Процедура видання нормативних актів Кабінетом Міністрів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

на тему

Процедура видання нормативних актів Кабінетом Міністрів України

Вступ

акт адміністративний український право

Актуальність теми дослідження. Розбудова правової демократичної України зумовлює зростання ролі права, оскільки воно створює для цього необхідні умови: упорядкованість, визначеність організованість, динамічність суспільних відносин. Це безпосередньо стосується й середовища державного управління, в якому практично втілюється єдність діяльності і структур апарату управління.

Встановлення та застосування норм права у процесі державного управління здійснюється державними органами через видання актів державного управління.

В юридичній літературі акти Кабінету Міністрів по-перше розглядаються у якості дії, по-друге як документ, по-третє як форма виконавчо-розпорядчої діяльності - це останнє розуміння акта найбільш розповсюджене. Однак слід мати на увазі, що формою діяльності є не сам акт, а його видання.

Мета і завдання дослідження. Здійснити комплексний аналіз діючого законодавства щодо актів Кабінету Міністрів Україні і на основі даного аналізу визначити проблеми та шляхи їх подолання.

Встановлюючи норму чи застосовуючи її, орган управління щось приписує (дотримуватися правил, зарахувати на роботу і т. ін.), причому завжди у визначеній юридичній формі (наказ, рішення, розпорядження і т.п.). Ці приписи - вияв державної волі, вони мають державно-владний характер. Акти державного управління видаються на підставі і на виконання закону, у порядку та формі, визначених законом.

Тобто, акти Кабінету Міністрів засновані на законі приписи державно-владного характеру, видані у відповідних формах у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності уповноваженими органами або посадовими особами.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які регулюються актами Кабінету Міністрів України.

Предмет дослідження. Акти Кабінету Міністрів - правові акти. Вони завжди направлені на досягнення певного правового результату, або на встановлення (скасування, зміну) правових норм, або виникнення (зміну, припинення) певних правовідносин, або і на те і на інше одночасно. За допомогою цих актів надаються певні права чи встановлюються певні обов'язки.

Акт Кабінету Міністрів може бути підставою для видання іншого акту державного управління.

Акт Кабінету Міністрів - це прояв компетенції державного органу. Акти управління є юридично обов'язковими до виконання, їх виконання забезпечується матеріально, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.

При співвідношенні різноманітних правових актів витримується принцип верховенства закону, який є вищою формою виявлення державної влади. Закон приймається вищим органом державної влади та є джерелом для усіх інших державних актів, у тому числі і для актів державного управління, що видаються на підставі та на виконання закону. Акти Кабінету Міністрів підзаконні. Як акт вищого органу державної влади закон має найвищу юридичну силу. Він не може бути скасований, змінений чи призупинений яким-небудь іншим актом. Акт Кабінету Міністрів має похідний від закону характер. Він видається тоді, коли це прямо зазначено у законі.

Акт Кабінету Міністрів пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться в акті, внаслідок чого акт державного управління має підзаконний характер - у ньому не може бути проявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.

1. Поняття та класифікація актів Кабінету Міністрів України

1.1 Поняття та види актів Кабінету Міністрів України

Правові акти, що видаються органами виконавчої влади, є джерелами підзаконного правового регулювання суспільних відносин. Численний масив підзаконних правових актів «виходить» від Кабінету Міністрів України Дотепер залишаються чинними на території України і більшість виданих Кабінетом Міністрів України декретів, які потребують дослідження не лише в історичному аспекті, а і з позицій теперішніх вимог правового регулювання суспільних відносин.

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов'язкові для виконання[1].

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України [2]. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Акти Кабінету Міністрів України повинні відповідати й іншим актам, що мають вищу над ними юридичну силу: постановам Верховної Ради України та актам Президента України. Юридичне значення цієї властивості урядових актів полягає в тому, що вони забезпечують реалізацію законів та актів Президента України, розвивають їх положення, містять механізм практичного впровадження їх приписів у життя.

Нормативно закріплено вимоги до тексту і структури урядових актів. Структурно постанову Кабінету Міністрів складають такі елементи, як назва, вступна і постановляюча частина, додатки (у разі потреби), підпис і реквізити: порядковий реєстраційний номер, місце і дата прийняття. Розпорядження має аналогічну структуру, крім вступної та постановчої частини [15; 344].

Назва акта повинна бути лаконічною і відображати її основний зміст. У вступній частині постанови зазначається мета акта або посилання на акт законодавства України, на виконання якого вона спрямована, тощо.

Постановча частина містить: нормативні положення, правові норми; конкретні правила поведінки суб'єктів суспільних відносин, що становлять предмет правового врегулювання цією постановою; визначення виду і міри негативних правових наслідків недотримання цих правил (зокрема, юридичної відповідальності); умови та порядок дії інших нормативних актів або їх окремих норм, які врегульовують інші правовідносини і спрямовані на вирішення питань, що виникають у зв'язку з набранням чинності даною постановою; у разі потреби - посилання на додатки; норми, пов'язані з набранням чинності постановою або її окремими положеннями, та у разі потреби - перелік суб'єктів контролю за її виконанням, приписи про необхідність прийняття нових актів тощо.

Розпорядження повинне містити індивідуально визначені приписи щодо виконання конкретних завдань чи вирішення питань оперативного характеру (з посиланням у разі потреби на додатки).

Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:

а) схвалення програми, плану заходів, концепції, стратегії, основних напрямів реалізації державної політики та інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;

б) утворення та затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп;

в) виділення коштів резервного фонду державного бюджету;

г) делегування повноважень Кабінету Міністрів центральним та місцевим органам виконавчої влади;

д) передачі майна;

е) кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру[10; 258].

У випадках, коли постановою або розпорядженням вносяться зміни відповідно до інших постанов чи розпоряджень, у них викладається суть цих змін. Якщо акти Кабінету Міністрів (їх окремі норми) визнаються такими, що втратили чинність, наводиться їх перелік. Не допускається повторення норм, визначених раніше прийнятими актами Кабінету Міністрів. Завдання та заходи можуть оформлятися як таблиці, що додаються до акта. Для кожного завдання (заходу) визначаються термін виконання та виконавці.

За формою викладу постанова складається з пунктів. Пункт містить завершене нормативне положення і може мати підпункти, а підпункти - абзаци. Пункти, а в разі потреби і абзаци нумеруються. У разі потреби весь текст постанови може бути поділений на розділи і підрозділи, які мають заголовки і нумеруються.

Зміст постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів повинен викладатися офіційно-діловим стилем з дотриманням нормативів державної мови. Вживані у тексті терміни повинні застосовуватися в одному значенні і не допускати різного тлумачення. Речення повинні бути стислими, простими і доступними за змістом.

Суб'єктами права подачі проектів постанов уряду виступають члени Кабінету Міністрів, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, робочі групи, утворені Кабінетом Міністрів, та Державний секретар. Якщо підприємства, установи та організації мають пропозиції щодо прийняття актів Кабінету Міністрів, вони подають їх центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим та місцевим органам виконавчої влади, до компетенції яких віднесене питання, яке передбачається врегулювати.

Проекти постанов Кабінету Міністрів готуються на підставі: законів України; актів або доручень Президента України; актів Кабінету Міністрів, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів.

На основі аналізу положень наукових праць щодо поняття, ознак, видів правових актів, а також вивчення виданих постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України можна зробити висновок, що ці акти виступають результатом його цілеспрямованої діяльності щодо встановлення, зміни чи скасування юридичних норм, закріплення індивідуальних та розпорядчих приписів з метою вирішення завдань і виконання функцій Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади України; є письмовими документами; офіційні та обов'язкові до виконання на території України; виступають правовими актами державного управління і мають підзаконний характер.

1.2 Значення та місце актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права

Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з таких норм.

Основним видом джерел адміністративного права є нормативно-правові акти - письмові документи державних органів та інших компетентних суб'єктів, що приймаються ними в установленому порядку і вміщують адміністративно-правові норми. Існують різні критерії для класифікації нормативно-правових актів, що являють собою джерела адміністративного права. За юридичною силою їх можна поділити на конституційні, законні та підзаконні.

Особливістю адміністративного права є різноманітність і значна кількість його джерел. Це обумовлено тим, що нормами зазначеної галузі регламентується широке коло суспільних відносин. Разом з тим, джерела адміністративного права складають систему логічно й послідовно розміщених актів, оскільки всі вони співпорядковані. Співпорядкування джерел виражається в наступному:

1) всі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають вищу юридичну силу;

2) джерела -- нормативні акти органів виконавчої влади усіх ланок слугують юридичною базою для джерел -- нормативних актів, які приймають нижчі органи виконавчої влади;

3) джерела -- нормативні акти вищих органів виконавчої влади характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів;

4) джерела -- нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загального характеру [7; 81].

У юридичній літературі під джерелом адміністративного права розуміють зовнішню форму вираження його норм. Відомо, що по своєму змісті адміністративно-правова норма відрізняється від норм інших галузей права тим, що регулює відносини управлінського характеру.

Нормами адміністративного права визначаються границі належного поводження органів виконавчої влади, їхніх службовців, громадян, а також громадських організацій (їхніх органів) у сфері виконавчо-розпорядницької діяльності держави. За допомогою адміністративно-правових норм органи керування, державні що служать, громадяни, громадські організації наділяються певними повноваженнями. У цих нормах установлюються також гарантії реалізації прав і дотримання обов'язків.

Отже, завдяки дії адміністративно-правових норм створюється певний правовий режим управлінської діяльності.

Адміністративно-правові норми втримуються безпосередньо в Конституції України, законодавчих актах, нормативних наказах, постановах уряду, інших нормативних актах державних органів, рішеннях місцевих рад. До джерел адміністративного права ставляться не тільки самі нормативні акти державних органів, але й затверджені цими актами кодекси, устави, правила й т.п., що регулюють управлінську діяльність.

Джерелами адміністративного права є ряд підзаконних нормативних актів Президента України та Кабінету Міністрів України, зокрема: Національна програма боротьби з корупцією, затверджена Указом Президента України, Указ Президента України "Про врегулювання деяких питань, пов'язаних з процесом управління об'єктами державної власності"; Порядок обслуговування громадян залізничним транспортом, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України та ін. [11; 252].

Джерелами адміністративного права можуть бути і спільні постанови Кабінету Міністрів України і профспілок України з питань охорони праці та соціального захисту працівників незалежно від форми власності.

Окрему групу нормативних актів, що визнаються джерелами адміністративного права, становлять акти центральних і місцевих органів державної виконавчої влади. Сюди відносять накази міністерств, державних комітетів і служб, інших органів центральної виконавчої влади зі спеціальним статусом, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.

У системі джерел адміністративного права України, представлених найбільш численної їх групою - нормативними актами, нормативні акти Кабінету Міністрів України займають дворівневе положення: декрети включаються до підсистеми законодавчих актів, нормативні постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних актів.

Нормативні акти Кабінету Міністрів України включаються й до системи адміністративного законодавства України, але в разі віднесені їх законодавцем до цієї системи і регулювання відповідної адміністративно-правової сфери входить до компетенції Кабінету Міністрів України [12; 45].

Багато положень конкретизуються в чинному законодавстві - у різних законодавчих актах, актах Президента України, нормативних постановах Кабінету Міністрів України, нормативних наказах міністерств й інших актів управлінського характеру.

Нормативні акти Кабінету Міністрів України в частині, в якій закріплені норми адміністративного права, становлять численну групу джерел адміністративного права України і включаються до їх системи наступним чином:

· діючі декрети - до підсистеми законодавчих актів (після

Конституції України, міжнародно-правових договорів та законів України);

· постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних, в якій

вони займають подвійне положення (з одного боку знаходяться на вищому ієрархічному рівні відносно нормативних актів інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій; з іншого - на нижчому рівні відносно нормативних постанов Верховної Ради України і нормативних актів Президента України).

Висновки. Законодавчо визначене право Кабінету Міністрів України видавати правові акти у вигляді постанов і розпоряджень, має вагоме значення у процесі управління органами державної влади та у сфері регулювання людського життя.

Акти Кабінету Міністрів України становлять специфічне місце в системі джерел адміністративного права, оскільки регулюють широку сферу суспільних відносин.

2. Теоретичні засади видання актів Кабінету Міністрів України

2.1 Процедура підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України

Головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який здійснює його підготовку. Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів здійснюють відповідно до своєї компетенції міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів, які вносяться на його розгляд Міністром Кабінету Міністрів або Міністром у зв'язках із Верховною Радою та іншими органами державної влади з питань, що належать до їх компетенції, а також в інших випадках, передбачених Регламентом Уряду, здійснює Секретаріат Кабінету Міністрів.

Порядок підготовки проектів постанов і розпоряджень КМУ закріплюється Регламентом Кабінету Міністрів України [Регламент]. Нормотворчий процес прийняття постанов Уряду складається з таких етапів: підготовка проектів постанов; внесення їх на розгляд КМУ; прийняття їх та введення в дію.

Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є заінтересованими органами.

Якщо постанова, до якої вносяться зміни, мала гриф «Не для друку», «Для службового користування» або «Таємно», такий гриф у постанові про внесення змін зберігається [2].

Якщо у процесі підготовки проекту постанови вникла потреба у внесенні істотних змін до раніше прийнятих постанов Кабінету Міністрів України або виявлено кілька постанов, які регулюють порушене питання, готується проект однієї постанови, до якого включаються нові правові норми, а також ті, що містяться у раніше прийнятих постановах, якщо вони узгоджуються із законодавством. Раніше прийняті постанови з порушеного питання визнаються такими, що втратили чинність [9;170].

Для здійснення підготовки проекту акта Кабінету Міністрів головний розробник може утворити робочу групу. З особливо важливих та складних питань загальнодержавного значення за пропозицією центрального органу виконавчої влади робочу групу може утворити Кабінет Міністрів.

Під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів головний розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його впровадження.

Головний розробник зобов'язаний погодити проект акта Кабінету Міністрів із заінтересованими органами, для чого надсилає таким органам проект акта разом із пояснювальною запискою та визначає строк його погодження. Заінтересований орган зобов'язаний за зверненням головного розробника у визначений ним строк взяти участь в опрацюванні та погодженні проекту акта Кабінету Міністрів у частині, що стосується його компетенції.

Свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів керівник заінтересованого органу доводить до відома головного розробника шляхом надсилання листа, до якого у разі відсутності зауважень додається також завізований ним проект акта. Заінтересований орган зобов'язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а у разі необхідності також викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.

Якщо у позиціях головного розробника і заінтересованого органу щодо проекту акта Кабінету Міністрів є розбіжності, які не можуть бути врегульовані на рівні фахівців таких органів, керівник органу, який є головним розробником, та керівник заінтересованого органу зобов'язані особисто провести узгоджувальні процедури.

Якщо в результаті врахування головним розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами.

Матеріали погодження проекту акта Кабінету Міністрів (листи із зауваженнями і пропозиціями, копії проекту акта з візами тощо) зберігаються протягом п'яти років в архіві головного розробника. Проект акта Кабінету Міністрів (за низкою винятків, передбачених Регламентом Кабінету Міністрів) головний розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи [3].

Проекти актів Кабінету Міністрів вносять на розгляд Кабінету Міністрів міністри, керівники центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Секретаріат Кабінету Міністрів проводить експертизу (фахову і юридичну) поданого до Кабінету Міністрів проекту акта та здійснює його опрацювання (вносить поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагує його). За результатами експертизи проекту акта Кабінету Міністрів Секретаріат Кабінету Міністрів оформляє експертний висновок.

Проект акта Кабінету Міністрів опрацьовується у Секретаріаті Кабінету Міністрів протягом не більш як 20 днів, виходячи з того, що він повинен бути розглянутий Кабінетом Міністрів, як правило, протягом місяця з дня його надходження. У разі необхідності строк опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів у Секретаріаті Кабінету Міністрів може бути продовжено Міністром Кабінету Міністрів або його заступником відповідно до розподілу обов'язків, але не більш як на місяць з дня надходження такого проекту. Тривалість опрацювання у Секретаріаті Кабінету Міністрів проекту акта Кабінету Міністрів, розробленого на виконання закону України, указу Президента України чи постанови Верховної Ради, визначається з урахуванням строку, встановленого відповідним актом для прийняття Кабінетом Міністрів рішення.

Опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом із матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету. За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень.

Проект розпорядження містить доручення щодо виконання конкретних завдань чи вирішення питань оперативного характеру (з посиланням, у разі потреби, на додатки) [3].

Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.

Якщо за результатами розгляду на засіданні проекту акта Кабінету Міністрів визнано за необхідне доопрацювати його з урахуванням принципових зауважень і пропозицій заінтересованих органів або під час розгляду висловлені принципові зауваження і пропозиції, урахування яких потребує додаткового вивчення головним розробником та погодження із заінтересованими органами, рішення про схвалення проекту не може ставитися на голосування. Такий проект Секретаріат Кабінету Міністрів повертає головному розробникові для доопрацювання та внесення в установленому порядку для повторного розгляду урядовим комітетом. Урядовий комітет може визнати за недоцільне прийняття акта Кабінету Міністрів. Остаточне рішення щодо проекту такого акта приймає Кабінет Міністрів, крім випадків, коли проти рішення урядового комітету щодо недоцільності прийняття акта Кабінету Міністрів не заперечує головний розробник, який вніс проект з власної ініціативи.

Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований його головою проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів.

2.2 Порядок прийняття та набрання чинності актами Кабінету Міністрів України

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів України. У разі рівної кількості голосів голос Прем'єр-міністра України є вирішальним [2].

У разі необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та в інших невідкладних випадках за рішенням Прем'єр-міністра України розпорядження Кабінету Міністрів України може бути прийнято шляхом опитування членів Кабінету Міністрів України у порядку, передбаченому Регламентом Кабінету Міністрів України. Проект такого розпорядження надсилається всім членам Кабінету Міністрів України [2].

Процедура прийняття актів Кабінету Міністрів включає такі процедури:

- можливе обговорення та обов'язкове голосування в колегіальних органах (іноді рішення приймають «в робочому порядку» шляхом опитування, однак більшість актів управління приймається одноособове керівником органу виконавчої влади; тобто ключовим на даному етапі є підписання підготовленого проекту);

- внесення змін до проекту: проект може бути визнаний таким, що потребує доопрацювання, що передбачає розроблення нового, з урахуванням зауважень і вимог, висунутих у процесі обговорення й узгодження;

- оформлення рішення - остаточне редагування проекту акта управління, його підписання та присвоєння акту порядкового номера [6; 182].

Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів України. У разі рівної кількості голосів голос Прем'єр-міністра України є вирішальним. За необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та в інших невідкладних випадках за рішенням Прем'єр-міністра України розпорядження Кабінету Міністрів України може бути прийнято шляхом опитування членів Кабінету Міністрів України у порядку, передбаченому Регламентом Кабінету Міністрів України. Проект такого розпорядження надсилається всім членам Кабінету Міністрів України.

Статтею 57 Конституції України встановлено, що "закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом [1].

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є «нікчемними».

Набрання чинності актами Кабінету Міністрів України врегульовано статтею 55 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 року (далі - Закон), якою визначено, що постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування [2].

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях [5].

У випадках, передбачених законом, постанови Кабінету Міністрів України або їх окремі положення, що містять інформацію з обмеженим доступом, не підлягають опублікуванню і набирають чинності з моменту їх доведення в установленому порядку до виконавців, якщо цими постановами не встановлено пізніший термін набрання ними чинності.

Частиною четвертою статті 55 Закону передбачено, що постанови Кабінету Міністрів України публікуються в "Офіційному віснику України", акти Кабінету Міністрів України також оприлюднюються шляхом їх розміщення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України [2].

Закон категорично не визначає, що лише опублікування в "Офіційному віснику України" постанов Кабінету Міністрів України може вважатися офіційним опублікуванням.

Враховуючи, що відповідно до частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується також указами Президента України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, у питанні визначення джерел офіційного опублікування постанов Кабінету Міністрів України, на думку Міністерства юстиції, крім положень Закону України "Про Кабінет Міністрів України", слід керуватися також Указом Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року N 503, статтею 1 якого до офіційних друкованих видань віднесено "Офіційний вісник України" та газету "Урядовий кур'єр"[4].

Згідно з ст. 47 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року, акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання чинності не встановлено в таких актах [3].

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо не встановлено пізніший термін. Акти уряду, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Постанови Кабінету Міністрів, що стосуються прав і обов'язків громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування.

Постанови Кабінету Міністрів публікуються в офіційних виданнях - "Офіційному віснику України" та газеті "Урядовий кур'єр", крім тих, що мають гриф "Таємно", "Цілком таємно", "Особливої важливості" або "Для службового користування".

Висновки. Питання підготовки, прийняття та оприлюднення актів Кабінету Міністрів України є досить невизначеними у вітчизняному законодавстві, оскільки існують певні прогалини і колізії в співвідношенні актів Кабінету Міністрів України, Президента України та законів, які потребують нагального вирішення задля забезпечення демократизації адміністративного нормотворення.

3. Проблеми українського законодавства що стосуються актів Кабінету Міністрів України та шляхи їх вирішення

3.1 Співвідношення актів Кабінету Міністрів України з іншими органами державної влади

Розглянемо класифікацію актів державного управління за органами, що їх видають та порядок оприлюднення та набуття чинності цих актів. Це - акти, що видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконавчої влади.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України (ст.106 Конституції України) [1]. Згідно ст.4 розділу XV Перехідні положення Конституції України Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому статтею 93 Конституції України [1].

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ст.117 Конституції України) [1].

Уряд Автономної Республіки Крим в межах своєї компетенції видає постанови та розпорядження, які є обов'язковими до виконання на всій території Автономної Республіки Крим. Акти Уряду Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ст.135 Конституції України).

Постанови Кабінету Міністрів України з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку. Вони є актами вищої юридичної сили. Вони виконуються у письмовій формі. Постанови підписуються прем'єр-міністром та міністром Кабінету Міністрів.

Розпорядження - це акти державного управління, які в залежності від юридичних наслідків поділяються на урядові розпорядження та адміністративні розпорядження. Урядові розпорядження можуть видаватися як одноособово (Президентом, прем'єр-міністром), так і Кабінетом Міністрів України. Адміністративні розпорядження - першими особами місцевої виконавчої влади (головою місцевої державної адміністрації).

Норм права ці акти не встановлюють, набирають чинності з моменту прийняття, оскільки мають вирішувати питання оперативного характеру. Урядові розпорядження в силу вимог життя та завдань управління можуть тлумачити нормативні акти, на виконання яких видані.

Постановами Кабінету Міністрів України затверджуються положення та статути, останні при цьому набувають сили нормативних актів. Положення - це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва

Статути - це нормативні акти, що визначають форми і методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі або визначають організацію, права, обов'язки об'єднань громадян (статут політичної партії), приватних структур.

Міністри, голови державних комітетів, керівники відомств видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі та виконання діючих законів, указів, а також урядових постанов і розпоряджень.

Наказ - це прямий, обов'язковий акт органів виконавчої влади (їх керівників) щодо певної особи або осіб, що містить вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї.

Накази мають задовольняти таким умовам:

1)виходити від керівника як провідника державної волі, а отже відповідати чинному законодавству;

2)повинен носити характер однозначного, обов'язкового до виконання акту і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може подати свої зауваження до виконання, але якщо наказ залишений в силі, він має його виконувати під загрозою юридичних санкцій.

В залежності від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділяються на три види:

а)накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;

б)накази з виробничо-технічних питань управління;

в)кадрові накази, або накази з питань особового складу.

· Інструкція - відомчий нормативний акт державного управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Інструкція розрахована на багаторазове застосування. Управлінською практикою вироблено кілька видів інструкцій:

- Загальні - встановлюють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналізу, передачі інформації і т.д. Такі інструкції використовуються для більш ефективного застосування складних актів з широким інформаційним вмістом, багатостадійним рухом. Вони створюють механізм реалізації таких актів.

- Методичні - подають інформацію про порядок, методи виконання певної роботи.

Особливе місце займає посадова інструкція - документ, важливий при вирішенні питання про юридичну відповідальність посадової особи та скоєння саме посадових злочинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину посадовій особі порушення відповідних посадових повноважень можливе лише за умови, якщо ця особа наділена такими повноваженнями юридично.

При розгляді судами та органами адміністративної юрисдикції справ про посадові злочини і проступки до них мають долучатися копії інструкцій та аналогічних документів, що розкривають характер повноважень посадової особи, а органи, які розглядають ці справи, мають з'ясувати і довести, що діяння винної особи перебувають у зв'язку з її посадовими повноваженнями.

Рішення - це правовий акт державного управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Такий акт приймають виконавчі комітети Рад, колегії міністерств і відомств.

Рішення виконкому може мати й індивідуальний характер (вирішення питання про приватизацію житла, земельної ділянки, опіку тощо). Підписується рішення головою та керуючим справами виконкому.

Рішення - це заключні акти у процесі розгляду, розв'язання якихось управлінських питань, і вони мають містити відповіді на ці питання.

Розпорядження - акт державного управління, який приймається в одноособовому порядку. Це заява про те, що даний закон або інший нормативний акт має бути застосований до відповідного конкретного випадку. Розпорядження ототожнюється з вимогою. Його юридична сила залежить як від характеру питань, що вирішуються, так і від конкретного носія владних повноважень - автора розпорядження.

Розпорядження, яке приймається від імені виконавчого комітету його головою для оперативного вирішення питань, що розв'язані рішенням цього органу, має індивідуальний характер, якщо його видано для внутріапаратного використання.

Керівники відділів, управлінь, інших підрозділів у складі виконкомів видають накази, які є актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру.

3.2 Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів державними органами управління

На сьогоднішній день в нашій державі принцип народовладдя, який проголошений статтею 5 Конституції України стає все актуальнішим [1].

Для кращого розуміння ситуації, що склалась в Україні, необхідно розглянути досвід зарубіжних країн у сфері залучення громадських інституцій до прийняття рішень органами управління. Ступінь залучення громадськості до нормотворчого процесу органів управління у зарубіжних країнах є відмінним, що зумовлюється як політико-правовими традиціями конкретної країни, так і сучасним рівнем розвитку громадянського суспільства та демократії. Тут можна відзначити певну градацію: від широкої участі громадськості у прийнятті нормативних актів управління до повної її відсутності чи навіть кулуарності розробки цих актів виключно в межах адміністративного органу.

Зміцнити довіру громадян до приписів підзаконних нормативно-правових актів, скоротити кількість звернень до компетентних органів державної влади з метою скасування положень цих джерел права неможливо без адекватних зусиль на стадії формування їх змісту, опрацювання і запровадження в дію відповідних знань і навичок в осіб, які займаються нормопроектуванням, створюють норми права, що конкретизують і розвивають правила законів [13; 211].

З метою доведення до відома населення нормативно-правових актів, що пройшли державну реєстрацію в органах юстиції, й недопущення застосування нечинних актів Мін'юстом України та його територіальними органами забезпечується ведення довідкової системи «Регіональний реєстр», до якого заноситься інформація стосовно зареєстрованих нормативно-правових актів та актів, у державній реєстрації яких відмовлено або рішення про державну реєстрацію яких скасовано.

Також значний рівень корумпованості влади об'єктивно ускладнює реалізацію права громадськості на доступ до об'єктивної інформації, на участь у прийнятті значущих рішень.

Для забезпечення та законодавчого закріплення участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів Розпорядженням КМ України від 22 квітня 2009 р. № 448-р була схвалена Концепція проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів».

Метою зазначеної Концепції є визначення шляхів урегулювання суспільних відносин, пов'язаних з впливом громадськості на прийняття органами державної влади нормативно-правових актів. Також передбачається законодавче закріплення інституту лобіювання -- організації професійних лобістів, лобістських об'єднань, діяльність яких спрямована на реалізацію легітимних інтересів осіб шляхом цілеспрямованого впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб з метою прийняття соціально необхідних нормативно-правових актів. Діяльність лобістів є невід'ємною складовою частиною сучасного політико-правового процесу в демократичному суспільстві.

Лобісти та лобістські об'єднання виконують важливу функцію посередників між громадянами, інститутами громадянського суспільства, суб'єктами господарювання й органами державної влади, інформуючи зазначені органи про інтереси різних соціальних груп населення, стан справ у різних сферах суспільного життя. Лобіювання виконує функцію організаційного упорядкування плюралізму суспільних інтересів [14; 35].

Водночас відсутність в Україні унормованих правових механізмів впливу громадськості на прийняття органами державної влади рішень створює передумови для існування такого явища, як квазілобіювання, що посилює існуючі в суспільстві та державі корупційні ризики і загрози. Це, у свою чергу, зумовлює виникнення ряду проблем у сфері правового регулювання відносин громадян, інститутів громадянського суспільства, суб'єктів господарювання й органів державної влади, їх посадових і службових осіб, які потребують нагального вирішення, а саме:

* відсутність нормативно-правового регулювання методів лобіювання, що сприяє розвитку таких форм впливу на прийняття рішень та нормативно-правових актів органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, які мають ознаки корупції та корупційних діянь, злочинів у сфері службової діяльності. Через нелегітимний характер лобіювання, відсутність взаємного контролю заінтересованих осіб факти відповідних діянь мають латентний характер і не можуть бути доведені;

* відсутність прозорості прийняття органами державної влади, їх посадовими і службовими особами рішень і нормативно-правових актів, що не дає змоги громадянам чітко визначити коло осіб, заінтересованих у прийнятті таких актів, в який спосіб та на яких суб'єктів здійснюється відповідний вплив, обсяг фінансових витрат, спрямованих на їх реалізацію;

* поширення не правових форм впливу заінтересованих осіб на судові та правоохоронні органи, що є неприпустимим;

* деформація суспільної думки про лобіювання як не правове явище, що негативно позначається на правосвідомості громадян.

Завданнями прийнятої Концепції є:

* забезпечення реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом визначення правових основ лобіювання;

* запровадження нового правового механізму впливу громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання на органи державної влади, їх посадових і службових осіб, спрямованого на забезпечення прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів шляхом визначення засад лобістської діяльності, яка розглядається як професійна діяльність лобістів та лобіст­ських об'єднань, зареєстрованих і акредитованих у встановленому законом порядку;

* сприяння активному залученню громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання до процесу прийняття нормативно-правових актів;

* посилення прозорості та ефективності діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб;

* установлення комплексного правового механізму здійснення контролю за лобіюванням;

* мінімізація проявів корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності у процесі прийняття (участі у прийнятті) органами державної влади, їх посадовими і службовими особами нормативно-правових актів;

* сприяння запровадженню нових наукових і освітніх програм, спрямованих на підготовку професійних лобістів[13; 212].

Приєднання України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї зумовлює підготовку і прийняття окремого Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів».

У зазначеному законопроекті необхідно передбачити предмет правового регулювання і сферу застосування цього Закону, визначити мету, завдання, суб'єктно-об'єктний склад правовідносин, які урегулюються цим Законом; визначити принципи функціонування лобістів та лобістських об'єднань в Україні, гарантії їх діяльності; форми і методи лобістської діяльності, їх відмінність від цілеспрямованого впливу заінтересованих осіб на органи державної влади, їх посадових і службових осіб, який має ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності, зокрема під час розроблення і прийняття нормативно-правових актів; визначити права, обов'язки та правила доброчесної поведінки лобістів та інших учасників правовідносин, пов'язаних з лобіюванням; установити законодавчі обмеження лобістської діяльності; визначити порядок утворення та організації діяльності лобістських об'єднань, правила акредитації в органах державної влади лобістів з метою провадження ними лобістської діяльності; визначити порядок оприлюднення інформації, пов'язаної з провадженням лобістської діяльності; визначити порядок здійснення державного та громадсько­го контролю за провадженням лобістської діяльності; відповідальність учасників правовідносин, пов'язаних з лобіюванням, у разі порушення ними норм Закону.

Висновки

Незважаючи на те, що правова система України ще й досі має значну низку актів державного управління, що залишилися або з загальносоюзного законодавства, або з законодавства Української РСР, які закріплюють пріоритет інтересів державного апарату над інтересами людини, вже починають з'являтися норми, спрямовані насамперед на захист інтересів громадян, їх об'єднань інших об'єктів управління. Цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єдиного правового простору цивілізованих країн.

Проведене дослідження теоретичних засад видання і реалізації актів Кабінету Міністрів України має не лише теоретичне, а і практичне значення. Адже акти Кабінету Міністрів України виступають важливим правовим засобом вирішення поставлених перед ним завдань, а їх видання - правовою формою здійснення покладених на нього функцій і реалізації повноважень. Від якості актів Кабінету Міністрів України залежить ефективність їх дії, режим законності в державі, створення належних умов фізичним та юридичним особам у реалізації їх прав і свобод, виконання обов'язків, системна якість усього нормативно-правового масиву, зрештою, авторитет самого Кабінету Міністрів України.

Актами Кабінету Міністрів України є постанови і розпорядження, які є правовими, підзаконними, офіційно-владними, обов'язковими до виконання актами на території України, а також чинні декрети, які є законодавчими актами, виданими в період реалізації Кабінетом Міністрів України делегованих йому Верховною Радою України повноважень у сфері законодавчого регулювання передбачених законом питань.

У системі джерел адміністративного права України, представлених найбільш численної їх групою - нормативними актами - нормативні акти Кабінету Міністрів України займають дворівневе положення: декрети включаються до підсистеми законодавчих актів, нормативні постанови і розпорядження - до підсистеми підзаконних актів. Нормативні акти Кабінету Міністрів України включаються й до системи адміністративного законодавства України, але в разі віднесені їх законодавцем до цієї системи і регулювання відповідної адміністративно-правової сфери входить до компетенції Кабінету Міністрів України.

Видання постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України є процедурою, позаяк відображає динаміку цієї діяльності, здійснюється у певному порядку, має цільову спрямованість на досягнення чітко визначеного правового результату, потребує специфічного регулювання за допомогою процесуальних норм. Ця процедура здійснюється в межах двох процедурних проваджень: 1) щодо видання постанов, 2) щодо видання розпоряджень Кабінету Міністрів України, і характеризується такими стадіями, як: 1) підготовка і подання проекту акта до Кабінету Міністрів України; 2) підготовка проекту акта у Секретаріаті Кабінету Міністрів України; 3) розгляд проекту акта в Урядовому комітеті; 4) прийняття акта на засіданні Кабінету Міністрів України; 5) введення акта в дію. Відзначено, що видання урядових актів повинно здійснюватися на основі принципів верховенства права, законності, обґрунтованості, рівності учасників процедури перед законом, гласності, науковості, системності, планування, узгодження, колегіальності, відповідальності.

Сучасний стан правового регулювання видання актів Кабінету Міністрів України характеризується розгалуженою системою нормативно-правових актів підзаконного рівня. Такий стан правового регулювання потребує вдосконалення. Спеціальне законодавче вирішення цього питання доцільно передбачити в Законі України «Про процедури видання нормативно-правових актів органів виконавчої влади», що забезпечить реалізацію конституційного положення про функціонування органів державної влади, їх посадових осіб на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас слід запровадити нову процедуру голосування, за якої урядові постанови прийматимуться більшістю голосів членів Кабінету Міністрів України від їх загальної чисельності; а також набрання нормативними актами Кабінету Міністрів України чинності не раніше дня їх офіційного оприлюднення.

Механізм реалізації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України представляє собою систему наступних взаємопов'язаних елементів: акти виконання, дотримання, використання і застосування норм права; правовідносини, які виникають, змінюються чи припиняються в процесі їх реалізації; засоби і заходи організаційного, матеріального, нормативного, інформаційного та ідеологічного забезпечення реалізації урядових актів, а також контроль (у системі органів виконавчої влади, судовий, президентський, парламентський і соціально-правовий).

Сучасна практика здійснення оцінки ефективності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України дозволяє класифікувати її на види за наступними критеріями: 1) час проведення (попередня і наступна), 2) суб'єкти здійснення (соціальна, наукова, правова, фахова). Умовами найбільшої ефективності нормативних актів Кабінету Міністрів України є: їх якість; наявність реально визначених об'ємів і джерел матеріально-фінансового забезпечення, реального механізму юридичного забезпечення впровадження актів у повсякденну практику; висока організація і професійна кваліфікація спеціалістів, які здійснюють контроль за виконанням актів, а також безпосередніх їх виконавців у системі органів виконавчої влади; постійно діючий соціологічний моніторинг громадської думки щодо виданих актів Кабінету Міністрів України; якість правозастосовчої діяльності та правомірність поведінки безпосередніх учасників урегульованих суспільних відносин; високий рівень правової культури громадян, колективних суб'єктів, суспільства в цілому.