1.3 Ограничение семейных прав

Важнейшим признаком Российской Федерации как правового государства является провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или еще нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления (ст. 18 Конституции РФ). Однако это не означает, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все возможные отношения, складывающиеся в обществе. Оно, не вмешиваясь без объективной потребности в означенную сферу, должно не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц, в том числе их всеобщие интересы.

«Ограничивая свободу каждого известными пределами, - писал Ильин И.А., - право обеспечивает ему зато беспрепятственное и спокойное пользование своими правами, то есть гарантирует ему свободу внутри этих пределов. Свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе» Ильин И.А. Общее учение о праве и государстве (фрагменты) // Правоведение. - 1992. - № 3. - С. 96..

«Противоправное поведение как раз и состоит в нарушении этих правовых рамок, разумных и целесообразных границ. Требовать ликвидации всяких ограничений человеческого поведения - значит, по существу, оправдывать противоправное и преступное поведение, допускать ущемление прав и интересов других лиц и общества в целом» Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. М.: Юридическая литература. 1986. - С. 72..

Нужно, однако, помнить о существовании так называемых абсолютных или основных прав и свобод, ограничение которых в любом демократическом государстве допустимым не является.

«Основные права, - утверждает Т. Маунц, - не создаются государством, не нуждаются в его признании, не могут быть ограничены или вовсе ликвидированы им. Они присущи индивидууму как таковому. Они охраняют свободу не только от незаконного, но и законного государственного принуждения» Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М.: Юрлитиздат. 1959. - С. 150..

Перечень не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах прав приводится в ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой таковыми являются право на жизнь, право не подвергаться жестокому, бесчеловечному обращению, право не подвергаться без свободного согласия медицинским или научным опытам, право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии, право не подвергаться лишению свободы за невыполнение какого-либо договорного обязательства, право не привлекаться к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не являлось уголовным преступлением, право на признание правосубъектности, свободу мысли, совести и религии.

Права граждан, возникающие из факта брака и принадлежности к семье, принято считать так называемыми семейными правами. Семейные права ставят в определенную личную зависимость одного члена семьи от другого, а равно создают для каждого из них определенное юридическое положение. Действующее законодательство не дает ни определения понятия брака, ни определения понятия семьи. И это вполне объяснимо, поскольку и то и другое представляют собой сложное комплексное явление, которое находится под воздействием не только правовых, но и этических и моральных норм. Думается, что сама по себе семья субъектом права все-таки не является. В правовых актах понятие семьи тесно связано с установлением круга членов семьи, образующих ее состав. Ввиду того что носителями семейных прав и субъектами соответствующих ограничений выступают члены семьи, остановимся на рассмотрении вопроса о них подробнее. Законодатель не счел возможным дать и универсального понятия члена семьи, предоставив тем самым конкретным законам возможность установить, какой состав лиц охватывает понятие члена семьи применительно к определенным видам общественных отношений, перед участниками которых ставятся самостоятельные цели. Так, семейное законодательство к членам семьи относит супругов, родителей или лиц, их заменяющих (усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей), детей (в том числе усыновленных) и других лиц (дедушка, бабушка, внуки, родные братья и сестры, отчим, мачеха, пасынок, падчерица). Понятие члена семьи по семейному праву определяется, таким образом, личными неимущественными отношениями, каковыми прежде всего выступают отношения брака, родства, материнства, отцовства, усыновления, принятия ребенка на воспитание в приемную семью. В основу определения круга членов семьи применительно к жилищному законодательству не может быть положен только один факт брака, родства и других оснований, приравниваемых законом к родству, ибо для признания членства в семье необходим факт совместного проживания. Так, ст. 31 ЖК РФ предусматривает, что к членам семьи собственника относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи. В наследственном законодательстве основанием наследования по закону являются семейные или родственные отношения, существовавшие между наследодателем и наследником. Наследники по закону призываются к наследованию в порядке очередности, исходящей из степени их родства с наследодателем (ст. 1141 ГК РФ). Представляется, что исходя из специфики правового регулирования в различных отраслях права установление единого перечня членов семьи не может не привести к неоправданному расширению круга членов семьи и ущемлению прав последних. В семейных правоотношениях гражданам предоставлена значительная самостоятельность в распоряжении принадлежащими им правами. Понятие «самостоятельность» есть выражение автономности гражданина, что предполагает возможность вступать в правоотношения независимо от других людей, действовать исключительно в соответствии со своей внутренней волей, но в установленных пределах. Одни из наиболее значимых семейных прав граждан урегулированы законодательством. Так, семейное законодательство устанавливает условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные основания между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, - между другими родственниками и иными лицами, а также определяет формы и порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 2 СК).

Другие же семейные права находятся под воздействием нравственных представлений и норм морали, ибо они, исходя из их существа, не могут быть регламентированы законодательством (это прежде всего духовные и психологические связи, взаимные чувства супругов и других членов семьи).

Важное значение имеет положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (ч. 4 ст. 1 СК) о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такие ограничения объективно детерминированы тем, что человек живет в обществе и свобода личности проявляется во взаимодействии с другими людьми. В этой связи свобода, права индивида не могут быть ничем не ограниченными. Каждый человек имеет обязанности перед другими людьми, обществом и государством. По смыслу вышеприведенных норм закона ограничение прав граждан признается допустимым при наличии трех взаимосвязанных условий: первое - права могут быть ограничены только федеральным законом; второе - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; третье - только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях. Следует признать, что два последних условия сформулированы в весьма общей форме. Здесь требуется соблюдать адекватность меры ограничения права тем целям, во имя достижения которых устанавливаются ограничения, чтобы предотвратить возможный произвол и гарантировать правовую защиту от злоупотреблений.

Необходимость соблюдения совокупности всех трех упомянутых условий для применения соответствующего ограничения в полной мере подтверждается судебной практикой. Проиллюстрировать изложенное можно следующим примером. Так, В-ны обратились в суд с заявлением об установлении удочерения, также просили об изменении даты и места рождения ребенка. Решением Ишимского городского суда Тюменской области от 18 июня 2001 г. было установлено удочерение Х., родившейся 25 июня 1997 г., супругами В-ми. Девочке изменены фамилия и отчество, место рождения, в изменении даты рождения было отказано.

Президиум Тюменского областного суда 15 ноября 2002 г. протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ, в котором ставился вопрос об отмене решения в части отказа изменить дату рождения девочки в связи нарушением норм материального права, удовлетворил, указав, в частности, следующее. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Как видно из материалов дела, супруги В-ны воспитывают усыновленного Е., родившегося 8 сентября 1997 г., и установили удочерение в отношении Х., родившейся 25 июля 1997 г. В целях сохранения тайны удочерения они просили изменить дату ее рождения с 25 июля 1997 г. на 8 сентября 1997 г., чтобы дети могли считаться двойней.

Согласно п. 1 ст. 135 СК РФ для обеспечения тайны усыновления по просьбе усыновителя могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, но не более чем на три месяца, а также место его рождения.

Однако в абз. 2 этого же пункта указано, что изменение даты рождения усыновленного ребенка допускается только при усыновлении ребенка в возрасте до одного года.

В связи с тем что на момент вынесения решения Х. исполнилось три года, в изменении даты ее рождения судом было отказано. Норма абз. 2 п. 1 ст. 135 СК РФ противоречит Конституции РФ (ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 23, ч. ч. 1 и 2 ст. 38, ч. 3 ст. 55), Конвенции о правах ребенка и Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации. Федеральный закон № 124-ФЗ, принят 24.07.1998 г. // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31., которыми гарантирована неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, а также государственная защита материнства, детства и семьи. При разрешении спора суд не учел, что предусмотренное ст. 135 СК РФ положение является ограничением гражданских прав. Установленное в абз. 2 п. 1 ст. 135 СК РФ ограничение не отвечает целям, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и не подлежало применению в данном деле. Решение суда об отказе в изменении даты рождения ребенка не позволяет сохранить семейную тайну супругов В-ных, так как разница в возрасте усыновленных детей составляет 45 дней, и подлежит в этой части отмене как противоречащее Конституции РФ, которая не была применена судом как акт прямого действия. Президиум Тюменского областного суда решение Ишимского городского суда Тюменской области от 8 июня 2001 г. в части отказа в изменении даты рождения ребенка отменил, дело в этой части направил на новое судебное рассмотрение Постановление Президиума Тюменского облсуда от 15.11.2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2003. - № 4. - С. 56..

Применительно к гарантированному каждому ст. 23 Конституции РФ праву на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну приведенный пример демонстрирует, что при развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность сужения сферы действия права, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу своей неполноты и ущербности могут затруднить осуществление этого права вовсе. Виды ограничений семейных прав разнообразны и проявляются в зависимости от критерия, положенного в основу их классификации.

Так, по субъектному составу можно разграничить:

- ограничения прав супругов (одного из них): ст. 42 СК запрещает включение супругами в брачный договор условий, ставящих одного из супругов в крайне неблагоприятное положение или противоречащих основным началам семейного законодательства; нетрудоспособный нуждающийся в помощи супруг может быть лишен права на получение помощи от другого супруга при наступлении нетрудоспособности нуждающегося в помощи супруга в результате злоупотребления им спиртными напитками, наркотическими средствами или в результате совершения умышленного преступления, непродолжительности пребывания супругов в браке, недостойного поведения в семье супруга, требующего выплаты алиментов (ст. 92 СК);

- ограничения прав детей: право ребенка жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание подлежит ограничению в том случае, если этого требуют интересы детей (ст. 54 СК);

- ограничения прав родителей (одного из них): родители (один из них) могут быть лишены родительских прав, если они уклоняются от выполнения обязанностей родителей, в том числе при злостном уклонении от уплаты алиментов (ст. 69 СК); ограничение родительских прав допускается, если оставление ребенка с родителями (одним из них) опасно для ребенка по обстоятельствам, от родителей (одного из них) не зависящим (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и другие) (ст. 73 СК); при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них); родители (один из них), лишенные родительских прав либо уклонявшиеся от выполнения своих обязанностей, утрачивают право на получение алиментов от совершеннолетних трудоспособных детей (ст. ст. 87, 88 СК);

- ограничение прав других лиц: усыновителями не могут быть лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными (ст. 127 СК); не назначаются опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей); усыновление ребенка может быть отменено в случаях, если усыновители уклоняются от выполнения возложенных на них обязанностей родителей, злоупотребляют родительскими правами, жестоко обращаются с усыновленным ребенком (ст. 141 СК).

В зависимости от того, в каком элементе правовой нормы расположены ограничения, можно разграничить:

- факты-ограничения. Они содержатся в таком структурном элементе нормы права, как гипотеза, в которой указывается на условия действия того или иного ограничения. Так, факт нахождения одного из вступающих в брак лица в другом зарегистрированном браке препятствует заключению брака (ст. 14 СК). Факт беременности жены лишает мужа права без ее согласия возбуждать дело о расторжении брака по время беременности и в течение года после рождения ребенка (ст. 17 СК). Факт признания одного из супругов, изъявивших желание быть усыновителями, недееспособным или ограниченно дееспособными препятствует реализации им права на усыновление ребенка (ст. 127 СК);

- запреты и обязанности. Эти ограничения содержатся в диспозиции правовой нормы, раскрывающей форму поведения субъекта права, которое влечет за собой определенные последствия. При этом запрет предполагает воздержание от совершения запрещенных действий, чтобы предотвратить возможные негативные последствия. Так, родителям запрещается представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия (ст. 64 СК). Думается, что установленный законом запрет в отношении того или иного действия может одновременно рассматриваться и в качестве обязанности воздержаться от его совершения Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М.: Статут. 2006. - С. 619 - 620..

- меры семейно-правовой ответственности. Они присутствуют в санкции правовой нормы и применяются при нарушении содержащегося в норме права предписания. Так, при жестоком обращении с детьми, в том числе насилии над ними, покушении на их половую неприкосновенность, родители (один из них) могут быть лишены родительских прав (ст. 69 СК). При уклонении от уплаты алиментов на детей, неосуществлении воспитания детей и заботы о них, отказе от совместного проживания с ребенком без уважительных причин родители могут быть лишены права на получение содержания от своих совершеннолетних детей (ст. 87 СК).

Ограничения могут быть классифицированы в зависимости от целей, во имя достижения которых они устанавливаются: в целях защиты нравственности, под которой понимается соблюдение гражданами установленных в обществе норм морали и правил поведения; в целях защиты здоровья, в том числе и духовного, прав и законных интересов членов семьи и иных граждан. Здесь уместно поддержать мнение о том, что запрет брака между близкими родственниками (ст. 14 СК) продиктован естественным отвращением цивилизованного современного общества к кровосмешению. Иной подход к рассматриваемому вопросу привел бы к полной дезорганизации семейных отношений и к подрыву семьи как воспитательной ячейки. К тому же, как правильно отмечает автор данного мнения, запрещение брака между близкими родственниками продиктовано заботой о здоровом потомстве супругов, поскольку в связи с накоплением патологических генов считается, что риск рождения детей с тяжелыми заболеваниями в результате подобных браков весьма значителен Чиквашвили Ш.Д. Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства. Сборник статей. М.: Статут. 2005. - С. 39 - 40..

Очевидно, что перечень возможных классифицирующих критериев не ограничивается вышеупомянутыми и каждый из таких критериев достоин быть предметом самостоятельного исследования.

Анализ всего вышеизложенного позволяет определить рассматриваемое ограничение как установленные федеральным законом границы (рамки) осуществления семейных прав в виде запретов, обязанностей либо санкций, оправдываемых необходимостью защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Интерес вызывают специфические особенности, присущие ограничению семейных прав. Эти особенности заключаются прежде всего в существе семейных прав, их носителях и применяемых ограничениях.

Складывающиеся между членами семейного союза отношения носят лично-доверительный характер. Так, как правило, в основе заключения брака лежит доверие будущих супругов друг к другу, а в основе его расторжения - утрата такового доверия. Доверительные отношения детей и родителей служат предпосылкой прочности и качества семьи. Брачно-семейные отношения в желаемом варианте должны основываться на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи. В силу особых свойств этих отношений, больше моральных, чем юридических, мера и счет семейных прав крайне затруднительны. И даже имущественные отношения в семье производны от личных, так как возникают при наличии последних и призваны обслуживать личные (неимущественные) права.

Характер складывающихся в семье отношений объясняет содержание правовых норм, в которых присутствуют те или иные ограничения. Оно (содержание) как бы дано самой природой и включает в себя представления о справедливости и несправедливости, честности и бесчестности. По ст. 63 СК воспитание родителями своих детей является не только правом, но и обязанностью родителей. Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам ребенка, несут ответственность в установленном законом порядке. Лишение родительских прав является крайней мерой наказания родителей за ненадлежащее осуществление ими своих родительских прав, которое может выражаться в насилии, жестоком обращении с ребенком, покушении на убийство, побоях, истязаниях и т.д. Лишение родительских прав предполагает очень серьезные неблагоприятные последствия для родителей. В частности, они теряют все права, основанные на факте родства с ребенком, в отношении которого они были лишены родительских прав, в том числе право на получение содержания от ребенка в будущем, а также право на льготы и государственные пособия, установленные для граждан, имеющих детей. Однако лишение родительских прав не освобождает родителя от обязанности по обеспечению содержания ребенка.

Устанавливаемые законодателем ограничения характеризуются строгой индивидуализацией участников, то есть связаны с заранее известными лицами. Они адресованы исключительно физическим лицам и предназначены как для непосредственных участников семейных отношений, так и для тех, кто только намерен вступить в брак и создать семью. Отчуждение либо переуступка ограничений их субъектами ни в порядке универсального правопреемства, ни по соглашению сторон не допускаются.

Во всех случаях специфика проявляется во вторжении в глубоко личностную сферу отношений, складывающихся между людьми.

2. Формы защиты семейных прав

2.1 Административный порядок защиты нарушенных прав

В соответствии со ст.8 СК РФ зашита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотрены Семейным кодексом, государственными органами или органами опеки и попечительства.

В ст.8 СК РФ не указаны государственные органы, осуществляющие защиту семейных прав. Соответствующие решение сформулированы в ряде специальных норм СК РФ. Например, в соответствии со ст.122 СК РФ в защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, принимают участие органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти, определяемые правительством РФ.

Согласно п.2 ст.79 СК РФ принудительное исполнение решений, связанных с отобранием ребенка и передаче его другому лицу производится с органом опеки и попечительства, а в необходимых случаях с участием представителя органов внутренних дел.

Защита семейного права, например права на расторжение брака между гражданином РФ, проживающим за пределами территории РФ с проживающим на территории РФ супругом не зависимо от его гражданства может быть осуществлена в дипломатическом представительстве или в консульском учреждении РФ (ст. 160 СК РФ). При усыновлении гражданина Российской Федерации в ряде случаев требуется предварительное разрешение на усыновление (удочерение) от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Данные пробелы в федеральном законодательстве восполняются законами субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому законы субъектов российской Федерации могут регулировать отношения по вопросам, непосредственно, СК РФ не урегулированными, а также по вопросам, отнесенным к ведению субъектов РФ. Так, в соответствии с законом Самарской области от 07.07.2005 г. № 152-ГД «Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Об отдельных мерах по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Закон Самарской области № 152-ГД, от 07.07.2005 г. // Волжская коммуна. - 2005. - № 125. предусмотрена компетенция органов исполнительной власти Самарской области и органов местного самоуправления, осуществляющих защиту прав ребенка. В законе Самарской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области» О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Самарской области. Закон Самарской области № 246-ГД, принят 30.12.2005 г. // Волжская коммуна. - 2006. - № 1 (25554). от 30.12.2005 г. определена система государственных органов, осуществляющих защиту прав несовершеннолетних детей. Этим же законом решен вопрос о создании комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при главе администрации Самарской области, а также администрации городов и районов, определена их компетенция и порядок деятельности.

Поскольку органы опеки и попечительства являются органами местного самоуправления, регламентация их деятельности осуществляется законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, а также СК РФ и ГК РФ. Так, Законом Самарской области «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области» Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области. Закон Самарской области № 2-ГД, принят 02.04.1998 г. // Волжская коммуна. - 1998. - № 62 - 63. от 02.04.1998 г. предусмотрено, что органами опеки попечительства являются органы местного самоуправления. Функции по опеки и попечительству осуществляют: в отношении несовершеннолетних лиц - муниципальные органы управления образования. В отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными - муниципальные органы управления здравоохранения; в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья - муниципальные органы социальной защиты населения. Этим же законом определены полномочия органов опеки и попечительства и регламентируется порядок их деятельности. Несмотря на то, что органы опеки и попечительства также как и государственные органы осуществляют защиту семейных прав в административном порядке, они имеют выраженную направленность своей деятельности, поскольку защищают интересы и семейные права несовершеннолетних детей. Так, органы опеки и попечительства дают согласие на установление отцовства, если отец не состоит с матерью ребенка в браке, в случае смерти матери, признания её недееспособной, невозможности установления местонахождения матери (п. 3 ст.48 СК РФ). С согласия органов опеки и попечительства возможно установление отцовства в отношении лица, признанного недееспособным (п.4 ст.48 СК РФ). Органы опеки и попечительства обязаны принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка при установлении фактов их нарушения, например, невыполнение или ненадлежащее выполнение родителями обязанностей по воспитанию, образованию ребенка, злоупотреблении родительскими правами и др. Указанный орган также разрешает разногласия между родителями относительно имени (или) фамилии ребенка (ст.ст.56, 58 СК РФ).

Кроме того, орган опеки и попечительства осуществляет защиту семейных прав в следующих случаях:

- при возникновении разногласий между опекуном ребенка и несовершеннолетним родителем (ст.62 СК РФ);

- при возникновении противоречий между интересами родителей и детей (ст.64 СК РФ);

- при наличии разногласий между родителями по поводу воспитания ребенка;

- при отобрании ребёнка в связи с возникновением непосредственной угрозы жизни или здоровью ребенка (ст.77 СК РФ).

В некоторых случаях СК РФ устанавливает двухступенчатый порядок защиты, когда заинтересованные лица вначале должны обратиться в соответствующий компетентный орган, а уже потом в суд. Так, согласно п, 3 ст. 48 СК РФ отцовство лица, не состоявшего в браке с матерью ребенка, устанавливается путем подачи в органы записи актов гражданского состояния (загс) совместного заявления отцом и матерью ребенка. Однако в случае смерти матери, признания ее недееспособной, невозможности установления местонахождения матери или в случае лишения её родительских прав, отцовство может быть установлено в органах записи актов гражданского состояния по заявлению отца ребенка, но с согласия органов опеки и попечительства. Если же орган опеки и попечительства такого согласия не дает, установление отцовства осуществляется в судебном порядке Альжева Н.И. Установление происхождения детей // Юридический мир. - 2008. - № 7. - С. 43..

В СК РФ использован также альтернативный порядок определения компетентного органа, осуществляющего защиту семейных прав. Так, согласно ст. 65 СК РФ родители (один из них) при наличии между ними разногласий по вопросу воспитания и образования детей вправе обратиться за разрешением этих разногласий в органы опеки и попечительства или в суд.

В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах. Компетенция указанных органов в РСФСР была предусмотрена Положением об органах опеки и попечительства РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175 Об утверждении положения об органах опеки и попечительства РСФСР. Постановление Совмина РСФСР № 175 от 30.04.1986 г. // СП РСФСР. - 1986. - № 15..

Представляется, что для возложения обязанностей по организации опеки (попечительства) на местные органы исполнительной власти у государства на тот период имелись все основания, поскольку именно эти органы являлись властью, «наиболее близкой к народу», и могли организовать полноценную государственную защиту для нуждающихся в ней граждан на местном уровне, используя различные способы, предусмотренные законом (оказание адресной социальной помощи, выплаты пенсий и пособий и т.д.). Правовое положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ, направленных на возрождение местного самоуправления в России.

С момента принятия Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» О местном самоуправлении в Российской Федерации. Закон РФ № 1550-1 принят 06.07.1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 29., который стал единым для страны нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, обязанность по осуществлению опеки и попечительства была возложена на органы муниципальной власти, не входящих в систему органов государственной власти.

Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 34 закрепил обязанность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. Вместе с тем ни в одном нормативном акте не упоминалось о какой-либо государственной поддержке муниципалитетов при исполнении ими таких непростых обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной социальной защите в форме опеки (попечительства) Урумова Т.О. Эволюция правового статуса органов опеки и попечительства // Семейное и жилищное право. - 2007. - № 4. - С. 28..

Вместо этого Гражданский кодекс декларировал возложение на органы местного самоуправления ранее свойственных им (в качестве местных органов государственной власти, правопреемниками которых являются органы местного самоуправления) государственных функций.

В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс Российской Федерации в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ).

Таким образом, два основополагающих нормативно-правовых акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами местного самоуправления государственные обязанности в виде опеки и попечительства.

Но невозможность полноценного осуществления функций по организации опеки и попечительства органами местного самоуправления привела к пересмотру модели и концепции осуществления организации опеки и попечительства.

Первым шагом в направлении усиления контроля со стороны государства над осуществлением поддержки малозащищенных категорий граждан стал пересмотр положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон № 154-ФЗ, принят 28.08.1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. при разработке концепции проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления.

В этой связи был принят новый закон, регулирующий отношения в области местного самоуправления, - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон № 131-ФЗ, принят 06.10.2003 г. // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. (далее - Закон № 131-ФЗ), который своей новизной вызывает повышенный интерес у ученых, политиков и исследователей, порождая множество различных точек зрения на будущее местного самоуправления в России.

В настоящее время Закон № 131-ФЗ, определяя круг вопросов, входящих в компетенцию муниципальных образований, относит к их числу опеку и попечительство.

При этом организация опеки (попечительства) осуществляется муниципальными органами районов и городских округов (п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ), а оказание содействия в установлении опеки и попечительства осуществляется муниципальными органами поселений (п. 16 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ). Таким образом, законодатель в качестве одного из вопросов местного значения определил опеку и попечительство (т.е. осуществляемые органами местного самоуправления Гулидов П.В. Органы местного самоуправления как органы опеки и попечительства: основные проблемы и перспективы реформирования // Право и политика. - 2008. - № 8. - С. 28.) и установил лишь самые общие направления их осуществления. В остальном же он самоустранился, предоставив указанным органам самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории. В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) Об опеке и попечительстве. Федеральный закон № 48-ФЗ, принят 24.04.2008 г. // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 17. - Ст.1755 также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений. Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи О проведении в Российской Федерации года семьи. Указ Президента РФ № 761, принят 14 июня 2007 г. // Собрание законодательства РФ. - 2007. № - 25. Ст. 3009.. Представляется, что именно такая система осуществления опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения в связи со следующим. Согласно Конституции государственными являются полномочия не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В этой связи Основной Закон разделяет предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции). Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции гласит, что защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита и социальное обеспечение составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а п. «к» ч. 1 указанной статьи, кроме того, относит к предметам совместного ведения и семейное законодательство. В этой связи необходимо констатировать, что органы опеки и попечительства могут исполнять как федеральные государственные полномочия, так и государственные полномочия субъектов РФ. В то же время, поскольку семейное законодательство, как уже упоминалось выше, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ст. 3 Семейного кодекса РФ устанавливает, что семейное законодательство состоит из Кодекса, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также определяет полномочия субъектов РФ в сфере семейного нормотворчества. Руководствуясь вышеуказанными положениями, представительные и исполнительные органы государственной власти регионов РФ, в развитие общих принципов семейного законодательства, принимают нормативно-правовые акты, содержащие нормы семейного права, которые часто касаются деятельности органов опеки и попечительства, и создают для них дополнительные обязанности. При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, "что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе" Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 27.. При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству Александров И.Ф. Проблемы правового регулирования устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, в современных условиях // Юрист. - 2008. - № 3. - С. 21.. Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что, несмотря на начавшиеся изменения в экономической и политической жизни государства и постепенное повышение уровня жизни людей, темпы роста благосостояния населения России еще далеки от желаемого. В этой связи представляется, что государству при осуществлении предусмотренной Конституцией РФ заботы о своих гражданах необходимо в полном объеме взять на себя обеспечение всесторонних мер социальной защиты населения, не перекладывая это на плечи муниципалитетов, а прибегая в случае необходимости лишь к их помощи. По нашему мнению, указанное выше в полной мере относится прежде всего к организации опеки (попечительства), являющейся одной из важнейших составляющих системы социальной защиты населения. В сравнительном плане необходимо отметить, что особенностью защиты субъективных гражданских прав в административном порядке является то, что решение, принятое в административном порядке может быть обжаловано в суд, в то время как в СК РФ нет указаний на то, что решения, принятые государственными органами или органами опеки и попечительства в связи с защитой семейных прав, могут быть обжалованы в суд правомочный вынести окончательное решение. Представляется, что правило ст.8 СК РФ не соответствует п.1 ст.146 Конституции РФ, согласно которому «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод». Поэтому необходимо п. 1 ст. 8 СК РФ дополнить правилом следующего содержания: «Решение, принятое государственным органом или органом опеки и попечительства, может быть обжаловано в суд». Как справедливо утверждает Г.А. Свердлык и Э.Л. Страунинг «Любое решение или действие, а также бездействие государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан, может быть обжаловано в суде. Это возводит судейскую защиту в ранг гарантии законности и обоснованности действий по защите нарушенного права, предпринятых в административной форме...» Свердлык Г.А., Страунинг Э.Л. Защита и самозащита гражданских прав: Учебное пособие. М.: Лекс-книга. 2002. - С. 90..

2.2 Судебный порядок защиты нарушенных прав

В ст. 11 ГК РФ закреплена юрисдикционная форма защиты права. Согласно указанной норме защита нарушенных или оспариваемых прав осуществляется в судебном порядке. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях предусмотренных законом. Решения, принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст.ст. 11,14 ГК РФ и ст. 8 СК РФ формой защиты семейных прав является юрисдикционная - судебная защита (общий порядок) и защита в административном порядке - специальный порядок. Весьма часто споры, возникающие в связи с нарушением или иными посягательствами на семейные права, рассматриваются в суде. Данное положение объясняется тем, что суды осуществляют правосудие, объективность деятельности которых обеспечивается тем, что согласно ст.1 Федерального Конституционного закона РФ «О судебной системе Российской Федерации» О судебной системе Российской Федерации. Федеральный Конституционный закон № 1-ФКЗ, принят 31.12.1996 г. // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 1. судебная власть самостоятельно и независимо от законодательной и исполнительной власти.

Так, в судебном порядке, по общему правилу, рассматриваются споры по расторжению брака при наличии у супругов общих несовершеннолетних детей (ст. 21 СК РФ); признания брака недействительным (ст. 27 СК РФ); раздел в случае спора общего имущества супругов (ст. 38 СК РФ); изменение или расторжение брачного договора и признание его недействительным (ст.ст.43,44 СК РФ); установление отцовства и установление факта признания отцовства (ст.ст. 48,49,50 СК РФ); взыскание алиментов на содержание ребенка и иных членов семьи (ст.ст.60,81,83,87,89,91 и др. СК РФ); разрешение споров родителей о воспитании ребенка (ст.65 СК РФ); разрешение споров, связанных с отказом от предоставления информации родителю, проживающего отдельно от ребенка, о своем ребенке (ст.66 СК РФ); устранение препятствий к общению с ребенком (ст.67 СК РФ); рассмотрение споров о возврате ребенка, удерживаемого другими лицами (ст.68 СК РФ); споры о лишении родительских прав (ст.70 СК РФ); споры о восстановлении в родительских правах (ст.72 СК РФ); споры об ограничении родительских прав (ст.73 СК РФ); споры об отмене ограничений родительских прав (ст.76 СК РФ); споры об изменении или расторжении соглашения об уплате алиментов и признание его недействительным (ст.ст. 101,102 СК РФ); споры о привлечении к ответственности лиц, несвоевременно уплачиваемых алименты (ст.115 СК РФ); споры по индексации алиментов (ст. 117 СК РФ); усыновление детей и отмена усыновления (ст.ст. 125,141 СК РФ) и др. В случаях, предусмотренным СК РФ, защита семейных прав осуществляется государственными органами или органами опеки и попечительства, т.е. в административном порядке. Выше уже отмечалось, что в ст.8 СК РФ нет общего правила, допускающего обжалование в суд решений государственных органов или органов опеки и попечительства. В результате можно, казалось бы, сделать вывод, что решение государственных органов будет окончательным. Однако это представляется неправильным, поскольку в такой ситуации будут нарушены правила ст.46 Конституции РФ. Поэтому можно предположить что, несмотря на отсутствие соответствующих указаний в ст. 8 СК РФ, заинтересованные лица вправе обратиться в суд по поводу решения принятого в административном порядке. Вместе с тем, для устранения сомнений необходимо изменить содержание в ст.8 СК РФ. В связи с этим изложить п.1 ст.8 СК РФ в следующей редакции: «Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом государственными органами или органами опеки и попечительства. Решения, принятые государственными органами или органами опеки и попечительства могут быть обжалованы в суд». На основе вышеизложенного, можно констатировать, что в семейном праве имеет место система форм защиты субъективных семейных прав, при этом данная система является более определенной, чем в гражданском праве. Если в ст. 11 ГК РФ перечислены судебные органы, суд, арбитражный суд или третейский суд и есть указание на возможность защиты в административном порядке, то в ст. 8 СК РФ и в других нормах данного кодекса система форм защиты конструируется в зависимости от того, чьи права нарушены: супругов, родителей или их несовершеннолетних детей; характера отношений: имущественные или личные неимущественные отношения; важности для общества решения вопроса о защите прав и др.

Указав в СК РФ на то, что суд является основным органом, защищающим семейные права, законодатель включает в систему органов защиты государственные органы, органы местного самоуправления (в ст.77 СК РФ указаны именно органы местного самоуправления, хотя в ст.8 СК РФ они не упоминаются) и, наконец, органы опеки и попечительства, основное предназначение которых при нарушении семейных прав состоит в защите прав и интересов несовершеннолетних детей. Системный характер форм защиты семейных прав обусловил наличие в законодательстве системного перечня лиц, имеющих право, а в ряде случаев обязанных, обращаться в вышеуказанные органы с требованиями о защите семейных прав. Право на обращение за защитой имеют, прежде всего, супруги, родители, прокурор, органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения и др. учреждения, близкие родственники ребенка Шерстнева Н.С. Семейно-правовая сущность принципа обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних // Современное право. - 2006. - № 3. - С. 37..

При этом законодатель четко определяет субъекта, управомоченного на обращение за защитой в зависимости от того, какое право нарушено. Так, по поводу расторжения брака, естественно, в суд могут обращаться только супруги (ст.21 СК РФ). В то же время требовать признания брака недействительным вправе: несовершеннолетний супруг, его родители (лица, их заменяющие), орган опеки и попечительства или прокурор (ст. 28 СК РФ). Установление происхождения детей вправе потребовать один из родителей, опекун (попечитель) ребенка, лицо, на иждивении которого находится ребенок, наконец, сам ребенок по достижению им совершеннолетия (ст.49 СК РФ).

Согласно ст. 70 СК РФ дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей (лиц, их заменяющих одного из родителей) прокурора, а также по заявлению органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.). Иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен близкими родственниками, органами и учреждениями, на которых законом возложена обязанность по охране прав несовершеннолетних детей, дошкольными образовательными учреждениями, общеобразовательными учреждениями и др. учреждениями, а также прокурором (ст.73 СК РФ). Следует особо подчеркнуть, что в случаях указанных в законе, перечисленные выше лица обязаны обращаться в соответствующие органы с заявлением о защите семейных прав или же самому органу непосредственно принимать меры по защите прав. Так, согласно ст.23 СК РФ при расторжении брака супруги вправе представить на рассмотрение суда соглашение о детях, однако при отсутствии такого соглашения либо в случае, если соглашение нарушает интересы детей, суд обязан по своей инициативе принять меры по защите прав и интересов детей (ст.ст. 23, 24 СК РФ). При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан в течение 7 дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании ребенка обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их в родительских правах (ст.77 СК РФ). Обязанность обращения в суд предусмотрена также для ряда лиц при лишении родителей родительских прав (ст.70 СК РФ) и при выявлении нарушений прав и интересов ребенка (ст.56 СК РФ).

Как видим, здесь исключена сама свобода выбора: обращаться по поводу защиты в компетентный орган или не обращаться. Но, несмотря на системность перечня лиц, обладающих правом обращаться за защитой прав ребенка отдельные положения законодательства нуждаются в совершенствовании, т.к. основаны на различных подходах при их конструировании. Если основное назначение органов опеки и попечительства состоит в том, чтобы защищать или инициировать защиту семейных прав несовершеннолетних детей, то возникает вопрос: почему органы опеки и попечительства при выявлении фактов непредставления родителями средств на содержание несовершеннолетних детей только вправе, но не обязаны предъявлять иск о взыскании алиментов к их родителям (ст. 80 СК РФ). Очевидно, это должно быть обязанностью органов опеки и попечительства и в связи с этим содержание указанной нормы нуждается в изменении. На наш взгляд, п.1 ст. 80 СК РФ должен быть изложен в следующей редакции: «При отсутствии соглашения родителей об уплате алиментов, при не предоставлении содержания совершеннолетним детям и при не предъявлении иска в суд орган опеки и попечительства обязан предъявить иск о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к их родителям (одному из них)». Такое же ошибочное решение содержится и в ст. 42 СК РФ, согласно которой правом требовать отмены усыновления обладают его родители, усыновитель ребенка, сам усыновленный ребенок, достигший возраста 14 лет, органы опеки и попечительства и прокурор. Однако для прокурора и органов опеки и попечительства предъявление ими требований об отмене усыновления должно быть их обязанностью, а не правом, если только будет установлено наличие соответствующих обстоятельств Летова Н.В. Усыновление в Российской Федерации: правовые проблемы М.: Волтерс Клувер. 2008. - С. 105.. В этой связи представляется необходимым внести изменения и в ст.142 СК РФ и изложить её в следующей редакции: «Правом требовать отмены усыновления ребёнком обладают его родители, усыновители ребёнка, усыновлённый ребёнок, достигший возраста 14 лет. При невыполнении или ненадлежащем выполнении усыновителям своих обязанностей в отношении усыновленного ребёнка органы опеки и попечительства обязаны обратиться в суд с иском об отмене усыновления».