Анализ источников правового регулирования социального обеспечения граждан в Российской Федерации

8. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Право социального обеспечения располагает довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено характером правового регулирования этой отрасли Права. Указанный выше предмет данной отрасли включает разнообразные общественные отношения, а именно: отношения по поводу денежных выплат; отношения по поводу натуральных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального характера.

Множество и разнообразие источников Права социального обеспечения предопределяют возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-Правовой порядок осуществления указанных предписаний соответствующих нормативных актов.

Первую группу источников Права социального обеспечения составляют нормы международных актов.

В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного Права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее Правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. Сюда относятся нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. Важное место отводится Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г), где закрепляется важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, Конвенция № 118 «О равноправии в социальном обеспечении» (1962 г).

Важное значение, кроме конвенций, в области права социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г) и др.

Новыми источниками права социального обеспечения являются нормы соглашений, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели права на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это Право на территории государств - участников Соглашения.

На сегодняшний день государства СНГ подписали конкретные соглашения, в том числе и в области социального обеспечения.

Так, например, двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения, подписанное Правительством РФ и Республикой Молдова от 10 февраля 1995 г., вступило в силу с 4 декабря 1995 г. Можно также назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о социальных гарантиях гражданам РФ и гражданам Республики Казахстан, проживающим и (или) работающим на комплексе «Байконур», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 1998 г.

Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы Российской Федерации. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает. Конституция Российской Федерации. В действующей Конституции закреплен Правовой статус граждан в области социального обеспечения. Характеризуя Конституцию РФ как основной источник права социального обеспечения, следует подробно раскрыть содержание ст.7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53. Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.

Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Важное место отводится Основам законодательства РФ «Об охране здоровья граждан», утвержденным 22 июля 1993 г., которые введены в действие с 1 сентября 1993 г. (ред. от 07.12.2011). Этот нормативный акт закрепляет Право граждан на охрану здоровья различных категорий субъектов, а именно: семьи, несовершеннолетних, пожилых, инвалидов, беременных женщин, а также женщин-матерей. Следует подчеркнуть, что Основы закрепляют гарантии обеспечения этого права, среди которых - право на бесплатное получение различных видов медико-социальной помощи.

В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в Федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение: Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. (ред. от 12.03.2014); «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. (ред. от 28.12.2013); «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. (ред. от 02.07.2013); «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей» от 12 февраля 1993 г. (ред. от 28.12.2013, с изм. от 04.06.2014).

Следует отметить, что существует большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например: Федеральный Закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (ред. от 02.07.2013, с изм. от 04.06.2014); Федеральный Закон от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 10 января 2003 г. (ред. от 02.07.2013, с изм. от 05.05.2014); Федеральный Закон от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле» (ред. от 28.07.2012, с изм. от 04.06.2014); Федеральный Закон от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 28.12.2013) и др.

Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Сюда можно отнести: Федеральный Закон от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ред. от 25.11.2013); Федеральный Закон, от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 02.12.2013).

Самостоятельную группу составляют законы РФ и Федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Так, например, Федеральный Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС» (ред. от 21.12.2013); Федеральный Закон от 2 января 2000г. «О ветеранах» (с изм. от 02.07.2013); Федеральный Закон от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (ред. от 28.12.2013 г. N 397-ФЗ) и др.

Следует знать, что к данной группе источников права социального обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта Федерации.

Третью группу составляют подзаконные нормативные Правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст.90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они не должны противоречить Конституции РФ и Федеральным Законам.

К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы Президента РФ: «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 5 мая 1992 г.; «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда РФ и членам их семей» от 7 февраля 2000 г. (ред. от 19.03.2013).

Важно помнить, что Президент РФ своими указами периодически повышает размер компенсационных выплат пенсионерам.

Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ, например: Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 N 883 (ред. от 10.06.2005) «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей»; Приказ Минздравсоцразвития России от 23.12.2009 N 1012н (ред. от 21.10.2013) «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей» (Зарегистрировано в Минюсте России 31.12.2009 N 15909); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. «О приемной семье» (ред. от 18.08.2008); Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (ред. от 10.02.2014) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (вместе с «Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах», «Правилами осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного», «Правилами создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье», «Правилами осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей», «Правилами ведения личных дел несовершеннолетних подопечных»); Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. «О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан льготными средствами» (по состоянию на 18 августа 2006 года); Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов»; Постановление Правительства Свердловской области от 20.10.2005 N 897-ПП (ред. от 15.10.2009) «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления бесплатного стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты в Свердловской области» и ряд других.

Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных Правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют Федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимает Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтрудсоцзащиты), так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 года N 965 «О порядке признания граждан инвалидами» (изм. 01 февраля 2005 года); Примерное положение «Об индивидуальной программе реабилитации инвалидов», утвержденное Постановлением Минтруда РФ от 27 декабря 1996 г., а также Постановление Минтруда РФ от 10.02.1998 N 5 (ред. от 05.10.2001) «Об утверждении Порядка работы территориальных органов Министерства труда и социального развития Российской Федерации по вопросам занятости населения с детьми - сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 25.05.1998 N 1527). Кроме постановлений Минтрудсоцзащиты издает разъяснения по отдельным вопросам социального обеспечения.

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения кроме федеральных нормативных актов издаются акты субъектов Российской Федерации. Главная цель таких источников - это повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях (региональном, муниципальном), а также на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными. В качестве примеров можно привести следующие нормативные Правовые акты: Указ Президента Республики Адыгея «О выделении средств для адресной помощи детям-сиротам и школьникам из особо нуждающихся семей» от 21 августа 1996 г. № 145; Постановление администрации Брянской области «Об установлении ставки дотаций на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты» от 22 февраля 1999 г. № 89; Постановление Правительства Свердловской области «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (с дополнениями и изменениями от 25 февраля 2003 г., в ред. Законов Свердловской области от 25.06.2010 N 46-ОЗ, от 12.07.2011 N 67-ОЗ, от 18.05.2012 N 44-ОЗ, от 16.07.2012 N 68-ОЗ, от 27.02.2013 N 11-ОЗ, от 17.10.2013 N 97-ОЗ, с изм., внесенными Законом Свердловской области от 09.12.2013 N 118-ОЗ).

На современном этапе развития нашего государства, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения.

Таковым, например, является Постановление Главы администрации г. Казани от 1 июня 1998 г. «О предоставлении льготных бытовых услуг» и др.

В качестве локального источника можно назвать Коллективный договор конкретной организации.

Следовательно, цель муниципальных и локальных нормативных актов - устанавливать более высокий уровень социальной защиты граждан на территориальном, муниципальном уровне, на уровне конкретной организации.

Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).

Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить три группы нормативных Правовых актов, регулирующих общественные отношения:

Ш по пенсионному обеспечению граждан;

Ш по обеспечению граждан пособиями и компенсационными вы платами;

Ш по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения в зависимости от источника финансирования; по содержанию нормативных Правовых актов.

9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБСЛУЖИВАНИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

Статья 7 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (ред. от 25.11.2013) закрепляет Право граждан на социальное обслуживание.

Государство гарантирует гражданам Право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, определенным указанным Федеральным законом в порядке и на условиях, которые устанавливаются законами и иными нормативными Правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Социальное обслуживание осуществляется на основании обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения.

Каждый гражданин вправе получить в государственной системе социальных служб бесплатную информацию о возможностях, видах, порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Проводимые в настоящее время реформирование социальной сферы, реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищной политике и сельском хозяйстве направлены на повышение качества жизни граждан Российской Федерации. Одним из признаков высокого качества жизни в цивилизованных государствах является возможность граждан пользоваться системой разнообразных услуг: информационных, Правовых, транспортных, культурных, образовательных, медицинских и т.д.

Институт социальных услуг, невзирая на особый интерес, проявляемый к нему со стороны государства, общества, Правовых норм, пока остается недостаточно изученным юридической наукой. Имеющиеся исследования можно условно разделить на две группы: в рамках первой группы изучаются права той или иной категории российских граждан на получение бесплатных социальных услуг, в рамках второй - анализируются гражданско-Правовые основы оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры. Продолжающийся процесс замены льгот денежными компенсациями породил всплеск интереса к первой группе исследований, в то время как недостаточность финансирования государственных гарантий в социальной сфере потребовала дополнительного изучения возможностей институтов гражданского общества в реализации социальной политики.

Потребность в социальном обеспечении появилась одновременно с возникновением человеческого общества. В любом обществе независимо от его экономического и политического устройства всегда есть люди, которые в силу естественных, не зависящих от них причин, не могут собственными усилиями приобретать источник средств своего существования. К числу таких людей относятся дети и старики.

По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.

Содержание престарелых и нетрудоспособных при первобытнообщинном строе осуществлялось скорее всего в силу обычая. В рабовладельческом обществе каких-либо форм обеспечения рабов в старости или в случае нетрудоспособности не существовало, а вот для ветеранов воинской службы уже в Древней Греции вводятся пенсии; в Древнем Риме служба вознаграждается предоставлением земельного надела.

Феодальный период характеризуются господством натурального хозяйства, основой которого является семья, несущая обязанности по материальному обеспечению стариков и нетрудоспособных. В этот период государственные пенсии начинают раздаваться крупным сановникам, епископам, префектам и другим лицам, имеющим заслуги перед монархом. Таким образом, пенсия в это время имела характер награды, а не обеспечения нетрудоспособных.

Как свидетельствует начальная летопись, с принятием в 988 г. христианства на Руси князь Владимир велел: «Всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны.» Он заботился также о создании богоделен, странноприимных домов.

С этого периода на Руси начали создаваться госпитали, больницы, бо-годельни, сиротские дома, дома для незаконнорожденных младенцев, аптеки, работные дома, смирительные дома. При Екатерине II в России был учрежден первый дом для инвалидов.

Российское законодательство в XIX в. делило нищих на четыре категории:

1. те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;

2. те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, однако может работать;

3. те, которые могут трудится, но нищенствуют по лености и дурному поведению;

4. те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду.

Очевидно. Такая «классификация» нуждающихся была необходима для определения характера социальной поддержки и применения иных мер для борьбы с нищенством.

В конце XIX в. в развитии системы социального обеспечения наступает принципиально новый этап - социальное обеспечение наемных работником начинает осуществляться на правовой основе, закрепляемой государством. В качестве способа его организации вводится государственное социальное страхование наемных работников. Первые законы об обязательном государственном страховании были приняты в Германии в период правления Бисмарка. Вслед за Германией такие законы принимаются и в других странах Европы.

В развитии социального обеспечения следует выделить еще один важный этап, когда наряду с государственным и производственными социальным страхованием наемных работников в странах с рыночной экономикой начинают формироваться национальные системы социального обеспечения, охватывающие все население и гарантирующие социальную помощь вне связи с уплатой страховых взносов.

Именно с принятия законов об обязательном социальном страховании трудящихся появляются государственные системы социального обеспечения. Государственный характер этих систем выражается в том, что законодательно организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения, которые в последствии дополняются новыми; но неизменным остается одно: обязательность им придает само государство.

Социальные услуги являются неотъемлемым атрибутом современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства - государства социальных услуг, так и к рассмотрению функции по оказанию социальных услуг в качестве одной из сторон социальной деятельности современного государства.

Задачи по предоставлению социальных услуг населению в какой-то мере государство выполняло всегда. Действительно, если рассматривать в качестве одной из причин возникновения государства потребность общества в институте, способном решать «общие дела», то следует признать, что деятельность государства по строительству дорог, установлению связи между различными частями страны, ликвидации последствий природных и иных катаклизмов - это деятельность, имеющая выраженную социальную направленность. Можно спорить о причинах, по которым оказывались эти услуги, но следует признать, что они отвечали интересам большинства.

Теоретики «государства благоденствия» еще во второй половине XIX в. выделили причины, по которым государство оказывает гражданам определенные виды услуг. Во-первых, это незаинтересованность частного бизнеса в оказании ряда услуг ввиду отсутствия материальной прибыли и их высокой стоимости. Во-вторых, в этих услугах заинтересовано все общество, поэтому они должны быть оказаны обязательно. В-третьих, природа этих услуг требует наличия значительных ресурсов, не только финансовых, но и организационных, властных.

Оказание этих услуг на первых порах осуществлялось не путем непосредственной деятельности специальных государственных структур (их просто не существовало), а путем самостоятельной активности или целенаправленного привлечения государством общественных институтов, таких как церковь, общественные самоуправляющиеся организации, самоорганизация отдельных слоев населения (больничные кассы), частных лиц.

В современных условиях особую социальную направленность имеют образование, медицинские услуги, социальное обеспечение. К сожалению, в ряде исследований сущность социального государства значительно сужается и социальные услуги рассматриваются исключительно с точки зрения потребностей социально незащищенных общественных групп. Между тем в условиях постиндустриального общества эти услуги важны не только для беднейших слоев населения, но для большей части общества. Цель этих услуг - содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития.

Следует иметь в виду, что социологическая составляющая социальных услуг далеко не всеми исследователями оценивается положительно. В частности, американский социолог А. Карлсон вслед за П. Сорокиным приходит к выводу о том, что возникновение «государства благоденствия» тесно связано с кризисом семьи и семейных ценностей, а причиной последнего стало распространение либеральной концепции. Оказание социальных услуг, следовательно, есть та функция государства, которая обусловлена изменением роли семьи и невозможностью ее выполнять одну из основных своих задач - обеспечение максимально возможного благополучия всех ее членов.

Существует немало исторических доказательств того, что государство вынуждено было взять на себя исполнение ряда социальных обязанностей, ранее лежащих на семье, общине, церкви, частных лицах, по иным причинам. Коренная перестройка общественных отношений вследствие буржуазных революций привела как к сложностям в ранее отлаженной деятельности по призрению нуждающихся, так и к появлению социальных невзгод в таких формах и масштабах, которых общество ранее не знало, и имеющиеся, традиционные институты социальной защиты удовлетворить потребности широких слоев населения (прежде всего, пролетариата) не могли.

Постепенная эволюция социальных услуг от отдельных видов деятельности в отношении отдельных групп населения к системе различных видов услуг для значительной части общества есть отражение новой модели взаимоотношений общества и государства в условиях XXI в.

Анализируя природу социальных услуг в качестве исходной точки, следует использовать тот факт, что сущность этого явления состоит в том, что это прежде всего услуги, то есть согласно п. 1 ст. 779 «Договор возмездного оказания услуг» ГК РФ определенные действия или определенная деятельность. Выделяя услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию и иные, ГК РФ не проводит их дифференциации с учетом специфики социальных услуг. Данный подход, по мнению Конституционного Суда РФ, является недостаточным в части медицинских услуг, и с учетом специфики отношений, обусловленной их непосредственной связью с такими благами, как жизнь и здоровье, требует установления в рамках специального регулирования более детальных правил, регламентирующих предоставление гражданам медицинской помощи в различных формах.

В ряде имеющихся исследований по проблемам юридической природы социальных услуг в качестве критерия, позволяющего отграничить социальные услуги от иных публичных услуг, используется сфера жизни общества, в рамках которой происходит их реализация. Действительно, социальная сфера, включающая в себя образование, здравоохранение, науку, культуру, социальное обеспечение (социальную помощь), обладает значительной спецификой, особенно в условиях построения социального государства, параметры которого заданы ст. 7 Конституции РФ.

Этот критерий является определяющим, поскольку именно специфика социальной сферы как «совокупности отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление»), сферы, где реализуются социальные права граждан, определяет основные характеристики социальных услуг. В то же время использование других критериев (особенности финансирования, варианты нормативной Правовой регуляции, субъекты соответствующих отношений, содержание отношений и других) позволяет к числу признаков социальных услуг отнести следующие:

Ш услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;

Ш адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи);

Ш перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;

Ш финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;

Ш субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы.

Публичный коллективный порядок предоставления социальных услуг отмечается также некоторыми судьями Европейского Суда по правам человека, хотя решения Суда в большинстве своем исходят из преобладания частноправового регулирования над публично-правовым в отношениях по социальному страхованию, где также имеют место социальные услуги.

В случаях, когда государство не создает системы государственных учреждений или механизмов обязательного социального страхования рисков, оно обязано обеспечить доступность услуг частных организаций.

Всеобщая декларация прав человека в ст. 25 закрепляет достаточно абстрактное Право на определенные параметры жизненного уровня, которое наполняется содержанием на уровне многочисленных конвенций, пактов и деклараций. Конвенция Международной Организации Труда (МОТ) N 26 «О создании процедуры установления минимальной заработной платы» оперирует категорией «удовлетворительный уровень жизни», для достижения которого необходим высокий минимальный уровень заработной платы.

Право граждан на доступность необходимых благ и услуг предполагает, что в условиях техногенного общества, когда значительно возрастает зависимость человека от системы этих благ и услуг, необходимо не только участие государства в создании, расширении и совершенствовании этой системы, но и вмешательство в процесс получения, пользования теми или иными достижениями цивилизации.

На конституционном уровне в Российской Федерации не закреплено социальное Право на обслуживание, хотя идея о том, что благосостояние людей определяется не только потреблением материальных благ, давно уже воспринята и зарубежным, и отечественным законодательством, и наукой.

Социальное обслуживание, включающее в себя совокупность соответствующих услуг, выступает в роли одного из тех способов, при помощи которых создаются условия для удовлетворения социально-приоритетных потребностей, исходя из интересов общества. Будучи средством наиболее полной интеграции человека в общественную жизнь посредством пользования услугами современной инфраструктуры и достижениями цивилизации, Право на обслуживание, как уже указывалось, не соответствует возрастанию доли потребления социальных услуг. Если по состоянию на конец XX в. доля социальных услуг в структуре социальной помощи в России составляла всего 2%, а социальных льгот - 55%, то тенденцией последних лет является постоянный рост доли услуг, например, услуги в потребительской корзине 2000 г. составляли 18,6%, в 2004 г. - 31,6% (Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2014).

Потребительская корзина используется для расчета прожиточного минимума России состоит из 156 наименований товаров и услуг, Франции - 250, США - 300, Англии - 350, Германии - 475.

Одна из проблем, связанных с реформированием социальной сферы, состоит в том, что необходимо более четко определить вариант связи между организационно-Правовой формой юридического лица, оказывающего услуги, и социальной сущностью этих услуг. Первый вариант - социальные услуги оказывают четко обозначенные государственные или муниципальные учреждения. Второй - организации любых организационно-правовых форм могут оказывать социальные услуги от имени государства на особых финансовых и иных условиях. Представляется, что последние изменения в российском законодательстве свидетельствуют о приверженности второй линии.

Зарубежный опыт показывает наличие множества вариантов решения данных вопросов. В отличие от прошлых лет, когда все учреждения социальной сферы (в частности, учреждения здравоохранения) делились на государственные, принадлежащие общественным (чаще всего благотворительным) организациям, и коммерческие (частные), в настоящее время число как полностью государственных, так и полностью частных организаций, оказывающих социальные услуги, неуклонно снижается. При этом помещения и оборудование заведений могут быть государственными, а предоставляемые услуги - частными или наоборот.

Тезис о том, что вложение в социальные услуги есть «проедание» бюджетных денег, не является верным, поскольку ряд исследований показывает, что перспективы экономического роста в странах с переходной экономикой на 64% связаны с развитием человеческого и социального капитала, на 16% обусловлены состоянием физического капитала и на 20% природными ресурсами. 40% валового национального продукта - результат развития системы образования. Инвестиции в образование наиболее выгодны, так, на один доллар затрат получается три-шесть долларов прибыли.

Доступность услуг - это их важнейшая характеристика, особенно актуальная для социальных услуг в России. На доступность услуг влияет множество факторов, среди них: географический фактор, экономический, культурный, организационный, фактор социальной принадлежности. В связи с этим полагаем, что Правовое регулирование в сфере социальных услуг, наряду с имеющей место тенденцией по их стандартизации, должно создать дополнительные гарантии доступности тех услуг, которые непосредственным образом связаны с реализацией социальных и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

10. МЕЖДУНАРОДНАЯ СИСТЕМА СОХРАНЕНИЯ ПРАВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТРУДА

КОНВЕНЦИЯ N 157

ОБ УСТАНОВЛЕНИИ МЕЖДУНАРОДНОЙ СИСТЕМЫ СОХРАНЕНИЯ ПРАВ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

(Женева, 21 июня 1982 года)

Генеральная конференция Международной организации труда, созванная в Женеве Административным советом Международного бюро труда и собравшаяся 2 июня 1982 года на 68-ю сессию, напоминая принципы, закрепленные в Конвенции 1962 года о равноправии в области социального обеспечения, которые касаются не только равенства обращения, но и сохранения приобретаемых и приобретенных прав, считая необходимым предусмотреть применение принципов сохранения приобретаемых и приобретенных прав в отношении всех отраслей социального обеспечения, на которые распространяется Конвенция 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения, постановив принять ряд предложений о сохранении прав трудящихся мигрантов в области социального обеспечения (пересмотр Конвенции 48), что является пунктом 4 повестки дня сессии, решив придать этим предложениям форму международной конвенции, принимает 21 июня 1982 года нижеследующую Конвенцию, которая будет называться Конвенцией 1982 года о сохранении прав в области социального обеспечения.

Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1

Для целей настоящей Конвенции:

a) термин «государство - член» означает любое государство - член Международной организации труда, для которого настоящая Конвенция имеет обязательную силу;

b) термин «законодательство» включает законы и постановления, а также правила в области социального обеспечения;

c) термин «компетентное государство - член» означает государство - член, по законодательству которого соответствующее лицо может обратиться за пособием;

d) термин «учреждение» означает орган или ведомство, непосредственно отвечающее за полное или частичное применение законодательства государства - члена;

e) термин «беженец» имеет то же значение, что и в статье 1 Конвенции от 28 июля 1951 года о статусе беженцев и в пункте 2 статьи 1 Протокола от 31 января 1967 года о статусе беженцев;

f) термин «лицо без гражданства» имеет то же значение, что и в статье 1 Конвенции от 28 сентября 1954 года о статусе апатридов;

g) термин «члены семьи» означает лиц, определяемых или признаваемых в качестве таковых или в качестве членов домашнего хозяйства на основании законодательства, по которому соответственно назначаются или выплачиваются пособия, или лиц, определяемых по взаимному соглашению соответствующих государств - членов; однако, если законодательством членами семьи или домашнего хозяйства признаются только лица, проживающие совместно с соответствующим лицом, то это условие считается выполненным в отношении лиц, состоящих на иждивении соответствующего лица;

h) термин «лица, потерявшие кормильца», означает лиц, определяемых или признаваемых таковыми по законодательству, в соответствии с которым назначаются пособия; в случаях, когда по этому законодательству в качестве потерявших кормильца рассматриваются только лица, проживавшие с умершим, это условие будет считаться выполненным в отношении лиц, состоявших на его иждивении;

i) термин «проживание» означает обычное проживание;

j) термин «пребывание» означает временное пребывание;

k) термин «периоды страхования» означает периоды уплаты взносов, работы по найму, профессиональной деятельности или проживания, определяемые или признаваемые периодами страхования на основании законодательства, в соответствии с которым они приобретены, а также любые другие периоды, приравненные по этому законодательству к периодам страхования;

l) термины «периоды работы по найму» и «периоды профессиональной деятельности» означают периоды, определяемые или признаваемые в качестве таковых законодательством, в соответствии с которым они были приобретены, а также любые другие периоды, признаваемые этим законодательством соответственно эквивалентными периодам работы по найму или профессиональной деятельности;

m) термин «периоды проживания» означает периоды проживания, определяемые или признаваемые в качестве таковых законодательством, в соответствии с которым они приобретены;

n) термин «не обусловленный уплатой взносов» распространяется на пособия, назначение которых не зависит ни от прямого финансового участия подлежащих обеспечению лиц или их нанимателя, ни от наличия стажа профессиональной деятельности, а также на системы, предоставляющие исключительно такие пособия;

o) термин «пособия, назначаемые по переходным системам», охватывает пособия, назначаемые лицам, возраст которых на день вступления в силу применяемого законодательства превышает установленный, а также пособия, назначаемые как переходная мера с учетом событий, имевших место, или периодов, приобретенных за пределами существующих границ территории государства - члена.

Статья 2

1. С учетом положений пункта 1 и подпункта 3 «a» статьи 4 настоящая Конвенция распространяется на те из нижеперечисленных отраслей социального обеспечения, в отношении которых государство - член имеет действующее законодательство:

a) медицинское обслуживание;

b) пособия по болезни;

c) пособия по материнству;

d) пособия по инвалидности;

e) пособия по старости;

f) пособия по потере кормильца;

g) пособия в случае трудового увечья и профессионального заболевания;

h) пособия по безработице;

i) семейные пособия.

2. Настоящая Конвенция распространяется на пособия по реабилитации, предусмотренные законодательством, относящимся к любой из отраслей социального обеспечения, указанных в пункте 1 настоящей статьи.

3. Настоящая Конвенция распространяется на все общие и специальные системы социального обеспечения как обусловленные, так и не обусловленные уплатой взносов, а также на системы, связанные с обязательствами, возложенными законодательством на предпринимателей, в отношении любой отрасли социального обеспечения, указанной в пункте 1 настоящей статьи.

4. Настоящая Конвенция не распространяется ни на специальные системы для служащих, ни на специальные системы для жертв войны, ни на системы социальной и медицинской помощи.

Статья 3

1. С учетом положений пункта 1 и пункта 3 «b» статьи 4 и пункта 1 статьи 9 настоящая Конвенция применяется к лицам, на которых распространяется или распространялось законодательство одного или нескольких государств - членов, к членам их семей, а также к членам этих семей, потерявшим кормильца, во всех случаях, когда международная система сохранения прав, установленная настоящей Конвенцией, обязывает учитывать законодательство другого государства - члена, а не того, на территории которого проживают или пребывают соответствующие лица.

2. Настоящей Конвенцией не предусматривается применение государством - членом ее положений к лицам, которые в силу международных актов исключены из сферы применения законодательства этого государства - члена.

Статья 4

1. Государства - члены могут осуществлять вытекающие из разделов II - VI настоящей Конвенции обязательства посредством дву- или многосторонних актов, гарантирующих выполнение этих обязательств на условиях, определяемых по взаимному соглашению соответствующих государств - членов.

2. Независимо от положений пункта 1 настоящей статьи, положения пункта 4 статьи 7, пунктов 2 и 3 статьи 8, пунктов 1 и 4 статьи 9, статьи 11, статьи 12, статьи 14 и пункта 3 статьи 18 настоящей Конвенции непосредственно применяются каждым государством - членом с момента вступления настоящей Конвенции в силу для данного государства - члена.

3. В актах, упомянутых в пункте 1 настоящей статьи, определяются в частности:

a) отрасли социального обеспечения, к которым они применяются с учетом принципа взаимности, указанного в статьях 6 и 10 настоящей Конвенции; эти отрасли включают по меньшей мере пособия по инвалидности, старости, потере кормильца и в случае трудового увечья и профессионального заболевания, в том числе пособия по случаю смерти, а также, с учетом положений пункта 1 статьи 10, медицинское обслуживание, пособия по болезни, материнству и по случаю трудового увечья и профессионального заболевания, кроме пенсий и пособий в случае смерти, для государств - членов, имеющих действующее законодательство в этих отраслях;

b) категории лиц, к которым они применимы; к ним относятся по меньшей мере работающие по найму трудящиеся (включая, при необходимости, трудящихся пограничных районов и сезонных рабочих), а также члены их семей и члены этих семей, потерявшие кормильца, которые являются гражданами одного из соответствующих государств - членов или беженцами или лицами без гражданства, проживающими на территории одного из этих государств - членов;

c) порядок возмещения выплаченных пособий и других расходов, понесенных учреждением одного государства - члена за счет другого государства - члена, кроме случаев отказа от возмещения;

d) правила, цель которых избежать неправомерного суммирования взносов или других выплат и пособий.

Раздел II. ПРИМЕНЯЕМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Статья 5

1. Во избежание коллизии правовых норм и нежелательных последствий, которые могут возникнуть для соответствующих лиц, либо в связи с отсутствием защиты, либо в результате неправомерного суммирования взносов или других выплат и пособий, законодательство, применяемое к лицам, на которых распространяется настоящая Конвенция, определяется по взаимному соглашению соответствующих государств - членов следующими правилами:

a) трудящиеся, обычно работающие по найму на территории одного из государств - членов, подпадают под действие законодательства этого государства - члена, даже если они проживают или если предприятие, где они работают, юридически зарегистрировано на территории другого государства - члена или их наниматель проживает на территории другого государства - члена;

b) трудящиеся, работающие не по найму и обычно осуществляющие свою деятельность на территории одного из государств - членов, подпадают под действие законодательства этого государства - члена, даже если они проживают на территории другого государства - члена;

c) трудящиеся, работающие по найму и работающие не по найму на борту судна, плавающего под флагом одного из государств - членов, подпадают под действие законодательства этого государства - члена, даже если они проживают или если предприятие, где они работают, юридически зарегистрировано на территории другого государства - члена или их наниматель проживает на территории другого государства - члена;

d) лица, не относящиеся к экономически активному населению, подпадают под действие законодательства того государства - члена, на территории которого они проживают, в той мере, в какой на них распространяется защита, предусмотренная подпунктами «a» - «c» настоящего пункта.

2. Несмотря на положения подпунктов «a» - «c» пункта 1 настоящей статьи, соответствующие государства - члены могут достичь договоренности о том, что определенные категории трудящихся, в частности трудящиеся, работающие не по найму, подпадают под действие законодательства того государства - члена, на территории которого они проживают.

3. По взаимному соглашению соответствующие государства - члены могут устанавливать в интересах соответствующих лиц другие исключения из правил, изложенных в пункте 1 настоящей статьи.

Раздел III. СОХРАНЕНИЕ ПРИОБРЕТАЕМЫХ ПРАВ

Статья 6

С учетом положений пункта 3 «a» статьи 4 настоящей Конвенции каждое государство - член стремится принимать участие вместе с любым другим соответствующим государством - членом в системе сохранения приобретаемых прав в отношении любой отрасли социального обеспечения, упомянутой в пункте 1 статьи 2 настоящей Конвенции, по которой каждое из государств - членов имеет действующее законодательство, касающееся лиц, последовательно или поочередно подпадающих под действие законодательства указанных государств - членов.

Статья 7

1. Система сохранения приобретаемых прав, упомянутая в статье 6 настоящей Конвенции, предусматривает в необходимой мере суммирование периодов страхования, работы по найму, профессиональной деятельности или проживания, в зависимости от случая, накопленных на основании законодательств соответствующих государств - членов, в целях:

a) участия в добровольном страховании или продления участия в страховании по собственному усмотрению, по мере необходимости;

b) приобретения, сохранения или возобновления прав и, в соответствующем случае, исчисления пособий.

2. Периоды, накопленные одновременно на основании законодательств двух или более государств - членов, учитываются только один раз.

3. Соответствующие государства - члены по взаимному соглашению устанавливают при необходимости специальные правила суммирования различных по характеру периодов и периодов, дающих право на пособия по специальным системам.

4. В случаях, когда лицом накоплены периоды на основании законодательств трех или более государств - членов, являющихся сторонами различных дву- или многосторонних актов, каждое государство - член, для которого одновременно имеют обязательную силу два или несколько соответствующих акта, суммирует, в необходимой мере, эти периоды в соответствии с положениями вышеупомянутых актов для целей приобретения, сохранения или возобновления прав на пособия.

Статья 8

1. Кроме того, система сохранения приобретаемых прав, упомянутая в статье 6 настоящей Конвенции, определяет порядок предоставления:

a) пособий по инвалидности, старости и потере кормильца;

b) пособий в случае профессионального заболевания, а также, по мере необходимости, пропорциональное распределение связанных с этим расходов.

2. В случае, указанном в пункте 4 статьи 7 настоящей Конвенции, каждое государство - член, для которого одновременно имеют обязательную силу два или несколько соответствующих акта, применяет положения этих актов для целей исчисления пособий, предоставляемых согласно его законодательству, принимая во внимание периоды, суммированные на основании законодательств соответствующих государств - членов.

3. Если государство - член, применяя положения пункта 2 настоящей статьи, должно на основании двух или нескольких дву- или многосторонних актов предоставить одному и тому же лицу пособия одинакового характера, то оно обязано предоставить только пособия, в наибольшей степени отвечающие интересам данного лица, в размерах, установленных при первоначальном назначении этих пособий.

4. Независимо от положений пункта 2 настоящей статьи соответствующие государства - члены могут, при необходимости, принять по соглашению дополнительные положения для исчисления указанных в пункте 2 пособий.

Раздел IV. СОХРАНЕНИЕ ПРИОБРЕТЕННЫХ ПРАВ И ВЫПЛАТА ПОСОБИЙ ЗА ГРАНИЦЕЙ

Статья 9

1. Каждое государство - член гарантирует выплату денежных пособий по инвалидности, старости, потере кормильца, пенсий в случае трудового увечья, а также пособий в случае смерти, право на которые приобретено по его законодательству, правомочным лицам, являющимся гражданами какого-либо государства - члена, беженцами или лицами без гражданства, независимо от места их проживания, с учетом мер, которые, при необходимости, будут приняты в этих целях по соглашению между государствами - членами или с соответствующими государствами.

2. Независимо от положений пункта 1 настоящей статьи, соответствующие государства - члены, участвующие в системе сохранения приобретаемых прав, упомянутой в статье 6 настоящей Конвенции, могут прийти к соглашению гарантировать предоставление пособий, указанных в предыдущем пункте, правомочным лицам, проживающим на территории не компетентного, а другого государства - члена, в рамках дву- или многосторонних соглашений, упомянутых в пункте 1 статьи 4 настоящей Конвенции.

3. Кроме того, в случае не обусловленных уплатой взносов пособий соответствующие государства - члены определяют по взаимному соглашению условия, при которых гарантируется выплата этих пособий правомочным лицам, проживающим на территории не компетентного, а другого государства - члена, независимо от положений пункта 1 настоящей статьи.

4. Положения пунктов 1 и 2 настоящей статьи могут не распространяться на:

a) специальные не обусловленные уплатой взносов пособия, назначаемые в порядке вспомоществования или в случаях нуждаемости;

b) пособия, назначаемые в соответствии с переходными системами.

Статья 10

1. Кроме того, соответствующие государства - члены стремятся принимать участие в системе сохранения прав, приобретенных на основании их законодательства, с учетом положений раздела III настоящей Конвенции, в области каждой из нижеперечисленных отраслей социального обеспечения, в отношении которых каждое из этих государств - членов имеет действующее законодательство: медицинское обслуживание, пособия по болезни, пособия по материнству и пособия в случае трудового увечья, кроме пенсий и пособий в случае смерти. Эта система гарантирует выплату таких пособий лицам, проживающим на территории любого другого, а не компетентного государства - члена, на условиях и в пределах, определяемых по взаимному соглашению соответствующих государств - членов.