Нарушение избирательного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Особенности нарушения избирательного законодательства

1.1 Содержание терминов "избирательное правонарушение" и "правонарушение в сфере избирательного процесса"

1.2 Недействительность выборов как следствие преступлений против избирательного права

2. Проблемы нарушений избирательного законодательства в РФ. Виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

2.1 Критерии криминализации посягательств на избирательные права граждан

2.2 Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

Заключение

Список использованных источников информации

Введение

избирательный право криминализация

Тема данной работы: «Нарушение избирательного законодательства». Актуальность. Действующее российское законодательство закрепляет меры юридической ответственности за нарушение избирательных прав участников выборов. Однако данные статистики свидетельствуют об увеличении из года в год количества фактов нарушения избирательного законодательства. При этом эффективность правоприменения норм материального права оставляет желать лучшего. Одним из факторов, продуцирующих рост негативных явлений в сфере избирательного процесса, является отсутствие в науке и практике комплексного подхода при проведении научного анализа и в реализации норм прежде всего избирательного, административного и уголовного законодательства, предусматривающих основания и меры юридической ответственности за нарушение прав участников выборов.

Прошедшие в стране федеральные выборы 2011 - 2012 гг. как никогда остро поставили вопрос о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными. Это возможно лишь в исключительных случаях за самые серьезные нарушения избирательного законодательства, перечень которых нормативно не установлен (что вызывает множество субъективных оценок в правоприменении).

Обобщение судебной практики по теме данной работы осуществляли многие исследователи. Интересна неоднократно издававшаяся работа Л.В. Лазарева "Правовые позиции Конституционного Суда России". Практике судов общей юрисдикции посвящены, в частности, работы А.Г. Сидякина, Е.И. Колюшина, И.Ф. Галушко, М.И. Минаевой, Д.Н. Вдовина, А.В. Семина и др. Теоретической основой исследования в данной работе послужили труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, А.А. Вешнякова, В.А. Виноградова, А.В. Иванченко, В.В Игнатенко, Н.М. Колосовой, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, Ю.А. Тихомирова и многих других.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации ответственности за преступные нарушения законодательства о выборах. Предметом исследования выступают нормы конституционного, уголовного, административного права, нормы федерального и регионального законодательства о выборах (референдуме), судебная практика по делам о преступных нарушениях законодательства о выборах. Цель данной работы: анализ особенностей нарушения избирательного законодательства. В работе будут решаться задачи: исследовать особенности нарушения избирательного законодательства; определить содержание терминов "избирательное правонарушение" и "правонарушение в сфере избирательного процесса"; рассмотреть вопрос недействительности выборов как следствие преступлений против избирательного права; проанализировать критерии криминализации посягательств на избирательные права граждан; исследовать конституционно-правовые и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства.

1. Особенности нарушения избирательного законодательства

1.1 Содержание терминов "избирательное правонарушение" и "правонарушение в сфере избирательного процесса"

Данные статистики свидетельствуют об увеличении из года в год количества фактов нарушения избирательного законодательства. При этом эффективность правоприменения норм материального права оставляет желать лучшего. Одним из факторов, продуцирующих рост негативных явлений в сфере избирательного процесса, является отсутствие в науке и практике комплексного подхода при проведении научного анализа и в реализации норм прежде всего избирательного, административного и уголовного законодательства, предусматривающих основания и меры юридической ответственности за нарушение прав участников выборов. Определимся с содержанием терминов "избирательное правонарушение" и "правонарушение в сфере избирательного процесса".

Д.В. Орлов среди существенных признаков юридической ответственности за избирательные правонарушения выделяет следующие: политико-правовое состояние лица; в основе юридической ответственности лежит совершение избирательного правонарушения (конституционного или административного правонарушения, преступления) [18, 14]. Как видим, автор указанный термин "избирательные правонарушения" использует в широком смысле слова, трактуя его как противоправное виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред избирательным правоотношениям и запрещенное законом под угрозой наказания.

Термин "избирательные правонарушения" указанный автор использует в широком смысле слова, трактуя его как противоправное виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред избирательным правоотношениям и запрещенное законом под угрозой наказания.

С нашей точки зрения, дефиниция "избирательные правонарушения" имеет более узкое значение, которое, в частности, применяется в эталонной концепции избирательной системы субъекта РФ А.П. Сунцова [19, 23]. Правонарушения в избирательной системе субъекта РФ вообще и избирательные правонарушения в частности не следует, по мнению ученого, смешивать с нарушениями закона, существенными нарушениями избирательного закона, нарушениями избирательного закона без признаков существенности, объективно (внешне) противоправными деяниями, отклонениями и отступлениями от норм закона. Существенное нарушение избирательного закона согласно упомянутой концепции - это выразившееся в нарушении норм (нормы) избирательного права, прямо закрепленное (не просто запрещенное) в законе деяние, влекущее меры восстановления правопорядка, а при наличии субъективных признаков состава правонарушения - меры уголовной, административной, конституционной и другой ретроспективной юридической ответственности. Следовательно, оно охватывает понятия "правонарушение" и "объективно-противоправные деяния". Так, при случайном превышении предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке (либо, например, числа кандидатов, исключенных из списка), отмена регистрации - это мера восстановления порядка, а само превышение - объективно-противоправное деяние. При наличии умысла указанные действия правонарушителя могут быть квалифицированы как фальсификация избирательных документов, и к нему могут быть применены меры уголовной ответственности и ответственности, предусмотренной законодательством (скажем, штраф и отмена регистрации).

Объективно-противоправные деяния в избирательной системе субъекта РФ - это существенное нарушение избирательного закона, не обладающее признаками виновности и наказуемости. Следует согласиться с тем фактом, что не всякое нарушение избирательного закона, объективно имеющее место, является наказуемым мерами уголовно-правовой, административно-правовой ответственности. Более того, ряд избирательных прав и процедур остается необеспеченным даже мерами конституционно-правовой (избирательно-правовой) ответственности. Именно такое нарушение избирательного закона, которое не обеспечено никакими мерами воздействия, можно, с нашей точки зрения, отнести к несущественным нарушениям закона (не ввиду степени их общественной опасности, а ввиду отсутствия позиции законодателя по закреплению конкретных мер ответственности).

С учетом сказанного можно дать следующее определение избирательного правонарушения - это виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта избирательного процесса (физического или юридического лица), за совершение которого следуют меры восстановления нарушенных прав и меры ответственности, установленные нормами избирательного законодательства.

Правонарушение в избирательной сфере (или правонарушение в сфере избирательного процесса) - это детерминированное условиями избирательного процесса виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) деликтоспособного субъекта избирательной кампании, за которое нормами как избирательного, так и уголовного, административного, гражданского или конституционного (уставного) закона установлена ответственность.

1.2 Недействительность выборов как следствие преступлений против избирательного права

Прошедшие в стране федеральные выборы 2011 - 2012 гг. как никогда остро поставили вопрос о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными. Это возможно лишь в исключительных случаях за самые серьезные нарушения избирательного законодательства, перечень которых нормативно не установлен (что вызывает множество субъективных оценок в правоприменении).

В течение XX - XXI вв. народовластие традиционно провозглашается в России основным началом деятельности любых политических сил. Федеральные выборы 2011 - 2012 гг. как никогда остро поставили вопрос о государственно-правовых последствиях нарушений данного начала. По данным ЦИК России, итоги голосования на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ на 21 избирательном участке признаны недействительными. На выборах Президента РФ известно о двух таких участках. При этом все предпринимавшиеся попытки признания результатов федеральных выборов недействительными отклонялись Верховным Судом РФ. Это позволяет констатировать, что самый грозный публичный институт избирательного законодательства, используемый при умалении прав участников избирательного процесса, - признание итогов голосования либо результатов выборов недействительными, - подтвердил свою неизменную актуальность и сегодня. Применение соответствующей конституционно-правовой санкции на практике всегда вызывает множество вопросов. Каковы должны быть причины, имеющие следствием недействительность выборов? Каким научным законам они должны подчиняться, чтобы гарантировать избирательные права граждан и не выступить произвольным политическим оружием в борьбе за власть? Поиск ответов на эти вопросы, предполагающий познание правовой природы института недействительности выборов, неизменно приводит нас к исследованию его нормативной основы и правоприменительной практики в исторической ретроспективе [11, 408].

В пункте 9 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ) приводится три случая, когда избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: 1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда. Причем в первых двух случаях следует принимать во внимание п. 1 ст. 77 названного Закона, согласно которому признание итогов голосования, результатов выборов недействительными является следствием отмены вышестоящей комиссией решения нижестоящей комиссии об итогах голосования (результатах выборов). В последнем случае суд отменяет такое решение комиссии, поручая соответствующей комиссии признать итоги голосования (результаты выборов) недействительными (хотя может это сделать и сам в соответствии с п. 1.2 ст. 77 Закона N 67-ФЗ).

Современная формула недействительности итогов голосования и результатов выборов в России (далее - недействительность выборов) позволяет сделать два вывода: 1) оценка составляющих ее основу нарушений в качестве "не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявлений избирателей" носит субъективный характер и относится к сфере правоприменения; 2) соответствующие нарушения преимущественно должны иметь место в день голосования либо при установлении его итогов (только суд может принять за основу недействительности выборов нарушения и на других процессуальных стадиях).

Таким образом, основанием к отмене решения о результатах выборов являются не любые нарушения избирательного законодательства, а лишь те, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. В новейшей доктрине подчеркивается, что в названном случае необходимо принимать во внимание степень серьезности нарушения, разницу голосов между избранным кандидатом и иными кандидатами, массовость и доказанность противоправных действий. Закон N 67-ФЗ не внес принципиальных изменений в общую нормативную конструкцию недействительности выборов, за исключением того, что связывает недействительность выборов не с общим числом избирательных участков, а с количеством избирателей. Кроме того, в 2005 г. были конкретизированы основания для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов: вместо общего основания "нарушение правил финансирования избирательной кампании" называлось расходование кандидатом, признанным избранным, избирательным объединением, выдвинувшим список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средств в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом; подкуп избирателей признавался рассматриваемым основанием, если производился победителями; вместо общей нормы о нарушении правил проведения предвыборной агитации была введена норма о том, что на действительность выборов влияет выход при проведении агитации кандидатом, признанным избранным, избирательным объединением, выдвинувшим список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, за рамки ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона N 67-ФЗ для экстремистской деятельности; использование преимуществ должностного положения как условие недействительности выборов обращено только к кандидатам, признанным избранными, руководителям избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов. Естественно, для большинства этих и других нарушений сохранилась оговорка о том, что они должны не позволять выявить действительную волю избирателей.

В 2002 г. некоторые изменения претерпел институт признания избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным. Если раньше это было возможно при использовании кандидатом, избирательным объединением денежных средств помимо средств избирательного фонда, то отныне соответствующая санкция из нормативного регулирования порядка расходования средств избирательных фондов была исключена (п. 6 ст. 59 Закона N 67-ФЗ). В статье 77 названного Закона появилось правило о том, что при проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов, выступающие основаниями для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов, могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. Если же голосование проводится по пропорциональной избирательной системе, то суд наделяется правом отменить решение о допуске этих избирательных объединений к распределению депутатских мандатов, что выступит основанием для перераспределения мандатов [11. 409].

В заключение следует отметить, что при рассмотрении каждого конкретного случая даже при выявлении аналогичных нарушений законодательства вопрос о действительности выборов может быть решен по-разному. Препятствий тому на сегодня нет - предложения о том, что только в законе должны быть закреплены критерии и количественные показатели нарушений избирательного законодательства, не позволяющие выявить действительную волю избирателей, были названы Конституционным Судом РФ как подвергающие сомнению дискреционные полномочия суда. А это недопустимо по смыслу ст. 46 - 52, 118, 120 и 123 Конституции РФ и корреспондирующих с ними ст. 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Вместе с тем более четкая нормативная конкретизация оснований недействительности выборов с учетом уже сложившегося векового закона арифметического большинства при решении соответствующих вопросов и эвристического значения того либо иного нарушения в общем результате выборов ничуть не умалит судебных полномочий, а создаст дополнительные ориентиры в гарантировании избирательных прав граждан, уменьшит влияние политики на право. В качестве уточняющих законодательных мер можно предложить следующие.

1. Принимая во внимание ранее высказанное в юридической литературе мнение о том, что "для признания выборов недействительными, отмены решения о результатах выборов требуется со всей очевидностью доказать, что имевшиеся нарушения повлияли на волеизъявление избирателей таким образом, что и с учетом имеющейся разницы голосов невозможно с достоверностью определить его результаты", п. 9 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" целесообразно дополнить правилом, в соответствии с которым комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными (в том числе по решению суда), если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Такими нарушениями могут быть незаконное включение граждан в списки избирателей и их последующее голосование; неправомерная выдача избирательных бюллетеней; вскрывшиеся и доказанные правоохранительными органами факты подкупа избирателей, их голосования под влиянием угроз, шантажа; нарушение тайны волеизъявления и иных форм воспрепятствования свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав. При этом если выборы проводятся по одномандатному избирательному округу, то соответствующий вычет приведет к недействительности выборов в случае, если окажется равен или больше разницы голосов между двумя кандидатами, набравшими их наибольшее количество. Если же округ многомандатный, то недействительность выборов следует трансформировать в недействительность избрания кандидата и применять индивидуально по формуле: если разница голосов между каждым из победителей и ближайшим по числу голосов кандидатом, не получившим мандат, больше вычета недействительных голосов, то выборы кандидата действительны; если равна или меньше вычета, то выборы данного кандидата недействительны; если же в отношении всех избранных по многомандатному округу кандидатов эта разница равна или меньше вычета, то выборы по округу в целом недействительны.

В случае проведения выборов по пропорциональной избирательной системе соответствующий вычет голосов, поданных с нарушением закона, целесообразно рассматривать применительно к результатам выборов, а не к итогам голосования. Теоретически он актуален в двух случаях: если влияет на число избирательных объединений, списки кандидатов которых допускаются к распределению депутатских мандатов (ставит под сомнение преодоление заградительного барьера политической партией), а также в случае возможного воздействия недействительных голосов на количество мандатов, "присуждаемых" избирательному объединению. При подтверждении такой актуальности выявить действительную волю избирателей не представляется возможным, что, как известно, должно влечь недействительность результатов выборов.

2. В отношении признания итогов голосования, результатов выборов недействительными судом предлагаем дополнить п. 2, 3 ст. 77 названного Закона N 67-ФЗ нормой о вычете поданных с нарушением закона голосов избирателей, уточнив сам перечень обстоятельств, влекущих ничтожность выборов.

Практика показывает, что нарушение порядка формирования избирательных комиссий, воспрепятствование наблюдению за проведением голосования и подсчетом голосов само по себе не оказывает влияния на волеизъявление избирателей: нарушается лишь форма избирательного процесса. Чтобы признать выборы недействительными, нужно наполнить ее содержанием, доказать, например, что члены комиссии совершали противозаконные действия, что удаление наблюдателя сопровождалось фальсификацией итогов голосования и т.д. А.Е. Постников и Л.Г. Алехичева обращали внимание на то, что нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, более правильно рассматривать судами до того, как будет проведено голосование [21. 114]. Разделяя соответствующую точку зрения, считаем, что приведенные обстоятельства, признаваемые законом основаниями недействительности выборов, важно преодолевать в самом избирательном процессе, а не после его завершения. Иначе их реализация становится фикцией.

В то же время некоторые причины недействительности выборов, к которым обращается Закон, следует ужесточить. Не вызывает сомнений тот факт, что нарушения пассивного избирательного права, заключающиеся в незаконном отказе в регистрации или отмене регистрации, влекут последующее неадекватное отражение реальной воли избирателей в результатах выборов (хотя судебная практика это нередко отрицает). Конституционный Суд РФ, провозглашая отмену результатов выборов в соответствующих случаях способом восстановления права, не исключает альтернативы - использование компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, а также применение мер ответственности к допустившим эти нарушения субъектам избирательного процесса, включая избирательные комиссии. Но восстановление доброго имени гражданина и привлечение виновных к ответственности - слабое утешение кандидату и его сторонникам, чьи избирательные права нарушены.

Опасения в злоупотреблении правом со стороны возможных аутсайдеров избирательной кампании здесь безосновательны. Во-первых, сам незаконный отказ в регистрации (отмена регистрации) кандидата, списка кандидатов автоматически не позволяет доказать, что кандидат либо избирательное объединение не имели шансов на успех; во-вторых, в случае незаконного отказа в регистрации (а это может сделать только избирательная комиссия, т.е. орган власти) или незаконной отмены регистрации (а это может сделать только суд - тоже орган власти) злоупотребляет правом государство, которое и должно нести ответственность.

В этом случае, как справедливо отмечает И.А. Боровикова, "единственный соразмерный способ восстановления нарушенного пассивного избирательного права - это признание результатов выборов недействительными" и, как следствие, проведение повторных выборов.

3. Необходимо усилить ответственность лиц, действия которых приводят к недействительности выборов. В настоящий момент за подкуп избирателей, в том числе повлекший соответствующие последствия, возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 до 2,5 тыс. руб. (!). За незаконную выдачу избирательных бюллетеней (т.е., по сути, за фальсификацию итогов голосования) предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 2 до 3,5 тыс. руб. (!). Получается, что несколько месяцев труда тысяч человек, использование огромных публичных и частных средств ничтожны из-за действий правонарушителя, который отделывается незначительным штрафом. Заметим, что в зарубежном избирательном праве распространен подход, в соответствии с которым за подкуп избирателей и фальсификацию итогов голосования наряду с крупными штрафами применяются уголовно-правовые санкции. Например, Избирательный кодекс Франции за названные деяния предусматривает лишение свободы до двух лет и штраф до 15 тыс. евро; Сводный текст законов, содержащих нормы о выборах Итальянской Республики, - лишение свободы от трех до семи лет и штраф в размере от 2 до 10 млн. лир; Свод законов США - лишение свободы до двух лет и (или) штраф до 10 тыс. долл. Существующий в России крайне лояльный нормативный подход к виновникам электоральных правонарушений, приводящих к ничтожности избирательных процедур, недопустим. Действия лиц, повлекшие недействительность выборов, являются преступлениями по своей сути и должны наказываться в уголовно-правовом порядке. Это признавалось современниками в начале XX в. и должно стать догмой в XXI в.

2. Проблемы нарушений избирательного законодательства в РФ. Виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

2.1 Критерии криминализации посягательств на избирательные права граждан

По действующему законодательству за нарушения в ходе организации и проведения выборов предусмотрено три вида ответственности: конституционно-правовая, административная и уголовная. При этом, как правило, виновные лица привлекаются к административной или конституционно-правовой ответственности, а случаи привлечения к уголовной ответственности за правонарушения в избирательной сфере являются единичными. Возникает вопрос: оправданна ли криминализация рассматриваемых деяний, если на практике соответствующие составы преступлений применяются крайне редко? Попытаемся ответить на него с точки зрения теории криминализации общественно опасных деяний [11, 409].

Важнейшим основанием криминализации является существование общественно опасного поведения, требующего установления уголовно-правового запрета. Общественная опасность нарушения установленного порядка проведения выборов и референдума крайне высока. Она состоит в том, что виновное лицо создает препятствия либо активно противодействует проявлению человека в качестве активного участника политической жизни общества. Криминальные деяния участников избирательного процесса в последующем отражаются на разнообразных сторонах социальной жизни, наносят ущерб не только отдельным гражданам, но и государству в целом, угрожая демократическим институтам и национальной безопасности страны. Рост коррупции, межнациональные проблемы, недоверие населения к власти, гражданская деморализация населения, девальвация значения закона как инструмента регулирования социальной жизни - это лишь неполный список тех проблем, которые порождают противоправные деяния в электоральной сфере жизнедеятельности общества.

В то же время с точки зрения ценности блага, которому причиняется вред, не все случаи нарушения избирательных прав граждан нуждаются в криминализации. Немаловажное значение для отграничения преступного от непреступного имеют характер и размер причиненного вреда, масштабы той или иной деятельности, сопряженной с нарушением определенных правовых требований. В уголовно-правовом порядке должны наказываться лишь те деяния, которые причиняют или способны причинить значительный ущерб правоохраняемым интересам. В частности, вряд ли следует привлекать к уголовной ответственности лицо, отказывающее гражданину в праве на ознакомление со списком избирателей, либо лицо, которое препятствует наблюдателю осуществлять право на участие в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий. Формально данные действия подпадают под признаки воспрепятствования осуществлению избирательных прав (ст. 141 УК РФ), однако в подобных случаях не может произойти искажение волеизъявления избирателей, а следовательно, общественная опасность подобного рода правонарушений не достигает той степени, которая характерна для преступления.

Кроме ценности блага, при решении вопроса о признании или непризнании деяния преступлением учитывается интенсивность посягательства (способ, которым причиняется ущерб, наступившие последствия, обстоятельства, при которых совершено преступление). Например, за подделку подписей избирателей, участников референдума наступает административная ответственность по ст. 5.46 КоАП РФ, однако в том случае, если подделка осуществлена группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо соединена с подкупом, принуждением, применением насилия или угрозой его применения, а также с уничтожением имущества или угрозой его уничтожения, следует ответственность уголовная (ч. 2 ст. 142 УК РФ), ибо использование подобных способов совершения деяния значительно повышает характер общественной опасности посягательства, может повлечь за собой причинение более серьезных последствий, чем обычная подделка (срыв избирательной кампании или кампании по проведению референдума, дезорганизацию деятельности органа государственной власти или органа местного самоуправления и т.п.).

Еще одним критерием обоснованности криминализации деяний является их распространенность, типичность. Анализ судебной и прокурорской практики, публикаций в средствах массовой информации показывает, что нарушения законодательства о выборах на всех уровнях публичной власти носят весьма распространенный характер, встречаются повсеместно и достаточно часто [16, 14].

Согласно данным Следственного комитета Российской Федерации, в ходе состоявшихся 4 декабря 2011 г. выборов в Государственную Думу шестого созыва было возбуждено 26 уголовных дел по признакам преступлений в нарушение требований избирательного законодательства, хотя количество заявлений о фактах нарушений на выборах исчислялось сотнями. Из приведенных данных видно, что официальная криминальная статистика не дает полного, всестороннего и объективного представления о состоянии современной преступности в избирательной сфере.

Однако говорить о том, что правоохранительные органы плохо работают, не регистрируют, укрывают подобные преступные действия, на основании этого преждевременно. Считаем, что одной из причин такого редкого применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации является отсутствие криминологической обоснованности криминализации посягательств участников избирательного процесса. Так, 80% опрошенных сотрудников правоохранительных органов считают оптимальным и достаточным для борьбы с нарушениями в электоральной сфере применение мер административной ответственности. В частности, достаточно лишь административной ответственности за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав или права на участие в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий, комиссий референдума либо деятельности члена избирательной комиссии, комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей (ч. 1 ст. 141 УК). Данный состав преступления сформулирован таким образом, что не содержит указания на конкретные криминообразующие признаки (способ посягательства, общественно опасные последствия, мотивы и цели совершения деяния и т.п.) и, по оценке большинства специалистов, "сконструирован с использованием явно выраженных оценочных категорий". Существующая редакция диспозиции части первой ст. 141 УК РФ, по сути, представляет собой не что иное, как криминализацию административно-правовых деликтов. Уголовная ответственность является наиболее острой формой государственного принуждения, поэтому прибегать к криминализации следует только в тех случаях, когда достаточная защита общества от данного вида деяний не может быть обеспечена более мягкими, не уголовно-правовыми мерами. В качестве примера можно привести низкую явку избирателей на выборы (абсентеизм), которая является достаточно распространенной разновидностью общественно опасного поведения. Из-за массовой неявки избирателей к урнам для голосования неоднократно срывались выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Опасность абсентеизма проявляется в том, что он усиливает политическую нестабильность в обществе, ослабляет и деформирует связь государства с народом, может привести к искажению истинного волеизъявления граждан.

В мировой практике существует опыт уголовного наказания за неявку на выборы. Например, согласно греческому законодательству волеизъявление на выборах есть не только право, но и обязанность гражданина. За неявку на выборы могут последовать серьезные санкции, вплоть до ареста на срок от одного месяца до одного года, а также лишение званий и должностей. В Пакистане тех, кто не голосует, наказывают каторжными работами до пяти лет и штрафом в размере пяти тысяч рупий. Кроме того, уголовная ответственность за злостное уклонение от выборов предусмотрена законодательством Турции и некоторых стран Латинской Америки. В последние годы в нашей стране также стали появляться высказывания о необходимости введения ответственности (правда, пока только административной) за неявку на выборы. Так, в ноябре 2003 г. С. Шойгу предложил лишать российского гражданства людей, которые трижды без уважительной причины не придут на выборы, а А. Вешняков (бывший председатель ЦИК РФ) выдвинул идею штрафовать избирателей за неявку на выборы и полученные в результате наложения штрафов деньги направлять на проведение выборов. Однако уголовное право должно избегать чрезмерного вмешательства в процесс формирования политического сознания членов общества. "Мотив страха перед наказанием не может быть пригодным для побуждения к выполнению столь высокой функции, как выборы, и потому следует отказаться от применения наказания в тех случаях, когда часть населения, имеющая избирательные права, по каким-либо причинам не желает участвовать в выборах", - писал еще в 1906 г. известный ученый П.И. Люблинский.

В России избирательное право, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, является правом, а не обязанностью граждан. Поэтому введение уголовной ответственности за политическое бездействие такого рода, во-первых, недопустимо с правовой точки зрения; во-вторых, нецелесообразно с учетом возможных побочных отрицательных социальных последствий, таких как негативное формирование личности осужденных, деформация межличностных отношений и т.д.; и, в-третьих, практически неосуществимо, поскольку в случае введения подобного уголовно-правового запрета наказывать придется значительную часть населения, а правоохранительная система не способна справиться с таким валом уголовных дел. Следовательно, в случае установления уголовной ответственности за неявку на выборы положительные социальные результаты применения уголовного права окажутся гораздо меньше неизбежных отрицательных последствий криминализации, что является нецелесообразным и не соответствует принципу экономии уголовно-правовой репрессии. Основанием криминализации может стать и изменение социальной действительности, появление новых субъектов, объектов общественных отношений, новых разновидностей общественно опасного поведения. Так, на федеральных и местных выборах 2007 - 2008 гг. широкое распространение получили различные махинации и злоупотребления с открепительными удостоверениями. В целях предотвращения подобного рода незаконных действий была введена уголовная ответственность за незаконное изготовление открепительных удостоверений, а равно хранение или перевозку незаконно изготовленных открепительных удостоверений. Криминализация незаконного изготовления открепительных удостоверений представляется обоснованной и своевременной, ибо способствует повышению прозрачности избирательного процесса, увеличению уровня доверия населения к власти. Однако возможность уголовного наказания шоферов, сторожей на срок до трех лет лишения свободы за "хранение либо перевозку незаконно изготовленных избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме и открепительных удостоверений" (ч. 3 ст. 142 УК) является, на наш взгляд, примером излишней криминализации, ибо при всей нежелательности указанных деяний они не достигают той степени общественной опасности, которая характерна для преступления. За подобные нарушения вполне достаточно административной ответственности, так же как за использование заведомо поддельного открепительного удостоверения (ч. 2 ст. 5.58 КоАП РФ). При установлении уголовной ответственности принципиально важно, чтобы новый уголовно-правовой запрет не пересекался полностью или частично с уже существующими уголовно-правовыми нормами. На практике соблюсти данное условие оказывается не так просто, как это может показаться на первый взгляд. В данном случае очень важно соблюдать правила законодательной техники. Примером нарушения этого постулата криминализации может служить установление уголовной ответственности за фальсификацию итогов голосования (ст. 142.1 УК РФ), поскольку ряд действий, отнесенных законодателем к фальсификации итогов голосования, одновременно подпадают под признаки фальсификации избирательных документов. В частности, заведомо неправильное составление списков избирателей, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, или вымышленных лиц; фальсификация подписей избирателей в списках избирателей; заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования являются частными случаями фальсификации избирательных документов, поскольку списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий относятся к числу избирательных документов. Таким образом, анализ основания и принципов криминализации посягательств в избирательной сфере позволяет констатировать, что установление уголовной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах социально обоснованно, поскольку криминализация таких деяний основывается на признании особой значимости избирательных прав граждан, исторических предпосылках возникновения анализируемых норм, степени общественной опасности преступлений рассматриваемого вида. При этом редкое применение ст. ст. 141 - 142.1 УК РФ не может свидетельствовать об отсутствии социальной потребности в существовании уголовной ответственности за совершение рассмотренных деяний. Однако имеют место случаи излишней криминализации, перевода части правонарушений в разряд преступлений, хотя фактически последние не достигают необходимой степени общественной опасности. Указанные недостатки требуют дальнейшего совершенствования законодательства.

2.2 Конституционно-правовая и иные виды ответственности за нарушение избирательного законодательства

Проблемы ответственности за избирательные правонарушения и теоретически, и практически относятся к разряду ключевых вопросов избирательного права и выборов.

Основной вид ответственности за избирательные правонарушения - конституционно-правовая ответственность. Между тем в теории продолжаются дискуссии о том, имеется ли такая ответственность вообще. На практике она существует, признана Конституционным Судом РФ и другими судами, но набор мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве неадекватен потребностям свободных выборов. Многие меры конституционно-правовой ответственности вытеснены административно-правовыми санкциями. Разумеется, не следует отказываться и от административно-правовой, и от уголовной ответственности за избирательные правонарушения и преступления. Однако при введении тех или иных мер юридической ответственности целесообразно выходить за рамки конституционно-правовой ответственности в тех случаях, когда их действительное использование неэффективно воздействует на общественные отношения.

Можно назвать следующие основные меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения: признание Конституционным Судом РФ избирательного закона или его отдельных положений неконституционными; признание Конституционным Судом РФ неконституционным не вступившего в силу международного договора РФ в области избирательных прав граждан; признание Конституционным Судом РФ издания акта, регулирующего выборы, не входящим в компетенцию соответствующего органа государственной власти; отмена акта избирательной комиссии судом или вышестоящей избирательной комиссией; отказ в заверении списка кандидатов; отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов; аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов; исключение из списка кандидатов; отказ в регистрации уполномоченного кандидата, политической партии; отказ в выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета; удаление наблюдателя, члена участковой избирательной комиссии из помещения для голосования; признание выборов недействительными; расформирование (досрочный роспуск) избирательной комиссии [19. 19].

Фактически многие из этих мер применяются на выборах. Дело в том, что они не признаются действующим правом в качестве мер ответственности, отсутствует и правовое регулирование. Это удобно с точки зрения применения административного и иного неправового воздействия на избирательный процесс, но противоречит общим принципам выборов и избирательного права (свободные выборы, равное избирательное право и др.) и презумпции применения юридической ответственности только за виновное поведение.

Наиболее жесткими мерами являются отказ в заверении списка кандидатов, отказ в регистрации, аннулирование регистрации, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов и признание результатов выборов недействительными, так как их применение влечет в конечном счете лишение или ограничение пассивного избирательного права.

На выборах депутатов Государственной Думы основаниями отказа в регистрации списка кандидатов являются отсутствие каких-либо документов, которых, кроме самого списка, более полутора десятков наименований, а также нарушение порядка выдвижения федерального списка кандидатов. В итоге на практике и то и другое избирательными комиссиями понимается неодинаково в отношении разных партий и нередко создает для них на выборах искусственные препятствия. Партия, не представившая какие-то документы при заверении списка, может исправить это упущение при представлении документов на регистрацию. Что касается нарушений порядка выдвижения списка кандидатов, то практика последних лет, о чем будет рассказано далее в настоящей работе, возводит в этот ранг все большее число обычных организационных дефектов в работе партийных съездов и конференций, что противоречит смыслу свободных выборов. Думается, что в условиях резкого сокращения числа политических партий, которые являются на современном этапе единственными субъектами права выдвижения списков кандидатов, институт отказа в заверении списков кандидатов себя изжил, если оценивать его с точки зрения содержания конституционного права избирать и быть избранным.

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов меняется.

Лишены пассивного избирательного права, т.е. права быть избранными, следующие категории взрослых граждан: 1) имеющие иностранное гражданство; 2) имеющие неснятую и непогашенную судимость за ряд преступлений; 3) подвергнутые административному наказанию за демонстрацию фашисткой атрибутики или символики, а также производство и распространение экстремистских материалов; 4) нарушившие за последние четыре - пять лет запреты на злоупотребления свободой массовой информации и экстремистской деятельности. Если три первых категории граждан известны до выборов, то последняя может определяться и в ходе избирательной кампании, так как речь идет о действиях за последние несколько лет.

Законодатель отказался в части пассивного избирательного права от буквального понимания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей в совокупности с положениями ст. ст. 81 и 97 Конституции РФ закрытый перечень граждан, не обладающих конституционным правом быть избранными. Однако в отношении активного избирательного права сохраняется понимание нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ как содержащей исчерпывающий перечень граждан, не имеющих права голосовать.

Думается, что лишение пассивного избирательного права лиц, нарушивших некоторые запреты при проведении предвыборной агитации за несколько (до пяти) лет до дня голосования, является ограничением, которое не соответствует смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Лишение или ограничение пассивного избирательного права за определенные действия - мера конституционно-правовой ответственности, применять которую в отношении гражданина может только суд. Однако констатация такого нарушения судом не предполагает ни установления вины нарушителя, ни вынесения наказания. В связи с этим ответ на вопрос о том, влечет ли лишение пассивного избирательного права у гражданина А. констатация судом допущенных им нарушений п. 1 ст. 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, должна давать избирательная комиссия. Однако закон не дает избирательной комиссии такого права. Лишение во внесудебном порядке пассивного избирательного права на срок до пяти лет, т.е. серьезное ограничение конституционного права избирать и быть избранным лиц, которые не совершили ни преступления, ни административного правонарушения, вряд ли можно считать соразмерным наказанием содеянному. Кроме того, закон допускает двойную конституционно-правовую ответственность за одно и то же деяние, так как за указанное правонарушение гражданин уже мог быть впервые привлечен к ответственности в ходе прошедшей избирательной кампании.

Пункт 27 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав констатирует, что перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов является исчерпывающим. Позитив этого положения в том, что субъекты РФ не могут ни расширять, ни уменьшать, ни каким-либо иным образом изменять этот перечень. Однако такой подход не распространяется на федерального законодателя, который периодически расширяет круг оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Кроме того, де-юре и на практике многие из перечисленных в законе оснований отказа в регистрации не только неоднозначны, но и почти каждое включает в себя большое количество самостоятельных оснований. Использование отсылочных норм разрушает закрытый перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. При этом, как будет показано далее, в ходе избирательных кампаний меняется практика применения запретов и ограничений, нередко им дается иное толкование по сравнению с прежней практикой применения.

Действующее российское право, к сожалению, не идет дальше требования о представлении деклараций о доходах и имуществе определенными должностными лицами, в том числе и некоторыми из тех, кто занимает выборные должности. Не вдаваясь в споры по вопросу о том, распространяется или нет это требование на депутатов, следует подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых механизмов предания этих сведений гласности. Определенный уровень гласности таких сведений ныне обеспечивает только избирательное право и только в отношении кандидатов на выборные должности. Отказ в регистрации может последовать не за недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата, а за нарушение формы представления и неполноту данных. Так, известен отказ в регистрации кандидату, который в сведениях о доходах и имуществе указал площадь гаража не в квадратных метрах, а в габаритах (длина и ширина). Неполнота сведений восполняется проверяющими избирательными комиссиями, которые обнародуют недостающую информацию. Целесообразно исключить такие основания отказа в регистрации, как неполнота сведений и нарушение формы их представления.

Отказ в регистрации по таким основаниям, как членство в другой политической партии или отсутствие заверенной копии трудовой книжки, отсутствие сведений о кандидате, которые известны государственным органам, нарушения правил предвыборной агитации, не влекущие уголовного преследования, и многим другим, также следовало бы исключить из законодательства и практики выборов, исходя из приоритета конституционного права избирать и быть избранным по отношению к чистоте и правильности оформления документов, сохранению партийного единства, созданию комфортных условий для деятельности государственных органов и должностных лиц.

Институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов является реакцией законодателя на признание Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ права избирательных комиссий отменять регистрацию кандидатов, списков кандидатов. Аннулирование регистрации осуществляется избирательными комиссиями. Избирательные комиссии могут аннулировать решение о регистрации кандидатов, списков кандидатов в ряде случаев (в частности, при наличии заявления кандидата о снятии своей кандидатуры либо решения политической партии об отзыве кандидата, списка кандидатов, утраты кандидатом пассивного избирательного права, исключения из списка кандидатов более 25 и 50% его зарегистрированного состава (соответственно на федеральных и иных выборах)). По своим юридическим последствиям аннулирование регистрации равнозначно отмене регистрации, поэтому можно говорить о создании юридической конструкции, позволяющей расширить полномочия избирательных комиссий. Основания аннулирования регистрации связаны как с волеизъявлением со стороны кандидата или кандидатов (заявление о снятии своей кандидатуры), так и с противоправными действиями со стороны кандидата (например, регистрация одного и того же гражданина в двух избирательных округах, в двух списках на одних и тех же выборах свидетельствует о нарушении им соответствующего запрета). В первом случае аннулирование регистрации не является мерой ответственности, а во втором является. Фактически под видом аннулирования регистрации происходит ее отмена, что вызывает нередко споры. Думается, что институт аннулирования регистрации кандидатов, списков кандидатов избирательными комиссиями имеет право на существование в весьма ограниченных рамках и только при условии отсутствия каких бы то ни было возражений со стороны кандидата, политической партии. При наличии любых возражений от кандидата, политической партии следует вести речь об отмене регистрации посредством судебной процедуры.

До 2002 г. избирательные комиссии имели право отменять регистрацию кандидата, списка кандидатов. Однако Конституционный Суд РФ признал это положение избирательного законодательства не соответствующим Конституции РФ. В настоящее время таким правом наделен только суд общей юрисдикции.