Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. История и понятие выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 История выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.2 Понятие выявления и устройства детей оставшихся без попечения родителей

2. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

2.1 Усыновление (удочерение)

2.2 Опека и попечительство над детьми

2.3 Приемная семья

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в положении личности в обществе. С одной стороны, личность стала более свободной, менее зависимой от государства, а с другой стороны, она во многом утратила свою значимость как социальная единица. Масштаб распространенного сегодня социальных явления как рост детской безнадзорности создают угрозу национальной безопасности.

Усыновление, опека и попечительство была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства детей. В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны - обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

В настоящее время проблемы института опеки, попечительства и приемной семьи заслуживают внимания юридической науки еще и потому, что данный институт довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: «Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права» Ершова Н.М. Вопросы семьи в гражданском праве. М., 1977. С. 46. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права.

Степень научной разработанности темы. Наиболее обстоятельные разработки в данном направлении осуществлены Антокольской М.В., Беловым В.А., Беляевой Л.И., Владимирским-Будановым М.Ф., Ерошенко А.А., Ершовой Н.М., Загоровским А.И., Иоффе О.С., Михеевой Л.Ю., Нечаевой А.М., Победоносцевым К.П., Рясенцевым В.А., Фирсовым М.В., Шахматовым В.П., Шерстневой Н.С., Шершеневичем Г.Ф. и многие другие.

В своей совокупности работы названных ученых представляют солидную теоретико-методологическую базу для разработки проблем опеки, попечительства и приемной семьи.

Целями дипломного исследования являются:

· изучение опеки, попечительства и приемной семьи как правого явления;

· предложение возможных путей восполнения законодательных и правоприменительных недостатков опеки попечительства и приемной семьи.

Эти основные цели выражены в комплексе взаимосвязанных задач, теоретический поиск решения которых обусловил структуру и содержание дипломной работы.

Исходя из названных целей, определены следующие основные задачи дипломного исследования:

анализ российского гражданского и семейного законодательства, а также, а также практики применения норм об опеке, попечительстве и патронаже;

обобщение исторического материала по проблеме опеки, попечительства и патронажа;

комплексное изучение основных теоретических и практических вопросов механизма реализации норм о опеке, попечительстве и патронаже;

оценка законодательной конструкции статей с точки зрения социальной обоснованности ее содержания и соответствия современным задачам;

Объектом исследования дипломной работы являются общественные отношения возникающие в области обеспечения защиты законных прав и интересов граждан при применении норм об опеке, попечительстве и патронаже.

В прямой зависимости от объекта находится предмет исследования, который составляют:

* нормы гражданского и семейного законодательства, предусматривающий опеку, попечительство и приемную семью;

* практика реализации нормы, предусматривающей опеку, попечительство и приемной семьи;

* тенденции совершенствования гражданского и семейного законодательства.

Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на диалектический метод научного познания явлений окружающей действительности, отражающий взаимосвязь теории и практики. Обоснование положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в дипломной работе, осуществлено путем комплексного применения следующих методов социально-правового исследования: историко-правового, статистического и логико-юридического. Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, гражданское и семейное законодательство РФ, гражданское и семейное законодательство РСФСР, проанализировано также законодательство дореволюционной России, материалы судебной практики. Теоретической основой исследования явились научные труды отечественных ученых в области семейного и гражданского права, а также иные литературные источники и материалы периодической печати, относящиеся к проблемам дипломной работы, в той мере, в какой они были необходимы для возможно более полного освещения вопросов избранной темы. Структура и объем работы соответствует целям и задачам. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и приложений.

1. ИСТОРИЯ И ПОНЯТИЯ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

1.1 История выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Забота о подрастающим поколении всегда была приоритетной задачей государства, что не зависело от времени, формы правления и политического режима в стране. Именно дети будущее любой страны и поэтому на различных исторических этапах развития страны устройству детей оставшихся без попечения родителей уделялось серьезной внимание.

Традиционно в российском законодательстве таких форм выделялось три:

· Усыновление (удочерение);

· Опека и попечительство;

· Приемная семья.

Усыновление (удочерение) является одним из самых старейших институтов права и существует во всех современных правовых системах как наиболее оптимальная и предпочтительная форма устройства детей оставшихся без попечения родителей. Вместе с тем в России в разные исторические периоды отношение к институту усыновления было неоднозначным, что выражалось в законодательном установлении ограничений и препятствий различного характера (например, в запрете усыновления чужих детей при наличии собственных детей и т.п.) Антокольская М.В. Курс лекций по семейному праву. М., БЕК. 1995. С.57-58. Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. М. Норма. 1998. С.267-274.. В 1918 году он был отменен вообще, что объяснялось существовавшим тогда отрицательным отношением к семейным формам воспитания детей-сирот в целом. Однако спустя восемь лет Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 года СУ РСФСР.1926. № 13. Ст.101. институт усыновления был восстановлен и функционирует с соответствующими изменениями до настоящего времени.

В истории права нормы об опеке, попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось в конечном счете отличием принципов и задач данного института. Можно выделить следующие особенности развития норм об опеке и попечительстве в России. Загоровский А. Об опеке над несовершеннолетними//Русская мысль. 1902. N IV. С. 44-85; Хвостов В.М. Система римского права. IV. Семейное право. V. Наследственное право: Конспект лекций. 2-е изд. М., 1904. С. 40; Гойхбарг А.Г. Сравнительное семейное право. М., Юрлитиздат. 1925 С. 36; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995. С. 457-460; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., Статут. 1995. С.300.

Для отечественного права характерно разграничение опеки и попечительства. В отечественном праве долгое время существовала только опека, под которой понималось "установление искусственной власти над семьей, если в ней остаются малолетние члены", взамен власти родителя, отца. Владимирский-Буданов М.Ф. Там же. С. 457. В то же время по римскому праву различалась tutela (опека) и cura (попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до достижения им 25 лет. Как отмечал В. Хвостов, различия между статусом опекуна и попечителя по римскому праву были невелики - "главное различие между ними формальное" Загоровский А. Там же. С. 46-47., сводилось к разным способам участия в совершении сделок от имени подопечного. Хвостов В.М. Там же. С. 45. В России разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.). "Опека может быть окончена в 14-летнем возрасте опекаемого, который может просить о назначении себе попечителя; совершеннолетие и вступление в управление имением отнесены к 17 годам, но с ограничением права продажи и залога недвижимого имущества без согласия попечителя до достижения 21 года, когда власть попечителя оканчивается: В период 14-17 лет несовершеннолетний сам распоряжается имением, но лишь с согласия попечителя; в период 17-21 года он распоряжается самостоятельно во всех случаях, кроме отчуждения недвижимого имущества". Загоровский А. Указ соч. С. 460.

Подобные отличия сохранялись довольно длительное время. В начале XX в. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что отличие опеки и попечительства состоит в объеме дееспособности подопечных Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. Статут. С. 602-603., а В.И. Синайский указывал на то, что "... идея попечительства, несомненно, уже идеи опеки". Синайский В.И. Русское гражданское право. М., 2002. Статут. С. 538. Налицо значительное сходство правил об опеке и попечительству над несовершеннолетними по действующему ГК РФ с положениями российского законодательства конца XIX - начала XX в. с одной только разницей - в начале XX в. лицо находилось под опекой до 17, а не до 14 лет.

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904 г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Гражданское Уложение. Книга вторая. Семейственное право. Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения. Вторая редакция. СПб., 1904. С. 245-247. Оно выступало в основном как способ охраны интересов нерожденного наследника, охраны непринятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей.

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918 г. попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах.

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если "последние по своему физическому состоянию не могут самостоятельно защищать свои права", и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сделок.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. Ведомости ВС СССР. 1968. N 27. Ст. 241. не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969 г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Кроме того, прямо указывалось, что над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечительство. Таким образом, охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (сам термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название "опека и попечительство" Ершова Н.М. Опека и попечительство над несовершеннолетними по советскому праву: Дис. канд. юрид. наук. М., 1957. С. 39..

Принятие первой части ГК РФ, в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало "уход" института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название "Опека и попечительство над детьми", что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.

Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики/Рук. авт. колл. и отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2002. С. 99., А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: "ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это прежде всего форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы" Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации/Отв. ред. И.М. Кузнецова. М., 1996. С. 349.. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.

Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.

Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку "основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права" Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. М., 1999. С. 492..

Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву Гражданское право: Учебник. Ч. III/Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1998. С. 414., либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный Гражданское право: В 2 т. Т. I: Учебник/Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., Воултер 1998. С. 144..

В России было принято издавна брать детей сирот на воспитание в семьи. Так в начале ХIХ века только в Петербурге было зарегистрировано 18 тыс. таких семей, в которых содержалось 20 тыс таких детей лишившихся родительского попечения. За это им выплачивались деньги из казны. Саватеева Т. Родные среди чужих и чужие среди родных//Российская газета. 1995.11 янв. В последующим устройство детей-сирот на воспитание в семью существовало в различных формах (патронаж, патронат) как в дореволюционной России, так и после 1917 года в РСФСР. В послевоенный период в РСФСР передача детей на воспитание в семьи стала нечастным явлением из-за отсутствия возможности оказывать материальную помощь патронатной семье и патронат стал сливаться с опекой (попечительством). КоБС уже не предусматривал патронат как способ устройства детей оставшихся без попечения родителей. Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. М. Норма. 1998.С. 310-312.

Практика передачи детей, утративших родительское попечение стала возрождаться первоначально в виде создания детских домов семейного типа, в том числе на основе крестьянских хозяйств. Постановление Правительства РФ от 5 июля 1994 года. № 786 «Об утверждения положения детских домах семейного типа на основе крестьянско-фермерских хозяйств»// СЗ РФ. 1994. № 11. Ст.1302

В начале 80-х начале 90-х годов около 400 российских семей из разных регионов по своей собственной инициативе приняли на воспитание боле 2,5 тыс. детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей.. Однако окончательно вопрос был решен только с принятие Семейного кодекса, в ст. 123 которого определено, что приемная семья является одной из форм устройства детей оставшихся без попечения родителей.

В соответствии с п. 2 ст. 151 СК РФ постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 года № 829 было утверждено Положение о приемной семье. Собрание законодательства РФ. № 5. 1996. Ст. 61.

Таким образом, мы видим институт устройства детей оставшихся без попечения родителей прошел длительное историческое развитие. На протяжении прошедшего времени отношение к нему было неоднозначным от полного отрицания некоторых форм устройства детей до полного разнообразия представленного в современном законодательстве.

1.2 Понятие выявления и устройства детей оставшихся без попечения родителей

Несовершеннолетние дети могут оказаться лишенными родительского попечения в результате различных обстоятельств: в случае смерти родителей, лишении их родительских прав, осуждении родителей к лишению свободы, тяжелой болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от выполнения своих родительских обязанностей, отказе родителей взять своих детей из родильных и иных учреждений. В большинстве ситуаций, если родители временно не могут осуществлять заботу о своих детях, они принимают меры к устройству их к родственникам или иным лицам, а в некоторых случаях и в государственные учреждения. Однако в случае внезапной смерти, болезни или несчастного случая с родителями дети могут оказаться в угрожающем положении. Еще большую опасность для детей представляет уклонение родителей от выполнения своих обязанностей, внезапное оставление родителями своих детей и другие подобные ситуации. Усиление нестабильности в стране, рост числа беженцев, лиц, не имеющих определенного места жительства, рост преступности привели к увеличению числа детей, внезапно оставшихся без попечения родителей или находящихся в угрожающей ситуации в результате злоупотребления родителями своими родительскими правами и нуждающихся в немедленной помощи. В связи с этим своевременное обнаружение детей, оставшихся без родительского попечения, и принятие мер к их защите является весьма актуальным. Решение этих проблем возложено на систему органов опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Эти органы обязаны осуществлять меры по выявлению, устройству и осуществлению последующего контроля за условиями жизни детей. В связи с тем, что при устройстве детей на воспитание в семью и особенно при передаче их на усыновление, были выявлены многочисленные злоупотребления, ни одно иное юридическое или физическое лицо, кроме органов опеки и попечительства, не вправе осуществлять деятельность по выявлению и устройству детей как профессиональную (ст. 121 СК). Это означает, что запрещено принимать целенаправленные меры по поиску, регистрации и определению судьбы детей, лишенных родительского попечения. Однако все должностные лица, учреждения, организации и граждане обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, оказавшиеся в их распоряжении. Особенно часто в таком положении оказываются органы дознания и предварительного следствия, производящие арест родителей; медицинские учреждения, которые первыми получают сведения о несчастных случаях и заболеваниях родителей; дошкольные и образовательные учреждения, которые посещают дети. Исходя из буквального понимания закона обязанности должностных лиц и граждан ограничиваются сообщением о детях, нуждающихся в помощи, органам опеки и попечительства. Никаких самостоятельных действий по оказанию детям помощи они предпринимать не должны. Однако оставление ими детей в опасности противоречило бы нормам морали. Поэтому следует сделать вывод, что все лица, выявившие детей, оставшихся без попечения родителей, обязаны незамедлительно принять меры к оказанию детям помощи и временному помещению их в безопасное место. Органы опеки и попечительства, получившие сведения о таких детях, обязаны в течение трех дней провести обследование условий жизни детей и принять меры к их временному устройству.

Временное устройство детей обычно представляет собой передачу их родственникам или иным близким ребенку лицам. Этот вид устройства всегда является предпочтительным, поскольку это позволяет смягчить последствия травмы, причиненной детям в результате того, что они оказались разлученными со своими родителями. Если передача ребенка таким лицам невозможна, дети временно помещаются в детские учреждения.

В период временного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, он нуждается в восполнении своей дееспособности, поскольку оказывается в ситуации, когда родители не могут выполнять свои функции законных представителей, а опекун ребенку еще не назначен. Для разрешения этого противоречия в соответствии с пунктом 2 статьи 123 исполнение обязанности опекунов или попечителей в отношении таких детей временно осуществляется органами опеки и попечительства.

Если неспособность родителей осуществлять заботу о детях является временной, после отпадения обстоятельств, препятствующих выполнению родительских обязанностей (выздоровлении, освобождении из-под стражи, возвращении из отъезда), дети возвращаются родителям. Если дети лишились попечения родителей на длительное время или навсегда, встает вопрос об их постоянном устройстве. Формы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, предусмотрены в статье 123 СК. Дети могут быть переданы на усыновление, под опеку или попечительство; или в приемную семью, а также в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без родительского попечения. Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные формы семейного воспитания детей. Основной целью такого устройства является обеспечение детям права на воспитание в семье. Поэтому семейным формам воспитания детей отдается безусловное предпочтение. Из всех видов семейного воспитания детей, в свою очередь, наилучшим является усыновление, поскольку тогда дети оказываются в условиях, наиболее близких к тем, которые складываются в семье, основанной на родстве. При решении вопроса об устройстве ребенка принимается во внимание его этническое происхождение, язык, культурная и религиозная принадлежность, а также возможность обеспечения ребенку преемственности в воспитании и образовании. Религиозная, культурная и этническая принадлежность ребенка, так же как его родной язык, являются свойствами, определяющими индивидуальность ребенка. В соответствии с Конвенцией о правах ребенка обеспечение права ребенка на сохранение своей индивидуальности является обязанностью всех государств-участников. При выборе конкретной семьи для передачи ребенка безусловное предпочтение отдается родственникам ребенка и другим близким ему лицам, например отчиму, мачехе, фактическим воспитателям. Определяющее значение придается также мнению самого ребенка. Усыновление или передача в приемную семью ребенка старше десяти лет без его согласия вообще не допускается. Передача детей в детские учреждения применяется только в тех случаях, когда помещение детей в семью по тем или иным причинам оказалось невозможным.

Дети, оставшиеся без родительского попечения и подлежащие устройству в семью на воспитание, подлежат обязательному учету. В целях организации такого учета постановлением Правительства РФ был утвержден «Порядок организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей» Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4134.. Данная система учета предусмотрена для обеспечения наилучшей защиты интересов детей. Ее цель -- сделать информацию о таких детях централизованной и более доступной, с тем чтобы каждый ребенок получил равный шанс на устройство на наиболее благоприятных для него условиях. Одновременно система обязательной регистрации детей преследует цели предотвращения злоупотреблений при передаче детей на воспитание в семьи.

Обязанность предоставлять первичные сведения о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью, прежде всего возлагается на руководителей детских лечебных и воспитательных учреждений. Им, как правило, первым становится известно об обстоятельствах, в связи с которыми ребенок может быть передан на воспитание. Например, в случае смерти его родителей, отказа забрать ребенка из данного учреждения, лишения родителей родительских прав. Сведения о таких детях должны быть сообщены органам опеки в течение семи дней с момента, когда руководителям детских учреждений стало известно, что данный ребенок может быть передан на воспитание в семью. Столь краткий срок введен для того, чтобы не допустить установления детскими учреждениями непосредственных контактов с лицами, желающими получить ребенка на воспитание, или их посредниками. Данные контакты, завязанные в обход органов опеки и попечительства, привели к многочисленным злоупотреблениям при передаче детей на воспитание в семью и создали угрозу появления рынка коммерческих услуг по подбору ребенка для передачи на усыновление или воспитание в иной форме.

Первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется органами опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Органам опеки и попечительства предоставляется месячный срок со дня получения сведений о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью, для устройства таких детей в семью. Как правило, это устройство производится в регионе, где находится орган опеки и попечительства и проживает ребенок, поскольку первичный учет детей осуществляется по месту их жительства. Таким образом, ребенку обеспечивается возможность быть помещенным в семью, проживающую в той же местности, где он жил до сих пор, что в большинстве случаев отвечает его интересам. Если местный орган опеки и попечительства не смог обеспечить устройство ребенка, он передает сведения о нем в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для постановки ребенка на региональный учет. Указанный орган, в свою очередь, в месячный срок со дня получения сведений о ребенке принимает меры к устройству ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации или на территории иных субъектов Российской Федерации. Одновременно сведения о ребенке передаются в Министерство образования Российской Федерации для постановки ребенка на централизованный учет.

Таким образом, можно сказать, что исследуемые институты устройства детей оставшихся без попечения родителей имеет обеспеченную систему государственных органов, что является, несомненно, необходимым.

2. ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

2.1 Усыновление (удочерение)

Усыновление представляет собой правовой институт, призванный создать между усыновителем и усыновленным отношения, наиболее близкие к тем, которые возникают между родителями и родными детьми. Усыновление существует с глубокой древности, однако содержание его с течением времени изменялось. Постепенно происходит все большее сближение семьи, основанной на родстве, и семьи, основанной на усыновлении. Ранее это сближение в основном происходило за счет приближения правового регулирования отношений между усыновленными и усыновителями к правовому регулированию отношений между родителями и детьми, а само усыновление конструировалось по модели кровно-родственной семьи. В настоящее время правовые основания отношений между родителями и детьми все более приближаются к правовым основаниям усыновления Антокольская М.В. Курс лекций по семейному праву. - М., Наука .1995. - С. 57-58, 64; Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. - М., БЕК. 1998. - С. 267-274. . Если ранее кровно-родственная семья всегда основывалась на биологическом происхождении, то в настоящее время, как уже отмечалось ранее, в случаях, установленных законом, родителями ребенка считаются лица, не имеющие с ним генетической связи Антокольская М.В. Семейное право: Учебник. 2-е изд. - М., Наука. 1999. - С.285-290.. Например, при применении технологии искусственного оплодотворения, суррогатного материнства, при признании отцовства лицом, знающим, что в действительности он не является отцом ребенка. Таким образом, социальное отцовство и материнство получает такое же право на существование, как биологическое. С точки зрения социологии усыновление также является одной их разновидностей социального отцовства или материнства. Однако, если права и обязанности усыновителей практически идентичны родительским, то фактические отношения, возникающие в процессе усыновления, не всегда напоминают родительские. В тех случаях, когда ребенок считает усыновителей своими родителями, их отношения ничем не отличаются от родственных. Если же ребенок знает о том, что усыновители не его родители, фактические отношения между ними могут быть несколько иными. Безусловно, знание об отсутствии биологической связи приобретает в настоящее время все меньшее значение. Если усыновители воспитывали ребенка в течение всей его жизни, само по себе обнаружение факта отсутствия кровного родства, как правило, ничего не изменяет в отношениях между ними и ребенком. Однако, если ребенок усыновлен уже в подростковом возрасте, естественно, что он не может считать таких усыновителей своими родителями. Поэтому законодательство должно, с одной стороны, путем сохранения тайны усыновления обеспечить возможность там, где это возможно, создания видимости кровно-родственной семьи. С другой стороны, там, где отсутствие родственной связи очевидно, законодательство не должно искусственно моделировать отношения усыновления по образу и подобию кровной семьи.

В связи с вышесказанным не все изменения, внесенные новым Семейным кодексом в институт усыновления, по нашему мнению, одинаково удачны. Заслуживает поддержки сохранение правовых гарантий, обеспечивающих тайну усыновления. Сложности с тайной усыновления возникли потому, что в соответствии со статьей 7 Конвенции о правах ребенка, ребенок имеет право, «насколько это возможно, знать своих родителей». Это положение Конвенции сформулировано достаточно мягко, оно не налагает на государства-участники безусловной обязанности предоставить ребенку право получить информацию о своих биологических родителях. Тем не менее Конвенция формулирует такое право и призывает государства обеспечивать его осуществление Сорокин С. Конвенция ООН «О правах ребенка» // Российская юстиция. - 1999. - №6. - С.38,39.. В результате сохранение тайны усыновления оказалось проблематичным. Однако доводы за ее сохранение по-прежнему перевешивают аргументы в пользу ее отмены. Сохранение тайны усыновления в подавляющем большинстве случаев отвечает интересам и усыновителей, и ребенка. Усыновляя ребенка, усыновители нередко заинтересованы в том, чтобы у ребенка и у всех окружающих не возникало сомнений в том, что они его родители. Раскрытие этих сведений помимо их воли может причинить непоправимый вред их отношениям с ребенком и причинить им и ребенку тяжелую травму Семья Г.В. Исследование соблюдения прав ребенка в семье и возможных последствиях отмены тайны усыновления // Вестник образования. - 2002. - №16 - С.75-80..

Менее удачным представляется введение в семейное законодательство ряда положений, призванных сделать семью, основанную на усыновлении, максимально похожей на семью, основанную на родстве. В новом Кодексе предусматривается, например, что между усыновителем и усыновленным должна быть разница в возрасте не менее 16 лет. Такая разница в возрасте обычно существует при биологическом происхождении ребенка от родителей, но при усыновлении, если ребенок и иные лица осведомлены о том, что усыновители не являются его родителями, ее существование не имеет никакого смысла и лишь приводит к неоправданному сужению круга лиц, которые могут быть усыновителями Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. Ред. И.М. Кузнецова. 2-е изд. - М. 2000. - С. 120-126..

Основанием возникновения усыновления является юридический акт компетентного государственного органа, по новому законодательству -- решение суда. Волеизъявление усыновителя обычно рассматривается как одно из условий усыновления. Представляется, что таким образом принижается правовое значение волеизъявления усыновителя. Решение об усыновлении принимается судом, и правовые последствия усыновления возникают лишь с момента вступления этого решения в законную силу. Однако и без волеизъявления усыновителя усыновление не может возникнуть. Усыновление нельзя рассматривать в качестве соглашения между усыновителем и ребенком, Поэтому, на наш взгляд, основанием возникновения усыновления следует считать сложный состав юридических фактов: волеизъявление усыновителя и решение суда об усыновлении. Согласие на усыновление иных лиц -- ребенка и его родителей -- не входит в состав юридических фактов, влекущих возникновение усыновления. В ряде случаев усыновление возможно и без такого согласия.

Усыновление имеет одновременно правоустанавливающее и правопрекращающее значение. С вступлением решения суда об усыновлении в законную силу между усыновителем и усыновленным возникают правоотношения, аналогичные родительским. В этом состоит его правоустанавливающее значение. Одновременно усыновление влечет прекращение всех правоотношений между усыновляемым и его родителями и родственниками. Усыновленные дети и их родители и родственники взаимно освобождаются от всех имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей.

Из этого правила могут быть предусмотрены исключения. Если ребенок усыновляется только одним лицом, возможно сохранение правовой связи между ним и родителем противоположного усыновителю пола. Так, возможно сохранение правовых отношений с матерью, если усыновитель мужчина, или с отцом, если усыновитель -- женщина. Наиболее распространенный случай -- это усыновление ребенка новым супругом его отца или матери. Для сохранения правовой связи необходимо согласие того из родителей ребенка, который желает ее сохранения. Относительно того, должен ли усыновитель также выразить согласие на сохранение отношений ребенка с одним из родителей, указания в законе нет. Представляется, что сохранение правовой связи между ребенком и его родителем может быть условием согласия этого родителя на усыновление ребенка. В этом случае усыновитель возражать не может. Если же согласие на усыновление дано без всяких условий, вопрос о сохранении правоотношений с одним из родителей должен решаться судом исходя из интересов ребенка, с учетом мнения усыновителя и самого ребенка. Если один из родителей ребенка умер, то по просьбе родителей умершего (бабушки и дедушки ребенка) возможно сохранение правовой связи между ребенком и родственниками умершего родителя. Решение этого вопроса отнесено на усмотрение суда и поставлено в зависимость от того, что в наибольшей степени отвечает интересам ребенка.

Основным принципом, на котором строится весь институт усыновления, является наилучшее обеспечение при усыновлении защиты интересов ребенка. Интересы ребенка должны быть определяющим критерием при оценке лиц, желающих стать усыновителями, при вынесении решения об усыновлении, при отмене усыновления и при решении всех иных, более частных вопросов. Так, например, не допускается усыновление разными лицами братьев и сестер, если до этого они воспитывались вместе, за исключением случаев, когда это соответствует интересам этих детей Беспалов Ю. Защита прав несовершеннолетних // Российская юстиция. - 1997. - №1. - С. 32-34..

Субъектами отношений по усыновлению являются усыновляемые дети и усыновители. В соответствии с пунктом 1 статьи 124 усыновление допускается только в отношении несовершеннолетних детей. Это связано с тем, что целью усыновления является обеспечение детям семейного воспитания и наделение усыновленных и усыновителей родительскими правами и обязанностями. С достижением совершеннолетня дети более не нуждаются в семейном воспитании, а родительские права и обязанности в отношении совершеннолетних детей также прекращаются. Фактическому усыновлению правового значения не придается, поэтому, если фактическое усыновление не было оформлено до совершеннолетия ребенка, впоследствии возможность такого оформления утрачивается.

К лицам, которые могут быть усыновителями, предъявляются многочисленные требования. Прежде всего эти лица должны быть совершеннолетними и полностью дееспособными.

Как уже отмечалось ранее, определенные требования предъявляются и к возрасту усыновителя. Он должен быть старше ребенка не менее чем на 16 лет. Тем не менее суду предоставлено право сократить эту разницу, если этого требуют интересы ребенка. Если усыновление производится отчимом или мачехой ребенка, наличие указанной разницы в возрасте не требуется.

Статья 127 СК содержит целый перечень лиц, которые не могут быть усыновителями. Прежде всего, из числа потенциальных усыновителей исключаются лица, в прошлом допустившие серьезные нарушения своих обязанностей по воспитанию детей; лица, лишенные родительских прав; лица, родительские права которых были ограничены в судебном порядке; лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей за ненадлежащее выполнение своих обязанностей; бывшие усыновители, в отношении которых усыновление было отменено из-за того, что они выполняли свои обязанности ненадлежащим образом. Невозможно усыновление детей и лицами, которые, хотя и не допустили никаких правонарушений, но по состоянию здоровья не могут осуществлять свои родительские обязанности. Перечень заболеваний, являющихся безусловным препятствием для усыновления, установлен Правительством Российской Федерации Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усы-новить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в прием-ную семью. Утвержден постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2304.. Это прежде всего заболевания туберкулезом, онкологические заболевания, психические заболевания, повлекшие лишение дееспособности, заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II группы, и некоторые другие болезни.

Не могут быть усыновителями супруги, один из которых признан судом недееспособным или ограниченно дееспособным. То, что оба они не могут быть усыновителями, очевидно, потому усыновителями могут быть только дееспособные лица. Однако часть 3 пункта 1 статьи 127 СК сформулирована таким образом, что позволяет сделать вывод о том, что и один только дееспособный супруг не может быть в этом случае усыновителем. Такой безусловный запрет вызывает сомнения. По нашему мнению, решение этого вопроса лучше отнести на усмотрение суда. Если недееспособный или ограниченно дееспособный супруг усыновителя после усыновления также окажется в непосредственном контакте с ребенком, что может крайне неблагоприятно отразиться на его воспитании, суд должен запретить усыновление. Если же недееспособный супруг, например, постоянно находится в медицинском учреждений для лиц, страдающих хроническими заболеваниями, и его общение с ребенком исключено, усыновление следует разрешить.

Наиболее спорным представляется запрет усыновления детей двумя лицами, не состоящими между собой в браке. Введение такого ограничения было связано с тем, что воспитание в полной семье в наибольшей степени отвечает интересам ребенка. Безусловно, в большинстве случаев это так. Но, во-первых, фактические супруги также составляют полную семью в социологическом смысле и могут обеспечить ребенку такое же воспитание, как и лица, состоящие в зарегистрированном браке. Непризнание юридической силы за фактическим браком имеет под собой определенные основания, но дискриминация лиц при усыновлении по тому признаку, что их брак не зарегистрирован, по нашему мнению, не оправдана. Иногда желание усыновить ребенка выражается несколькими его родственниками или иными лицами, которые не состоят ни в фактическом, ни в зарегистрированном браке. Решать, насколько такое усыновление отвечает интересам ребенка, следовало бы предоставить суду с учетом всех обстоятельств конкретного дела.

Преимущество при усыновлении отдается гражданам Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 124 СК усыновление ребенка иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, когда оказывается невозможным передать детей на воспитание в семьи российских граждан, постоянно проживающих в России Косова О. Особенности международного усыновление детей // Законность. - 2001. - №1. - С.16-19..

Так супруги Г., граждане ФРГ, обратились в суд с просьбой об установлении удочерения Р., 1998 г. р., воспитанницы дома ребенка № 3 г. Омска, от которой мать отказалась.

Они сослались на то, что у них хорошие условия и возможности для воспитания девочки, своих детей не имеют и по состоянию здоровья иметь не могут.

Решением Омского областного суда от 11 марта 2000 г. в удовлетворении просьбы отказано.

В кассационной жалобе супруги Г. просили об отмене решения, ссылаясь на его незаконность, и вынесении нового решения об удовлетворении просьбы об установлении удочерения ребенка.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 28 апреля 2000 г. оснований для ее удовлетворения не нашла, решение областного суда оставила без изменения, указав следующее.

Обсуждая вопрос о возможности удочерения Р. иностранными гражданами -- супругами Г., суд обоснованно пришел к выводу о неправомерности такого удочерения, поскольку в нарушение положений норм международного права -- ст. 16, 17 Декларации о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и между на родном уровнях, Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. и российского законодательства -- ст. 122--124 СК не был соблюден принцип приоритетного устройства ребенка на воспитание в семью российских граждан.

Как видно из дела, судом установлен и сторонами не оспаривался тот факт, что предусмотренный ст. 122 СК и постановлением Правительства РФ № 919 от 3 августа 1996 г. «Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей» порядок организации первичного, регионального и федерального учета в государственном банке данных о детях не был соблюден, на этот учет Р. была поставлена с нарушением установленных законодательством соответственно трехдневного и месячного срока.

Необходимые меры к устройству ребенка в семью граждан, проживающих на территории г. Омска, области и других территорий Российской Федерации, как это предусмотрено названным законодательством, органы исполнительной власти не принимали, достоверных сведений в соответствии суду не предоставлено.

Согласно объяснениям представителей органов исполнительной власти и исследованным судом журналам учета кандидатов в усыновители, установленный российским законодательством порядок учета кандидатов в усыновители не определен, работа по подбору конкретного ребенка не ведется: все граждане, желающие усыновить ребенка, направлялись во все детские учреждения без предварительного подбора им конкретного ребенка подлежащего усыновлению, и указания об этом в направлениях, причем отдельные такие журналы (по Советскому административному округу г. Омска) не предусматривали даже необходимости самого факта фиксирования сведений о ребенке, который предлагался кандидатам в усыновители.

Содержащиеся же сведения в журнале учета кандидатов в усыновители, обратившихся в дои ребенка № 3, к числу таких доказательств не относятся, поскольку в силу ст. 121, 123 СК устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан на воспитание в компетенцию детских домов не входит. Согласно письму Министерства образования от 16 декабря 1999 г. сведения о детях на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, находятся с 30 декабря 1998 г., т. е. более года, однако никакого содействия в устройстве девочки на воспитание в семью граждан РФ этим федеральным органом исполнительной власти вопреки требованиям п. 3 ст. 122 СК оказано не было.

Следовательно, при решении вопроса об удочерении малолетней Р. иностранными гражданами не были выполнены защищающие интересы детей нормы международного права, российского законодательства о приоритетном их устройстве в семье происхождения -- граждан РФ и не соблюдена предусмотренная в этих целях процедура учета детей, оставшихся без попечения родителей.

При таких обстоятельствах решение суда об отказе супругам Г. в установлении удочерения Р. является законным и основании для его отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.

При устранении указанных нарушений повторное обращение супругов Г. с заявлением об установлении удочерения девочки не исключается. Бюллетень Верховного Суда РФ.-2000.- № 8.- С.23.

Исключение делается только для родственников ребенка, которые имеют преимущества при его усыновлении независимо от того, где они проживают и гражданами какой страны являются.

В целом это положение соответствует Конвенции о правах ребенка. В пункте «б» статьи 21 Конвенции указано, что усыновление в другой стране должно рассматриваться в качестве альтернативного и допускаться только в случае, если ребенку не может быть обеспечен в его стране подходящий уход и воспитание. Однако в Конвенции говорится об усыновлении в другую страну, а не об усыновлении иностранными гражданами Шнекендорф З.К. Путеводитель по Конвенции о правах ребенка. - М. Статут. 1997. - С.102.. Если иностранные граждане постоянно проживают на территории России, они не должны подвергаться дискриминации. И внутреннее, и международное законодательство однозначно предрешило вопрос о том, что усыновление в другую страну менее отвечает интересам ребенка, чем помещение на воспитание в любой форме в его собственной стране. Это заключение основано на том, что при переселении в страну усыновителя ребенок может столкнуться со значительными адаптационными трудностями: преодолением языкового и культурного барьера, Тем не менее, такой вывод представляется спорным. Во-первых, при усыновлении грудного ребенка никаких адаптационных проблем не возникает. Во-вторых, насколько усыновление в другую страну соответствует интересам ребенка, зависит, прежде всего, от личности усыновителей, тех условий, которые они могут обеспечить ребенку, и тому подобных обстоятельств п.14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997 года № 9 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел установлении усыновления».//Бюллетень Верховного Суда РФ.- 1997.-№8.-С. 4. .

Условием усыновления является получение согласия всех предусмотренных законом лиц: самого ребенка, его родителей или заменяющих их лиц, супруга усыновителя, если он не является усыновителем ребенка Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства»..

Усыновление настолько серьезно влияет на судьбу ребенка, что его согласие войти в семью усыновителя приобретает первостепенную важность. Согласие ребенка, достигшего возраста десяти лет, является, безусловно, необходимым, без него усыновление не может быть произведено. Мнение ребенка, не достигшего 10-летнего возраста, также должно быть выявлено с того момента, когда ребенок в состоянии его сформулировать и выразить. Отсутствие согласия на усыновление должно рассматриваться судом как серьезное препятствие к усыновлению. Вынесение решения об усыновлении вопреки желанию ребенка, не достигшего 10 лет, возможно только в случае, если суд придет к твердому мнению, что возражения ребенка не имеют серьезного обоснования, связаны исключительно с его малолетством и не станут препятствием к созданию нормальных отношений между ним и усыновителями п. 4, 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 4 июля 1997 года №9 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел установлении усыновления». //Бюллетень Верховного Суда РФ.- 1997.-№8.-С. 4..

С целью сохранения тайны усыновления предусмотрено исключение в отношении получения согласия детей, которые до оформления усыновления проживали в семье усыновителей и считали их своими родителями.

Для передачи ребенка на усыновление необходимо получение согласия его родителей. Порядок дачи родителями согласия регулируется статьей 129 СК. Если родители ребенка на момент дачи согласия не достигли 16 лет, помимо их согласия необходимо также получение согласия их родителей, опекунов или попечителей, а при отсутствии этих лиц -- согласие органа опеки и попечительства. Данное требование продиктовано необходимостью дополнительной защиты интересов несовершеннолетних родителей, которые в противном случае могут совершить акт, о последствиях которого они будут сожалеть всю жизнь.