая ответственность выделяется со времени постреволюционного становления конституционализма. Разумеется, меры ответственности в форме удаления наблюдателей, расформирование избирательных комиссий, отказа в заверении списка кандидатов или отмены его регистрации не присутствовали в советском избирательном законодательстве, тем не менее, в нём уже были заложены основные начала конституционно-правовой ответственности.

10 июля 1918 года была принята первая Конституция на 5 Всероссийском съезде Советов Конституция РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - № 51. - Ст. 582.. Тогда впервые были закреплены основы республиканского государства и основы становления институтов публичной власти с помощью свободных выборов. Четвертый раздел первой Конституции посвящался избирательному процессу. И уже тогда предусматривался такой принцип конституционной ответственности как отзыв избирателями, о чем говорилось в статье 78. Институт отзыва упоминался и в Декрете ВЦИК «О праве отзыва делегатов» О праве отзыва делегатов: Декрет ВЦИК от 24 ноября 1917 г. // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. - 1917. -№ 17.. Советская конституция 1918 года предусматривала также отмену результатов выборов как форму ответственности, которая применялась, когда результаты выборов не утверждались по результатам проверки мандатной комиссией соответствующего Совета (ст. 72-76 Конституции РСФСР 1918 г.).

Главные принципы избирательного права, определенные Конституцией РСФСР 1918 года, существенно не изменились и после образования СССР. В Конституции СССР 1923 года отдельной главы, которая регулирует правоотношения избирательного права, не было Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик (утв. ЦИК СССР 06.07.1923) // СУ РСФСР. - 1923. - № 81. - Ст. 782.. Положения, связанные с выборами, их пересмотром, а также отзывом избранных в Советы депутатов не поменялись и в Конституции РСФСР 1925 года. Об утверждении текста Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г.: постановление XII Всероссийского Съезда Советов // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1925. - № 118.

Конституция СССР 1936 года в своей главе 11 определила конституционные принципы избирательной системы как политического и правового института. Как отмечалось в статье 134 указанной Конституции выборы в Советы депутатов трудящихся всех уровней осуществлялись избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Конституция (Основной Закон) Союза ССР (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1936. - № 283.. Голосование проходило по одномандатным округам. Поскольку существовала однопартийная политическая система - выборы были безальтернативными. Такая мера ответственности как отмена результатов выборов при нарушении порядка ведения избирательной кампании конституциями 1936 и 1937 годов не предусматривалась.

В статье 142 Конституции Союза ССР 1936 года упоминался отзыв депутата представительного органа как форма конституционно-правовой ответственности. Ответственность заключалась в обязанности каждого депутата отчитываться перед избирателями о своей работе, и любой депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей в любое время. Данные положения были отражены и в Конституции РСФСР 1937 г Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (утверждена Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г.) // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. - 1937. - № 20..

Практически отзыв не применялся, для него не было законодательных основ. Позднее, в 1959 году, был принят Закон СССР «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР: закон СССР от 30 октября 1959 г. // Свод законов СССР. - 1990. - Т. 1. Ч. 97., после чего подобные законы появились и в республиках. Н.А. Тарабан приводит следующие цифры: за десятилетие с 1967 по 1977 годы в общем подверглись отзыву из Советов всех уровней за то, что не оправдали доверие избирателей (за указанной формальной причиной срывались различные основания), около четырёх тысяч депутатов Тарабан, Н.А. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве: историко-правовой аспект / Н.А. Тарабан // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 7. - С. 54..

Отзыв депутата как мера конституционной ответственности в период расцвета правящей роли КПСС сначала использовался как инструмент очистки становившейся советской власти в 1918-1940 гг. от попавших туда ранее оппозиционных сил, а, затем, применялся для недопущения попадания к власти не разделяющих её идеологию лиц. Как отмечает Е.М. Заболотских, вовсе не избиратели выступали главными лицами в процедуре отзыва, а выборные органы общественных организаций и руководители Советов. Проведение голосования об отзыве депутата назначалось решениями Президиумов Верховных Советов с учетом заключений Мандатных комиссий Заболотских, Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: науч.-практ. пособие / Е.М. Заболотских. - Москва: Проспект, 2011. - С. 122..

В последней Конституции Союза ССР Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости ВС СССР. - 1977.- № 41. - Ст. 617., принятой 7 октября 1977 года, в статье 107 остается обязанность отчета о работе избранных депутатов. Тот, кто не оправдал доверие (как избирателей, так и общественных организаций) мог быть в установленном законом порядке подвергнут отзыву. Практика отзыва сохраняла широкое применение: в 1980 году ему были подвергнуты 205 депутатов, среди которых районных - 34, городских - 11, районных в городах - 11, поселковых - 15, депутатов сельских Советов - 138 Тарабан, Н.А. Указ соч. С.55..

Вопрос конституционно-правовой ответственности приобрел особую актуальность в период перестройки, когда проходила трансформация всех институтов государства и формировалась новая политическая система. Это подтверждается принятием законов о порядке отзыва депутатов как союзного, так и республиканского уровня. По закону от 3 июня 1991 года О порядке отзыва народного депутата СССР: закон СССР от 3 июня 1991 г. № 2220-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1991. - № 25. - Ст. 705. фактическим основанием отзыва было «неоправдание доверия» избирателей, оно могло быть выражено в невыполнении депутатских обязанностей, нарушении Конституции СССР и законов СССР. Отзыв, по-прежнему, инициировался решением избирателей, предложения об отзыве выносились на собрания избирателей в соответствующих округах. Принятие решения о назначении голосования по отзыву принималось Центральной избирательной комиссией по выборам народных депутатов Союза ССР, а не как ранее Президиумом Верховного Совета. Закон также закрепил возможность агитации в ходе такого голосования, а само голосование было тайным. Аналогичные нормы были установлены в законе РСФСР. О порядке отзыва народного депутата РСФСР: закон РСФСР от 15 мая 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 21. - Ст. 697.

Во время перестройки избирательное право Советского Союза снова устанавливает порядок признания состоявшихся выборов недействительными (статья 49 Закона РСФСР от 27.10.1989 года «О выборах народных депутатов РСФСР»). Кроме того, появляются такие формы ответственности, как отмена решения о выдвижении кандидата в народные депутаты О выборах народных депутатов РСФСР: закон РСФСР от 27.10.1989 г. // Ведомости ВС РСФСР.- 1989. - № 44.- Ст. 1306., отмена регистрации кандидата. Ранее, когда выборы были безальтернативными и отсутствовала политическая борьба, вопрос о таких избирательно-правовых санкциях не был актуальным, так как отсутствовали условия, в которых они могли быть реализованы.

В ходе конституционных реформ СССР и РСФСР были введены новые избираемые субъекты (Президент Союза ССР, Президент РСФСР, главы местных администраций), поэтому институт отзыва указанных должностных лиц закрепляется соответствующими законами.

После принятия Конституции РФ 1993 года, для того, чтобы привести национальное законодательство в соответствие Конституции, законы, определявшие порядок отзыва народных избранников, признавались утратившими силу О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288 // Российская газета. 1994. - № 11. - С. 1.. Сегодня институт отзыва депутата представительного органа имеется только в местном самоуправлении. Закон 2003 года говорит, что голосование по отзыву выборного должностного лица является одной из форм прямого осуществления местного самоуправления населением Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.; Собрание законодательства РФ.- 2016.- № 7.- Ст. 905.. Такое голосование инициируется населением, а порядок закрепляется в законе субъекта.

Формирование избирательного законодательства на основе Конституции 1993 года привело к закреплению в нём определённой группы правонарушений, санкций, соответствующих им, и процедур применения. Что придало определённые очертания особому виду юридической ответственности.

Само понятие конституционно-правовой ответственности в избирательном законодательстве никак не закреплено и не используется, что вносит неоднозначность в её восприятие, и порождает различия в теоретических подходах к данному виду ответственности. Теория права неизменно исходит из положения о том, что любая норма права должна защищаться механизмом ответственности, включающим и негативные последствия за её неисполнение Ескина, Л.Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе / Л.Б. Ескина // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 8. - С. 5..

Избирательное право - одна из сфер реализации конституционно-правовой ответственности вместе с другими подотраслями конституционного права. Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательных правоотношений есть не что иное, как особый вид конституционно-правовой ответственности, закрепляемый нормами избирательного законодательства.

Избирательное законодательство России представляет собой совокупность законодательных актов, регулирующих проведение выборов в стране. К ним относятся Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главным законом в избирательном праве, разумеется, после Конституции, выступает Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее по тексту Закон № 67) Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. -2002. - № 24. - ст. 2253; Собрание законодательства РФ. - № 15. - Ст. 2054.. Статья 79 указанного закона гласит, что ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами. Закон закрепляет различные формы конституционно-правовой ответственности и относит к числу санкций отказ в регистрации и отмену регистрации кандидата, отмену решения об итогах голосования, расформирование избирательной комиссии.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность в современном российском избирательном праве - важный механизм обеспечения нормального функционирования институтов государства, закрепляемых Конституцией. Становление теории конституционно-правовой ответственности в избирательном праве представляет собой объективно обусловленный, закономерный и сложный процесс, с теоретической точки зрения ещё не достаточно осмысленный. Зарождение конституционно-правовой ответственности в электоральной сфере связывают с принятием первой Конституции РСФСР. За вековой отрезок времени она прошла разные ступени исторической трансформации, в ходе которой видоизменялись цели её реализации. Конституция 1993 года закрепила самостоятельный вид государственного правового принуждения, с собственной нормативной базой, субъектами, основаниями и инстанциями применения, однако само понятие конституционно-правовой ответственности законодательно не закреплено.

Конституционно-правовую ответственность в избирательном праве целесообразнее было бы выделить в отдельный вид ответственности, закрепив законодательно её понятие в законе № 67, прописав составы правонарушений, установив систему санкций, порядок их применения.

1.2 Сущность и особенности конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательных прав

Как уже отмечалось, в законодательстве Российской Федерации определения «конституционно-правовой ответственности в избирательном праве» нет, как нет и закрепления понятия конституционно-правовая ответственность в целом, хотя и в науке и в правоприменительной практике этот вид ответственности признается.

Сущность конституционно-правовой ответственности в избирательном праве заключается в том, чтобы субъекты избирательно-правовых отношений давали отчёт своему поведению на основе норм права, а смысл её состоит в необходимости быть ответственным за неправомерное поведение, неисполнение правовых обязанностей Горшуляк, В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности / Гошуляк В.В. // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 24. - С. 11..

Конституционная ответственность в избирательно праве реализуется в двух формах: позитивной и негативной. Позитивная (или добровольная) выражается в обязанности субъекта соблюдать требования норм права, предписания, должным образом выполнять законодательно установленные полномочия. Негативная форма юридической ответственности предполагает, что за ней следует наказание, государственное принуждение, воплощение в жизнь правовых санкций, субъекты правонарушений обязаны претерпевать определенные лишения Иванова, Ю.А. К вопросу о соотношении конституционно-правовой и уголовной ответственности в сфере защиты избирательных прав граждан / Ю.А. Иванова // Общество и право. - 2009. - № 2. - С. 46..

Любой вид ответственности базируется на принципах законности и неотвратимости наказания. Кроме того, следует учесть, что ответственность должна быть законодательно определена, её основания должны быть установлены в судебном порядке, меры ответственности должны быть справедливыми и соразмерными, в случаях досрочного прекращения полномочий избираемых органов или должностных лиц синхронно должны быть назначены новые выборы Конституционное право России: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. - Москва: Эксмо, 2014. - С. 103..

Конституционно-правовой ответственность в избирательном праве присущи общие цели, по сути сформулированные в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ и охрана основ конституционного строя РФ По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея: Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 15.- Ст. 1497.. Если быть конкретнее, то цель рассматриваемого вида ответственности - соблюдение и защита избирательных прав, а также права на участие в референдуме любого гражданина, обеспечение законности в избирательных правоотношениях.

Функции конституционно-правовой ответственности в избирательном праве вытекают из общей природы конституционно-правовой ответственности. Одной из главных является восстановительная функция. Она заключается в восстановлении нарушенных избирательных прав, и способствует нормальному функционированию зафиксированных в Конституции и избирательных нормативно-правовых актах правоотношений.

Так же как и любая другая ответственность, она выполняет карательную (или штрафную) функцию применительно к тем субъектам, которые дозволили себе ненадлежащее поведение в избирательно-правовых отношениях. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве несёт в себе и стимулирующую функцию, побуждая субъектов выборных отношений к подобающему поведению. Предотвращая вероятные правонарушения, она также выполняет воспитательно-предупредительную (превентивную) функцию. Особо выделяется регулятивная функция, которая призвана зафиксировать, урегулировать и упорядочить общественные отношения, и сконцентрирована на формировании поведения субъектов.

Конституционной ответственности присущи основополагающие черты юридической ответственности - это принуждение и установление для нарушителя обусловленных отрицательных последствий. Как и другие виды ответственности, она предусматривает элементы наказания за нарушение избирательных норм, выраженного в отрицательной оценке государством неправомерной деятельности и мерах принуждения, заключённых в исполнении санкций правовых норм.

В тоже время, конституционно-правовая ответственность в «электоральном» праве обладает рядом специфических черт, которые у других видов ответственности не проявляются или выражены в иной степени. Как считает О.Е. Кутафин, эти особенности проистекают из специфических свойств предмета права, регулирующего избирательные правоотношения Кутафин, О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - Москва: Проспект, 2011. - С. 35.. При первом рассмотрении можно вычленить следующие особенности:

1. Она основывается не только на запрете определённого поведения, но и побуждает позитивную ответственность, призывает к активному поведению для достижения полезных для общества целей.

2. Существует возможность привлечения к ответственности коллективных субъектов - это важная отличительная особенность конституционно-правовой ответственности в целом. По административному и уголовному праву ответственность за нарушение избирательного законодательства всегда персональная.

3. На первое место в рассматриваемой ответственности выходит правовосстановительная функция, заключающаяся в устранении нарушений и принятии мер по должному осуществлению избирательных прав граждан.

4. Санкции конституционно-правовой ответственности в сфере реализации электоральных отношений не обладают ни карательным (как в понимании уголовного права) , ни компенсирующим характером. Они носят ряд следующих особенностей:

- в избирательно-правовых отношениях значителен вес санкций, которые реализуются во внесудебном порядке, по решению избирательных комиссий;

- в санкциях, правовые последствия которых имеют наибольшее значение (отмена итогов голосования, признание недействительными результатов выборов) отсутствует конкретный адресат ответственности, на которого возлагаются чётко прописанные негативные последствия. Подобного рода санкции затрагивают и интересы комиссии, издавшей указанный акт, поскольку ограничивают реализацию её полномочий, являются неблагоприятной оценкой её работы, и даже могут впоследствии привести и к расформированию;

- почти все санкции применяются только в период избирательной кампании (кроме расформирования комиссии);

- реализация мер ответственности связана с использованием большого числа оценочных, субъективных критериев: достоверность определения результатов выборов, действительная воля избирателей. Такие критерии не присущи никакой другой отрасли законодательства, они обуславливают появление юридических коллизий.

5. Привлечение к конституционно-правовой ответственности зачастую сопровождается одновременным привлечением и к ответственности административной или уголовной. Например, при подкупе избирателей не только принимаются меры по воспрепятствованию кандидату в реализации его пассивного избирательного права, но и одновременно он привлекается к административной (ст. 5.16 КоАП РФ) или уголовной ответственности (ч.2 ст. 141 УК РФ). Хотя в практике правоприменения есть случаи, когда виновные лица привлекались лишь к конституционной ответственности Шапиев, С. Подкуп избирателей как вид политической коррупции / С.М. Шапиев // Журнал о выборах. - 2011- № 3. - С. 12.. А такая мера ответственности как приостановление выпуска СМИ возможна лишь в том случае, если главный редактор или редакция СМИ, привлечённые к административной ответственности на основании вступившего в законную силу решения суда, допустили повторное нарушение выборного законодательства О средствах массовой информации: закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (в ред. от 05.04.2016) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1992.- № 7.- Ст. 300; Собрание законодательства РФ. - 2016.- № 15.- Ст. 2056.. Иногда привлечение к одному виду ответственности исключает другую. О.Е. Кутафин делает акцент на том моменте, что «противоправное деяние нарушает одновременно два вида правоотношений: конституционно-правовое и конкретное правоотношение другой отрасли права, детализирующее конституционно-правовое отношение» Кутафин, О.Е. Указ.соч. С. 35..

6. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве нередко несёт в себе политический характер. Значительный уровень политизации обусловлен тем, что выборные правоотношения всегда связаны с формированием органов власти и избранием должностных лиц Кутафин, О.Е. Указ.соч. С. 37., а субъектами, реализующими пассивное избирательное право, выступают должностные лица различных органов власти и сами эти органы при назначении выборов и организации содействия. Эта черта присуща конституционно-правовой ответственности, но в избирательных правоотношениях она выражена в значительной степени. Публично-правовой характер норм призван обеспечивать гармонию общества, баланс интересов и устойчивое развитие.

Специфика рассматриваемого вида ответственности определяется особенностью Конституции как источника права и её особой структурой норм. В основном это касается того, что в нормах Конституции отсутствуют санкции. Привлечение к ответственности осуществляется на основе норм, которые содержатся в различных законодательных актах: в федеральных и региональных законах о выборах и референдумах. Здесь нет единого источника, как в случае с административной и уголовной ответственностью. Г.А. Трофимова по этому вопросу пишет, что избирательные правоотношения, как вид конституционных, регулируются различными законами, если не учитывать общую формулировку об «осуществлении народом власти с помощью процедур выборов и референдума» Трофимова, Г.А. Основные подходы к определению оснований конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти / Г. А. Трофимова // Конституционное и муниципальное право. - 2013 - № 8. - С. 17..

Важной частью ответственности является основание её применения - избирательные правонарушения - особый вид конституционного деликта - деяние участника конституционно-избирательных правоотношений, которое не отвечает правомерному поведению и влечёт за собой применение мер конституционной ответственности. В научной литературе до сих пор не существует единого подхода по поводу оснований наступления ответственности. Д.В. Коваль, проанализировав существующие подходы перечисляет следующие основания: состав правонарушения; нормативное и фактическое основание; наделение субъекта правового отношения конституционным статусом и поведение субъекта ответственности, характеризующееся признаками, определенными законом; нормативное, фактическое и процедурное или процессуальное основание Коваль, Д.В. Нарушение законодательства об интеллектуальной собственности в период предвыборной агитации как конституционно-правовой деликт: к вопросу об основаниях ответственности / Д.В. Коваль // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 7. - С. 59.. Г.А. Трофимова считает, подходов к определению оснований конституционно-правовой ответственности может быть два - посубъектный, когда рассматриваются основания ответственности конкретного субъекта правоотношений, и пообъектный, где главным критерием поиска оснований ответственности выступает «обеспечение правовой охраны основных объектов конституционных правоотношений» Трофимова, Г.А. Указ. соч. С. 17..

Сформированная теорией права точка зрения на состав правонарушения вполне применима к избирательному правонарушению, разумеется, с учётом особенностей. В структуре избирательного правонарушения также распознаются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект - избирательные правоотношения, регулируемые и охраняемые Конституцией РФ и избирательным законодательством, которым создаётся вред или создана угроза его причинения. Это общественные отношения по реализации избирателями своих прав на участие в выборах (референдуме).

Объективная сторона характеризует внешнее проявление правонарушения, раскрывая само деяние и последствия, с которыми связан причинённый ущерб. Один из важнейших элементов объективной стороны - противоправность деяния. В категорию противоправных попадают деяния, выходящие за рамки требуемого государством надлежащего поведения. Несоответствием такому поведению может выражаться как действии, так и в бездействии. Бездействие признаётся таковым только в том случае, если субъект ответственности не сумел исполнить возложенную на него обязанность или не свершил действий, которые обязан был совершить. К примеру, в ч. 8 ст.29 Закона № 76 закреплен механизм, согласно которого полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются, если суд (по заявлению соответственной комиссии) признает его систематически не выполняющим свои обязанности. Здесь же следует отметить, что О.Е. Кутафин видит различные варианты недолжного поведения: неприменение нормы; недолжное применение нормы, приводящее к недостаточно эффективной её реализации; открытое нарушение нормы Кутафин, О.Е. Указ.соч. С. 53..

Бывают случаи, когда в качестве объективной стороны может рассматриваться и правомерное поведение, но несвоевременное, или нецелесообразное, или неэффективное. Например, если избранный кандидат в пятидневный срок не представит документ об освобождении от обязанностей, несовместимых с новым положением, то избирательная комиссия лишает его статуса избранного (ч.6 ст.70 Закона № 76).

В роли субъектов избирательных правоотношений выступают кандидаты, избирательные объединения, члены избирательных комиссий и сами избирательные комиссии, наблюдатели, уполномоченные лица кандидатов, избиратели и др. Необходимо сразу оговориться, что для граждан, вступающих в избирательные правоотношения исключительно в качестве избирателей, меры ответственности в нашей стране не предусмотрены. Хотя отечественные правоведы периодически высказывают точки зрения о необходимости введения подобной ответственности избирателей за неучастие в выборах, ответственности за получение избирательного подкупа Забайкалов, А.П. Ответственность за получение «избирательной взятки» / Забайкалов А.П., Лоторев Е.Н. // Административное и муниципальное право. - 2015. -№ 9.- С. 962..

Субъектов конституционно-правовой ответственности в избирательном праве можно поделить на две группы: индивидуальные (кандидаты, члены избирательных комиссий, наблюдатели, уполномоченные лица кандидатов и др.) и коллективные (избирательных комиссий, избирательных объединений). Также можно классифицировать всех субъектов по статусу в избирательном процессе: субъекты, непосредственно реализующие свое пассивное избирательное право - право быть избранными (кандидаты) и субъекты, обеспечивающие реализацию права быть избранными (избирательные комиссии, наблюдатели).

Как принято в общей теории права, субъективная сторона являет собой не что иное, как психическое отношение правонарушителя к своему поведению, и во главе субъективной стороны стоит вина, выражающаяся в форме умысла или неосторожности. Содержание вины в рассматриваемых правоотношениях имеет свою специфику и не может быть рассмотрено исключительно через психологические формы вины (умысел и неосторожность). Существует точка зрения о противоестественности «неосторожного» отказа в регистрации кандидата, «неосторожного» искажения волеизъявления избирателей и предлагается говорить о «неполноценности» или «нерадивости» действий, в других отраслях именуемых и признаваемых неосторожными Кутафин, О.Е. Указ. соч. С. 34.. Субъекты избирательных правоотношений могут нести ответственность за недобросовестное, недолжное отношение к реализации имеющегося статуса (избирательные комиссии и их члены).

Часть электоральных правонарушений являются следствием коллегиальных решений, что препятствует установлению вины определенных лиц. Российская наука права до сих пор не сформировала единый подход к пониманию вины по отношению к коллективному субъекту. Л.А. Морозова полагает, для коллегиальных субъектов необходимо закрепить ответственность вне зависимости от субъективного отношения к деянию лица, так как незаконное решение затрагивает интересы большей части населения Морозова, Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих / Л.А. Морозова // Государство и право. - 2000. - № 3. - С. 27..

Совокупность избирательных правонарушений можно классифицировать по различным основаниям. Если за основу классификации взять субъект правонарушения, то можно выделить правонарушения совершаемые кандидатами, членами избирательных комиссий, наблюдателями, комиссиями и т.д. По стадиям избирательного процесса избирательные деликты бывают: совершаемые на стадии выдвижения, на стадии регистрации, в день голосования, в период установления итогов голосования и др. Кроме того, бывают правонарушения субъектов, реализующих пассивное избирательное прав и субъектов, способствующих реализации пассивного избирательного права другого субъекта (члены комиссий, наблюдатели).

За избирательными правонарушениями следует применение конституционно-правовых мер ответственности - правовых лишений, содержащих конечную правовую оценку правонарушения, прямо предусмотренных избирательным законодательством. По обыкновению, мера указанной ответственности выражается в ограничении свершивших правонарушение субъектов электорального процесса в пределах конкретной кампании. В зависимости от конкретных обстоятельств одна и та же мера воздействия может быть воспринята и как санкция, и не как санкция. А.А. Макарцев отмечает, что причины, из-за которых результат применения нормы не совпадает с целью, заложенной при её принятии, различны. Они могут быть связаны и с содержанием нормы права, и с обстоятельствами её принятия, применения, а также с субъективной, оценкой её содержания правоприменителем, которая не всегда верна Макарцев, А.А. Неопределенность норм избирательного права / А.А. Макарцев // Конституционное и муниципальное право. - 2012.- № 4. - С. 44..

Конституционно-правовая ответственность имеет в своём предмете применение правомочными органами и должностными лицами к правонарушителю принуждения государственно-правового характера. Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве реализуются особыми субъектами. Она реализуется избирательными комиссиями и судами, то есть можно говорить особом порядке применения санкций: она может быть реализована как в судебном, так и внесудебном порядке. Например, отмена регистрации кандидата на выборах как мера ответственности может быть применена как на основании решения вышестоящей избирательной комиссии так и на основании решения суда, в зависимости от того, куда обратился субъект, оспаривающий регистрацию (как правило, кандидат-конкурент, «технический» кандидат). В избирательном законодательстве отсутствует единая формы процедуры применения конституционно-правовой ответственности: практически каждая мера имеет свой особенный порядок назначения и исполнения.

Одним из первых в науке конституционного права составил перечень мер конституционно-правовой ответственности Е.И. Колюшин Колюшин, Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений / Е.И. Колюшин. - Москва: Инфра-М, 2010. - С. 148.. Он выделяет всего 19 таких мер ответственности, из них 6 напрямую касаются избирательных правоотношений. Проанализировав современное действующее законодательство, а также практику его применения, на сегодняшний день можно сформировать перечень из 23 таких мер конституционно-правовой ответственности См.: Приложение 2..

Меры ответственности применяются к довольно узкому кругу участников избирательного (референдумного) процесса: кандидаты в депутаты, кандидаты на выборные должности, избирательные объединения, избирательные комиссии и их члены, наблюдатели. Действующее российское законодательство закрепляет различные меры конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательных прав участников выборов. Несмотря на это, статистика свидетельствует о большом количестве фактов нарушения избирательного законодательства, что говорит о низкой эффективности правоприменения норм материального права Выборы в субъектах Российской Федерации 8 сентября 2013 года: Электоральная статистика / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - Москва, 2014. - С.417.. Ю.Н. Климова видит причину указанных явлений в отсутствии на сегодняшний день в науке и практике комплексного подхода при проведении научного анализа и в реализации норм избирательного законодательства, предусматривающего основания и меры конституционно-правовой ответственности Климова, Ю.Н. Понятие избирательного правонарушения и комплексный подход к анализу мер ответственности, установленных избирательным законодательством / Ю. Климова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 2. - С. 7..

Для российского избирательного законодательства характерна некоторая неопределённость, вызванная поспешностью с которой в последние годы принимаются избирательные законы. Зачастую имеют место случаи излишней криминализации, перевода части правонарушений в разряд преступлений, хотя фактические последствия не достигают необходимой степени опасности.Зайцева, О.В. Критерии криминализации посягательств на избирательные права граждан / О.В. Зайцева // Российский следователь. - 2013. - № 14. - С. 18.

Итак, конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства является, наряду с административной и уголовной, является проявлением юридической ответственности в избирательной системе. Ей присущи основополагающие черты юридической ответственности - это принуждение и установление для нарушителя обусловленных отрицательных последствий. Как и другие виды ответственности, она предусматривает элементы наказания за нарушение избирательных норм, выраженного в отрицательной оценке государством неправомерной деятельности и мерах принуждения, заключённых в исполнении санкций правовых норм. В тоже время, конституционно-правовая ответственность в избирательном праве обладает рядом специфических черт, которые обусловлены её нормативным основанием - нормами избирательного законодательства (круг субъектов, специфика правонарушений, санкций, форм реализации и т.д.).

Исходя из перечисленных особенностей конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, можно предложить следующее её определение: конституционно-правовая ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах - это юридическая ответственность, выражающаяся в отрицательной оценке государством правонарушения и применении специальными субъектами (избирательными комиссиями и судом) к виновному в совершении правонарушения мер государственного принуждения, установленных избирательным законодательством. Данное определение может быть использовано для законодательного закрепления понятия «конституционно правовой ответственности в избирательном праве» в ст. 79 Закона № 67.

правовой ответственность избирательный законодательство

2. Правовое регулирование и практика применения конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства РФ

2.1 Конституционно-правовая ответственность кандидатов и избирательных объединений

В представленном параграфе рассматриваются положения избирательного законодательства, предусматривающие меры конституционно-правовой ответственности субъектов, реализующих пассивное избирательное право. Проводится анализ, насколько суровыми являются санкции за нарушение тех или иных положений, есть ли необходимость их существования вообще и существования в конкретной отрасли законодательства.

В нашей стране, особенно в последние годы, прослеживается тенденция к значительному ущемлению пассивного избирательного права, путём возведения искусственных препятствий по возможности избрания в различные органы власти. Указанная тенденция хорошо прослеживается по вносимым в избирательные законы изменениям и судя по правоприменительной практике Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2015/12/16/02.html (дата обращения 03.04.2016).