Стратегия развития муниципального образования и ее информационное обеспечение

Размещено на http://www.allbest.ru/

52

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ

Кафедра: «Государственное управление и финансы»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине Система государственного и

муниципального управления

Тема

Стратегия развития муниципального образования

и ее информационное обеспечение

Ливны, 2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Понятие и назначение стратегии развития муниципального образования

1.2 Разработка стратегии муниципального образования

1.3 Факторы и угрозы разработки и реализации стратегии развития муниципального образования

2. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Общее информационное обеспечение муниципального образования

2.2 Мониторинг и оценка как средство обеспечения стратегии развития муниципального образования

2.3 Обратная связь с населением

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ЕЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

3.1 Совершенствование системы разработки и реализации стратегии развития муниципального образования

3.2 Совершенствование информационного обеспечения

3.3 Использование зарубежного опыта в стратегическом муниципальном программировании

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

стратегия муниципальное образование

Актуальность работы объясняется следующим. Проводимые в России экономические реформы направлены на повышение экономических рычагов в развитии территорий, усиление зависимости уровня жизни их населения от вклада в социально - экономическое развитие региона и страны в целом. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране. На практике формирование местного самоуправления в России оказалась одной из самых трудных задач. Рост самостоятельности предприятий, расширение прав местных органов требует перехода от жестко административных методов к методам "сетевого" (координационного) управления. Муниципальным образованиям приходится решать все более широкий круг социальных и экономических задач, задач рационального землепользования и распоряжения муниципальной собственностью, вопросы использования имущества независимо от форм собственности, трудового потенциала, инфраструктуры. В свою очередь, для становления экономической основы самоуправления и проведения активной местной политики необходимо формирование эффективной системы планового регулирования развития территории, основу которой составляет муниципальное планирование. Муниципальные планы определяют важнейшие цели, задачи и ориентиры развития территории, а также механизмы их достижения и реализации. Осознавая актуальность современных социально-экономических проблем, органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости разработки стратегий, ориентированных на решение проблем занятости, экономического развития и обновления муниципального образования. Стратегия нацелена на лучшее использование имеющихся возможностей, предотвращение возможного негативного внешнего воздействия на муниципальное образование, на постоянное развитие. При этом в условиях разрыва вертикальных и слабых горизонтальных связей в органах управления муниципальными образованиями ощущается острый недостаток в достоверной, полной и своевременной информации при реализации стратегий развития. Практика показала, что слабое информационное и аналитическое обеспечение процессов управления влечет за собой:

- принятие непроработанных решений органами муниципальных образований по управлению социально - экономической сферой;

- крайне неудовлетворительное использование трудовых, материальных, финансовых ресурсов, основных фондов и оборотных средств;

- недоиспользование преимуществ основных видов и методов управления в условиях рыночной экономики.

Целью данной работы является раскрытие сущности стратегии развития муниципального образования и ее информационного обеспечения, что предполагает решение ряда задач:

- дать представление о стратегии развития муниципального образования и ее разработке;

- раскрыть аспект информационного обеспечения стратегии муниципального образования;

- показать возможности совершенствования, как самой стратегии развития муниципального образования, так и ее информационного обеспечения.

В процессе работы были использованы нормативно-правовые акты учебные издания монографии и статьи отечественных и зарубежных ученых. Причем если вопрос стратегии развития муниципалитета достаточно глубоко освещён как в отечественной, так и в зарубежной литературе, то информационному обеспечению внимание стало уделяться лишь в последнее время.

1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.1 Понятие и назначение стратегии развития муниципального образования

Одной из характерных черт современного подхода к развитию муниципального образования является использование стратегического планирования и управления. Для того, чтобы добиться качественного повышения управленческой деятельности необходимо наряду с решением оперативных, тактических задач разработать стратегию развития муниципального образования. В настоящее время тема разработки стратегии стала очень актуальной не только среди консультантов, профессионально занимающихся такой работой, но и для руководителей городов, и регионов.

Стратегия (от греч. strategia - вести войско) представляет собой набор правил, которыми руководствуются при принятии управленческих решений.

Военное происхождение этого термина не должно вызывать удивления. Именно стратегия позволила Александру Македонскому завоевать мир.

Эпохальный XX век дает уже другое определение стратегии, как искусство руководства общественной, политической борьбой или деятельностью, общий план ее ведения, исходящий из конкретных условий данного этапа времени. Стратегия представляет собой детальный всесторонний комплексный план, предназначенный для того, чтобы обеспечить осуществление миссии организации и достижение ее целей в течение длительного периода времени. Ансофф И. Стратегическое планирование. - М: Экономика, 2004. - С.12.

С позиций западных экономистов Кинга У. и Мак-Клеланда Д. стратегия представляет собой «план действий», включающий в себя понятие о том, когда, как, зачем и что мы собираемся предпринять. Кинг У., МакКлеланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная практика. - М: Форум, 2002. - С.5.

Стратегия муниципального образования в общем плане представляет собой выбор вектора развития муниципального образования. В конкретном же проявлении она представляет собой общественно согласованную концепцию развития муниципального образования на длительный срок.

При этом такая стратегия должна включать:

- формулирование общей согласованной всеми органами власти муниципального уровня цели;

- определение главных задач, которые необходимо решить;

- планирование основных мероприятий для решения этих задач;

- контроль и выявление основных проблем в процессе реализации стратегии развития.

Разработанная стратегия развития позволяет определить готовность муниципального образования к реагированию на выявленные факторы влияния внешней среды и объединить ресурсы внутри муниципального образования. Кроме того, стратегия свидетельствует о способности муниципального образования вести планомерную работу и по привлечению внешних ресурсов для его развития.

В стратегическом планировании важное место отводится анализу перспектив, выяснению тех тенденций, опасностей, возможностей, а также отдельных чрезвычайных ситуаций, которые способны изменить сложившиеся тенденции.

При стратегическом планировании одни из важнейших элементов становится формулирование концепции стратегии развития муниципального образования, в котором формируются цели эффективного социально-экономического развития территории, формах и механизмах его достижения, а также о методах управления этим развитием с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны. В основу концепции, как правило, должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также выявленные конкурентные преимущества муниципального образования и на этой основе формируется план конкретных стратегических действий.

Стратегическое планирование и управление развития территории муниципального образования обеспечивает единство действий, осуществляемых на разных уровнях системы управления, и степень мобильности, отвечающую темпам изменений среды деятельности муниципального сообщества. Чтобы достичь такого единства, нужно сформировать систему представлений, обладающих двумя основными характеристиками:

а) достаточно высокой степенью общности, необходимой для того, чтобы она могла непротиворечиво вместить в себя вопросы и представления, возникающие и работающие на различных уровнях управления, существующих в территориальной организации местного сообщества, с одной стороны, и представления об условиях и обстоятельствах, в которых происходит ее деятельность, с другой;

б) возможностью превращать эти представления в понимание того, какие конкретные действия надо осуществлять на разных уровнях управления. Лапыгин Ю.Н. и др. Государственное и муниципальное управление: разработка и реализация стратегии. Муром: Изд-во МИВлГУ. 2005.- С.131.

Специфика стратегии муниципального образования заключается в возможности эффективного включения населения в процедуру определения приоритетов социально-экономического развития территории и формировании гражданского общества. Как свидетельствует практика, данный процесс приобретает форму гражданской экспертизы, общественных слушаний, мониторинга социального самочувствия населения, отражая стремление местных органов власти учитывать при разработке стратегии мнения людей о проблемах развития территории, на которой они проживают, и путей их решения. Это обстоятельство служит важным аргументом при оценке степени важности и необходимости разработки стратегии развития муниципального образования. Главным ориентиром при разработке стратегии является улучшение показателей качества жизни граждан. Стратегия развития муниципалитета / под общ. Ред. Г.В. Гутмана, А.Е. Илларионова. - М.: Юркнига, 2003. - С. 52-53.

Долгосрочная стратегия является базой для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования, т.е. функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для общественных нужд, зон с особыми условиями использования территории и т.д. Схема территориального планирования служит основой рационального использования территории и ее устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития.

Наличие стратегии социально-экономического развития облегчает руководителям муниципального образования получение субсидий из самых различных источников, поскольку позволяет убедительно обосновать целевое расходование средств. Стратегия является весомым основанием для заявок местных властей на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из регионального и федерального бюджета, например, на реализацию целевых программ, адресных инвестиционных проектов.

Только долгосрочная стратегия социально-экономического развития позволяет согласованно и эффективно применять всю совокупность экономических, архитектурно-планировочных и административно-правовых методов управления территорией. Груздев А. Стратегия развития региона: цели, преимущества, технология разработки // Общество и экономика. - 2008.- №1. - С.116.

Следует отметить, что муниципальные и региональные стратегии взаимосвязаны между собой, так как муниципальная стратегия составляется, опираясь на региональную, в результате скоординированных действий. Если данное условие не будет соблюдено, можно считать стратегию муниципального образования неэффективной.

Таким образом, стратегия развития муниципального образования представляет собой принятые органами власти на долгосрочную перспективу генеральные цели, направления, принципы и методы действий· органов управления муниципального образования в экономической и социальной сфере.

1.2 Разработка стратегии муниципального образования

Чтобы перейти к стратегическому планированию прежде всего необходимо понимание необходимости изменений, осознание того, что наряду с оперативным - тактическим управлением и планированием важно и стратегическое. Такое осознание подчас является результатом анализа допущенных просчетов в выборе направлений развития или организации управления, последствий увлечения краткосрочными проектами. Таким образом, формируется собственное понимание содержания стратегического управления. От характера и глубины понимания зависит чрезвычайно много. Так, часто под стратегическим управлением понимается разработка концепции или сценариев развития, выделение перечня основных проблем и путей их решений, иногда - четкий план действий. Понимание формирует набор субъектов стратегического управления и способы организации взаимодействия между ними.

При этом, следует отметить, что универсального, пригодного на все случаи жизни метода разработки стратегии не существует, но опыт подсказывает несколько возможных направлений их разработки.

Методология разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования, наиболее приемлемая на современном этапе, строится на сочетании трех подходов:

экономико-математического подхода, предполагающего анализ существующих статистических данных о социально-экономическом развитии муниципального образования, планов и программ развития хозяйствующих субъектов, выявление тенденций и ограничений развития с использованием многопараметрических экономико-математических моделей;

социолого-коммуникативного подхода, предполагающего за счет социологических процедур получить недостающую информацию, обеспечить вовлечение в процесс сбора информации, выявления проблем и перспектив развития муниципального образования, выработку решений активной части сообщества и хозяйствующих субъектов;

сценарного подхода, предполагающего проведение качественного и количественного анализа возможных отклонений и альтернатив развития муниципального образования, определение наиболее вероятных сценариев его социально-экономического и пространственного развития, а также программы действий органов местного самоуправления, направленных на реализацию наиболее выгодных для муниципалитета сценариев развития и снижения рисков неблагоприятных сценариев. Агеев А.И., Зайцева Ю.С., Зендриков К.Р. Сценарный подход в стратегическом управелении муниципальным образованием // Экономические стратегии. - 2008. - №5-6. - С.136.

Если первые два подхода в той или иной степени стали традиционными при разработке стратегии развития муниципальных образований в России, то сценарный подход часто реализуется в крайне упрощенном виде, что значительно снижает его полезность.

Фактически сценарный подход - не что иное, как вариант имитационного моделирования без применения жестких формализованных методов анализа. В частности, здесь не требуется увязывания всех гипотез в математическую модель. Многие необходимые оценки ситуации могут быть получены на уровне вербальных обобщений. Это делает работу по исследованию ситуации, сложившейся в том или ином конкретном образовании, более гибкой.

В процессе разработки стратегии администрации приходится действовать в условиях принципиальной неопределенности и борьбы интересов. При этом сценарный подход позволяет видеть поле возможных вариантов развития событий, совершать упреждающие действия и минимизировать риски и негативные последствия воздействия внешних сил, а также создавать условия для извлечения максимальных выгод от реализации того или иного сценария.

Сочетание данных подходов позволяет учесть как объективные, так и субъективные факторы развития, преодолеть ограничения, связанные с задержкой предоставления, неполнотой и недостоверностью отдельных количественных данных и субъективностью качественных оценок. Что позволит в конечном итоге получить документ - «Стратегию социально-экономического развития муниципального образования», - который будет в полной мере отвечать сложившейся ситуации и принят субъектами муниципального сообщества, а также разработать программу действий администрации, позволяющую учитывать факторы неопределенности его развития и управлять рисками, обусловленными действием внешних сил.

Очевидно, что в каждом муниципальном образовании, разрабатывающем или уже реализующем стратегию, существуют свои специфические причины, послужившие катализатором стратегической работы. Соответственно, в каждом муниципальном образовании проявляются особенности, как в части организации работы, так и в части содержательной стороны разрабатываемых планов, даже с учетом того, что для большинства территорий присущи схожие проблемы (например, уменьшение численности населения, изношенность объектов инфраструктуры, недостаточную собственную налоговую базу, недостаток инвестиционных ресурсов, отсутствие продуктивного диалога бизнес-власть и т. д.).

К начальному этапу естественно формирования стратегии развития относится и формирования группы разрабатывающей эту стратегию.

Разработка стратегии - процесс политизированный, т.к. изначально предопределяет взаимодействие с различными течениями внутри муниципального образования. Даже в небольших муниципалитетах, как правило, действуют несколько полюсов влияния. Соответственно, силу влияния и пути вовлечения всех конструктивных сил необходимо заранее определить и предусмотреть.

Важным моментом является определение состава рабочих групп. Выработка политики по отношению к возможности использования внешних консультантов обусловлена тем, что всегда существует дилемма между приглашением консультантов, получением внешней помощи и опорой на собственные силы. Обычно оптимальна ориентация на комбинацию внутренних и внешних интеллектуальных ресурсов. При отборе внешних консультантов следует оценить тип предоставляемых услуг, предусматривают ли они передачу современных методов управленческой работы и обучение им местного персонала. Основным моментом, который желательно предусмотреть, является уравновешивающее влияние внутренних и внешних экспертов для достижения результатов при разумных затратах (и времени, и финансовых ресурсов). Принимая во внимание высокую степень ответственности за конечные результаты работы, выбор специалистов и экспертов для участия в работе является основой успешности реализации наработанных впоследствии мероприятий и программ.

При этом могут осуществляться определенные изменения в системе управления. Это может быть в отдельных случаях связано с изменением и территориальной организации местного самоуправления. Как орган управления процессом разработки и управления стратегическим планом обычно создается постоянно действующая рабочая комиссия. Следует использовать административные рычаги, закрепляя ответственность за реализацию отдельных мероприятий за конкретными подразделениями и руководителями.

Несмотря на индивидуальность и уникальность формируемых программ и мероприятий, в основном, рабочие группы всех муниципальных образований придерживаются одинаковой схемы работы - вне зависимости, привлекаются или нет сторонние эксперты к решению поставленной задач. Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000 - Вып. 5: Муниципальное управление. - С.38.

Ключевой исходной точкой стратегического планирования является формирование представлений о смысле и назначении организации местного самоуправления. Эти представления оформляются в ключевых инструментах стратегического планирования - миссии и целях. В миссии формулируются фундаментальные представления о смысле жизнедеятельности местного сообщества. Цели могут быть с учетом этого самыми разными: увеличение доходов населения, эффективное управление муниципальной собственностью, освоение новых рынков, изменение имиджа и др.

Требования к формулированию миссии заключаются в подборе простых и понятных терминов, обеспечивающих однозначность толкования при сохранении простора для творческого развития организации.

От общей формулировки миссии организация через конкретные планы работы определяет конкретные цели деятельности.

Отталкиваясь от формулировки миссии, необходимо перейти к разработке стратегических целей муниципалитета. Известный голландский консультант Ханс Виссема выделяет три типа стратегических целей:

- поративные (цели муниципального образования в целом);

- бизнес-цели (цели однородной группы конкретной деятельности);

- функциональные (цели функциональной деятельности). Виссема Х. Стратегический менеджмент и предпринимательство: возможности для будущего процветания: пер. с англ. - М.: Изд-во «Финпресс», 2000. - С. 73.

Подобный подход не учитывает оценку влияния целей внешней среды и целей муниципального образования как системы. Поэтому при определении целей муниципального образования лучше использовать подход, основанный на учете экспертных мнений основных субъектов целеполагания: представителей власти, местного сообщества (населения) и бизнеса.

Формулировки стратегических целей муниципальных образований зависят от подходов к стратегическому планированию.

В качестве критериев выбора стратегии целесообразно использовать сильные стороны организации и внешние возможности, цели организации и все виды ресурсов, а также решение главных проблем организации.

Разработка стратегии должна соответствовать именно тому муниципальному образованию, для которого разрабатывается стратегия, позволяющая достичь экономически устойчивого состояния территории.

Определение конкретного результата, который может проявиться, обеспечивает формулирование целей муниципального образования, для достижения которых разрабатывается стратегия.

Важным для последующей реализации стратегии является разработка и принятие исполнителями конкретных программ и мероприятий стратегического развития. Необходимо на этом этапе четко осознавать приоритеты и ориентиры муниципального развития. Такой подход обеспечивает баланс между потребностями и ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципалитета для реализации предложенных мероприятий.

При этом зачастую создается и утверждается стратегический плана муниципального развития. Разработка, которого состоит из следующих этапов:

1) анализ ресурсов и условий развития;

2) составление прогноза;

3) формирование концепции развития муниципального образования;

4) обсуждение концепции;

5) разработка целевых программ по стратегическим направлениям;

6) сведение целевых программ в стратегический план с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;

7) разработка графика выполнения стратегического плана с указанием исполнителей;

8) обсуждение и утверждение стратегического плана.

После достижения определенного понимания и в зависимости от него формулируются принципы стратегической деятельности и определяются приоритеты развития, которые, как правило, должны быть связаны с повышением качества жизни населения. В связи с тем, что качество жизни - характеристика относительная и сравнительная, анализ проблем и состояния муниципального образования проводится на основе сравнения его базовых характеристик с другими. В рамках этой работы формируется установка на усиление сильных сторон, и превращение слабых сторон в сильные. Следует особо выделить проблемы в реализации вопросов местного значения, которые находят наибольшую поддержку населения. Для этого используются различные опросы, социологические исследования. Стратегия развития муципалитета: уч. пособие / Под общ. Ред. Г.В. Гутмана, А.Е. Илларионова. - М.: Юркнига, 2003. - С. 58.

В процессе разработки общей стратегии развития муниципального образования должна решаться достаточно сложная задача согласования и объединения частных стратегий развития (например, стратегии развития административных районов города Стратегическое планирование: уч. пособие/ Под ред. проф. А.Н. Петрова. - СПб: Знание, ГУЭФ, 2003. - С.36.).

Необходимо формирование установки на длительную работу, связанной, прежде всего с признанием того, что изменения будут происходить медленно, постепенно. Но отдельные мероприятия стратегической программы должны выстраиваться таким образом, чтобы жители регулярно видели результаты - небольшие социальные приращения в каждый промежуток времени. Нельзя забывать о продвижении таких изменений в социальной среде. Одновременно с этим следует выявлять силы и факторы, противодействующие стратегическим переменам. На пути любых планов возникают препятствия. Не являются исключением и стратегические планы, особенно если они затрагивают экономические интересы, способны повлиять на прибыль и доходы.

Так же при разработке стратегии развития муниципального образования нельзя обойти стороной и вопрос оценки и контроля.

Оценка стратегии с качественной точки зрения заключается в целостности и ее внутренней согласованности (системности), а также обоснованности и соответствии реальной ситуации. Количественные результаты проявляются в фактическом состоянии социально-экономического положения муниципального образования, что находит свое подтверждение в данных статистической отчетности.

Несмотря на предполагаемый высокий статус главного координатора (глава муниципального образования) необходимо понимать, что наличие большого количества текущих задач может привести к задержке работ как по причине возникновения непредвиденных задержек в предоставлении информации, так и по причине недисциплинированности со стороны исполнителей. Соответственно, необходимо наладить дополнительный контроль путем задействования ресурсов заинтересованных организаций и объединений (общественные органы, горсовет депутатов и т.д.).

1.3 Факторы и угрозы разработки и реализации стратегии развития муниципального образования

Стратегия развития муниципального образования основывается на тщательном анализе, прогнозе и вероятностной оценке всего комплекса внутренних и внешних условий, моделировании развития событий для последующего принятия решений. Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического муниципальных образований и пути их решения. - М.: Новый век, 2002. - С.54.

При разработке стратегии рабочая группа сталкивается с высоким уровнем внешней и внутренней неопределенности. Это обусловлено, во-первых, сложной внутренней структурой муниципального образования. С одной стороны, это общественная сфера - муниципальные финансы, земли и имущество, муниципальные предприятия и учреждения, жилищный фонд. Данные объекты находятся в муниципальной собственности, что определяет их прямое управление со стороны муниципалитета. С другой стороны - предприятия и другие объекты, не находящиеся в муниципальной собственности, но расположенные на территории муниципалитета. Это коммерческий сектор, в принципе развивающийся самостоятельно. Однако на него нужно воздействовать косвенными методами - через налоговую, инвестиционную, административную политику. В основном местные органы власти стремятся создавать для бизнеса благоприятные условия функционирования, привлекать дополнительные инвестиции, максимизируя налоговую базу и количество рабочих мест. Но в зависимости от объективных условий могут быть сформированы и другие приоритеты.

Во-вторых, это связано с разнообразием и динамичностью внешних факторов развития. Сюда относится множество позиций, которые на региональном, страновом и общемировом уровне определяют сложный комплекс политических, экономических, социальных и других внешних условий развития муниципального образования. В результате неопределенность условий развития муниципалитета повышается. Усиление интеграции на разных уровнях, глобализация всех сторон жизни еще больше усиливают этот процесс.

Уровень неопределенности повышается и за счет роста власти олигархических структур и транснациональных компаний. Некоторые муниципальные образования, независимо от размера, оказываются в ситуации, когда на их территории начинают разворачивать свои проекты крупные игроки, центры принятия решений которых находятся не только за пределами муниципального образования или региона, но даже за пределами России. Такие проекты, часто кардинально меняющие специализацию и экономическое положение, реализуются внешними по отношению к муниципалитетам лицами и группами, возможности влияния на которые у местного сообщества весьма ограничены. В этом случае местные власти сталкиваются с новыми вызовами и рисками, которые могут носить долгосрочный характер.

Муниципальные образования, как и любые системы, зависимы от внешней среды и в то же время связаны с внешней средой таким образом, что из внешней среды они получают необходимые им ресурсы и передают во внешнюю среду продукты своей жизнедеятельности. Внешняя среда является необходимым условием существования систем, поэтому функционирование муниципальных образований определяется уровнем информации о параметрах и окружающей среды.

При реализации стратегия развития внешняя среда воспринимается муниципальным образованием одновременно и как система, содержащая благоприятные параметры, и как система, включающая неблагоприятные факторы. Благоприятные параметры воспринимаются муниципальным образованием как возможности (развития, повышения эффективности и т.д.), а неблагоприятные - как угрозы.

Внешняя среда в зависимости от характеристик факторов воздействия разделяется на дальнее и ближнее окружение, где ближнее окружение оказывает непосредственное воздействие на системы, а дальнее - опосредованное. Лапыгин Ю.Н. и др. Государственное и муниципальное управление: разработка и реализация стратегии. -Муром: Изд-во МИВлГУ. 2005. - С.55.

Возможности муниципального образования заключаются в предоставляемых внешней средой условиях деятельности и проявляются в использовании сильных сторон и укреплении слабых сторон муниципальных образований.

Исходя из анализа состояния силы и слабости внутренней среды муниципального образования представляется возможность в установлении взаимоотношениями между ее сильными и слабыми сторонами, что позволяет определить перспективы развития муниципального образования.

Слабые стороны муниципальных образований выражаются в отсутствии видения перспектив развития; устаревших методах управления; в недостатке профессиональных кадров, принимающих решения и низкой эффективности и реализуемости принимаемых решений; низком уровне и дефиците бюджета; отсутствии поддержки населения и др.

Степень влияния сильных и слабых сторон, возможностей и угроз для муниципального образования определяется методом экспертных оценок и учитываются при разработке стратегических решений.

На основе анализа внутренней и внешней среды муниципальное образование имеет возможность определить свои точки роста и порядок стратегически значимых действий для решения социально-экономических проблем.

При этом угрозы реализации стратегии муниципальным образованиям проявляются в различных формах: в новых нормативно-правовых актах, не учитывающих интересы или наносящих ущерб муниципальному образованию; в состоянии хозяйственного и экономического потенциала; в доступности банковских кредитов; в отсутствии собственных природно-сырьевых ресурсов; в состоянии демографических проблем; в уровне безработицы; в состоянии экологии территории; в политических переменах в стране и т.д. Старостин В.В. Пути устойчивого развития муниципального образования в системе угроз. // РБК-Дели, -2005. - №2. - С.32.

Одной из центральных угроз для разработки и реализации стратегии является недоучет ее информационного обеспечения. Это может выражаться как недостаточно тщательной подготовке систему сбора необходимых данных и обеспечение ему информационной поддержку на уровне вышестоящем уровне, так и в обеспечивающем принятие сбалансированного решения, участие в обсуждении и выборе вариантов развития широких слоев общественности путем периодических публикаций в средствах массовой информации (печатных и электронных) сообщений о стадии работ и приглашения к участию в работе групп, разрабатывающих стратегию развития.

2. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Общее информационное обеспечение муниципального образования

В современном обществе, которое часто называют информационным, конечно, особенно велика роль информации, информатизации и информационных технологий.

Информация (от лат. Informatio - разъяснение, осведомление, изложение) - это сведения об объектах и явлениях окружающей среды, их параметрах, свойствах и состояниях, которые уменьшают имеющуюся о них степень неопределенности, неполноты знаний. В широком смысле слова информация включает в себя обмен сведениями между людьми, обмен сигналами между живой и неживой природой. Информация классифицируется:

1) в зависимости от направленности - на горизонтальную, потоки которой циркулируют между системами одного уровня (например, между отдельными органами местного самоуправления) и вертикальную - между системами различных уровней (в частности, между органами власти и населением);

2) на прямую (от субъекта к объекту управления - от органа местного самоуправления к населению) и обратную (от объекта к субъекту - от населения к органу местного самоуправления); данное разграничение касается только информации, которая идет по вертикальным каналам;

3) на внутреннюю (о данной системе) и внешнюю (об окружающей систему среде), которые должны находиться в оптимальном соотношении. Так, резкое преобладание внутренней информации приводит к самоизоляции системы;

4) на универсальную, которая не имеет строго ограниченной сферы применения и количество ее получателей достаточно велико и подвижно (например, демографическая информация) и специальную, предназначенную определенным потребителям для решения столь же определенных задач;

5) по степени организации - на систематизированную, которая строго регламентирована во времени и пространстве (объемам, периодичности и срокам поступления) и несистематизированную;

6) по составу показателей и по форме представления - на документальную, по телефону, телексу, факсу, электронной почте, устный доклад и др.;

7) по функциям управления на правовую, социальную, политическую и прежде всего экономическую, в составе которой выделяется: а) плановая информация - информация о параметрах объекта управления на будущий период; б) индикативная, указывающую пороги значений тех или иных показателей, в пределах которых объекты управления должны функционировать, на эту информацию идет ориентация всей их деятельности; в) нормативно-справочная, включающая различные нормативные и справочные данные; г) учетная, характеризующая деятельность объекта управления за определенный период времени; на основании учетной информации корректируется плановая информация, анализируется экономическая и хозяйственная деятельность, принимаются решения по более эффективному управлению работами и пр.; д) оперативная (текущая), используемая в оперативном управлении и характеризующая состояние объекта управления в текущий (данный) период времени. К оперативной информации предъявляются серьезные требования по скорости поступления и обработки, а также по степени ее достоверности. Информационная политика / Под ред. проф. В.Д. Попова. - М.: РАГС, 2003. - С.72.

Информационное обеспечение местного самоуправления - это не только важное, но и весьма значительное направление усиления качества муниципального управления, повышения его эффективности. Учитывается это и п. 7 ч. 1 ст. 17 Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем предусматривается, что в целях решения вопросов местного значения органы муниципального образования обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 27.12.2009 N 365-ФЗ) Кроме того, в соответствии с. ч. 3 ст. 68 данного закона органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Это в полной мере относится и к публикации как проектов для обсуждения, так и действующей стратегии развития муниципального образования.

Объективно нарастающая потребность в устойчивом, динамичном и безопасном развитии общественно-политических, социальных, экономических, национальных отношений с учетом интересов нынешних и будущих поколений, новации в области науки и техники вызывают радикальные изменения в организации информации, методах обеспечения ее достоверности, эффективности получения и использования. Нельзя не признать, что сегодня основной обмен информацией идет преимущественно между отдельными органами власти. Гораздо в меньшей степени осуществляются информационные связи, например, между органами местного самоуправления и населением, отдельными жителями. Таким связям препятствует отсутствие надежного инструмента, позволяющего обслуживать огромные информационные потоки. Другой ключевой проблемой остается недостаточная информационная открытость, а порой и информационная закрытость органов местного самоуправления, отсутствие должной обратной связи с населением.

Хотя следует отметить, что в последние годы предприняты активные усилия по расширению информационной открытости всех уровней власти, в том числе и местного самоуправления. На это, в частности, нацелено Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям», которым с 1 января 2008 г. обеспечен переход федеральных органов исполнительной власти на оказание гражданам и организациям государственных услуг, связанных с обменом сведениями, содержащимися в том числе и в базах данных информационных систем органов местного самоуправления, с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра.

На информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления направлена реализация и Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», Одной из основных задач данной программы является разработка и тиражирование типового программного обеспечения поддержки выполнения основных функций органов местного самоуправления и разработка соответствующей методической базы, включающей полный набор административных и технических регламентов. Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65.

Создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов местного самоуправления позволяет также обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий. Одновременно преодолевается сложившийся разрыв между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере использования информационных и коммуникационных технологий.

Весь спектр проблем информатизации обеспечения развития муниципального образования можно разделить на два блока:

- проблемы формирования информационных ресурсов, необходимых для обеспечения деятельности органов местного самоуправления (муниципальных информационных ресурсов) по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования;

- проблемы использования государственных информационных ресурсов, как в интересах органов местного самоуправления, так и в интересах других пользователей (органов государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения).

Для разработки и претворения в жизнь стратегии развития муниципальных образований необходима комплексная многоплановая информация, включающая взаимоувязанные характеристики земельных и природных ресурсов, элементов градостроительства и территориальной инфраструктуры, сведения о деятельности хозяйствующих субъектов, экологическую и социально-демографическую информацию, топографические планы территорий. Удовлетворить информационные потребности муниципальных органов управления могут только интегрированные системы, объединяющие всю информацию, реализующие согласованную обработку и обмен данными на базе общей телекоммуникационной программно-технической среды.

При этом эффективность реализации стратегии во многом и точность ее прогнозов и сценариев в многом базируются, на текущей, наиболее современной и объективной информации о состоянии объектов и процессов, источником которой являются функционально-ориентированные системы сбора и обработки информации, т.е. информационные системы ведомственного, отраслевого характера. Но получить такую информацию органам местного самоуправления затруднительно в связи с ведомственной разобщенностью органов государственной власти и управления, находящихся и осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.

В соответствии с исторически сложившейся иерархической структурой управления в настоящее время на территориях муниципальных образований функционируют различные организации, занимающиеся сбором и обработкой информации, а также принадлежащие федеральным, региональным и муниципальным органам исполнительной власти органы регистрации субъектов и объектов территории. Распределение функций между ними не всегда однозначно определено нормативными правовыми актами, не решена проблема регламентации и разграничения прав собственности на муниципальные и государственные информационные ресурсы и системы. В организациях федерального уровня, расположенных на территории муниципальных образований, преобладает ведомственный подход к созданию информационных систем и информационных ресурсов. Попов В.Д. Тайны информационной политики. - М.: Издательство РАГС, 2005. - С.227.

Для решения задачи эффективного использования имеющихся информационных ресурсов на уровне муниципального образования в целях стратегического развития необходимо определить:

- состав муниципальных пользователей, которым передаются информационные ресурсы или предоставляется доступ к информационным ресурсам;

- состав, порядок и условия использования информационных ресурсов, предоставляемых муниципальным пользователям;

- перечень требующих решения программно-технических, телекоммуникационных и организационных проблем.

Среди тех, кто может являться обладателем информации, - муниципальное образование, которое вправе: 1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа; 2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению; 3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании; 4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами и осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.

Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным также является соблюдение конфиденциальности информации - обязательное для выполнения требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.

В настоящее время порядок и условия предоставления информационных ресурсов пользователям, как правило, не регламентирован. В определенной степени это связано с отсутствием четкой регламентации отнесения информационных ресурсов к категории муниципальных, отсутствием разграничения права собственности на муниципальные и государственные информационные ресурсы. Это приводит к тому, что органы местного самоуправления, формируя те или иные информационные ресурсы, часто ограничивают доступ к ним со стороны других пользователей, в том числе, со стороны территориальных органов, федеральных и региональных органов исполнительной власти.

В России пока не решена в полном объеме проблема законодательного регулирования процедур раскрытия и закрытия информации о деятельности органов публичной власти, в том числе и муниципальной. Процесс получения информации сложен, значимая для населения информация предоставляется органами местного самоуправления часто несвоевременно либо вовсе недоступна. При этом почти любая информация по решению органа местного самоуправления может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на поиск и получение информации в этой связи чрезвычайно затруднено.

Во многом это объясняется тем, что органы местного самоуправления не обладают пока навыками оптимального информационного обеспечения организации и развития местного самоуправления.

Более высокий уровень защиты определяется особым содержанием информации. Прежде всего, это относится к государственной тайне, конфиденциальной, коммерческой, профессиональной (служебной) информации, а также информации о частной жизни человека, в том числе составляющей личную или семейную тайну. Букалерова Л. А. Уголовно-правовая охрана официального информационного оборота. Монография. - М.: Издательство «Юрилитинформ», 2006. - С.14.

В соответствии с законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» месте с тем, органы местного самоуправления и их должностные лица при осуществлении своих прав обязаны соблюдать права и законные интересы иных лиц, принимать меры по защите информации, в том числе ограничивая доступ к ней, если такая обязанность установлена федеральными законами. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Но данный закон определяет, что не может быть ограничен доступ:

- во-первых, к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

- во-вторых, к информации о состоянии окружающей среды;

- в-третьих, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

- в-четвертых, к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией, а также к иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

2.2 Мониторинг и оценка как средство обеспечения стратегии развития муниципального образования

Внедрение мониторинга на муниципальном уровне позволяет решить ряд задач, повышающих в целом качество муниципального управления через повышение эффективности реализации муниципальных программ и проектов. Мониторинг - это процесс регулярного измерения и учета важнейших индикаторов деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и ее общих результатов. Мониторинг реализации программы является необходимым условием ее успешного выполнения. Задачей проведения мониторинга программы является своевременное получение качественной (объективной, достоверной и полной) информации. Оценка муниципальных программ / Авт.-сост.: Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, М.В. Пинегина, Н.И. Шевырова. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2003. - С.25.

При проведении мониторинга необходимо собрать и представить данные в форме, позволяющей, в ходе реализации программы ответить на следующие вопросы: Соблюдается ли исходный план реализации программы и насколько качественно выполняет свою работу персонал программы? Обеспечено ли выполнение программы необходимыми для этого ресурсами? Достигаются ли намеченные промежуточные и итоговые результаты программных мероприятий? Сколько человек обслуживается программой? Какой объем муниципальных услуг (по каждой отдельной услуге) предоставляется населению?

Мониторинг носит регулярный характер. Его организация имеет смысл только в том случае, если его результаты предполагается использовать при принятии управленческих решений. Одним из главных мотивов проведения мониторинга является то, что эта процедура представляет собой прекрасный инструмент для организации управления. Мониторинг дает возможность выявить существующие или потенциальные недостатки программы, прежде чем они перерастут в серьезную проблему. Данные периодического мониторинга также показывают нехватку или избыточность ресурсов для реализации стратегии развития муниципального образования, что позволяет правильно перераспределять ресурсы между различными программами. То есть целесообразно ежеквартально или даже чаще анализировать ход реализации программы, воплощения инвестиционных проектов, выделения и расходования финансовых ресурсов, направленных на выполнение программы, с целью внесения необходимых корректив в процесс реализации программы и осуществления контроля за деятельностью ответственных исполнителей.

В реализации программы стратегии развития муниципалитета обычно заинтересовано достаточно большое количество сторон, включая как стороны, обеспечивающие реализацию программы и финансирующие ее (органы местного самоуправления и др.), так и клиентов (бенефициариев) программы. Каждая сторона имеет право знать, насколько хорошо работает программа. Грамотно организованный мониторинг ведет к укреплению поддержки программы со стороны «внешних» лиц или организаций. Заложенные в процедуру мониторинга механизмы обратной связи предоставляют исполнителям возможность получать полезную информацию о ходе работы и стимулируют их к повышению качества/результативности работы.