2

http://monax.ru/order/ - рефераты на заказ (более 2300 авторов в 450 городах СНГ).

«Источники административного права»

/Курсовая работа/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

1. Источники административного права. Их виды 5

2. Понятие и виды нормативно-правовых актов 11

3. Система источников административного права 29

Заключение 34

Библиография 36

Введение

Привычка обращаться к многочисленным правовым актам подчас стирает для каждого из нас их особенности. Все акты кажутся нам похожими. В реальности же принимаемые и дейст-вующие правовые акты обладают и общими, и специфическими чертами, находятся в строгой зависимости друг от друга. Игнори-рование этого факта снижает эффект правотворческой и правоприменительной деятельности, затрудняет формирование норма-тивно-правового массива, доступного для граждан, должностных лиц и специалистов.

Острота проблемы становится еще более ощутимой в совре-менный период коренного обновления российского законодатель-ства и проведения глубокой конституционной реформы. Принятие новой Конституции Российской Федерации требует анализа ее свойств и содержания, а также выяснения ее соотношения с другими актами. Равным образом нужны точные оценки связей закона и подзаконных актов, множественность которых особенно очевидна. Все эти связи призваны дать верное представление о "правовой цепи", складывающейся в действительности из разных правовых актов и документов для решения взаимосвязанных задач и регулирования экономической, социальной, политической сфер жизни.

Административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Поэтому система-тизация норм отрасли, которая проводится во всех отраслях права, здесь имеет еще большее значение.

Систематизация норм административного права может быть проведена по различным основаниям. При этом должны соблю-даться два требования. Во-первых, чтобы систематизация исхо-дила из объективного наличия и объективной дифференциации норм, и, во-вторых, чтобы систематизация приносила определен-ную пользу науке и практике.

Систематизация норм административного права имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Нормы Особенной и Специальной час-тей не должны противоречить нормам части Общей, а в случае такого противоречия действуют нормы Общей части. На основе данной классификации строится наука административного права и изучение его курса.

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего вы-ражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли позна-комиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муни-ципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государ-ственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является раз-нообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим чис-лом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их под-законных нормативных актов.

Целью этой работы является раскрытие понятия и видов источников административного права, нормативно-правовых актов, дать их характеристику рас-крыть существующие между ними связи. Используемое для этого понятие правовой системы позволяет рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодей-ствия государственных органов, предприятий и иных организаций. А это очень актуально в настоящее время.

1. Источники административного права.

Их виды

При характеристике источников административного права не-обходимо выяснить вопросы о:

- понятии источника административного права,

- видах и формах источников,

- задачах и состоянии кодификации административного права в современных условиях.

К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, на-пример, Кодекс об административных правонарушениях или По-ложение о конкретном министерстве. В последнем определяется компетенция данного органа по руководству отраслью. Не отно-сятся к источникам административного права правовые акты ненормативного характера.

Особенности предмета административно-правового регулиро-вания (обширность, многообразие отношений) влекут за собой большое число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам право-вых свойств, а также форм правовых нормативных актов.

Пра-вовые свойства нормативных правовых актов, как известно, не-одинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойст-вами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе источников административного права имеют следующие норма-тивные акты.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и граж-данского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодатель-ных органов;

II. Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федераль-ного Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:

а) Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы зако-нодательства, кодексы и др.);

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собра-ния Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа - акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административно-го права.

Акты Президента Российской Федерации - это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их ис-точникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российс-кой Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и дру-гих центральных федеральных органов специальной ком-петенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и дру-гие акты территориальных федеральных органов испол-нительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специаль-ной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государствен-ной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных пред-приятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административ-ного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транс-портных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль пуб-личных договоров, содержащих нормы административного пра-ва. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров¹.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если междуна-родным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра-вила международного договора». Конечно, правительство, ми-нистерство не вправе заключать с органами зарубежных го-сударств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 догово-ров Российской Федерации с ее субъектами Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-21..

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде-рации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными орга-нами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, рабо-тодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и адми-нистрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками админист-ративного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, кото-рые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установле-но, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецеден-тами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нор-мам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и воен-ных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответ-ствующими закону или решениям вышестоящих органов подза-конные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, - постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ пре-доставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признан-ные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которы-ми признал несоответствующими Конституции РФ, федераль-ным законам многие административно-правовые нормы, содер-жащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер админи-стративного принуждения (задержания, конфискации), закреп-ляющих полномочия органов государственной власти.

VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных госу-дарственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

2. Понятие и виды нормативно-правовых актов

Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.

В зависимости от особенностей правового положения субъектов правотворчества все нормативно-правовые акты подразделяются на:

- нормативные акты государственных органов;

- нормативные акты общественных объединений (кооперативных, акционерных, профессиональных и т.п.);

- совместные акты (государственных и негосударственных организаций);

- нормативные акты, принятые в порядке референдума.

В зависимости от сферы действия нормативные акты делятся на:

- общефедеральные;

- акты субъектов Федерации;

- акты органов местного самоуправления;

- локальные акты (регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения). В зависимости от срока действия различают:

- акты неопределенно длительного действия;

- временные акты.

В зависимости от юридической силы нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Нормативно-правовые акты классифицируются также по содер-жанию. Такое деление в известной мере условно. Условность эта объек-тивно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах со-держатся нормы однородного содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной отрасли права (например, трудовое, семейное, уго-ловное законодательство). Но наряду с отраслевыми нормативными актами действуют и акты, имеющие комплексный характер. Они вклю-чают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство - примеры комплексных нормативно-правовых актов.

По объему и характеру действия нормативно-правовые акты под-разделяются:

- на акты общего действия, охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на данной территории;

- на акты ограниченного действия - распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, на-ходящихся на данной территории;

- на акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регу-лятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключи-тельных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий).

Система нормативно-правовых актов в каждой стране определяется Конституцией, а также изданными на ее основе специальными зако-нами, положениями о тех или иных государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством определен также порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно-правовых актов; указывается, какой орган и в соответствий с какой процедурой издает тот или иной нормативный акт.

Каковы конституционные параметры правовой системы Российской Федерации? Их несколько.

Во-первых, признание того. что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, право-вые акты органов субъектов Федерации, местного самоуправле-ния, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

Во-вторых, установление правовых зависимостей: Конститу-ция, конституционные законы (понимаемые как федеральные), законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении. Классификация правовых актов, порядок их принятия, действия, изменения и отмены регулируется федеральным законом о норма-тивно-правовых актах.

В-третьих, нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие в Российской Федерации. Все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федера-ции. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской федерации, не имеют юридической силы.

В-четвертых, в правовой системе обеспечивается верховенст-во закона. Все должностные лица, государственные и обществен-ные организации действуют на основе и по исполнение закона. Рамки закона дают простор выбору вариантов решений. Подза-конные акты должны строго соответствовать закону.

В-пятых, провозглашение принципа: законы подлежат офи-циальному опубликованию. Неопубликованные законы не приме-няются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеоб-щего сведения.

В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридичес-кие споры разрешаются уполномоченными органами в соответст-вии с их компетенцией и процедурами.

В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы междуна-родного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом.

В ходе общественных преобразований и реформ в России, а также конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система и прежде всего ее структура. Теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней, унифицированной, складывается правовая система с тремя подсистемами - по уровням. Это собственно федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования, В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная сово-купность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими пра-вовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимос-тями и процедурами правотворчества и правоприменения.

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые введено понятие "правовая система" (ч. 4 ст. 15) и установлены следующие виды правовых актов: "Конституция", "закон", "федеральный закон", "федеральный конституционный закон", "правовые акты", "нор-мативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоря-жения", "решения", "акт", "международные договоры", "устав". "договор", "соглашения". Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно разобраться.

Правовые акты находятся между собой в разных соотношениях. Именно прочные системообразующие связи разных видов актов позволяют вести речь о правовой системе. Но, увы, пока об этом трудно говорить, ибо противоречивость современного политического и социально-экономического разви-тия России неизбежно порождает юридический хаос. Правовая система непрерывно деформируется, и связи между актами нару-шаются. В целом же резко снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, а неостановимый вал правонарушений, преступности все ниже "опускает" уровень за-конности в стране.

И все же надо всемерно использовать системные связи пра-вовых актов, умело их формировать и укреплять. Как? Каким образом? Для этого следует знать и правильно применять прежде всего легальные средства и способы поддержания установленных соотношений между Конституцией, законами и подзаконными актами. Среди последних, конечно, тоже приходится соблюдать своеобразную соподчиненность.

Итак, назовем кратко эти средства:

а) признание в правовой системе верховенства Конституции и ее высшей юридической силы (таков смысл ст. 15 Конституции Российской Федерации; в Конституции Республики Узбекистан есть глава III "Верховенство Конституции и закона");

б) установление верховенства закона над всеми подзаконны-ми актами (в Конституции Республики Башкортостан есть раздел "Система законодательства" - ст.ст. 126 -131);

в) обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных задач объективно влечет за собой цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, при-казах, локальных актах, корпоративных нормах, в актах народного опроса и голосования);

г) установление юридической силы каждого акта по сравне-нию с другими актами (естественно, она обеспечивается в случае отклонения такими средствами, как приостановление, изменение, отмена, обжалование, признание акта недействительным. Умелое их использование в процессе правоприменения позволяет вовремя сбалансировать разные акты и не обострять юридические колли-зии);

д) определение сферы действия каждого акта и точек его сопряжения с другими актами. Замечено: у закона их много, у актов правительства - тоже, а далее объем связей актов сужается. Но их нельзя упускать из виду.

Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками.

Во-первых, они принимаются только законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума. Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая оз-начает, что содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам: никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал.

В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государст-венный строй, компетенция центральных звеньев государствен-ного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.

В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного харак-тера. Все иные акты призваны в основном детализировать и кон-кретизировать нормативные установления законов.

В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.

Таким образом, закон - это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных обще-ственных отношений.

Законы многообразны, поэтому нуждаются в классификации. Критерии этой классификации обусловлены особенностями ре-гулируемых отношений, своеобразием субъекта правотворчества, адресата, территории, на которой они действуют, и т.д.

Некоторой попыткой сгруппировать законы по их целевому назначению и содержанию может быть выделе-ние законов: а) институционных, посвященных опреде-лению статуса государственных, общественных органи-заций, трудовых коллективов, институтов непосредствен-ной демократии; б) регламентационных, регулирующих сферу общественных отношений или их комплекс; в) проблемно-ситуационных, направленных на решение крупной социальной задачи в пределах определенного периода. Полезность этой группировки законов обнару-живается в процессе развития законодательного регули-рования, которому посвящена одна из глав данной книги.

Целостность законодательного регулирования не ис-ключает установления специфики действия отдельных видов законов и их определенной совместимости. Диффе-ренциация законов происходит прежде всего по предмет-ному признаку, по кругу регулируемых общественных от-ношений и по определяемому этим их положению в сис-теме законодательства и в правовой системе в целом. Иными словами, содержательная характеристика законов непосредственно предопределяет их юридическую силу, т. е. характер и пределы регулирующего воздейст-вия, обязательность действия и т. п.

Особый интерес представляет деление законов в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства. По этому основанию различают законы конституционные и те-кущие.

Конституционные законы закрепляют основы общественного и государственного строя, служат юридической базой теку-щего законодательства. К ним относятся Конституция и законы, вносящие в нее изменения и дополнения, а также законы, кон-кретизирующие ее содержание.

Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что она отражает расстановку полити-ческих сил в обществе, юридически закрепляет балансах интере-сов. Различают фактическую и юридическую конституции. Фак-тическая конституция - это реальные отношения в обществе. Юридическая конституция представляет собой правовое офор-мление этих отношений.

Конституция занимает главное место в системе нормативно-правовых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой ролью.

Выполняя непосредственно регулятивную функцию, Конституция призвана обеспечить внутреннее единство норм национальной правовой системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовыми системами.

Перечень конституционных законов исчерпывающе определен Конституцией Российской Федерации. Это законы о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения и т.д. (всего их 14).

Прямое закрепление в Конституции данных актов, круга регулируемых ими отношений, усложненная процедура принятия невозможность наложения на них вето Президента) определяют их особое место в системе действующего законодательства и повышенную юридическую силу.

Текущие (обыкновенные) законы принимаются на основе и во исполнение конституционных законов, составляют текущее законодательство и регулируют различные стороны экономической., политической, культурной жизни страны. Особой разновидностью текущих законов являются органические и чрезвычайные законы.

Органические (кодифицированные) законы - юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К этим законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства.

Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, экологическими, социальными и иными причинами, и носят временный характер.

Законодательная деятельность - сложный и многогранный процесс.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов опре-деляется Конституцией и регламентами деятельности соответст-вующих представительных органов государственной власти. Эти акты предусматривают следующие основные стадии издания за-конов:

- законодательная инициатива;

- обсуждение законопроекта;

- принятие закона;

- опубликование(обнародование).

Под законодательной инициативой принято понимать предо-ставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной власти предложе-ний по совершенствованию законодательства и конкретных за-конопроектов, которому корреспондирует обязанность законо-дательных органов рассмотреть эти инициативы.

К числу субъектов, наделяемых правом законодательной ини-циативы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государ-ственной Думы, Правительство, законодательные органы субъ-ектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитраж-ный суды РФ.

После регистрации законопроекты направляются в рабочие органы палат (комитеты и комиссии) для предварительного рас-смотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей ра-боты над ними. Некоторые из актов, связанных со значительным расходованием денежных средств из федерального бюджета, должны иметь предварительное заключение Правительства.

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании па-латы представительного органа и начинается с доклада инициа-тора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходи-мости по особо важным, касающимся всего населения законо-проектам может быть и всенародное обсуждение. Непосредст-венное рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам или в целом. При этом каждая предложенная поправка голосует-ся отдельно.

В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное рассмотрение.

Принятие федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее двух третей голосов депутатов.

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значе-ние для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федера-ции. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. При одобрении конституционного закона необхо-димо не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласи-тельные комиссии.

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подпи-сывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Госдуму.

Законы подлежат обязательному офи-циальному опубликованию. Оно имеет важное юридическое (так как с ним связано вступление закона в силу) и социальное значение (так как является основой презумпции знания закона). В соответст-вии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются.

Согласно Закону от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, фе-деральных законов, актов палат Федерального Собрания» феде-ральные законы публикуются в течение семи дней после их под-писания Президентом в «Российской газете» или «Собрании за-конодательства Российской Федерации».

В необходимых случаях законы могут быть оглашены и иными, неофициальными способами: опубликованы в органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по кана-лам связи, а также разосланы соответствующим государственным органам.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

- указы в границах собственных полномочий;

- указы на основе полномочий, делегированных Парламен-том;

- указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, пред-ставления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генераль-ного прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют раз-нообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязатель-ный характер. Особенно много указов принимается для регули-рования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.). Иногда они сопровож-даются утверждением положений об органах, выполняющих оп-ределенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Распоряжения Президента также ненормативны и принима-ются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из ре-зервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов не-сколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Прави-тельства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базо-вые нормативно-правовые акты и целевые комплексные про-граммы, рассчитанные на длительный период действия (феде-ральный бюджет, федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т.д.).

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных от-раслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятель-ности всех органов исполнительной власти, предприятий и уч-реждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г.) устанавливают, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются - нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством Прави-тельство РФ для осуществления своих полномочий по управле-нию обществом принимает постановления и распоряжения. По-становления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполни-тельной власти» указы и распоряжения Президента РФ, поста-новления и распоряжения Правительства РФ подлежат офици-альному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания.

Министерства, государственные комитеты и иные федераль-ные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и уч-реждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью ми-нистерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы не-скольким министерствам и регулировать межотраслевые отно-шения. Например, правовые акты Министерства финансов, Ми-нистерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненорматив-ными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Под-писываются министром или по его поручению заместителем ми-нистра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятель-ности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни-тельной власти, прошедшие государственную регистрацию в Ми-нистерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов фе-деральных органов исполнительной власти» издательства «Юри-дическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система».

В государствах СНГ проблема соотношения ведомственных актов с Конституцией и законами решается более содержательно, чем в России. Так, в ст. 88 гл. 14 Конституции Республики Казахстан установле-но: члены Кабинета Министров ответственны перед Верховным Советом по вопросам исполнения законов. Верховный Совет рес-публики вправе заслушать их отчеты об исполнении законов. А в ст. 94 Конституции Эстонской Республики говорится об образова-нии министерств в целях упорядочения сфер управления на осно-вании закона. Министр издает распоряжения и приказы. Более строго законные рамки деятельности центральных органов опреде-лены в ст. 79 Конституции Чешской Республики: министерства и другие органы могут на основании и в рамках закона издавать пра-вовые предписания, если они уполномочены на то законом.

Несмотря на попытки соизмерения содержания и формы ве-домственных актов, пока строгой их соотносимости добиться не удалось. Если обратиться к перечню нормативных актов минис-терств и ведомств, зарегистрированных в июле-августе 1994 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, то среди 60 актов можно обнаружить 4 постановления (изданы Министерством труда), 9 писем, 2 распоряжения, 20 приказов, 27 разъяснений, 2 инструкций, указаний, Положений. Лишь 2 акта изданы во испол-нение двух законов и 2 акта - во исполнение законодательства.

Отметим, что акты типа "инструкция", "Положение" довольно схожи по содержа-нию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительны-ми актами - приказ, указание, распоряжение - и вышеназванны-ми нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и ме-няются, отменяются любым образом, либо нормативные докумен-ты типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические докумен-ты, не умаляя их самостоятельного значения для решения опера-тивно-распорядительных задач.

На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и своя специфика, связанная с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельст-вами. Если правовые системы республик как субъектов Федера-ции уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, облас-тей, автономных округов и городов федерального значения нахо-дятся еще в стадии становления.

Основным нормативным актом, регламентирующим взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции. Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.

В ряде областей, краях и городах федерального значения формированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.

Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изм. и доп. от 17 марта 1997 г., от 26 ноября 1996 г, от 22 апреля 1996 г СЗ РФ. 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506. устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Их представительные органы (дума, му-ниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения прини-мают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) - поста-новления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориаль-ной единицы.

Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр норматив-ных установлении органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятия-ми, учреждениями и организациями независимо от форм собст-венности, а также должностными лицами и гражданами. Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, ком-мерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия. Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров, советом директоров и т.п.).

Приказы нормативного и индивидуального значения прини-маются руководителями предприятий, учреждений и организа-ций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера.

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уста-вах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ.

Правовая природа этих нормативных актов производна от го-сударства, от его согласия, санкции на юридически значимое ре-гулирование определенной группы общественных отношений.

Наряду с нормативно-правовыми актами государственных органов в системе форм (источников) права некоторых стран определенное ме-сто занимали нормативно-правовые акты, издаваемые обществен-ными органами и организациями.

Как известно, сами по себе решения (акты) общественных организаций, так же, как и решения любых партийных органов и организаций, не содержат в себе правовых норм и не имеют юридичес-кой силы. Таковую они могут получить лишь в двух случаях. Во-пер-вых, при издании совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Например, в условиях существования СССР имела место практика принятия такого рода совместных актов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эти акты, с момента их издания приобретали не только общественно-политический, но и юридический характер.

И во-вторых, в случае предварительной или последующей санкции (разрешения) государства. Последняя может выражаться в разных фор-мах. Наиболее распространенные из них последующие санкции, прида-ющие, в случае необходимости, каждому отдельному акту обществен-ных организаций юридический характер и придание юридической силы актам общественных организаций на основе специально изданного для этого закона или иного законодательного акта.

Например, согласно действовавшему в СССР и других восточно-европейских странах законодательству, профсоюзы в лице их высших органов имели право на издание актов юридического характера по вопросам социального страхования, санаторного обслуживания и по неко-торым другим вопросам . Необходимость издания такого рода актов была вызвана стремлением привлечения общественных организаций к правотворческому процессу, к их активному участию в государствен-ной и общественно-политической жизни.

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международно-право-вых актов. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются со-ставной частью ее правовой системы. Если международным до-говором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна-родного договора».

Среди международно-правовых актов можно выделить два ос-новных вида - директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств и форм реализации меж-дународных обязательств. В постановлениях же содержатся соот-ветствующие требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной.

3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образу-ют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупно-сти, - наличие в каждом из них действующих норм административ-ного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некоррект-но. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоя-щего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует пони-мать как систему законов, в которых имеются нормы административ-ного права. А всю совокупность действующих источников этой от-расли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важ-ную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что адми-нистративное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточ-няет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совме-стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соот-ветствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъек-тов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источ-никами административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источ-ников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется боль-шое число федеральных и региональных, материальных и процессу-альных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедить-ся, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей за-конодательства СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679., в котором нет раздела «административное законо-дательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о госу-дарственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и свя-зи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно ис-пользуется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведом-ственные инструкции.

Пятая особенность СИАП - ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся измене-ния новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяют-ся. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными фак-торами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными фактора-ми: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, прини-мает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, из-менить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрица-тельно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означа-ла бы нарушение ст. 72 Конституции России.