Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве Российской Федерации

Лишение одного из конституционных прав - пассивного избирательного права - представляется одним из наиболее серьёзных видов ответственности. В.В. Игнатенко в число наиболее распространенных мер ответственности претендентов на выборные должности и депутатские мандаты предлагает отнести следующие: 1) предупреждение; 2) отказ в регистрации кандидата либо списка кандидатов; 3) отмена регистрации кандидата, списка кандидатов. Игнатенко, В.В. Юридическая ответственность участников выборов: учебное пособие / Избирательная комиссия Иркутской области / В.В. Игнетенко. - Иркутск, 2011. - С. 5. Рассмотрим эти меры ответственности подробнее.

Предупреждение является независимой конституционной санкцией за совершение электоральных правонарушений. Законом № 67 предупреждение не предусматривается, его юридическое содержание законодательно не раскрывается. Условия и основания его применения сформулированы в достаточно общей форме, и аналогично в законах о конкретных видах выборов Например, п. 4 ст. 12 федер. закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», п.3 ст. 98 федер. закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, п.4. ст. 8 Закона Вологодской области от 13.07.2012 № 2835-ОЗ «О выборах Губернатора Вологодской области».. Законодательство закрепляет основание его применения через полномочие комиссии вынести предупреждение кандидату, избирательному объединению за избирательное правонарушение, а нормы структурно включены в положения закона по рассмотрению поступающих избирательные комиссии в период избирательных кампаний обращений по вопросам нарушений законодательства. То есть смешивается регламентация полномочий и самостоятельного вида конституционно-правовой ответственности. Поэтому возникает вопрос о возможности применения предупреждения по непосредственной инициативе избирательной комиссии, или же только в рамках рассмотрения поступившего обращения. Реализация данной меры ответственности происходит посредством информирования участников избирательного процесса с использованием СМИ.

Предупреждение - это наиболее мягкая форма ответственности, которая в случае отсутствие правовых и фактических причин для отмены регистрации кандидата, и за правонарушения, которые не являются грубыми и малозначительны. Вынесение предупреждения не влечёт утраты статуса в избирательном процессе у субъекта, к которому данная мера применяется.

Предупреждение относят к группе морально-правовых мер, оно заключается в официальном осуждении от имени государства совершенного правонарушения и предостережении участника избирательного процесса о непозволительности продолжения противоправного деяния. То есть, можно говорить о том, что санкция заключается в необходимости претерпеть общественно-правовое осуждения и вероятной, в последствии, негативной оценки избирателей претендента на выборную должность. Именно в этой мере сильнее всего проявляется превентивно-воспитательное назначение и свойство пресечения избирательных правонарушений.

Как уже отмечалось, перечень правонарушений, за которые предусматривается вынесение предупреждения никак не закрепляется: оно может быть вынесено как за нарушение правил предвыборной агитации, так и за нарушение других положений законов о выборах. Например, в период кампании по выборам депутатов Государственной думы в 2011 году, в Избирательную комиссию Краснодарского края поступил рад обращений по факту распространения материалов (брошюры), в которых присутствует эмблема и наименование партии КПРФ, но не присутствует информация об оплате изготовления из избирательного фонда. Материал до начала распространения также не был представлен в избирательную комиссию, а распространение осуществлялось перед началом встреч кандидата с избирателями, а также после завершения мероприятий. Брошюра была признана агитационным материалом, изготовленным и распространяемым с нарушением законодательства, но в материалах не была представлена информация о причастности кандидата к распространению брошюры. В связи с чем субъектовая избирательная комиссия вынесла предупреждение районному отделению партии КПРФ и кандидату, изображенному в брошюре (в ней присутствовал знак охраны авторского права и имя правообладателя) Данилевский, Ю.А. Указ соч. С. 162..

По поводу эффективности указанной меры идут активные споры: одни говорят, что предупреждение помогает предотвратить другие избирательные правонарушения, а другие настаивают на малоэффективности меры и предлагают заменить её на административный штраф Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистров / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юрайт, 2014. - С. 217..

Не достаточная определенность условий применений предупреждения приводит к отсутствию единства правовых позиций избирательных комиссий различного уровня, неоднозначности толкования и содержательного предназначения и порядка реализации, последствия его применения нелогичны и слабо регламентированы.

Таким образом, представляется, что основания применения такой меры ответственности как предупреждение мало конкретизированы в законодательстве и нуждаются в дальнейшей детализации. Рассматривая особенности предупреждения как меры ответственности в избирательном праве, можно предложить закрепить её в Законе № 76 как меру конституционно-правовой ответственности за избирательное правонарушение, состоящую в общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния, выраженную в официальном порицании посредством принятия соответствующей избирательной комиссией решения о вынесении предупреждения.

Кроме того необходимо прописать и уточнить условия применения: несущественность (малозначительность) правонарушения; отсутствие условий для применения мер по своему содержанию и своим последствиям более строгих; осознание правонарушителем общественной вредности совершенного противоправного деяния и предпринятии зависящих от него мер по его устранению. Важно закрепить возможность вынесения предупреждения избирательной комиссией при нарушении закона, а не только как реагирование на поступившее обращение, а также закрепления порядка вынесения предупреждения.

Отказ в регистрации традиционно относят к одной из наиболее распространенных дискуссионных мер конституционно-правовой ответственности субъектов выборного процесса. Отказ в регистрации имеет особо выраженный правоограничительный характер - как порицание за избирательное правонарушение отказывается в регистрации на выборную должность, таким образом, отказывается в возможности реализовать пассивное избирательное право. На практике возникает немало споров, связанных с защитой пассивного избирательного права кандидатов на выборах. Дела, связанные с обжалованием отказа в регистрации, составляют более 50% всех избирательных споров, рассматриваемых судами Луканина, Т.И. Отказ в регистрации в качестве кандидата как мера конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса / Т. И. Луканина // Российский юридический журнал. - 2011. - № 6. - С. 43..

Причём, прослеживается тенденция, чем выше уровень выборов, тем меньше отказов в регистрации. Этот говорит о более высоком уровне правовой грамотности кандидатов, выдвигающихся на более высокие посты. На выборах в Вологодской области 13 сентября 2015 г. в 64 муниципальных избирательных кампаниях было зафиксировано 80 отказов в регистрации кандидатов Официальный сайт Избирательной комиссии Вологодской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://vologod.izbirkom.ru/biblioteka/sx/art/1004053/cp/1/br/934718.html (дата обращения 01.04.2016)..

Е.А. Штуренев определяет отказ в регистрации как меру конституционно-правовой ответственности за избирательное правонарушение, которая состоит в «общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния и выражающаяся в наступлении неблагоприятных последствий - воспрепятствовании гражданину в реализации им права быть избранным на соответствующих выборах и в непредоставлении статуса участника избирательной кампании» Штурнев, А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации: Монография / Избират. комис. Иркутской обл., Ин-т законодательства и правовой политики. - Иркутск, 2004. - С. 128..

Т.И. Луканина справедливо уточняет данное определение: « отказ в регистрации - мера конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации, состоящую в общественно-правовом осуждении правонарушителя и совершенного им противоправного деяния, выраженная в виде воспрепятствования гражданину в реализации пассивного избирательного права на соответствующих выборах и в непредоставлении статуса зарегистрированного кандидата» Луканина, Т.И. Указ.соч. С. 44..

До настоящего времени в юридической теории нет однозначного подхода к сущности отказа в регистрации как меры конституционно-правовой ответственности. Проанализировав существующие точки зрения, их можно свести к трём: 1) это мера конституционно-правовой ответственности в сфере выборов Колюшин, Е.И. Указ.соч. С 163. ; 2) это правовосстановительная мера Лапаева, В.В. Новеллы избирательного заонодательства на стадии регистрации кандидатов: достоинства и недостатки / В.В. Лапаева // Адвокат. - 2000. - № 5. - с.75.; 3) это мера конституционно-правовой ответственности и правовосстановительная мера в сфере выборов Климова, Ю.Н. Указ. соч. С. 7..

Как мера ответственности отказ в регистрации закреплена в законе № 67. Перечень оснований отказа кандидату в регистрации является конкретными и исчерпывающими (в п. 24 ст. 38 Закона № 67) См.: Приложение 3.. Отказ в регистрации предусмотрен как санкция за правонарушения на выборах любого вида и уровня, но законодатель не закрепляет его определение. Кроме того, в его рамках используется одно наименование для обозначения объединённых различных по содержанию и предназначению мер: в некоторых случаях отказ в регистрации кандидата проявляется не как санкция, а как правовосстановительная мера - налицо двуединая функция института отказа в регистрации Игнатенко В. В. Указ. соч. С.9.. Правовосстановительные меры направлены на то, чтоб обеспечить либо восстановить правопорядок, чтоб безусловно выполнялись в конкретных правоприменительных ситуациях квалификационные и другие юридические требования. В этом случае причиной отказа в регистрации кандидата будет не избирательное правонарушение, а непосредственно объективный юридический факт противоречия установленным требованиям закона статуса, состояния, результата деятельности.

Использование в избирательных законах неоднозначных определений не способствует формированию механизмов залога воплощения в жизнь политических прав граждан, а зачастую служат причинами для формальных и необоснованных отказов в регистрации кандидатов, использования недобросовестных «грязных» технологий, в том числе административного ресурса, для снятия с дистанции неугодных политических соперников.

Представляется, что отказ в регистрации следует признавать мерой конституционно-правовой ответственности в случае выявления комплекса критериев, если подобная мера: полагает выполнение конституционно-правовой ответственности своего функционального предназначения; соответствует её сущности по существу последствий её употребления; по процедуре использования отвечает процедуре привлечения к ответственности.

Указанным критериям отвечает лишь часть, предусмотренных в законе причин электоральных нарушений, которые в то же время подобает признать нормативным условием применения отказа в регистрации как санкции конституционно-правовой ответственности:

- несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов (пдп. «б» п. 24 ст. 38 Закона № 67): принятие решения ненадлежащим органом, нарушение порядка проведения съезда общественного объединения, его процедуры, порядка выдвижения;

- нарушение запрета сбора подписей избирателей, где в соответствии с законом сбор подписей запрещён (пдп. «г» п. 24 ст. 38 Закона № 67). Запрещается сбор подписей на рабочих местах, в процессе работы, в местах выдачи пенсий, пособий, иных социальных выплат и др. Неоднократность подобных нарушений - фактическое основание отказа в регистрации. Грубым нарушением считается сбор в запрещённых местах не менее 20 % подписей;

- недостоверность сведений, которые представлены в избирательную комиссию (пдп. «е» п. 24 ст. 38 Закона № 67). Закон возлагает на кандидата обязанность представления в избирательную комиссию письменное заявление о согласии баллотироваться с указанием биографических сведений, места работы, должности, паспортных данных, сведений о судимости, гражданстве и т.д. Если сведения не соответствуют действительности, то это выступает фактическим основанием отказа в регистрации.

- несоздание избирательного фонда (пдп. «ж» п. 24 ст. 38 Закона № 67). Исходя из требований п. 1 ст. 58 Закона № 67 кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать избирательный фонд для финансирования избирательной кампании. Предусмотрено лишь три исключения, когда избирательные фонды не создаются: 1) если кандидат, баллотируется только в составе списка выдвигаемого избирательным объединением; 2) не создаёт фонд избирательное объединение, выдвигающее кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам; 3) на выборах в органы местного самоуправления, при числе избирателей в округе не более 5 тысяч и кандидат свою кампанию сам не финансирует;

- превышение кандидатом, избирательным объединением, при финансировании своей избирательной кампании предельного размера расходования средств избирательного фонда (пдп. «з» п. 24 ст. 38 Закона № 67);

- превышение кандидатом, избирательным объединением размера расходования из избирательного фонда более чем на 5 % от установленного законом предельного размера расходования средств фонда (пдп. «ж» п. 24 ст. 38 Закона № 67). Закон определяет запрет на использования средств помимо избирательного фонда, а также предусматривает предельный размер средств этого фонда на ведение избирательной кампании;

- установленный судом факт злоупотребления свободой массовой информации при ведении кандидатом предвыборной агитации в течение агитационного периода (пдп. «к» п. 24 ст. 38 Закона № 67);

- использование кандидатом, его доверенным лицом преимуществ должностного (служебного) положения (пдп. «м» п. 24 ст. 38 Закона № 67): привлечение лиц, которые находятся в подчинении или служебной зависимости, использование служебного транспорта, помещений, средств связи и т.д. для осуществления избирательной деятельности.

То есть, если отказ в регистрации кандидата используется как мера конституционно-правовой ответственности в сфере выборов - выяснению подлежит наличие всех признаков состава рассматриваемого правонарушения, в том числе вины кандидата. Иные указанные в законе основания для отказа в регистрации рассматривать как основания применения мер конституционно-правовой ответственности нельзя. Они несут в себе воплощение неких других правовых средств, которые обеспечивают охрану избирательной системы Штурнев, А.Е. Указ. соч. С. 173.. М.С. Матейкович подмечает, что, при отказе в регистрации «кандидату-иностранцу», избирательная комиссия «не может применить к нему государственно-принудительную меру - ограничение пассивного избирательного права - в принципе, ибо он этим правом просто не обладает» Матейкович, М.С. Указ. соч. С. 33..

Применение к кандидату правовосстановительной функции, играет роль только формальное присутствие условий для употребления указанной меры, не подлежит выявлению вина кандидата. Отказ в регистрации как применение правовосстановительной меры возможен в следующих случаях (п.23 ст.38 ФЗ Закона № 76): отсутствия у кандидата пассивного избирательного права; непредоставление на регистрацию необходимых по закону документов; недостаточное количество собранных в поддержку подписей; если число кандидатов, исключенных из списков на 25 % числа кандидатов в заверенном списке; факт регистрации на данных выборах в другом избирательном округе (исключение: одновременное выдвижение избирательным объединением в одномандатном округе и в составе списка). Указанный перечень оснований может быть и шире за счет оснований, установленных законами по организации и проведению конкретных видов федеральных выборов.

Прописанные в законе понятия дают возможности однозначно разделить причины отказа в регистрации кандидата на условия для применения правовосстановительных мер и конституционно-правовые нарушения в сфере выборов, что влечёт за собой разнородную практику судов и правоприменительную практику избирательных комиссий. Необходимость разрешения таких существующих противоречий требует разрешения вопроса о разграничении оснований применения мер ответственности и мер восстановления Луканина, Т.И. Указ. соч. С. 46..

В связи с чем предлагается дифференцировать основания для отказа в регистрации кандидата, предусмотренные п. 24 ст. 38 Закона № 76. Для устранения неясности и для корректности законодательных формулировок, кроме того, возникает потребность закрепления разных названий соответствующих мер. Для примера, отказ в регистрации в качестве меры конституционно-правовой ответственности может сохранить своё прежнее именование, а как правовосстановительная мера может быть назван «аннулирование выдвижения кандидата». Аннулирование - отмена, признание недействительным, что вполне соответствует рассматриваемому случаю, потому что мера восстановления права как отказ в регистрации кандидата в большей частью применяется при несоблюдении требований запрета именно на этапе выдвижения, кандидат утрачивает возможность быть зарегистрированным.

В таком случае, аннулирование выдвижения кандидата представляется возможным законодательно закрепить как «правовосстановительную меру, состоящую в принятии избирательной комиссией, осуществляющей регистрацию кандидатов на соответствующих выборах, решения об отклонении заявления кандидата о его регистрации и непредоставлении ему статуса зарегистрированного кандидата в силу отсутствия хотя бы одного из правовых условий, необходимых для такой регистрации, по причинам, не связанным с нарушением кандидатом законодательства о выборах».

Следующая довольно распространённая мера ответственности кандидатов и избирательных объединений - отмена регистрации. Выделение данной меры ответственности является наименее спорным в юридической литературе и признаётся сторонниками различных подходов. Применение отмены регистрации предусмотрено п.5 ст. 76 Закона № 67 на любых видах выборов всех уровней. Как и в случае с отказом в регистрации, законодательно устанавливая отмену регистрации, определение указанной меры ответственности не легализуется, как и не формализуется её содержание. Отмена регистрации и отказ в регистрации имеют общую черту: последствия выражаются в форме воспрепятствования реализации пассивного избирательного права. Различие данных мер ответственности состоит в том, что при отменен регистрации баллотирующийся лишается статуса зарегистрированного кандидата, а при отказе в регистрации от указанный статус и не получает, меры применяются на различных этапах избирательного процесса, применяются различными органами (отказ регистрации - избирательные комиссии, отмена регистрации - суд).

К правонарушениям, санкцией за которые будет отмена регистрации, относятся (п.5. ст.76 Закона № 67):

- вновь открывшиеся обстоятельства, которые выступают основаниями для отказа в регистрации. Это могут быть избирательные правонарушения, всплывшие, объективно существующие юридические факты противоречия требованиям законодательства, служащие основаниями для отказа в регистрации. То есть, наблюдается ситуация смешивания в рамках отмены регистрации различных правоохранительных средств: мер взыскания в виде отмены регистрации и иных по непосредственному содержанию и предназначению средств в границах института аннулирования регистрации. Логично, что фактической причиной отмены регистрации как меры ответственности представляются только электоральные правонарушения, а основания, вытекающие из фактов объективного противоречия требованиям закона следует относить к основаниям аннулирования регистрации;

- использование финансовых средств за пределами избирательного фонда. Если кандидат (избирательное объединение) в избирательной кампании использует денежные средства помимо избирательного фонда и размер этих средств превышает 5% установленного законом предельного размера фонда или превышает это предельный размер более 5%, то это служит основанием отмены регистрации. По сути, указанное основание повторяет соответствующее основание для отказа в регистрации. Однако, следует отметить, что отмена регистрации может применяться и за действия уполномоченных лиц, а не только кандидатов Собачевская, Ю.А. Указ соч. С. 33.. Кроме того, основанием являются правонарушения, совершённые после регистрации кандидата, и круг правонарушений законодательно расширен: «используемых для достижения определенного результата на выборах», а при отмене регистрации звучит как «при финансировании своей избирательной кампании»;

- использование возможностей должностного (служебного) положения. Это основание также во многом схоже с аналогичным основанием отказа в регистрации. Опять же разница состоит в субъектном составе, поскольку при отмене регистрации не фигурируют противоправные деяния как использование преимуществ должностного положения доверенных лиц, руководителей избирательных объединений;

- подкуп избирателей. П. 2 ст. 56 закона № 67 устанавливает запрет на осуществление подкупа избирателей. Подкуп расценивается как «предоставление или обещание предоставления имущественных выгод избирателям с целью реализации ими своих избирательных прав для достижения определенного результата на выборах» Игнатенко, В.В. Указ соч. С.11.. Любое деяние, подпадающее под данное определение, будет основанием для отмены регистрации: вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей; осуществление вознаграждения избирателей за выполняемую организационную работу по результатам итогов выборов (голосования) или обещание подобного вознаграждения; льготная распродажа каких-либо товаров, бесплатное их распространение; бесплатное или льготное предоставление услуг; воздействие на избирателей путём обещаний передачи им материальных благ и др Багмет, А.М. Особенности квалификации подкупа избирателей как вида электоральной коррупции / А. М. Багмет, Е. И. Бычкова // Юридический мир. -2014. - № 2. - С. 10..

- злоупотребление свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации (пдп. «д»). Это основание также корреспондируется с подобным основанием отказа в регистрации, избирательные правонарушения аналогичны. Главное различие заключается в отсутствии обязательного условия предварительной фиксации факта злоупотребления в судебном решении, что связано с исключительно судебным порядком применением этого взыскания;

- сокрытие сведений о судимости, наличия гражданства иностранного государства (пдп. «е»). В рассматриваемом случае отмена регистрации применяется лишь за правонарушения, совершённые умышленно, суть которых заключается в противоправном невыполнении нормы закона по предоставлению достоверных сведений. При установлении подобного факта по отношению к кандидату из списка, это служит основанием только для исключения его из данного списка.

Данную меру ответственности также следует разграничивать от правовосстановительной меры - аннулирования регистрации кандидата или списка кандидатов, которая не является мерой конституционно-правовой ответственности. Она направлена вовсе не на наказание правонарушителя, а направлена на возможность исполнения норм избирательного законодательства. В отличие от случая с отказом в регистрации, здесь имеет место законодательное разграничение отмены регистрации как санкции и как правовосстановительной (правообеспечительной) меры. Осуществляет аннулирование только соответствующая избирательная комиссия. Оснований аннулирования несколько, они перечислены в статье 76 Закона № 76: когда кандидат зарегистрирован не в одном списке (здесь аннулируются все регистрации кроме первой); по заявлению кандидата о снятии кандидатуры; кандидат утратил пассивное избирательное право; поступило заявление избирательного объединений об отзыве кандидата из списка или всего списка кандидатов; при исключении из списка более 25% числа кандидатов в заверенном списке. На федеральных парламентских выборах при выбытии кандидатов из списков, при котором в списке остается меньше семи региональных групп, также применяется аннулирование регистрации.

Аннулирование и отмена регистрации имеют общий круг субъектов. Аннулирование не несёт цели карательного воздействия. Аннулирование осуществляется посредством решения избирательной комиссии, а отмена регистрации исключительно через суд.

Таким образом, проанализировав меры конституционно правовой ответственности, которые применяются к кандидатам и избирательным объединениям можно сказать следующее. Предупреждение является наиболее мягкой мерой ответственности для кандидатов и избирательных объединений, в то же время эта мера ответственности (понятие, содержание, основания, порядок применения) наименее законодательно урегулирована. Поэтому предлагается законодательно закрепить предупреждение как меру конституционно-правовой ответственности в избирательном праве в виде отдельного законодательного положения, придав универсальный характер для возможности применения на всех видах выборов: закрепить понятие, содержание, конкретизировать нормативное основание применения предупреждения.

Наиболее распространёнными и жёсткими мерами ответственности являются отказ в регистрации, отмена регистрации. Данные меры связаны с лишением участников избирательного процесса пассивного избирательного права. Отказ в регистрации и отмена регистрации во многом схожи. Законодательно закрепляется перечень оснований их применения, сроки и субъекты реализации, но, в то же время, понятия указанных мер ответственности и их содержание в законе не раскрываются. Проблемным моментом является объединение в рамках одного института отказа в регистрации разных по содержанию, назначению и процедуре мер ответственности и мер обеспечения правовой охраны избирательной системы. В рамках меры ответственности «отмена регистрации» такое деление присутствует. В качестве предложений по совершенствованию указанных институтов предлагается законодательно закрепить их понятия, выделить отдельными перечнями условия использования меры конституционно-правовой ответственности как отказ в регистрации и установить институт «аннулирования выдвижения», выделив основания для его применения. Кроме того предлагается закрепить понятие «аннулирование регистрации».

Предложения по совершенствованию законодательной регламентации мер ответственности субъектов, реализующих пассивное избирательное право, представлены в виде дополнения положений Закона № 76 и приводятся в приложении к работе См.:Приложение 4..

2.2 Конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса

В представленном параграфе рассматриваются меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к избирательным комиссиям и иным участникам избирательного процесса, способствующим должной организации избирательного процесса. Эти субъекты выделены в отдельную группу, поскольку они непосредственно осуществляют реализацию пассивного избирательного права граждан - кандидатов. Меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к ним, обязаны гарантировать должную организацию избирательного процесса. По отношению к организаторам выборов, когда они нарушают процедуру проведения избирательной кампании, возможно применение таких мер конституционно-правовой ответственности как признание итогов выборов (голосования) недействительными, отмена решения об итогах голосования, результатах выборов, прекращение полномочий члена комиссии и расформирование комиссии.

Все перечисленные виды очень тесно связаны друг с другом, имеют важные общественно-политические последствия. Правонарушения при подведении итогов голосования, вместе с неисполнением решения вышестоящей комиссии не только ставят под сомнение результаты выборов, но и выступают основанием для того, чтобы комиссия-нарушитель была расформирована.

Применение на практике такой санкции как признание выборов недействительными до сих пор воспринимается неоднозначно. В.В. Вискулова, исследуя правовую указанной меры ответственности правоприменительную практику в исторической ретроспективе, говорит о существовании проблемы недействительности выборов на протяжении всей истории и даже находит синоним «недействительности выборов» в термине «неправильные выборы» Вискулова, В.В. Недействительность выборов как следствие преступлений против избирательного права / В. В. Вискулова // Журнал российского права. - 2013. - № 5. - С. 58..

Избирательные кампании 2011-2012 годов подтвердили актуальность этого самого грозного публичного института в избирательном законодательстве. По данным электоральной статистики по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ в 2011 году выборы были признаны недействительными на 21 избирательном участке Об итогах проведения выборов Государственной Думы ФС РФ шестого созыва (материалы к выступлению Председателя ЦИК России В.Е. Чурова на совещании с председателями избиртаельных комиссий субъектов Российской Федерации 22-23 декабря 2011 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://cikrf.ru/news/relevant/2011/12/29/churov.html (дата обращения 23.03.2016).. В 2012 году, когда избирался Президент России, упоминаются два подобных участка Официальный сайт информационного агентства РБК («РосБизнесКонсалтинг») [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.rbc.ru/politics/04/03/2012/640375.shtml (дата обращения 14.04.2016); Официальный сайт ИА REGNUM [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://regnum.ru/news/1506287.html (дата обращения 14.04.2016). Причем, следует отметить, что все стремления признать результаты федеральных выборов недействительными отвергались Верховным Судом РФ Определения ВС от 24 декабря 2011 г № ГКПИ11-2173, ГКПИ11-2164, Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 января 2012 г. № КАС11-822..

Признание недействительными итогов голосования, результатов выборов - особые меры конституционно-правовой ответственности за правонарушения в сфере выборов. Они предусматривают элементы кары и в то же время включают в себя правовосстановительные свойства.

Свободные и демократические выборы полагают право обжалования участниками избирательного процесса результаты выборов, признания юридической ничтожности выборов при наличии на то убедительных оснований и фактах значительных нарушений закона. Признание голосования или выборов недействительными не может и не должно проводиться в упрощенных процедурах и применяться во всяком случае выявления отступлений от законодательных требований. Только конкретные и неустранимые нарушения избирательных прав, которые непосредственно повлияли на результаты, могут быть достаточным поводом признания волеизъявления избирателей недействительнымТам же. С.9..

Недействительность итогов голосования, результатов выборов, а также отмена решения об итогах голосования (результатах выборов) как меры конституционно-правовой ответственности весьма похожи по содержанию и последствиям применения, а отличаются основаниями и процедурой реализации. Объединяет эти меры обусловленность невозможности достоверно определить результаты волеизъявления граждан или отсутствием возможности выявить действительную волю избирателей. Матейкович М.С. Указ. соч. С.34.. Согласно п.9 ст.70 Закона № 67 итоги голосования (выборов) признаются соответствующими комиссиями, а отмена решения по итогам голосования (результатах выборов) реализуется вышестоящей комиссией (до установления ими итогов голосования, результатов выборов) и судом согласно установленной подсудности.

Случаи, когда результаты выборов признаются недействительными приводятся в п. 9 ст. 70 Закона № 67: 1)при допущении нарушений, которые не позволяют достоверно определить волеизъявление избирателей; 2) при признании итогов голосования части участков недействительными, где в списки избирателей на момент окончания голосования в общей сложности включено не меньше одной четвертой части избирателей, от общего количества избирателей (на момент окончания голосования) в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда. Учитывая положения п.1 статьи 77 в первом и втором случаях голосование, результаты выборов признаются недействительными вследствие отмены решения нижестоящей комиссии об итогах голосования (результатов выборов) вышестоящей комиссией. В третьем случае суд отменяет решение комиссии об итогах голосования (результатов выборов) и поручает соответствующей комиссии признать выборы или итоги голосования недействительными. Согласно п. 1.2 статьи 77 и сам суд тоже может сделать это.

В.В. Вискулова, исходя из формулы недействительности выборов в России, выводит следующие два заключения: 1) оценка лежащих в основе недействительности выборов нарушений, не позволяющих достоверно определить волеизъявление избирателей, имеет место в сфере правоприменения и носит субъективный характер; 2) указанные правонарушения преимущественно должны быть совершены в день голосования (или при подведении его итогов). Если нарушения были допущены на других стадиях, то они могут быть приняты за основу недействительности только судом) См.: Вискулова, В.В. Указ.соч. С. 57..

То есть, причиной отмены решений о результатах выборов могут быть только правонарушения, не позволяющие выявить истинную волю избирателей. В научно-практическом комментарии к закону № 67 отмечается, что в данном случае нужно принимать во внимание серьёзность нарушения, разрыв между поданными голосами за избранного и другими кандидатами, а также степень охвата и доказанность противоправных действий. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. В.И. Лысенко. - Москва: Норма, 2011. - С. 675..

Необходимо отметить, что при рассмотрении определенного случая даже при обнаружении аналогичных нарушений закона, вопрос о признании выборов недействительными может быть разрешён по-разному. Что подкрепляется позицией Конституционного Суда, основанной на том, что закрепление только в законе критериев и количественных показателей правонарушений, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей, подвергают сомнения «дискреционные полномочия суда» Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлыка Эдуарда Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3 статьи 77 и пункта 4 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 114-О // Вестник Конституционного Суда РФ.- 2005. - № 5.. Что недопустимо по смыслу ряда статей Конституции РФ (ст. 46-52, 118, 120, 123).

При признании итогов голосования недействительными не во всех случаях будут признаваться недействительными итоги голосования в целом, поскольку последствия первого распространяются только на определенную территорию (избирательный участок).

При признании выборов недействительными, признаются ничтожными все совершённые раньше избирательные действия и их последствия. Недействительность выборов говорит о невозможности достоверно определить, кто из кандидатов набрал больше голосов. Данная мера конституционно-правовой ответственности влечёт повторные выборы (п.5 ст.71 Закона № 76).

Рассматриваемые меры ответственности применяются на основании принятия решения на своём заседании соответствующей избирательной комиссией. Решение как и в остальных случаях принимается большинством голосов от общего числа её членов с правом решающего голоса.

Таким образом, признание итогов голосования и результатов выборов недействительными являются самостоятельными мерами конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. Особенность их состоит в последствиях, которые затрагивают интересы большей части населения. Субъекты, которые применяют указанные меры, - это избирательные комиссии, меры применяются по исключительным законодательно закреплённым основаниям и при совершении неустранимых правонарушений, препятствующих верному установлению итогов волеизъявления избирателей. В законах не конкретизируется перечень правонарушений и совершивших их субъектов, которые влекут использование вышеназванных мер, а с использованием оценочного определения лишь ограничивается их круг. Тем не менее, если в законе будет более точно прописаны и конкретизированы критерии недействительности выборов, учитывая сложившийся за последнее столетие принцип арифметического большинства в общем результате выборов, это позволит создать дополнительные ориентиры в гарантировании избирательных прав граждан, а также в некоторой мере уменьшит влияние политики на избирательное право.

В связи с чем, п. 9 ст. 70 Закона № 76 необходимо дополнить правилом по которому комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными, если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет правдиво определить результаты изъявления воли избирателей. Нарушениями в данном случае могут быть: неправомерная выдача бюллетеней, незаконное включение граждан в списки избирателей, подкуп избирателей, нарушение тайны голосования.

Что касается признания итогов голосования недействительными судом, то п. 2, 3 ст. 77 Закона № 76 предлагается дополнить положением о вычете поданных с нарушением голосов избирателей, уточнив непосредственно перечень обстоятельств, которые влекут ничтожность выборов.

Мера конституционно-правовой ответственности в форме отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования (результатах выборов) проявляется в признании его юридически ничтожным иным органом. Разграничивая способ отмены решения о результатах голосования судом и вышестоящей комиссией, законодательно дифференцируются основания, временные рамки и последствия их применения. Вышестоящая избирательная комиссия имеет право применить указанную меру ответственности до установления итогов, после осуществления действий по определению результатов выборов (голосования) - только через суд.

Фактическим основанием отмены вышестоящей комиссией решения об итогах голосования (результатов выборов) или результатов выборов в законе предусматривается подобные условия, что и при признании недействительными итогов голосования (результатов выборов). Для судебной отмены решения об итогах голосования (результатах выборов) приводится более широкий перечень оснований (п.2 ст.77 Закона № 76):

- превышение расходов на проведение избирательной кампании помимо избирательного фонда более чем на 10 %, или превышение более чем на 10 % установленный лимитированный размер расходования средств избирательного фонда. Фактическим основанием здесь являются нарушения избирательного законодательства в течение всей избирательной кампании;

- подкуп избирателей, не позволяющий выявить действительную волю избирателей (пдп. «б»);

- злоупотребление свободой СМИ, при условии, что правонарушение не позволяет определить действительное волеизъявление;

- использование преимущества должностного (служебного положения), влияющее на определение реального волеизъявления;

- иные случаи (п.З ст.77 закона № 76).

К избирательным комиссиям в Российской Федерации может быть применена только одна мера конституционно-правовой ответственности - расформирование избирательной комиссии, она введена в законодательство с целью повышения ответственности комиссий за существенные нарушения в их работе и закреплена в ст. 25 Закона № 76. Это одна из немногих мер ответственности, к которой субъекты избирательных правоотношений - избирательные комиссии - могут быть привлечены как период избирательной кампании, так и за её пределами. Считается, что роль указанного вида ответственности сильно занижена по сравнению с реальным количеством случаев, в которых она должна быть применена Кубелун, А.Н. Защита избирательных прав граждан при формировании, расформировании избирательных комиссий муниципальных образований / А.Н. Кубелун // Практика муниципального управления. - 2012. -№ 2. - С. 8..

Избирательные комиссии - специально созданные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Главным принципом обеспечения реализации их полномочий выступает принцип независимости от государственных органов и органов местного самоуправления в рамках своей компетенции. О.А Кравченко, утверждает, что избирательная комиссия просто обязана нести ответственность за фальсификации, совершаемые её членами, если эти фальсификации сама комиссия не смогла пресечь. Как одни из основных участников конституционно-правовых отношений, организаторы выборов должны обладать отдельными обусловленными стимулами, которые бы не позволяли им нарушать Конституцию РФ. Избиратели, основываясь на презумпции доверия избирательным комиссиям, доверили их членам провести голосование и подсчёт голосов. Следовательно, они должны быть уверенны в том, что члены избирательной комиссии без каких-либо искажений выразят волеизъявление народа, другими словами, результаты выборов будут адекватны волеизъявлению народа Кравченко, О.А. Ответственность за искажение волеизъявления народа / О.А. Кравченко // Адвокат. - 2013. - № 2. - С. 56..

В Законе № 67 определены виды комиссий, причины, общие основания, инициаторы расформирования комиссий и последствия принятия судом решений о расформировании. Санкцией здесь является принудительный роспуск комиссии до истечения срока её полномочий в судебном порядке. Прекращают действие полномочия лишь членов комиссии с правом решающего голоса. Расформирование не влечёт прекращения полномочий её членов с правом совещательного голоса, которые могут войти в новый состав комиссии.

Круг инициаторов расформирования комиссий узок: это может быть группа депутатов или вышестоящая избирательная комиссии. Для того чтобы исключить самопроизвольный роспуск избирательной комиссии, решение принимается исключительно судом.

Статьёй 31 Закона № 67 предусмотрены три основания, лежащие в основе расформирования комиссий. Первое заключается в таком нарушении, которое повлекло признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов на определенной территории. Второе основание - если комиссия не исполняет решения суда или вышестоящей комиссии, а третье - если комиссия не выполнила обязанность и не назначила выборы, в результате чего назначение выборов было осуществлено временной избирательной комиссией. Никаких иных оснований для расформирования законодательство не предусматривает. То есть, в реальности может получиться так, что избирательная комиссия может многократно пренебрегать законом (в случае необоснованного отказа кандидатам), но санкции за это не закреплены. При принятии судом решения о расформировании в период избирательной кампании формируется временная избирательная комиссия в новом составе.

Вообще случаи расформирования избирательных комиссий нежелательны, поскольку они бросают тень на всю избирательную систему, а, если и случаются, то выступают показательным примером для всех организаторов выборов. Конституционно-правовая мера по расформированию избирательных комиссий применяется в нашей стране довольно редко, но всё, же такие случаи имеют место быть - в Астраханской области и Красноярском крае Избирательное право в судебной практике: научно-практическое пособие / под ред. С.М. Шапиева. - Москва: РЦОИТ, 2008. - С. 194.. Так как в суд могут обращаться лишь ограниченный круг субъектов, рассмотрение вопроса даже при наличии оснований происходит не всегда.

Например, избирательная комиссия городского поселения Излучинск не исполняла решение Нижневартовского районного суда от 18 октября 2008 года, обращенное к немедленному исполнению, об отмене решения комиссии об отказе в регистрации кандидата на должность главы городского поселения Излучинск. Комиссия исполнила решение суда и приняла решение о регистрации кандидата только после его обращения в службу судебных приставов и приезда судебного пристава-исполнителя. Кандидат обратился в избирательную комиссию Ханты-Мансийского автономного округа - Югра (вышестоящая комиссия) с заявлением о принятии решения об обращении в суд. Однако, избирательная комиссия ХМАО - Югра без каких-либо оснований отказалась от обращения в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии Собачевская, Ю.А. Указ.соч. С.34..

Широкой огласке было придано дело о расформировании избирательной комиссии в Красноярском крае, когда та не исполнила решение краевого суда, обязывающее определить результаты выборов Губернатора края. ЦИК России обратилась в Красноярский краевой суд с заявлением о расформировании комиссии, что после было реализовано Об оставлении без изменения решения Красноярского краевого суда от 27 января 2003 года, которым удовлетворено заявление Центризбиркома РФ о расформировании Избирательной комиссии Красноярского края: Определение Верховного Суда РФ от 04.04.2003 № 53Г03-8 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации. В 2т. Т.1. - 2006. - С.466..

Если говорить об ответственности избирательных комиссий, следует помнить, что это коллегиальный орган, осуществляющий деятельность через членов, входящих в её состав. По мнению А.А. Кондрашева, уже давно возникла потребность законодательного закрепления вины коллективного субъекта конституционного права, чтобы унифицировать государственное воздействие на правонарушителей и исключить случаи произвольного употребления этого главнейшего юридического критерия при реализации мер конституционного правового принуждения.

Задача избирательной комиссии заключается в достоверном определении волеизъявление избирателей, а, следовательно, члены комиссии должны предвидеть возможности его искажения и не позволять этого. Такое предвидение всегда доступно члену комиссии: ситуации, при которых вершится искажение, довольно просты, значит, задача предвидения не представляет сложности. К тому же, член избирательной комиссии - это совершеннолетний, дееспособный гражданин, достигший уровня физической и умственной зрелости, и задача в распознании ситуаций по искажению волеизъявления избирателей вполне разрешима. Член избирательной комиссии несёт повышенную ответственность за верное определение волеизъявления, заключающуюся в плате за оказанное доверие по организации «высшего непосредственного выражения власти народа» Кондрашев, А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации / А.А. Кондрашев // Современное право. - 2011. - № 2. - С. 159.. Невыполнение указанной задачи этот говорит об отрицательном его отношении к ценностям, заложенным в Конституции РФ, то есть о его вине. На сегодняшний день федеральное законодательство предусматривает только одну обязанность члена комиссии - присутствие на заседании комиссии.

Вполне логично, если принятие повышенной ответственности при возложении на себя обязанности члена избирательной комиссии, будет находить отражение в каком-либо подписанном им документе (расписка, договор и др.), где указывается и обязанность достоверного определения результатов выборов и недопустимости искажения воли народа.