Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Проблемы соответствия регионального законодательства федеральному законодательству в финансовой сфере

Системы финансового законодательства субъектов РФ развиваются в качестве структурного уровня - подсистемы законодательства РФ. Важнейшим условием не только эффективности действия финансового законодательства РФ, но и жизнеспособности самой Федерации, как отмечается ведущими отечественными учеными-правоведами, является достижение необходимой степени согласованности и взаимодействия уровней законодательства, обеспечивающих оптимальное соотношение его содержательной и формальной сторон. А это, в свою очередь, должно обеспечить баланс интересов федерального центра и регионов в сфере регулирования финансовых отношений.

Основы соотношения федерального и регионального уровней правового регулирования закладываются Конституцией РФ и развиваются в действующем законодательстве. Применительно к отношениям в сфере финансовой деятельности основными актами являются Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др.

Принцип единой финансовой политики закреплен в ряде статей Конституции, прежде всего в ее ст. 114 (п. "б" ч. 1), согласно которой Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Эти положения развивают одну из основ конституционного строя - принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать сводное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.

Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. "ж" ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П отметил, что выявление конституционного смысла гарантированного Конституцией органам государственной власти субъектов РФ права устанавливать налоги возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Исходя из необходимости достижения равновесия между указанными конституционными ценностями, налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и налоговых платежей.

Обоснованный конституционным принципом единства экономического пространства и сформулированный Судом принцип налоговой централизации, в силу которого субъекты РФ не вправе устанавливать дополнительные налоги, лежит в основе принятого НК (ст. 12-14). В Определении от 05.02.1998 N 22-О Конституционный Суд РФ указал, что на основе правовой позиции, выработанной в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П, органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции).

Принцип единства экономического пространства использовался Конституционным Судом для обоснования требований единства финансовой политики: "из Конституции Российской Федерации, а именно из закрепленных в ней требований единства финансовой политики и финансового регулирования, установления правовых основ единого рынка, единства экономического пространства, получивших развитие в федеральных законах, вытекает, что функционирование бюджетной системы Российской Федерации имеет целью гарантирование основ конституционного строя, финансовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, предопределяет конституционные требования к надлежащей регламентации бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как участников бюджетных отношений, в том числе - по обслуживанию счетов бюджетов". Исходя из принципа единства экономического пространства, Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекты РФ не лишены полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового и кредитного регулирования.

В Постановлении КС РФ от 10.12.1997 N 19-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области" со ссылкой на п. "ж" ст. 71 Конституции отмечается, что закрепленный ею принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти; отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов.

Таким образом, практика показывает, что уровень действительной согласованности и взаимодействия финансовой деятельности и законодательства Федерации и ее субъектов далек от идеала. Анализ регионального законодательства позволяет выделить ряд возможных аспектов оценки такого несоответствия. Так, с точки зрения предметно-компетенционного разграничения власти, это: регулирование субъектами РФ бюджетных отношений, выходящих за пределы круга, отнесенного к их ведению; превышение закрепленной за субъектами РФ правотворческой компетенции в сфере бюджетной деятельности.

Исходя из установленных критериев содержательной согласованности положений законодательства Федерации и ее субъектов, это: легальное придание специальным бюджетно-правовым понятиям смысла, отличного от устанавливаемого федеральным законодателем; дублирование положений федерального финансового законодательства с искажением их смысла; дублирование норм федерального законодательства, утративших юридическую силу, и пр.

Нетрудно заметить, что многие недостатки законотворческой практики регионального уровня обусловлены не только юридической некомпетентностью правотворческих органов субъектов РФ, но и несовершенством устанавливаемых Федерацией механизмов финансово-правового регулирования, отсутствием ряда актов федерального законодательства, которые должны служить правовой основой развития регулирования различных финансовых отношений на уровне субъекта РФ, необоснованным ограничением в ряде случаев возможности самостоятельного регулирования субъектами РФ финансовых отношений, а также другими причинами.

Так, важным фактором, объективно предопределяющим противоречивость финансового законодательства Федерации и субъектов Федерации, является отсутствие определения места финансового законодательства в системе конституционного разграничения предметов ведения, что препятствует правильной оценке правового значения опережающего законотворчества субъектов РФ в области финансовой деятельности.

Важной причиной несоответствия систем правового регулирования регионального уровня требованиям, устанавливаемым Федерацией, по содержательным и формальным признакам является несовершенство задаваемого федеральным законодательством механизма разграничения правотворческой бюджетной компетенции между Федерацией и субъектами РФ. Механизм разделения правотворческой бюджетной компетенции состоит из разграничения предмета регулирования между Федерацией и ее субъектами, а также определения их полномочий в закрепленных сферах (ст. 7, 8 БК РФ и др.). Так, Федерация устанавливает общие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также определяет основы составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы и пр. (ст. 7 БК РФ).

Применительно к сфере ведения субъекта Федерации можно говорить о рамочном определении предмета его регулирования и указании в общем виде способов осуществления правового воздействия на закрепленный предмет. На основании положений ст. 8 субъект Федерации уполномочен устанавливать порядок составления и рассмотрения проекта своего бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и т.д. (ст. 8 БК РФ).

Эта модель сочетания правотворческих полномочий наглядно иллюстрирует социально-политическое значение закона как сосредоточения определенных интересов, в данном случае роль бюджетного законодательства как сосредоточения финансовых и политико-правовых интересов субъектов федеративных отношений, оптимальное соотношение которых является условием не только обеспечения социальной стабильности, но и согласованности и эффективности бюджетной деятельности на всех уровнях бюджетной системы.

Показателем действительного достижения требуемого баланса интересов является высокая степень согласованности положений правовых актов в Российской Федерации, обеспечиваемая четким функционированием внутрисистемных связей финансового законодательства. Рациональная организация модели разграничения правотворческих полномочий не только служит средством определения правового статуса конкретных субъектов в системе отношений бюджетной деятельности, но и напрямую влияет на качество организации и эффективность реализации бюджетно-правовых предписаний.

Несмотря на это, изучение положений финансового законодательства субъектов РФ в аспекте их системного взаимоотношения с федеральными нормами позволяет говорить о ряде существенных недостатков действующей системы. Таким недостатком можно считать слишком общую формулировку положения ст. 7 БК РФ, определяющего компетенцию Российской Федерации, а также отсутствие указаний Кодекса на соотношение его с полномочиями субъектов РФ.

Сходные проблемы определения объема правотворческой компетенции субъектов Федерации в области бюджетных отношений можно выявить и при анализе устанавливаемых БК РФ основ составления и рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов. В соответствии с ч. 1 ст. 272 БК РФ отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона вместе с документами и материалами, предусмотренными БК РФ. Формулировка этого правила в виде отсылочной нормы-основы предполагает наличие в Кодексе положений, определяющих состав документов и материалов, представляемых при утверждении отчета об исполнении бюджета каждого уровня бюджетной системы РФ. Однако БК РФ закрепляет этот список только применительно к федеральному бюджетному процессу (ст. 276), умалчивая о бюджетном процессе регионального и местного уровней бюджетной системы. В рассматриваемом случае налицо пробел в бюджетно-правовом регулировании на уровне основного бюджетного законодательного акта Российской Федерации, поскольку императивный характер ст. 272 БК РФ препятствует признанию правовой возможности определять состав этих документов и материалов любым иным субъектам бюджетного правотворчества, кроме федерального законодателя.

Между тем анализ осуществления бюджетной деятельности субъектами Федерации показывает практическую необходимость законодательного закрепления перечня документов и материалов, представляемых в представительный орган государственной власти субъекта РФ одновременно с отчетом об исполнении бюджета субъекта РФ. Поэтому субъекты РФ самостоятельно устанавливают перечень этих документов.

Эта проблема может быть разрешена несколькими путями: приданием положениям ст. 272 БК РФ характера бланкетных норм, указывающих на законодательство субъектов Федерации, установлением в статьях БК РФ списка документов и материалов, представляемых в законодательный орган субъекта вместе с отчетом об исполнении регионального бюджета. Однако эти меры не устранят обстоятельств, явившихся причиной отмеченных недостатков федеральной системы бюджетно-правового регулирования, а также и не предотвратят их появления в будущем.

Сходные проблемы можно выявить и при анализе положений БК РФ, регулирующих вопросы применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства на уровне субъектов РФ.

2. Эффективность системы финансовых нормативно-правовых актов

Финансовое законодательство является одной из важных и древнейших отраслей законодательства. Если собственность стала объектом гражданского права и явилась причиной возникновения государства, то финансы стали атрибутом, признаком государства. Благодаря финансам государство успешно решает социально-экономические проблемы, обеспечивает оборону страны, занимается вопросами культурного строительства и здравоохранения. Иначе говоря, финансы - это материальная основа существования государства. Поэтому любое государство, любая общественно-экономическая формация и цивилизация заботятся прежде всего о развитии финансовых отношений и такого важного инструмента обеспечения развития этих финансовых отношений, как финансовое законодательство.

Однако одна из особенностей финансового законодательства заключается в том, что оно никогда не может достичь своего совершенства и всегда отстает от развития финансовых отношений. Объясняется это обстоятельство следующими положениями. Финансовые отношения в силу своеобразного характера их объектов (финансов) постоянно находятся в движении, двигаются вперед. Финансовое законодательство, призванное регулировать эти финансовые экономические отношения, как самостоятельная отрасль законодательства в своем движении постоянно делает остановки, развивается скачкообразно. Поэтому финансовое законодательство никогда не сможет в полной мере охватить весь объем финансовых отношений. Любое государство мира, даже самое развитое (например США, Италия, Франция, Япония или Англия) не может сказать, что у него в настоящее время действует самая современная, самая эффективная система финансового законодательства.

В теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения, понятие эффективности финансов и их правового регулирования можно определить как наличие связи между результатами, полученными вследствие издания нормативны актов и объемом произведенных бюджетных расходов.

В.В.Бессонов и другие авторы предположили, что содержание понимания эффективности в сегодняшней практике финансовой системы неадекватно, т.е. происходит явная подмена понятий "эффективность" и результативность.

Дело в том, что категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование - эффективность использования финансов и эффективность самого государственного финансового контроля.

Безусловно, важная роль в осуществлении бюджетно-финансового контроля отводится эффективности законодательства, поскольку "степень эффективности тех или иных правовых мер определяется с учетом, во-первых, оценки результата, полученного при регулировании общественных отношений; во-вторых, на основе сопоставления результата и той цели, которую ставил создатель данного нормативного установления". Совершенствование и эффективность законодательства, регулирующего финансово-бюджетный процесс, должно служить интересам государства, отражать интересы общества в целом и обеспечивать такое состояние финансовой дисциплины, которое сводило бы к минимуму правонарушения в бюджетной сфере.

Вместе с тем между появлением новых финансовых отношений, которые нуждаются в правовой регламентации и издании нового законодательного акта, призванного регламентировать эти общественные финансовые экономические отношения, может пройти определенный отрезок времени. Иногда он может быть длительным, иногда небольшим - все зависит от характера финансовых отношений и особенностей совокупности общественных отношений, существующих в данном обществе, в данном государстве, а также от характера политической власти.

Опыт показывает: для того чтобы между появлением новых общественных отношений и принятием нового законодательства прошел небольшой отрезок времени, необходимо, чтобы отрасль права как содержание отрасли законодательства по крайней мере, во-первых, четко определяла характер своего предмета, своей системы, механизмы и способы воздействия на возникшие общественные финансовые отношения. Во-вторых, необходимо не только умело пользоваться понятиями и категориями, выработанными теорией права, но и питать общую теорию права новыми понятиями и категориями.

Эффективносуть правового регулирования финансовых отношений, и научная мысль давно идут по другому пути. Речь в настоящее время идет о совершенствовании управленческой деятельности государства в отношении частных финансов, о пределах вмешательства государства в частные финансовые отношения. Ибо нельзя представить дело так, будто в условиях отхода от тоталитарного режима частные финансовые отношения как порождение частной формы собственности будут развиваться сами по себе, а государство займет место постороннего наблюдателя. Будут признаны частные финансы объектом финансовой деятельности государства или нет, станут частные финансовые отношения объектом регламентации финансового права или нет, государство как политический субъект всегда может брать на себя столько прав, сколько это необходимо для оказания влияния на частные финансы в интересах общества. Границы и способы такого влияния и вмешательства определяются характером и социально-экономическим положением страны.

Эффективность системы правового воздействия государства на частные финансовые отношения определяются характером самих этих отношений и проводятся в жизнь в определенных правовых формах. К наиболее важным из них относятся:

- установление порядка формирования частных финансов;

- определение круга субъектов частных финансовых отношений;

- регулирование порядка разрешения споров по поводу частных финансов;

- установление юридической ответственности.

Государство осуществляет контроль над деятельностью частных юридических лиц, денежных фондов, банков и т.д. - обладателей частных финансов, принимая при этом необходимые меры для совершенствования форм и методов этого контроля, нахождения способов воздействия, адекватно отражающих особенности сложившихся в стране общественных отношений. Как политический субъект государство обязано создавать частным и государственным финансовым отношениям равные условия для развития.

Следует отметить, что большинство частных финансовых отношений возникает и прекращает свое действие в таком же порядке, что и государственные финансовые отношения. При этом функционирование этих отношений происходит в одинаковом правовом режиме. Различия только в том, что в одном случае государство выступает в качестве одной из сторон правоотношений, а в другом - нет. Поэтому нет никаких препятствий к тому, чтобы признать частные финансовые отношения предметом регулирования финансового права. Данный вывод не разрушит ни основы финансового права как отрасли права, ни основы финансовой системы страны, как полагают его противники. Он разрушит лишь основы консервативного подхода к предмету регулирования финансового права, согласно которому только государственные финансы, государственные финансовые отношения могут находиться в зоне действия финансового права. Пора привыкнуть к мысли о том, что в условиях рынка государство - один из многих, хотя и важных субъектов финансовых правоотношений.

Поэтому, какую бы форму ни имели финансы (частную или государственную), они никогда не могут быть объектами гражданско-правовых отношений. Гражданско-правовые способы воздействия сами по себе в чистом виде не способны обеспечить развитие и совершенствование финансовых отношений. Ибо финансы как объект права таковы по своей природе, что требуют для финансовых отношений применения способов воздействия, не характерных для гражданского права.

Вместе с тем гражданское законодательство как наиболее развитая отрасль законодательства может применяться для регулирования финансовых отношений. Такое применение происходит по правилам аналогии закона для восполнения пробелов финансового законодательства. Речь идет не только о частных, но и о государственных финансах. Это новшество гражданского законодательства. Однако при наличии специальных актов, регулирующих финансовые отношения, применяются нормы данных актов. Иначе говоря, в регулировании финансовых отношений нормы финансового права имеют приоритет перед нормами гражданского права.

Регулирование нетипичных для себя отношений характерно для многих отраслей права. Это касается не только гражданского, но и финансового, земельного и других отраслей права. В финансовом праве, например, к таким отношениям относятся некоторая часть страховых, банковских, валютных отношений, которые по своей природе являются имущественными, отношения по осуществлению надзорно-контрольных функций и т.д. В земельном праве к ним могут быть отнесены отношения по охране и использованию общераспространенных полезных ископаемых. Примеры можно продолжить. Дело в том, что отрасль права, как только ее возникновение обусловливается определенной типичной спецификой поведения людей в определенных общественных отношениях, притягивает к себе родственные отношения, которые, являясь типичными, образуют внутреннюю слаженность отрасли права как единства. Еще в 50-е годы XX в. С.С. Алексеев отмечал: между различными общественными отношениями в ряде случаев объективно существует сходство. Оно и обусловливает возможность использования институтов данной отрасли права для регулирования неспецифических отношений.

Конечно, распространение норм финансового права на нетипичную для него область отношений придает своеобразный отпечаток структуре данной отрасли права. Появляется, в частности, необходимость образовать соответствующие подразделения для изучения этих отношений. Однако это только оттеняет определенность финансового права как отрасли права. Ибо после вхождения в состав финансового права юридическая природа нетипичных отношений не меняется. Финансовые, имущественные и управленческие отношения, взаимодействуя, существуют самостоятельно и полностью сохраняют черты, соответствующие юридической природе каждого из них. Это проявляется в их содержании, специфике санкций и т.д.

Сказанное в полной мере относится и к регулируемым нормами гражданского права финансовым отношениям, о которых говорилось выше. Финансовые отношения после того как они будут урегулированы нормами гражданского права, не теряют свою природу и не превращаются в гражданские правоотношения. Однако некоторые авторы полагают, что в теории права правоотношение принято именовать по той отрасли, нормы которой его регулируют. В соответствии с этим под финансовыми правоотношениями понимают не всякие отношения, возникающие по поводу финансов, а лишь урегулированные нормами финансового права. Все иные отношения, объектами которых служат финансы, урегулированные помимо норм финансового права нормами других отраслей права, к категории финансовых отнести нельзя, следовательно, нельзя смешивать с финансовыми правоотношениями.

В настоящее время наблюдается преувеличение роли Гражданского кодекса, в целом гражданского законодательства в регулировании самых разнообразных видов общественных отношений, в том числе финансовых. Некогда оброненное выражение одного из руководителей государства о том, что "Гражданские кодексы - конституция экономики страны" становится в буквальном смысле реальностью. Между тем чрезмерное проникновение гражданско-правовых начал с переводом всех и вся на рыночные рельсы так же опасно и вредно, как и расширение метода власти и подчинения во всех сферах жизни общества.

Увеличение количества применяемости гражданского законодательства для регулирования финансовых отношений прежде всего следует рассматривать как свидетельство неразвитости финансового законодательства. Чем выше уровень финансово-правовых норм, тем реже правоприменительные органы будут обращаться к гражданско-правовым нормам для регулирования финансовых отношений по аналогии.

Список использованных источников