Анализ административного права как отрасли правовой науки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Административное право как отрасль правовой науки

1.1 Определение предмета административного права

1.2 Особенности отношений, регулируемых административным правом

1.3 Метод административного права

Глава 2. Административное право в системе отраслевого права

2.1 Соотношение административного права с другими отраслями права

2.2 Соотношение конституционного и административного права в системе российского права

Заключение

Список литературы

Введение

Стремительные и масштабные изменения в политической, экономической и социальной сферах жизни России и других государств диктуют новые требования к теории административного права. Речь идет об отрасли права, выступающей не только как учебная дисциплина, но прежде всего как отрасль юридической науки. Административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности. Как самостоятельная отрасль российского права, административное право имеет свой предмет регулирования. Административное право Российской Федерации как отрасль публичного права занимает важнейшее место в правовой системе и посредством своих подотраслей, институтов и отдельных норм разрешает задачи, а также осуществляет функции, способствующие формированию и качественному функционированию самой правовой системы.

Административное право, с одной стороны, должно регламентировать процедуры управления, устанавливать права и свободы граждан, ограничения для государственных служащих и должностных лиц. А с другой стороны, административное право должно обеспечивать законность осуществляемых представителями публичной администрации действий и принятия ими решений. Именно на поиске наиболее лучших форм и способов обеспечения законности деятельности государственных служащих и улучшении их работы и должна концентрировать свое внимание административно-правовая наука. Административное право должно еще более "погрузиться" в правовую государственность, то есть создать предпосылки для применения должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов при решении всех управленческих дел и при принятии как нормативных, так и индивидуальных административных правовых актов.

В этой связи остро актуальным является вопрос об административном праве как отрасли правовой науки.

Названной проблеме посвящены работы многих авторов (например, статьи Бахраха Д.Н. «О предмете административного права России», Бельского К.С. «К вопросу о предмете административного права», Демина А.А. «Соотношение конституционного и административного права в системе российского права», Килясханова И.Ш. «Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права», и др.). Однако актуальность темы предполагает необходимость ее дальнейшей разработки.

Целью настоящей курсовой работы является анализ административного права как отрасли правовой науки.

Для реализации указанной цели требуется решить следующие задачи:

1) дать характеристику предмета административного права на основе концепций, сложившихся в специальной литературе;

2) выявить особенности административно-правового метода регулирования;

3) определить место административного права в системе отраслевого права;

4) показать соотношение административного права с другими отраслями права.

Глава 1. Административное право как отрасль правовой науки

1.1 Определение предмета административного права

Как и во все времена, в современном административном правоведении разрабатываются новые концепции развития и совершенствования общего и особенного административного права. Некоторые его институты, имея особую актуальность и значимость, получили в последние годы стремительное развитие. Однако новые традиции, "модные" теоретические положения, принципиальные направления совершенствования административно-правового регулирования, новые планы и масштабы реформирования административного права должны находить свою основу в ранее сформировавшихся концепциях известных научных школ. Новейшие теоретические разработки и доктрины не могут не учитывать весьма плодотворные идеи и конструкции, имеющиеся в российском административном праве.

В России начала XX в. в научном обосновании административного права как самостоятельной отрасли наметились две школы. Первая, в лице таких ученых-административистов, как В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов и И.К. Сухоплюев, признавала за полицейским правом значение историческое, полагая, что «учение об управлении» заменило собой систему полицейского права. А.И. Елистратов, давая определение административному праву, писал: «Наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях в области государственного управления».

Другое течение в русской административно-правовой науке, представленное такими учеными, как В.М. Гессен, И.Т. Тарасов, В.В. Ивановский, подчеркивая самостоятельный и субстанционный характер полицейской деятельности, утверждало, что замена понятия «полиция» понятием «администрация» или «государственное управление» не является правильной и что при объективном подходе к данному вопросу следует признать полицию самостоятельной частью администрации, а полицейское право частью административного.

В конце 20-х и начале 30-х годов прошлого века количество исследований в области административного права значительно уменьшилось, даже выдвигался тезис об его отмирании. При этом ссылались на то, что при социализме процесс управления не требует каких-либо организационно-правовых форм и может регулироваться лишь при помощи технических приемов. Сторонники данной теории менее всего учитывали практические потребности управления, искажали роль и значение аппарата управления и права как регулятора общественных отношений.

В начале 40-х и в последующие годы обсуждаются такие проблемные вопросы, как предмет и система советского административного права, формы и методы административной деятельности, система органов государственного управления и принципы их организации и деятельности, формы и способы обеспечения социалистической законности в государственном управлении. В 1940 году был издан первый учебник административного права для высших учебных заведений.

В советское время предмет административного права был определен односторонне как единое государственно-управленческое отношение, не имеющее разновидностей в обширном мире административно-правовых реальностей. В 60-80-х гг. такого рода взгляд на предмет отрасли был обоснован и закреплен в работах других крупных ученых-административистов, прежде всего Ю.М. Козловым, который доказывал, что предмет административно-правового регулирования образует круг общественных отношений, ограниченный рамками одного вида государственной деятельности, а именно государственного управления.

«Вообще нужно сказать, что реальный круг общественных отношений, регулируемых административным правом, не был очерчен четко ни советскими административистами, ни их предшественниками», пишет К.С. Бельский.

В настоящее время утвердилась следующая точка зрения. Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права. Эти отношения называются управленческими.

Административное право Российской Федерации, занимая определенное и значительное место в ее правовой системе, вместе с тем имеет и свою внутреннюю структуру или систему. Традиционно, т.е. так, как это принято при построении многих правовых отраслей, административное право подразделялось на две части: общую и особенную. По существу подобное его построение сохраняется и сейчас. Сорокин В.Д. считает: «Система административного права, построенная на основе деления всех правовых норм на две части общую и особенную, представляет собой умозрительную конструкцию, не соответствующую структуре административного права. На общую и особенную части можно подразделить научный материал об административном праве, но не само право».

Поэтому имеет место известная модернизация, имеющая перспективное значение. Так, в учебнике А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова «Административное право РФ» бывшая общая часть представлена в качестве основных методологических позиций, позволяющих проникнуть в суть данной отрасли российского права. Соответственно эта часть названа «Сущность и основные институты административного права». Тем самым чисто юридические положения сочетаются с необходимыми теоретическими обоснованиями. Бывшая особенная часть представлена как «Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами». В ней дается юридический анализ конкретных и разнообразных проявлений административно-правового регулирования в различных сферах общественной жизни.

Административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений.

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Итак, предмет административного права регулирует общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации исполнительной власти. Субъектами таких отношений выступают представители исполнительной власти, с одной стороны, а с другой - они же или граждане, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, профсоюзы и другие субъекты права.

1.2 Особенности отношений, регулируемых административным правом

Для понимания предмета административного права необходимо учитывать обстоятельства:

1) Регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный характер. В этих отношениях соответствующий субъект исполнительной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выражение механизма (системы) исполнительной ветви единой государственной власти.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами). Причем требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно-значимой деятельности. Эти границы определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов органов исполнительной власти (исполнительных органов).

Следует подчеркнуть, что не все управленческое тождественно административно-правовому. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации высшего звена системы органов исполнительной власти страны с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими.

2) Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Управленческие отношения представляют собой «поле» применения полномочий и осуществления функций именно субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его «обслуживающее», становятся беспредметными.

3) Управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.

В предмет административного регулирования входят отношения:

1) в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти.

Отношения, регулируемые административным правом, еще называют управленческими, или отношениями власти-подчинения. Однако не всякие управленческие отношения являются предметом регулирования административного права. Так, отношения власти и подчинения, возникающие в хозяйственном обществе между работником и работодателем, регулируются трудовым правом, а не административным.

Государственно-управленческие отношения по руководству хозяйством, социально-культурным, административным строительством. Данные отношения общественные связи, возникающие в государственно-аппаратной среде. П.А. Ямпольская сказала о них в свое время так: «Это те отношения, которые возникают в связи с образованием, организационным построением и организацией правильной деятельности органов государственного управления, т.е. в связи с организацией органов государственного управления и организацией их деятельности».

Но не все общественные отношения, могут быть отнесены к предмету административного права (например, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований). Нормы административного права могут лишь в определенных законом случаях оказывать на них регулирующее воздействие (государственная регистрация, регламентация их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществление государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п.). Приобретая имущество, орган исполнительной власти в лице его полномочного представителя совершает гражданско-правовую сделку в соответствии с нормами гражданского права;

2) внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной, судебной властей, а также органов прокуратуры.

В предмет административного права входят управленческие отношения, которые непосредственно не связаны с реализацией исполнительной власти. Например, при наложении судьями административного взыскания, что, безусловно, вписывается в предмет административного права. Суды, Федеральное Собрание, прокуратура и т.д. имеют свои аппараты, которые способствуют эффективной реализации этими субъектами своих функций. Возникающие в связи с этим отношения служат внутриорганизационным целям и являются однотипными с обычными управленческими отношениями, а поэтому регулируются административным правом;

3) возникающие с участием субъектов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления имеют исполнительные органы и осуществляют управленческую деятельность, несмотря на то, что они не входят в систему органов государственной власти. Также органам местного самоуправления делегируются отдельные полномочия государственного управления. Возникающие отношения также регулируются административным правом.

В зависимости от особенностей участников выделяются следующие виды управленческих отношений:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

С учетом государственного устройства Российской Федерации можно выделить следующие управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов федерации (отношения между Правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.);

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п.

б) внешние отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Но следует учитывать, что в специально предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации или подзаконными административно-правовыми нормами случаях в управленческих отношениях, регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом полномочий, имеющих юридически-властный характер. Эта сторона получает тем самым возможность выступать уже и от имени государства.

Особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Но эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.

Управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры.

К.С. Бельский включает в предмет административно-правового регулирования, помимо государственно-управленческих отношений, еще полицейские отношения и отношения в области административной юстиции.

Итак, предмет административного права охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Сегодня предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

Следует отметить влияние на предмет административного права проводимой в настоящее время административной реформы. Она зарождалась как институт, позволяющий укрепить основы защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ликвидировать негативные проявления деятельности служащих органов публичной власти, усилить контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. Таким образом, в основе административных преобразований в стране находятся публичные интересы. Поэтому в известном смысле идеологией проведения и реформы административного права должен стать, с нашей точки зрения, учет обеспечения публичных интересов при создании модели административного правового регулирования и при принятии соответствующих нормативных правовых актов. Публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития, необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие: 1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества; 2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную); 3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти; 4) эффективное публичное управление; 5) качественные административные правовые процедуры; 6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль.

Кроме того, в настоящее время ученые пытаются изучить и оценить историю развития российского административного права, то есть все то, что было достигнуто в науке административного права дореволюционной России и советского периода, а также систему зарубежных моделей административно-правового регулирования. Дать оценку теории административного права дореволюционной России или советского административного права и сделать соответствующие выводы о качестве и основных характеристиках механизма административного правового регулирования нетрудно. Однако известные сложности появляются при попытках проведения сравнительного административно-правового исследования; правильная и объективная оценка зарубежного административного права еще не представляется возможной, в том числе из-за сложностей, связанных с переводом текстов законов и научных трудов. Поэтому, анализируя исторический опыт развития административного права в России и за границей, ученые предлагают изменить предмет административного права и включить в него, например, такие сферы общественных отношений, как полицейская деятельность и административное судопроизводство. Однако это является уже административно-правовой реальностью. Думается, что предпочтительнее анализировать изменившуюся сущность административного правового регулирования, систему административного права, его основные принципы. Справедливо отмечает С.Д. Князев: "Уяснение современных принципов трудно переоценить как для теории, так и для практики административно-правового регулирования, поскольку именно они несут в себе основной созидательный потенциал юридического обеспечения управленческих отношений, складывающихся на всех уровнях осуществления государственной и муниципальной исполнительной власти".

Для изменения самых глубинных характеристик современного административного права, преодоления "старых" (и одновременно простейших) догм системы административного права требуется его реформа. Традиции (в том числе и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Вместе с тем сегодня нужно создавать "новый мир" административного права, развивать его новые традиции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, появление новых административно-правовых традиций должно базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях.

Создание нового "базиса" административного права одновременно предполагает и появление иного теоретического осмысления перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим необходимо формировать основные условия для развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективное функционирование и необходимый взаимоконтроль. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, применяются с целью поддержания действия, в широком смысле, принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

Значение административного права в правовой системе Российской Федерации заключается в настоящее время в установлении новых правовых средств и инструментов, способствующих укреплению принципа и режима законности не только в сфере исполнительной власти, но и в области осуществления законотворчества (правотворчества) и судопроизводства. В будущем активность административно-правового регулирования будет, очевидно, возрастать; результатом административно-правовых элементов российской правовой системы станет укрепление порядка и режима законности в проведении необходимых мероприятий государственно-правового строительства.

1.3 Метод административного права

Если понятие предмета связано с вопросом о том, какие общественные отношения регулируются правом, то понятие метода - как они регулируются нормами права. Между предметом и методом существует весьма жесткая связь. Метод предопределяется особенностями предмета правового регулирования. Предмет административного права позволяет определить сферу правового регулирования данной отрасли права. Метод же административного права устанавливает приемы и способы регулирования.

Нередко одни и те же общественные отношения развиваются под воздействием нескольких отраслей права (особенно в хозяйственной сфере). В связи с этим важное значение имеет метод правового регулирования, представляющий собой юридическое средство воздействия, применяемое государством при правовом регулировании общественных отношений.

Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо предмета, возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из участников такого отношения подчинен другому. Старилов Ю.Н. пишет: «Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти».

Государственное управление требует «подчинения тех, в отношении кого осуществляются управленческие функции». В силу этого административноправовому регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования. Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и подчинения. Равенство сторон возникает в тех случаях, когда регулируются отношения имущественного характера, составляющие предмет гражданского права.

Следует учитывать, что в сфере государственного управления имеют место так называемые горизонтальные отношения, исключающие неравенство их участников. Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.

В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод административного права, проявляются и в тех случаях, когда административно-правовыми средствами регулируются отношения имущественного характера.

Так, федеральные органы исполнительной власти решают вопросы передачи государственных предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации; о передаче в залог акций, находящихся в федеральной собственности; о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий и т.п.

Гражданский кодекс Российской Федерации также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, т.е. что они могут быть административными (ч. 3 ст. 2).

В-пятых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой.

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности).

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

Таковы отличительные особенности административно-правового урегулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений.

Глава 2. Административное право в системе отраслевого права

2.1 Соотношение административного права с другими отраслями права

Для понимания предмета административного права важным является определение места административного права в правовой системе РФ. Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Оно охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни. Как отметил французский административист Г. Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы «административно-правового контроля». И далее: «…административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека».

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права юридического «спутника» исполнительной власти сохраняется в период реформации государственных институтов. И меньшей она пока что не стала. Конечно, процессы демократизации и перехода к рынку затрагивают содержание административного права, но не лишают его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве такого рода процессов можно назвать, например: сокращение масштабности централизованного (общефедерального) административно-правового регулирования, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации; существенное возрастание роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; «выход» на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера; обеспечение реальной, а не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях государственной организации и т.п.

С помощью норм административного права решается и задача укрепления правопорядка. Тут особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной ответственности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранных и т.п.). Административную ответственность можно определить как реагирование государства на административное правонарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть противоправное деяние официальной оценке и в случае отрицательной оценки применить к виновному лицу административное наказание.

В КоАП РФ акцент сделан на защите интересов не государства, а прав и законных интересов граждан. Этому полностью посвящена большая глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан. Специальные главы посвящены экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан.

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений.

Очевидно, что происходит ассимиляция действующей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего наблюдается «перекрещивающееся» взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых «новых» правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоохранного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли права, а отрасли законодательства. В качестве иллюстрации этого вывода достаточно проанализировать содержание Закона об охране окружающей природной среды, являющегося конгломератом правовых норм различного отраслевого профиля.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является «проникновение» административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. Вместе с тем трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Разные стороны имущественных отношений регулируются гражданским и административным правом. При этом они ориентируются на преобладающее значение тех или иных моментов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. Это имеет большое практическое значение в сфере применения ответственности. Так, важное практическое значение имеет вопрос о юридических критериях ограничения внешне сходных преступлений и административных правонарушений. Например, незаконное использование товарного знака, фиктивное или преднамеренное банкротство предусмотрены как административным, так и уголовным законодательством. Максимов И.В. отмечает: «Правильное отграничение преступления от иного непреступного правонарушения имеет важное принципиальное значение и с точки зрения охраны достоинства личности».

Таким образом, сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

2.2 Соотношение конституционного и административного права в системе российского права

административный ответственность право

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Ю.А. Тихомиров, изучая соотношение административного права с другими отраслями права, пишет: "Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права, и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами". Определяя различие между административным и конституционным правом, английский профессор Д. Гарнер также отмечает, "что это различие, столь важное при разграничении предмета исследования, не затрагивает его сущности и не является основополагающим. Конституционное право не отличается по своему содержанию от административного. У них общие источники, и они оба регулируют осуществление функций государственной власти... Основное различие между ними заключается в том, что конституционное право имеет дело с организацией и функциями государственной власти в статике, тогда как административное право - в динамике... В результате приходится признать, что различие между ними скорее дело удобства и обычая, чем логики".

Метод правового регулирования, по мнению Демина А.А., - основа отличия конституционного права от административного.

Рассмотрим, например, метод восходящего подчинения, который заключается в таком соотношении положения субъектов правоотношения, когда власть исходит от народа и ее осуществление поручается избираемым им субъектам: президенту, парламенту. Все властные полномочия властей имеют своим конечным или изначальным происхождением либо прямую волю, либо молчаливое согласие населения, народа, управляемых: в буржуазном обществе выборами, в Великом Новгороде начала второго миллениума в том числе и приглашением на княжение любого постороннего лица, подходящего по характеристикам, варяга. В буржуазной демократии считается, что народ является единственным и полновластным источником власти, когда народу не нравится какой-либо деятель, он вправе свергнуть и казнить любого. В буржуазном обществе это отставка (импичмент), отзыв депутата, президента; в демократии Великого Новгорода - недоверие и потеря власти приглашенным на должность (казус Александра Невского 1241 г.). Отсюда и метод правового регулирования - восходящее подчинение, он характерен для конституционного права.

Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования имеет следующие последствия, проекции на право: к области государственного (конституционного) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: статус избирателей (выборщиков), право объединения в партии и иные общественные объединения, проведение выборов, функционирование представительного органа власти, процедура отзыва лиц, наделенных народом какими-то полномочиями, публично-правовая ответственность. Но дальше - формирование государственного аппарата, сколько министерств, будет ли правительство - это уже вопрос действия избранной власти, и она может избрать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти уже типично должна относиться к области административного права как к самоорганизации власти. Здесь господствует метод власти и подчинения, административно-правовой метод правового регулирования. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт.

Наличие метода восходящего подчинения, его признание, дает возможность четче структурировать всю правовую область как для преподавания, так и для практического законотворчества. Так, национально-территориальное устройство страны - вопрос конституционного права, административно-территориальное деление - предмет административного права (в настоящее время в Классификаторе правовых актов относится к конституционному праву). Права человека избирать, включая и его возможность объединения в партии - вопрос конституционного права. Обязанность гражданина (человека) повиноваться избранным им властям, в том числе и при реализации прав человека и гражданина, - вопрос административного права. И так далее.

Попробуем схематически представить различие между конституционным и административным правом при признании метода восходящего подчинения в конституционном праве и метода административно-правового в административном праве критерием их разграничения.

Деятельность органов исполнительной власти, функционирование администрации - это категория организационная, а вот формирование органов государства - политическая, и этим отличается административное право как относящееся к исполнению воли народа от конституционного права, где воля государства формируется. Политика должна относиться к конституционному праву, а ее исполнение - к административному. Виды ответственности, которые должны сопровождать ту и другую отрасли права, существенно разнятся. В конституционном праве ответственность может быть только перед тем, от кого власть получена, то есть перед народом, а ни в коем случае не перед каким-либо иным субъектом: Конституционным Судом, парламентом, чрезвычайной комиссией правительства, толпы как части народа. А вот ответственность исполнителей может быть перед судом, вышестоящим начальником, всеми иными государственными органами.

Конституционное право включает в себя нормы, закрепляющие принципы организации высших и местных государственных органов, определяющие место представительных органов власти и их исполнительного аппарата, основы взаимоотношений между органами власти и управления (ст. 10, 11, 71, 72, 77, 83-88, 102, 103, 110-117, 125 Конституции Российской федерации) основные права и обязанности граждан, практическая реализация которых во многом протекает в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117). Это свидетельствует о том, что ряд вопросов регулируется одновременно государственным и административным правом. Разграничение между ними основывается на следующем:

а) нормы государственного права закрепляют общие, единые для всех госорганов демократические принципы их организации и деятельности и соответственно регулируют отношения в этой сфере;

б) нормы административного права детализируют указанные принципы применительно к многообразной системе органов управления, а также на их основе регулируют практическую управленческую деятельностью этих органов.

Таким образом, свои исходные начала административное право берет у государственного права, в чем и проявляется тесная связь между ними.

Заключение

Главная особенность регулируемых административным правом общественных отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, его регулятивная функция. Она может быть детализирована и может получить более развернутое выражение, что обосновано, ибо само регулирование имеет различную целевую нагрузку и, соответственно, формы своего проявления. В силу этого возможно выделить следующие функции административного права: правоисполнительную, правотворческую и правоохранительную. Последняя обеспечивает как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Правовая система России содержит практически весь инструментарий административно-правового регулирования: административное право можно рассматривать как позитивно действующее право, как систему административного законодательства; административное право устанавливает систему органов публичной власти и порядок их деятельности; административное право регламентирует процессуальные отношения как в сфере позитивного публичного управления, так и при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности; административное право устанавливает правовые формы судебно-административной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Значение административного права (как, впрочем, и любой иной отрасли права) в правовой системе Российской Федерации можно показать, анализируя основные характерные черты административно-правового регулирования общественных отношений. С этой точки зрения административное право играет важнейшую роль в:

- формировании правовой государственности в России, которая, в свою очередь, должна обеспечить режим законности и обоснованности публичного управления в стране;

- установлении публично-правовых стандартов организации и функционировании исполнительной власти;

- обеспечении прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;