Парламентский контроль в Российской Федерации

б) исключительные права Президента, которые определяет его статус главы государства. Следует отметить, что такие права соответственно отсутствуют у любых других субъектов законодательного процесса (право Президента подписывать и обнародовать федеральные законы и право отклонения принятого Федеральным Собранием закона - право президентского вето) [18, С. 102].

2. Полномочия Президента, связанные с реализацией государственной власти в качестве главы государства.

Реализация данных полномочий осуществляется не в законодательном процессе, тем не менее, они на него влияют. К данной группе полномочий в первую очередь необходимо отнесение права Президента РФ на определение основных направлений внутренней и внешней политики государства (согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), согласно которым и осуществляют свою работу все государственные органы, включая законодательные по созданию законов. Помимо этого в данную группу включено обеспечение Президентом РФ согласованного функционированию и взаимодействия органов государственной власти (согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), играющее значимую роль в решении конфликтов между субъектами взаимодействия в законодательном процессе.

Реализацией обеспечения выполнения указанных президентских полномочий в законодательном процессе занимается Государственно-правовое управление Президента РФ, в исследуемой сфере его функции представлены на рисунке 5.

Рисунок 5 - Функции Государственно-правового управления Президента РФ, имеющие существенное значение для взаимодействия Президента РФ и парламента в законодательном процессе

На основании результатов анализа перечисленных функций Государственно-правого управления можно сделать вывод, что данным подразделением обеспечивается взаимодействие главы государства с палатами Федерального Собрания на всех стадиях законодательного процесса.

Важная роль в обеспечении взаимодействия главы государства с палатами Федерального Собрания отводится еще одному самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ - Управлению Президента Российской Федерации по внутренней политике. Основные задачи Управления заключаются: в информационно-аналитическом и организационном обеспечении реализации главой государства его конституционных полномочий, связанных с определением важнейших направлений внутренней политики государства; в организации и обеспечении взаимодействия Президента РФ с Советом Федерации и Государственной Думой и др.

Функции Управления заключаются в том, чтобы: обеспечивать поддержку законодательных инициатив главы государства; собирать и обобщать информацию, касающуюся тенденций развития общественно-политической ситуации в государстве в целом и ее субъектах; анализировать и прогнозировать развитие политических процессов в стране; принимать участие в подготовке законопроектов, которые глава государства вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; обеспечивать деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ и выполнять некоторые другие функции.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что Управление Президента РФ по внутренней политике представляет собой подразделение президентской администрации, осуществляющее выявление, обобщение и анализ потребностей в правовом регулировании общественных отношений.

Принимая во внимание значительность законодательной деятельности в становлении правовых основ государства, для исполнения контроля за реализацией интересов Президента РФ в законодательном процессе, а также для того чтобы обеспечивать его взаимодействие с палатами Федерального Собрания, Указом Президента Российской Федерации № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» [4] в состав Администрации Президента РФ были введены должности полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе и полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации. Указ Президента Российской Федерации «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» № 792 от 22.06.2004 [5], утвердил также положение о полномочных представителях главы государства в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, определил их статус.

Одна из довольно важных составляющих взаимодействия главы государства и Государственной Думой в законодательном процессе заключается в планировании законопроектной работы.

В соответствии со сформировавшейся практикой Президентом РФ как одним из важнейших участников взаимодействия в законодательном процессе самим осуществляется планирование законопроектной работы. В большинстве случаев законопроектная деятельность президента направлена на то, чтобы углублять и развивать вопросы государственного строительства, обеспечивать права и свободы человека и гражданина, а также решать вопросы, касающиеся иных важнейших сфер общественной жизни. Его деятельность осуществляется в рамках конституционных полномочий Президента Российской Федерации.

Следует отметить, возникновение за время совместной деятельности Президента РФ и парламента двух основных форм участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности (рис. 6).

Рисунок 6 - Формы участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности

Во-первых, это вошедшие в практику регулярные ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию и, во-вторых, перед началом каждой очередной парламентской сессии Президент, представляет в Государственную Думу перечень законопроектов, которые он предполагает внести в Государственную Думу, как законодательную инициативу.

Реализация права законодательной инициативы главы государства осуществляется посредством внесения от его имени законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу. При этом разрабатывают проекты федеральных законов, предполагающихся к внесению в Государственную Думу, как законодательной инициативы Президента РФ, подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти по поручениям главы государства или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Осуществляется взаимодействие главы государства с законодательными органами на всех этапах законотворческого процесса. При этом полномочным представителем Президента РФ принимается участие во всех заседаниях Государственной Думы, на которых осуществляется рассмотрение законопроектов в первом чтении, в независимости от того, внес их глава государства или иные субъекты законодательной инициативы.

Уже на этом этапе глава государства нередко определяет свою официальную позицию по законопроектам, которые вносили другие субъекты законодательной инициативы. Позиция главы государства может не совпасть с мнением законодателей, что в результате и приводит к отклонению Президентом уже принятого закона.

При осуществлении взаимодействия с Государственной Думой и заявлении своей позиции по законопроектам в ходе первого чтения, главой государства решаются несколько задач. Президент направляет свои усилия на отклонение на начальном этапе рассмотрения законопроектов противоречащих Конституции РФ, концептуально не соответствующих проводимой внутренней и внешней политике или не вписывающихся в концепцию государственного строительства, экономических и социальных реформ. При этом сразу корректируется концепция или содержательно редактируется законопроект (если в целом концепция главу государства устраивает), благодаря чему в свою очередь облегчается последующее прохождение законопроекта и повышается вероятность его подписания, после принятия Государственной Думой с учетом позиции главы государства [3018, С. 106].

За этапом принятия законопроекта в первом чтении начинается стадия наиболее активного взаимодействия главы государства с Государственной Думой в законодательном процессе - этап второго чтения.

Следует отметить, что процедура второго чтения и внесения в законопроект поправок скрывает в себе множество «подводных камней», главный из которых заключается в возможности изменения смысла законопроекта, иногда даже на противоположный.

На этом этапе влияние главы государства на законодательный процесс усиливается, что, в частности, проявляется в том, что в Государственную Думу по всем принятым в первом чтении законопроектам представляются официальные заключения президента.

Законопроект, который подготовлен ко второму чтению тщательно проверяется представителями Президента на соответствие конституционным требованиям и процедурам. При этом оценивают полноту учета Государственной Думой высказанных главой государства замечаний по законопроекту, изложенных в заключении.

Рассмотрение законопроекта в третьем чтении характеризует гораздо меньшая степень активности Президента во взаимодействии с Государственной Думой по процедурным вопросам.

Таким образом, можно сделать вывод, об активном участи Президента РФ во взаимодействии с палатами российского парламента в ходе законодательного процесса, оказании им влияния на его результаты. При этом главой государства определяются основные направления внутренней и внешней политики.

2.2 Анализ механизма взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе

Одним из основных направлений взаимодействия Правительства и Государственной Думы является участие Правительства в законотворческой деятельности, которое может выражаться в различных формах (рис. 7).

Рисунок 7 - Формы участия Правительства в законотворческой деятельности

В первую очередь, согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, Правительство наряду с иными органами государственной власти обладает правом законодательной инициативы, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. Статья 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [30, С. 372] более детально закрепляет порядок участия Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности. Помимо этого, определённые категории законопроектов не могут быть внесены в Государственную Думу без наличия заключения Правительства. К данной категории относятся законопроекты, касающиеся расходов, покрываемых из федерального бюджета. Кроме того, Регламент Государственной Думы закрепляет положение о том, что «поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (ч. 1) Конституции Российской Федерации», в число которых входит и Правительство Российской Федерации.

Еще одну форму влияния Правительства на законодательный процесс закрепляет абз. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Указанная норма наделяет Правительство возможностью направлять официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению при рассмотрении законопроектов Советом Федерации или Государственной Думой.

Также в рамках участия в законодательном процессе члены Правительства вправе принимать участие в заседаниях Государственной Думы. Однако это положение имеет и обратную сторону: член Правительства обязан присутствовать на заседании Государственной Думы в случае его приглашения депутатами.

Основным условием успешного взаимодействия различных органов государственной власти является развитая и эффективная система сдержек и противовесов в их деятельности, благодаря которой властные полномочия не смогут сконцентрироваться в рамках какой-либо из ветвей власти. «Сущность системы сдержек и противовесов состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной». Таким образом, обязательное нормативное закрепление ограничений и механизмов взаимного влияния каждой из ветвей власти является необходимым условием эффективной деятельности органов государственной власти в демократическом государстве.

Немаловажным элементом системы сдержек и противовесов органов власти является ответственность Правительства перед парламентом. В Российской Федерации данный институт реализован с помощью механизма выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, который закреплён в ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Однако фактически данный механизм также существенно ограничен полномочиями Президента Российской Федерации: «парламентская ответственность Правительства не является безусловной, т. к. последнее слово принадлежит Президенту Российской Федерации, который решает политическую судьбу Правительства». Окончательное решение об отставке Правительства вправе выносить только глава государства, а в случае повторного выражения недоверия - в течение трёх месяцев, Президент имеет право распустить Государственную Думу. При этом единственным ограничением данной нормы выступает положение ч. 3 ст. 109 Конституции Российской Федерации, которое исключает возможность роспуска Государственной Думы по указанным основаниям в течение года после ёе избрания.

Как справедливо отмечает И. А. Трушинская, «данная мера более чем обоснована, т. к. повторные выборы Государственной Думы в течение года после её избрания не только потребуют дополнительных расходов из государственного бюджета, но и будут свидетельствовать о неспособности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации налаживать отношения с народными избранниками» [27, С. 24].

Ещё одной немаловажной формой ответственности Правительства перед Федеральным Собранием Российской Федерации является институт ежегодного отчёта Правительства перед Государственной Думой, закреплённый в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации. «Институт правительственных отчётов повышает парламентское участие в государственной деятельности, усиливает степень политической ответственности Правительства перед народным представительством». В то же время большинство исследователей приходят к выводу о недостаточной эффективности данного института.

Это обусловлено отсутствием реальных полномочий осуществления парламентского контроля над деятельностью Правительства у Государственной Думы, за исключением выражения Правительству вотума недоверия, процедура которого, как отмечалось выше, является трудноосуществимой и в случае несогласия Президента Российской Федерации чревата роспуском нижней палаты парламента. Предпосылки невысокой эффективности рассмотренного института заключаются в том, что отсутствует реальный механизм ответственности Правительства по результатам заслушивания. Иными словами в результате заслушивания отчёта Правительства могут не возникнуть практические юридические последствия для него.

2.3 Участие органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе

Следует отметить, что довольно важное значение в правотворческой деятельности государства имеют федеральные органы исполнительной власти. При этом у таковых имеется право на то, чтобы издавать ведомственные нормативные правовые акты, а также косвенного участвовать в законодательном процессе по линии субъектов права законодательной инициативы.

В обязанности каждого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление определенной сфере деятельности, в силу своих интересов и возможностей, входит участие, как в процессе проектирования правовых актов, так и в определении правовой политики страны.

В свою очередь подтверждает это соответствующий Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно данному Указу федеральное министерство представляет собой орган исполнительной власти, осуществляющий функции, связанные с выработкой политики государства и нормативно-правовым регулированием в определенной сфере деятельности.

Рисунок 8 - Основные задачи МВД

Возможно отнесение этого в полной мере к органам внутренних дел. Федеральный орган исполнительной власти, возглавляющий систему органов внутренних дел - Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, связанные с выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере внутренних дел, а также в таких сферах, как осуществление контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, миграция. Помимо этого МВД выполняются правоприменительные функции, связанные с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в перечисленных сферах.

Основные задачи МВД России представлены на рисунке 8.

При исследовании участия органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе МВД осуществляет следующие полномочия:

осуществляет разработку и представление в определенном порядке главе государства и Правительству РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства, а также подготовку иных документы, по которым необходимо решение Президента или Правительства РФ, по вопросам, которые относятся к сфере внутренних дел;

осуществляет обобщение практики использования законодательства РФ в сфере внутренних дел, проведение анализа реализации государственной политики в этой сфере и анализа оперативной обстановки, разработку на этой основе мер, направленных на совершенствование деятельности; осуществляет подготовку по поручению главы государства и Правительства проектов отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Соответственно, основываясь на анализе вышеперечисленных полномочий МВД России можно прийти к выводу, что органами внутренних дел принимается непосредственное участие в правотворческом процессе. При этом важное направление их правотворческой деятельности заключается в принятии участия в процессе разработки правовых норм, содержащихся в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Таким образом, МВД России принимает непосредственное участие в федеральном законодательном процессе.

Следует отметить необходимость участия органов внутренних дел в законодательном процессе главным образом, для того чтобы создавать эффективную правовую базу, регулирующую деятельность органов внутренних дел. Органами внутренних дел непосредственно проявляется заинтересованность в том, чтобы принимались законодательные акты, способствующие более эффективному решению поставленных перед ними задач.

Непосредственная задача органов внутренних дел заключается в том, чтобы разрабатывать предложения, направленные на совершенствование законодательства, подготавливать проекты законодательных актов Российской Федерации по вопросам, которые включены в их компетенцию. Это подтверждает Постановление Правительства РФ «О типовом Регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Согласно пункту 7.1 указанного Постановления, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности, осуществляют разработку проектов федеральных законов во исполнение актов законодательства, планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Следует отметить что в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» организацию законопроектной работы в федеральном органе исполнительной власти возлагают на статс-секретаря, являющегося заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

Законопроектная работа состоит из следующих этапов: разрабатывается концепция законопроекта; подготавливается текст законопроекта; согласовывается текст законопроекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; получается правовое заключение Министерства юстиции РФ, относительно соответствия законопроекта Конституции РФ, федеральному законодательству, правилам юридической техники; осуществляется доработка (если в этом возникает необходимость) законопроекта и сопроводительных документов; подготавливается пояснительная записка, а также финансово-экономические (социально-экономические) обоснования законопроектов; представляется законопроект в Правительство РФ; осуществляется организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания РФ; подготавливаются и представляются в Правительство РФ проекты заключений, официальные отзывы и поправки Правительства РФ по рассматриваемому в палатах Федерального Собрания законопроекту; собираются, учитываются, систематизируются информационные и аналитические материалы, относящиеся к законопроектной работе.

МВД России, при осуществлении своих функций, связанных с выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности, осуществляет разработку проектов федеральных законов во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства РФ и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Как отмечается в Приказе МВД России от 17.10.2013 № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» [10] предложения, касающиеся разработки проектов федеральных законов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ представляют в ДПД МВД России структурные подразделения МВД России в рамках своей компетенции после тог как они будут согласованы с заместителями Министра, несущими ответственность за их деятельность.

Обязательным является содержание в указанных предложениях:

- рабочего наименования проекта федерального закона, в случае необходимости его концепции и проекта технического задания на его разработку, согласовывающихся в определенном порядке;

- наименования федерального органа исполнительной власти либо организации - головного исполнителя и перечня соисполнителей;

- информации, касающейся предполагаемых сроков рассмотрения проекта федерального закона в Правительстве и внесения его в Государственную Думу.

Сводные предложения подготавливают ДПД МВД России, визирует его начальником, статс-секретарь - заместитель Министра и иные должностные лица, определенные Министром. При этом необходимо их докладывать Министру для дальнейшего представления в Минюст России.

Руководителями структурных подразделений МВД России, включая ДПД МВД России, подготавливается и представляется Министру законопроект с требуемыми материалами, которые определены в Регламенте Правительства РФ, для его внесения.

Необходимо визирование законопроекта, необходимых материалов к нему и сопроводительного письма в Правительство РФ начальниками структурных подразделений МВД России, начальником ДПД МВД России, заместителем Министра (согласно распределению обязанностей), статс-секретарем - заместителем Министра, а в случаях возникновения необходимости, то и иными должностными лицами, определенными Министром. Их также подписывает Министр (лицом, исполняющее его обязанности).

У министра, статс-секретаря - заместителя Министра, иных заместителей Министра, начальников структурных подразделений МВД России (по поручению Министра) имеется возможность принимать участие в работе палат Федерального Собрания согласно Регламенту Правительства РФ, регламентами палат Федерального Собрания по вопросам, входящим в компетенцию МВД России.

У других должностных лиц МВД России имеется возможность присутствия и выступания на заседаниях комитетов и комиссий, рабочих групп, экспертных советов и иных мероприятиях палат Федерального Собрания, руководствуясь официальной позицией главы государства и Правительства РФ. Поручение или согласие на принятие участия в указанных мероприятиях может дать Министр, статс-секретарь - заместитель Министра, иные заместители Министра (согласно распределению обязанностей), обязательно проинформировав об этом статс-секретаря - заместителя Министра.

Координируется работа в МВД России, связанная с обеспечением участия его представителей в деятельности палат Федерального Собрания и взаимодействием с полномочными представителями Правительства в палатах Федерального Собрания, официальными (специальными) представителями Правительства статс-секретарем - заместителем Министра или по его поручению ДПД МВД России.

Министром (заместителями Министра) по приглашению палат Федерального Собрания принимается участие в заседаниях, и даются ответы на вопросы членов Совета Федерации Федерального Собрания и депутатов Государственной Думы в порядке, который устанавливает регламент палат.

Обязательно информирование о приглашении на заседание палаты Федерального Собрания Министра Председателя Правительства РФ.

Если Министр не имеет возможности принятия участия в заседании палаты Федерального Собрания, то необходимо уведомление об этом палаты, с указанием причин своего отсутствия, а также должностного лица, которому поручено принимать участие в заседании и отвечать на поставленные вопросы.

Должностными лицами МВД России, являющимися официальными (специальными) представителями Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, координируется своя деятельность по представлению в Государственную Думу и Совет Федерации позиции Правительства РФ с полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах Федерального Собрания.

В обязанности МВД России включено предоставление полномочным представителям Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, официальному (специальному) представителю Правительства РФ необходимой информации, связанной с законопроектами и поправками к ним, и согласование позиции МВД России на основании позиции Правительства по указанному вопросу.

Помимо этого МВД осуществляется подготовка проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ на законопроекты. При этом МВД России соблюдает все требования, установленные Регламентом Правительства РФ. Необходимо их представление в 20-дневный срок с даты поступления законопроекта в Правительство. Если Государственная Дума и (или) Правительство РФ определяет меньший срок, то в МВД России организуют оперативную подготовку соответствующих проектов в определенный срок.

При невозможности представления в установленный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки заключения или официального отзыва на законопроект обеспечивает согласование с субъектом права законодательной инициативы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.

При невозможности представления в определенный срок проекта официального отзыва на законопроект, поступивший из Государственной Думы, за исключением официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки официального отзыва на законопроект обеспечивается согласование с соответствующим Комитетом Государственной Думы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.

В случае не предоставления в указанный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект в Правительство РФ, структурное подразделение МВД России - головной исполнитель подготовки заключения или официального отзыва на законопроект обеспечивает подготовку доклада в Правительство о причинах несоблюдения определенного срока.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Оценка эффективности взаимодействия исполнительных и законодательных органов государственной власти в законотворческой деятельности

Важно отметить и ограниченность возможностей контрольно-счетных органов в оценке качества и анализа эффективности использования бюджетных средств.

Необходимо также отметить слабое развитие в законодательстве форм непосредственного парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти. В частности, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривается недостаточное число форм парламентского контроля за деятельностью Правительства России. В нем подразумевается только решение вопроса о доверии, вотуме недоверия, депутатских запросах и вопросах, предоставлении информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменных обращениях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (статьи 37-41), в результате чего в свою очередь исключается возможность реального разделения властей, эффективного парламентского контроля над исполнительной властью.

В тоже время Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» дополнен перечень форм контроля, возможностью проводить парламентские расследования. В тоже время как отмечает А. А. Спиридонов, «эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет «заставить» органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач» [3026, С. 77]. С нашей точки зрения данное утверждение можно назвать справедливым.

Важно отметить и стремление к такому равновесию любым демократическим государством. Большое количество различных факторов влияют на эффективность парламентских расследований. В частности, довольно существенное значение при проведении парламентских расследований отводится партийной составляющей политической и парламентской систем государства. Если совпадает партийная принадлежность главы государства, парламентского большинства и Правительства то такой институт становится не эффективным. Именно такую ситуацию, при которой «совпадает партийность» и можно наблюдать на сегодняшний день в Российской Федерации.

В настоящее время парламентскому контролю как непосредственно за деятельностью главы государства, так и исполнительной властью в целом, во многом присуще наличие фиктивного характера. При этом происходит надёжное блокирование возможности контроля за Правительством Российской Федерации со стороны Государственной Думы посредствам ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России (т.к. существует угроза ее роспуска со стороны главы государства). В тоже время довольно громоздкой является процедура отрешения от должности президента (ст. 93 Конституции). Более того её практически не реализовать на практике. Действующим в настоящее время законодательством не предусматривается возможность контроля Федерального Собрания за деятельностью главы государства. При этом ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» прямо предусматривается не принадлежность парламентскому расследованию деятельности президента.

Таким образом, непонятным является и то, каким образом у Государственной Думы может иметься возможность обнаружения упоминаемых в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаков преступления в действиях главы государства, при этом являющихся сложными и опасными, например, как государственной измены, (и иных тяжких) преступлений, не проводя расследований.

Оказываются препятствия результативному взаимодействию и сотрудничеству Федерального Собрания и президента РФ также наличием у них отдельных конкурирующих полномочий. Подразумевается «указное нормотворчество».

Важно отметить отсутствие в Конституции и действующем законодательстве четкого разграничения правовых отношений, решение которых возможно только на парламентском уровне или на уровне указов и распоряжений главы государства. Основным Законом осуществляется детальное регламентирование только случаев, когда необходимо принятие федеральных конституционных законов. Усугубляет также ситуацию возможность решения споров о компетенции между Федеральным Собранием и Президентом на основании ст. 125 Конституции только Конституционным Судом России. Последним же фактически легализовано «указное законотворчество», сославшись на наличие у главы государства «скрытых» полномочий (ст. 80 Конституции).

Перейдем к рассмотрению освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В первую очередь необходимо отметить, что право, которое предусматривает ч. 1 ст. 102 Конституции России, Совета Федерации на освобождение от должности Генерального прокурора, в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, начало осуществляться исключительно Президентом. Помимо этого президент обладает также полномочиями, касающимися назначения лиц, исполняющих обязанности Генерального прокурора государства, хотя более логичным было бы, осуществление этого Советом Федерации, как это предусматривает Конституция, как и назначение Генерального прокурора.

В результате эффективного взаимодействия законодательной и исполнительной власти замедляется развитие институтов демократии - как представительной, так и непосредственной. Следует отметить, что в последнем случае подразумевается отзыв избирателями депутатов, в частности, отзыв депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания, а также высших должностных лиц исполнительной власти. Важно отметить и невозможность этого в отношении депутатов Государственной Думы при существующей, на сегодняшний день, партийной системе выборов. Поскольку выбор состава депутатов осуществляется списком по всей стране. Соответственно, существующей системой выборов депутатов Государственной Думы не предоставляется возможность персонифицирования политической ответственности депутатов.

Для того чтобы эффективно решить перечисленные проблемы взаимодействия Федерального Собрания с федеральными органами исполнительной власти необходима разработка и реализация конкретных последовательных мероприятий. В первую очередь требуется разработка и закрепление в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве механизма, обеспечивающего независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при исполнении законотворческой деятельности. Целесообразным также является предоставление Государственной Думе права на самостоятельную разработку проекта закона о федеральном бюджете (можно и с обязательным согласованием его в Правительстве Российской Федерации). В результате этого с одной стороны, Парламент, как орган власти, избранный непосредственно населением, получил бы возможность самостоятельного осуществления бюджетного законотворчества. С другой стороны это будет способствовать подготовке Правительством более качественных проектов федерального бюджета. Для реализации этого необходимо внесение изменений в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и действующее законодательство. Помимо этого, необходимо закрепление в Основном законе права Государственной Думы на представление президенту кандидатур на должность Председателя Правительства, а также права Государственной Думы и Совета Федерации избирать Председателя Центрального Банка Российской Федерации и Генерального прокурора России из кандидатур, которые ими самостоятельно подбираются.

Следует согласиться с В. Е. Усановым, предлагающим установление в качестве формы контроля парламента за правительством, парламентского принципа формирования Правительства, когда Президентом утверждаются предлагаемые Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства [28, С. 22].

С нашей точки зрения необходимо наделение контрольно-счетных органов на федеральном уровне реальными полномочиями, направленными на предупреждение и пресечение неэффективного применения средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. В частности, предоставить возможность внесения представлений в федеральные органы исполнительной власти, направленных на устранение причин и условий, порождающих и способствующих снижению уровня исполнительской дисциплины по неэффективному использованию бюджетных средств; обращения в суд с исками и заявлениями, касающимися признания, в качестве незаконных, актов и действий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, повлекших неэффективное использование бюджетных средств.

Помимо этого требуется расширение возможности осуществления общественного контроля за федеральными органами власти, закрепление, к примеру, возможности отзыва избирателями депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и иных высших должностных лиц органов государственного управления, если к таковым утрачивается народное доверие. Для того чтобы персонифицировать ответственность, необходимо скорректировать порядок выборов депутатов Государственной Думы и комплектования Совета Федерации Федерального Собрания государства. Помимо этого необходимо вернуться к практике выбора депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, а также комплектовать Совет Федерации депутатами, которые избирают непосредственно жители государства.

3.2 Рекомендации по совершенствованию механизма и повышению эффективности взаимодействия органов исполнительной и законодательной власти в законодательном процессе

Один из основополагающих принципов правового демократического государства - принцип разделения властей. Принятой 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституцией Российской Федерации закреплен данный принцип на высшем уровне. Тем не менее, следует отметить отсутствие реализации в практике государственного устройства России данного принципа. Основная причина этого заключается в том, что отсутствует эффективная и оптимальная система сдержек и противовесов. Важно отметить ее отсутствие также и в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

На основании результатов анализа положений Конституции РФ, которые действуют на сегодняшний день, а также отдельных федеральных законов, возможно выделение некоторых проблемных вопросов в области взаимодействия и возможного взаимовлияния законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.

На сегодняшний день наиболее острый аспект реформирования взаимоотношений различных ветвей государственной власти заключается в успешном разрешении вопроса, касающегося степени влияния Федерального Собрания на Правительство. Острой проблемой решения данного вопроса являются особенности, присущие разделению власти в Российской Федерации. В частности, как отмечается в ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, у Государственной Думы имеется право на выражение недоверия Правительству РФ, тем не менее, присутствует непосредственная связь последствий применения приведенной нормы исключительно с волей главы государства, именно Президента России. Вследствие повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ на протяжении трех месяцев возможен ее роспуск. У председателя Правительства РФ имеется возможность по собственной инициативе поставки перед Государственной Думой вопроса, относительно доверия Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Если отказ в доверии выражен, то Президенту РФ приходится принимать решение, касающееся отставки Правительства РФ или роспуска Государственной Думы. Исходя из этого, следует отметить, что парламентская ответственность правительства нашего государства, которую предусматривает действующая Конституция РФ, в лучшем случае уравновешивается, а в худшем, происходит её подмена правом Президента РФ на роспуск парламента и назначение новых выборов. При этом Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливается порядок, в соответствии с которым назначение всех членов Правительства РФ на должность и освобождение от должности, осуществляет Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, у парламента отсутствует возможность существенного влияния на формирование центрального органа исполнительной власти. При этом исключение составляет то, что относительно назначаемого Президентом Председателя Правительства РФ необходимо согласие Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). В тоже время, что касается практики, то следует отметить, что роли Государственной Думы в этом вопросе присуще сугубо номинальное значение, поскольку Основной Закон нашего государства закрепляет наличие существенных ограничений в выборе нижней палатой парламента кандидатуры на эту должность. В частности, как установлено в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой, глава государства назначает Председателя Правительства РФ, осуществляет роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Принимая во внимание толкование Конституционного Суда РФ о том, что «после трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску», следует отметить явное смещение баланса в системе сдержек и противовесов в вопросе, связанном с формированием Правительства РФ в пользу власти главы государства.

Соответственно, вследствие наличия нормы закрепленной в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, нижняя палата парламента находится в зависимости от Президента РФ. Наличием отдельных ограничений для роспуска Государственной Думы по основаниям, предусматривают которые ч. 4 и 5 ст. 109 Конституции РФ, указывается на формальную роль сдержек и противовесов. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 109 Конституции РФ, невозможен роспуск Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до того момента как будет принято соответствующее решение Советом Федерации. С одной стороны, в результате закрепления такого положения, Конституцией РФ обеспечивается невмешательство главы государства в процедуру его импичмента, с другой - фактически предусматриваемое Конституцией РФ полномочие Совета Федерации отрешать Президента РФ от должности, является практически нереализуемым не только из-за наличия определенных процедурных моментов, но и в результате зависимости назначения на должность и отстранения от должности членов Совета Федерации главы государства.

Следует отметить выражение такой зависимости в том, что радикально изменен порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, присутствует возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ, сформирована в законодательных органах, включая субъекты РФ, единственно сильная политическая партия, поддерживаемая государственной властью, ориентированная преимущественно на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом, назначаются сенаторы на должность и освобождаются их от должности, с согласия Президента РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Конституция РФ предусматривает, по-видимому, только один важный противовес в пользу нижней палаты парламента. В частности невозможен роспуск Государственной Думы по основаниям, которые предусматривает ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Таким образом, на протяжении установленного периода у Президента РФ отсутствуют какие-либо альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможной является только отставка Правительства РФ. В тоже время после окончания этого срока досрочный роспуск будет реальным для Государственной Думы, если она не одобряет деятельность Правительства РФ.

С одной стороны, при поддержке главой государства политики Правительства РФ, в результате выражения Государственной Думой недоверия высшему органу исполнительной власти, в течение года после ее избрания потенциально может возникнуть дестабилизация политической обстановки в государстве. В тоже время с другой стороны, предусмотренным в ч. 3 ст. 109 Конституции РФ противовесом в пользу нижней палаты парламента оказывается содействие тому, что будут найдены компромиссы во взаимоотношениях этих органов, а также выработается единая политика государства. Следует назвать указанную меру более обоснованной, поскольку для проведения повторных выборов Государственной Думы будет необходимо привлечение дополнительных расходов из государственного бюджета. Помимо этого это будет указывать на неспособность Президента РФ и Правительства РФ налаживания отношений с народными избранниками.