2.1 Принципы правотворчества

Рассматривая проблему правотворчества в современном Российском государстве ученые, как правило, выделяют ее принципы. Вместе с тем, единство взглядов на данную проблему отсутствует. Каждый ученый называет свои принципы, зачастую весьма отличные от предложенных другими.

Необходимо отметить, что в энциклопедическом словаре под принципом понимают начало, основание для существующего, руководящее правило. В философском словаре термин «принцип» рассматривается как первоначало, руководящая идея, основное правило поведения. Таким образом, в своем содержании принципы правотворчества, должны выражать основополагающие идеи, руководящие правила правотворчества Шамаров, В.М. Принципы правотворчества: классификация и содержание / В.М.Шамаров // Вестник Екатерининского института. - 2009. - №2. - С.22..

Между тем, наряду с принципами, которые признаются большинством ученых (законность, демократизм, научность) вычленяются и другие принципы, разделяемые лишь отдельными авторами.

Примером может служить научная позиция Т.Н. Радько, который наряду с принципами законности, демократизма, научности вычленяет и принцип гласности Радько, Т.Н. Теория государства и права: учебник / Т.Н.Радько. - М.: Проспект, 2009. - С.365.. Подобный принцип называют В.В. Лазарев, С.В. Липень4, С.А. Комаров, А.В. Малько5.

Принцип профессионализма содержится в учебниках М.Н. Марченко, Л.П. Рассказова, К.А. Комарова, А.В. Малько. Принцип «связь с практикой» выделяют В.К. Бабаев, О.А. Пучков, В.В. Лосевский; принцип «гуманизма» М.Н. Марченко; «оперативность» - С.А. Комаров, А.В. Малько; «планирование», «планомерность» - С.А. Комаров, Л.П. Рассказов; «своевременность», «исполнительность» - Л.П. Рассказов; «интернационализм» - Н.Л. Гранат; «постоянного технического совершенствования принимаемых актов» - М.Н. Марченко; «справедливость» - В.В. Лазарев, С.В. Липень; «учет правового опыта» - В.Д. Перевалов и Е.И. Темнов; «народный характер правотворчества» - В.К. Бабаев.

Возникает вопрос: от чего проистекает такое многообразие взглядов на предмет исследования и почему до сих пор не сформулированы общие подходы?

Проблема возникла вследствие того, что, во-первых, в термин «правотворчество» разные ученые вкладывают различное содержание, во-вторых, понятие правотворчество включает в себя как законотворчество, так и подзаконное нормотворчество. Между тем, механизм подготовки, принятия и вступления в силу законов и других нормативных правовых актов весьма различен. Именно эти обстоятельства и обусловливают такой многообразный спектр принципов правотворчества.

С научной точки зрения необходимо систему принципов правотворчества подразделить на три подгруппы, принимая за основание классификации предмет правотворчества. В первую подгруппу, которую можно назвать «общие принципы правотворчества» целесообразно включить те принципы, которые распространяются как на законотворчество, так и подзаконное нормотворчество. Во вторую подгруппу предлагается включить принципы правотворчества, характерные для подготовки и принятия Федеральных законов и законов субъектов Федерации и назвать эту группу - «принципы законотворчества». Последняя подгруппа - «принципы подзаконного нормотворчества».

Данный подход позволяет сгруппировать вышеназванные принципы правотворчества (Приложение Б).

Рассмотрим содержание названных принципов. Принцип законности в правотворчестве по мнению абсолютного большинства ученых-юристов является краеугольным в системе данных принципов.

В его содержание включают нормативно урегулированную процедуру (процессуальную деятельность) по разработке, изменению и принятию, доведенная до адресата нормативно-правовых актов. При этом подчеркивается, что принимать определенного вида правовые акты должны лишь компетентные на это субъекты правотворчества: государственные и муниципальные органы, должностные лица, другие субъекты правотворчества. Другим элементом большинство ученых называют соответствие принимаемой нормы с действующим законодательством, его иерархией.

Вместе с тем, ряд авторов расширяют содержание этого принципа, дополняя его рядом новых элементов. Так, Т.Н. Радько добавляет к этому легитимность принятия правого акта Радько, Т.Н. Теория государства и права: учебник / Т.Н.Радько. - М.: Проспект, 2009. - С.364., С.А. Комаров формулирует цели законности, которые должны соответствовать идеалом правового общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права, а М.Н. Марченко вообще определяет новый принцип - принцип законности и конституционности, под которым понимает «строгое и неуклонное следование конституции и законам в процессе правотворческой деятельности» Марченко, М.Н. Теория государства и права: учебник / М.Н.Марченко. - М.: Проспект, 2011. - С.551..

В последнем случае подобный подход заслуживает поддержки. Вместе с тем принципы конституционности и законности необходимо разделить, т.к. принцип конституционности (общий принцип правотворчества) определяет содержание принимаемых и изменяемых правовых актов. В то же время принцип законности нами в значительной мере рассматривается применительно к механизму, процедуре инициирования, рассмотрения, принятия и доведения до адресата правовых актов.

В принцип научности ряд ученых включают различное содержание. Большинством разделяется мнение, что подготовка проекта нормативно-правового акта осуществляться на основе достижений науки в различных областях знания, при активном непосредственном участии ученых юристов.

Другие ученые в его содержании выделяют изучение социально-экономической и иных ситуаций, объективных потребностей урегулирования конкретных общественных отношений, в том числе и с использованием социологических исследований; проведение социально-экономического эксперимента; прогнозирование последствий принятия того или иного акта.

В.В. Лазарев, С.В. Липень, В.К. Бабаев, Т.Н. Радько включают в принцип научности планирование правотворческой работы. Связь этого принципа с правоприменительной практикой отмечает В.К. Бабаев; Т.Н. Радько в содержание принципа научности включает и приоритетность принимаемых правовых актов.

Вышеназванные идеи ученых-юристов отражают в той или иной степени содержание данного принципа, подчеркивая, (выделяя) ту или иную его характерную черту особенность, признак. В этой связи полагаем, что наиболее полно содержание этого принципа раскрывается при интеграции всех вышесказанных точек зрения.

Принцип демократизма большинство ученых относят к законотворческой деятельности. И это понятно, т.к. он характеризуется степенью участия граждан в этом процессе, степенью развития процедурных норм, выявлением истинных стремлений и воли народа, активным участием в нормотворческой деятельности представителей различных слов общества и всех ветвей власти; практикой всенародного обсуждения законопроектов; привлечения к оценке проектов законов общественных организаций и их представителей и формирование законотворческого органа на демократической основе.

Все авторы единодушны в том, что практика вынесения на всенародное голосование (референдум) наиболее важных и актуальных проблем общества и государства является наиболее ярким проявлением демократизма правотворчества Шамаров, В.М. Принципы правотворчества: классификация и содержание / В.М.Шамаров // Вестник Екатерининского института. - 2009. - №2. - С.23..

Рассматривая другие принципы законотворчества необходимо остановиться на принципе плановости. Подход к этому принципу у ученых различный. В.В. Лазарев, С.В. Липень, В.К. Бабаев, Т.Н. Радько этот принцип не выделяют как самостоятельный принцип, а включают планирование правотворческого процесса в содержание принципа научности, т.е. рассматривают его как один из составных элементов принципа научности. С.А. Комаров и Л.П. Рассказов, выделяя его как самостоятельный, отмечают, что планирование помогает законодателю концентрировать усилия на приоритетных направлениях, устраняет дублирование, ликвидирует поспешность при подготовке документов, позволяет привлечь к их разработке, экспертизе, оценке ведущие ученые и научные коллективы, практических работников.

Принцип плановости имеет право на самостоятельность, но только в одном случае: если его рассматривать не как принцип правотворчества, а как принцип законотворческой деятельности.

Принцип профессионализма в условиях деятельности на постоянной основе народных избранников Федерального собрания и законодательных собраний субъектов Федерации приобретает особую значимость, т.к. напрямую связан с качеством подготовленных и принятых нормативно-правовых актов.

Подобную точку зрения разделяют М.Н. Марченко, С.А. Комаров. Выделение данного принципа в самостоятельной для подгруппы принципов законотворчества вполне обосновано.

К принципам законотворчества возможно отнести и принцип гласности. В своих работах его выделяют В.В. Лазарев, С.В. Липень, Т.Н. Радько, С.А. Комаров, А.В. Малько. Как совершенно справедливо отмечает Т.Н. Радько, данный принцип сформулирован в ст.18 Конституции РФ, которая гласит «неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения Радько, Т.Н. Теория государства и права: учебник / Т.Н.Радько. - М.: Проспект, 2009. - С.365..

По мнению ученых, принцип гласности предполагает знакомство широкой научной общественности с проектами важнейших нормативно-правовых актов, а также на стадии обсуждения открытость, «прозрачность» правотворческого (законотворческого) процесса, а принятые нормативные правовые акты должны быть доведены до граждан как через официальное опубликование, так и издание и распространение их негосударственными организациями. При этом подчеркнем, что в соответствии с российским законодательством незнание закона не освобождает от ответственности. Поэтому можно согласиться с мнением, что отсутствие механизма учета мнений граждан, высказанных в отношении опубликованных проектов законодательных актов, и учета их в законотворчестве пагубно влияет на реализацию принципа гласности в законодательной деятельности.

Полагаем, что предложенный рядом ученых принцип учета правового опыта присущ законотворческой деятельности, ибо из российской истории нам хорошо известно, что отказ после Октябрьской революции от правовой системы царской России ни к чему хорошему не привел. В то время как использование в современной России мирового законотворческого опыта, юридических мыслей, идей русских и советских ученых, накопленного юридического опыта позволяет повышать качество принимаемых правовых актов (подтверждением чему служит Гражданский кодекс РФ).

И последний принцип, который отнесен к подгруппе законотворческих принципов - принцип технико-юридического совершенства, содержание которого подробно изложил М.Н. Марченко. В его понимании законодательная техника оказывает существенное значение на качество и эффективность правотворческого, а точнее сказать, законодательного процесса. От языка, логики, отсутствия противоречий, использования общепринятой юридической терминологии во многом зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно-правового акта, но и эффективность его применений Марченко, М.Н. Теория государства и права: учебник / М.Н.Марченко. - М.: Проспект, 2011. - С.551..

Если законотворчество рассматривать как систему процессуальных действий по прохождению проекта через определенные этапы с соблюдением норм и требований юридической техники, то данный принцип характерен именно для подгруппы законотворческих принципов правообразования.

Рассматривая содержание третьей группы принципов - подзаконного нормотворчества, - необходимо отметить, что принцип исполнимости предполагает необходимость при подготовке и принятии нормативно-правового акта учитывать наличие финансовых средств, кадровое обеспечение, соответствующих организационных и юридических условий для успешной реализации правовых норм в практической деятельности. Игнорирование данного принципа приводит к стихийному недовольству среди граждан. Ярким примером служит принятие Федерального закона №122 о монетизации льгот инвалидам, пенсионерам, введение которого вызвало массовые протесты граждан.

Другим принципом, присущим подзаконному нормотворчеству, является принцип справедливости. В содержание его включают равенство граждан перед законом, идеи гуманизма правовой нормы, и т.п.

Необходимо отметить, что М.Н. Марченко, В.Н. Казаков, Т.Н. Радько включают схожий по содержанию принцип гуманизма. Принцип гуманизма характеризуют его как направленность издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей, т.е. принцип гуманизма в понимании автора относится только к содержанию принимаемых правовых актов.

Однако принцип справедливости более широкое понятие по отношению к принципу гуманизма, т.к. в его содержание включается не только гуманное содержание принимаемых юридических норм (принцип гуманизма), но также и реализация принятых норм в юридической практике (равенство всех перед законом).

Принцип оперативности (своевременности) для подзаконного нормотворческого также является одним из основных. Его выделяют в своих учебниках только С.А. Комаров, А.В. Малько, Л.П. Рассказов. Дело в том, что подзаконное нормотворчество обуславливает необходимость исполнительным и муниципальным органа власти разработки в срочном, безотлагательном порядке нормативных документов после вступления в силу принятого законодательного акта, т.к. отсутствие правовых механизмов исполнительной деятельности, препятствует реализации в жизнь в полном объеме законодательных норм Шамаров, В.М. Принципы правотворчества: классификация и содержание / В.М.Шамаров // Вестник Екатерининского института. - 2009. - №2. - С.24..

Связь с практикой, как принцип подзаконного нормотворчества, обусловливает субъекту правотворчества постоянно обеспечивать эффективность действия нормативных правовых актов, выявлять противоречия и проблемы в действующих нормах и оперативно их устранять, вносить коррективы в правотворческий процесс. В учебниках по теории государства и права его выделяют В.К. Бабаев, В.Д. Перевалов, Е.И. Темнов.

Ряд авторов относят к принципам правотворчества: народный характер правотворчества, строгая дифференциация правотворческих полномочий, открытость и системность, интернационализм.

Вместе с тем принцип народного характера правотворчества вызывает определенные сомнения. В его содержание включают: избрание в представительные органы депутатов из народа и выражение интересов граждан в нормативно правовых актах субъектов правотворчества. Между тем, социологический анализ состава депутатского конкурса (в особенности высших представительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации убедительно показывает, что представителей от трудящихся масс в них почти нет (исключение только во фракции КПРФ в Государственной думе) и поэтому трудно поверить, что эти «народные депутаты» выражают интересы простых граждан, а не лоббируют интересы финансовой и производственной олигархии.

Принцип строгой дифференциации правотворческих полномочий не отражает основную идею правотворческого процесса, а скорее относится к теории разделения властей и поэтому признать его принципом этой деятельности весьма проблематично.

Принципы открытости и системности без раскрытия их содержания назван в учебном пособии В.Н. Казакова, Т.Н. Радько. Принцип открытости можно рассматривать в качестве синонима принципу гласности, а принцип системности как составной элемент входит в принцип научности, т.к. любое научное исследование всегда осуществляется с позиции системного подхода.

2.2 Стадии правотворческого процесса

Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. Из данного определения вытекает несколько подзадач, которые необходимо решить в процессе правотворчества:

- во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;

- во-вторых, определение органа или иного субъекта, уполномоченного принять тот или иной правовой акт;

- в-третьих, выбор формы предполагаемого акта;

- в-четвертых, подготовка, принятие или изменение нормативно-правового акта в рамках соответствующих процедур.

Все названные подзадачи находятся между собой в органическом единстве, и выпадение каких-либо элементов или их отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей делает дефектным правотворчество в целом. В этом случае оно не эффективно или с опозданием отражает общественные отношения, тенденции развития экономики, политической и социальной сферы, что приводит к созданию необоснованных, неэффективных либо малоэффективных нормативно-правовых актов, которые отрицательным образом влияют на общественные процессы и поведение людей.

Рассматривая в целом весь процесс правообразования, следует отметить, что, помимо собственно правотворчества, он включает в себя предшествующие ему стадии формирования права. В целом процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

В современной теории права утвердилось мнение, что в правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативного акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий. Таким образом, первый этап правотворчества связан с подготовкой проекта нормативного акта. Этот этап является подготовительным или неофициальным и в своем развитии проходит 4 основные стадии:

- первая стадия связана с принятием решения о подготовке проекта соответственного нормативного акта и утверждением плана законопроектных работ;

- вторая стадия представляет собой разработку (подготовку) проекта нормативного акта (причем проект нормативного акта может разрабатываться как принимающим его органом, так и поручаться тем или иным органам или лицам);

- третья стадия - стадия предварительного обсуждения нормативного акта;

- четвертая стадия - непосредственно утверждение проекта нормативного акта Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.270..

Некоторые авторы отдельно выделяют стадию, на которой проект окончательно обрабатывается и редактируется. Хотя данная стадия с содержательной точки зрения может быть составной частью стадии предварительного обсуждения проекта нормативного акта.

Второй этап связан с принятием нормативного акта и является основным этапом правотворчества, который также состоит из 4 стадий:

- первая стадия - правотворческая инициатива, т.е. внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган;

- вторая стадия связана с обсуждением проекта нормативного акта в правотворческом органе;

- третья стадия - принятие нормативного акта правотворческим органом (кульминация);

- четвертая стадия - это стадия подписания нормативного акта и его официального опубликования (промульгация).

Все стадии тесно взаимосвязаны, а процедуры детально регламентируются. Так, в частности, процесс рассмотрения законопроектов проходит два или три чтения. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета, затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья раздела или глава проекта. Они принимаются за основу, и на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья утверждается в целом. Проведя сравнительный анализ стадий и этапов правотворческого процесса, можно отметить, что стадии правотворческого процесса имеют детально разработанную структуру.

Рассмотрение процесса правотворчества было бы не полным и не отражало бы специфику данного процесса без определения субъективного состава данного процесса. В Российской Федерации правом заниматься правотворчеством наделены следующие субъекты права:

- высшие (на уровне федерации и ее субъектов) и местные органы государственной власти и управления;

- непосредственно сам народ путем проведения референдума;

- высшие судебные органы.

В зависимости от субъектов, инициирующих процесс правотворчества и его особенностей, различают три основные формы правотворчества:

- принятие нормативных актов органом государства;

- непосредственно путем референдума;

- заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права.

Рассмотрим более подробно особенности правотворческой деятельности перечисленных выше субъектов. Принятие нормативных актов органом государства - эта форма правотворчества является наиболее распространенной в РФ. Правом принятия нормативных актов обладают Государственная Дума, представительные органы республик, входящих в состав РФ, краевые, областные, автономные области, автономные округа, города федерального значения, местные органы власти. Референдум как вид правотворчества получает все большее распространение и представляет собой форму непосредственного участия народа в правотворчестве. Референдум, то есть принятие закона путем всенародного голосования, - это один из путей развития демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. Последней из вышеперечисленных форм правотворчества являются нормативные соглашения, которые содержат обязательные для исполнения правовые предписания. Они все шире используются в правотворческой практике государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права, и их юридическая сила зачастую неодинакова.

В зависимости от юридической природы процесса создания норм права различными органами государства к видам правотворческой деятельности относят законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - важнейшая часть правотворческой деятельности государства. Большинство авторов, рассматривая понятия, принципы и особенно стадии правотворчества, имеют в виду именно законотворческий процесс. Это объясняется тем, что законотворчество представляет собой процесс создания закона как особого правового акта, обладающего высшей юридической силой и тем, что механизм принятия нормативного акта в высших органах государственной власти отличается от подзаконного нормотворчества следующими особенностями:

1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы;

2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;

3) последовательной сменой стадий правотворчества;

4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;

5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

Перечисленные выше особенности позволяют установить, что подзаконное нормотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим, представительным органам. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в том, что в определенных случаях решение вопроса правовой регламентации целесообразнее передать на более низкий уровень. Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Конечно, подзаконное нормотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Среди достоинств можно выделить оперативность; гибкость и меньшую формальность; компетентность соответствующих органов, знание ими местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. К недостаткам подзаконного нормотворчества могут быть отнесены закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой и другие. Хотя очевидно, что именно подзаконное нормотворчество является тем реальным правовым регулятором, который позволяет оперативно реагировать на определенную область общественных отношений и уточнять, дополнять законы. Но, тем не менее, именно подзаконное нормотворчество, его специфика и нормативная основа наименее исследованы учеными Костенко, М.А. Общие понятия и современные проблемы процесса правотворчества в Российской Федерации / М.А.Костенко, О.В.Феофилова // Известия Южного федерального университета. Технические науки. - 2003. - Т.34. - №5. - С.271..

Заключение