Нельзя обойти вниманием предложение закрепить в главе 4 Закона о полиции основания и порядок применения новой меры государственного принуждения - "Вскрытие транспортного средства". В теории и правоприменительной практике это всегда трактовалось в качестве отдельной относительно самостоятельной формы применения физической силы в отношении имущества граждан 6, в настоящее время при необходимости применения подобной меры полиция руководствуется положениями ст. 20 Закона о полиции ("Применение физической силы"), что не вполне корректно.

Внесение данного дополнения позволит рассматривать вскрытие транспортного средства как самостоятельную меру государственного принуждения, что исключает чрезмерно широкое понимание термина "физическая сила". Кроме того, конкретизированы и дополнены основания применения названной меры, что способствует более эффективной защите прав и законных интересов граждан.

Отметим, что изменения, вносимые в главу 5 Закона о полиции, описывающую порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, одновременно способствуют как более эффективной защите граждан от преступных посягательств, так и усилению правовой защищенности вооруженного и применяющего оружие сотрудника полиции. Этому посвящен ряд положений законопроекта. Так, внесением изменений в ч. 6 ст. 23 Закона о полиции сотрудникам полиции разрешается применение оружия в местах значительного скопления граждан в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового вооруженного нападения на критически важные и потенциально опасные объекты или объекты, здания, помещения, сооружения органов государственной власти. Таким образом, в полной мере реализован институт необходимой обороны и крайней необходимости, т.е. предотвращение потенциально большего вреда, чем предполагаемого, связанного с возможностью причинить вред случайным лицам.

Кроме того, перечень действий виновного лица, позволяющий вооруженному сотруднику полиции, реализующему личные гарантии безопасности, применять оружие в соответствии с пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 23 Закона о полиции, становится открытым. Так, внесение изменений в ст. 24 Закона о полиции позволяет применять оружие не только при попытке лица приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом расстояние, указанное последним, прикоснуться к его огнестрельному оружию, но и при совершении иных действий, дающих основание расценить их как оказываемое противодействие.

Одно из наиболее обсуждаемых и проблемных положений законопроекта - дополнение ст. 30 частью 11 следующего содержания: "Государство гарантирует презумпцию доверия и поддержку сотруднику полиции при выполнении им служебных обязанностей". Предложение нормы в такой формулировке является реакцией законодателя на сложившуюся де- факто в следственно-судебной практике презумпцию недоверия сотруднику полиции, но надо признать, что действия отдельных сотрудников полиции в сфере правоприменения отчасти этому способствовали. Предлагаемой конструкцией законодатель пытается изменить ситуацию. Если данное предложение будет принято, то ожидаемой корректировки в сфере уголовного правосудия не произойдет. Очевидно, что предлагаемая норма противоречит фундаментальному правилу о непредустановленности доказательств. Часть 2 ст. 17 УПК РФ гласит, что "никакие доказательства не имеют заранее установленной силы", а ч. 1 той же статьи - об оценке доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на их совокупности.

Поскольку полиция решает государственные задачи по охране правопорядка, она нуждается в поддержке со стороны государства. Такое доверие должно быть обоснованным, сопровождаться кропотливой работой по отбору кадров и их воспитанию, что и происходит в действительности. На это направлены многие положения законодательства о полиции, проводится огромная работа в органах внутренних дел. Тем не менее, очевидно, что презумпция доверия сотруднику полиции не может распространяться на уголовно-процессуальные отношения.

2.2 Правовые основы деятельности субъектов полицейского права

Полицейскую деятельность осуществляют разные личными субъекты: органы полицейской власти, общественные организации ми население.

Все они в совокупности они образуют систему субъектов полицейской деятельности, однако центральное место в ней принадлежит полицейским органам, являющимся особыми органами исполнительной власти.

Полицейские органы осуществляют полицейскую функцию исполнительной власти.

Только при наличии у государства системы органов исполнительной власти, осуществляющих полицейскую деятельность, возможно предотвращение административных правонарушений и преступлений, их профилактика, возможность использования мер административного принуждения и выполнения оперативно-розыскных мероприятий.

Следует отметить, что возобновлению в отечественной административно-правовой науке исследованию понятий органы полиции, полицейская деятельность, субъекты полицейской деятельности способствовал принятый в 1993 году закон "О федеральных органах налоговой полиции".

В современной юридической литературе, помимо широкого использования такого понятия, как "органы полиции", применяются такие понятия, как "полиция", "полицейские органы".

На наш взгляд, содержание названных понятий практически тождественно, поэтому при их употреблении различий не установлено.

В системе органов исполнительной власти полицейские органы образуют самостоятельную группу органов, которые осуществляют специальные функции надзора принуждения.

Отграничение государственно-управленческих органов от полицейских органов в системе исполнительной власти государства в юридической литературе не вызывает сомнений.

Подобный подход имел место в сочинениях дореволюционных ученых и сохранился в современной юридической литературе.

Вместе с тем, в советский период такое разграничение уступило место единому понятию органов государственного управления.

Тем не менее, после распада Советского Союза, в законодательстве наметилась тенденция к выделению органов исполнительной власти,. обеспечивающих безопасность особо важных для государства объектов и осуществляющих надзорные и принудительные функции, в самостоятельную группу.

В этой связи важное значение в правовом регулировании имеет Закон Российской Федерации "О безопасности", который вводит понятие "силы обеспечения безопасности".

Названное понятие включает в себя государственные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, Вооруженные Силы, органы обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, пограничные войска, внутренние войска, страны, органы налоговой службы, службы по чрезвычайным ситуациям, иные службы обеспечения безопасности и охраны.

Представляется, что все перечисленные органы, кроме Вооруженных Сил, относятся к полицейским структурам исполнительной власти.

При этом согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении" полицейские обязанности, могут возлагаться в исключительных обстоятельствах на Вооруженные Силы.

Не менее важное значение в нормативном регулировании полицейской деятельности имеет Указ Президента РФ о государственных надзорных органах.

Названным правовым актом определено, что в России федеральный надзор имеет целью осуществление государственного нормативного регулирования вопросов обеспечения безопасности, а также специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций.

В число надзорных структур включались Государственный комитет по атомному надзору, Санэпидемнадзор, Государственный комитет по техническому надзору и ряд иных.

Упомянутые правовые акты определили группу государственных органов в системе исполнительной власти, которые осуществляют полицейскую деятельность.

Таким образом, был признан новый самостоятельный вид органов исполнительной власти, наделенных надзорными и принудительными функциями.

Несмотря на то, что эти органы прямо органами полиции не назывались, само их выделение в самостоятельную категорию, входящую в в систему исполнительной власти, имело важное значение.

Круг органов полиции, как субъектов полицейской деятельности достаточно широк и объединяет различные структуры власти.

Рассматривая органы полиции, необходимо отметить, что они обладают всеми признаками органа исполнительной власти.

Отметим признаки орган полиции, как органа исполнительной власти:

- является составной частью государственного аппарата, который призван реализовать функции исполнительной власти;

- представляет организованный коллектив, состоящий из государственных служащих, каждый из которых выполняет определенную часть компетенции органа полиции;

- наделен необходимыми государственно-властными полномочиями;

- наделен имуществом, необходимым для выполнения возложенных на него задач;

- его деятельность ограничена территориальными границами;

- подотчетен и подконтролен другому органу исполнительной власти.

Тем не менее, орган полиции, как субъект полицейской деятельности, имеет и отличительные особенности Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. 816 с. .

Прежде всего, характерной особенностью органа полиции является то, что он является органом охраны, который оберегает определенные объекты, имеющие особую важность для безопасности общества и государства.

Орган полиции является правоохранительным органом.

Анализируя правового положения правоохранительных органов, можно сделать вывод, что их наименование объясняется возложенной на них функцией охраны определенных объектов от различных посягательств путем применения тех или иных мер реагирования.

Одним из основных видов реагирования является осуществление надзорной деятельности.

Именно поэтому все органы полиции по существу являются не только правоохранительными, но и надзорными органами Исполнительная власть в Российской Федерации. Справочно-практическое пособие/Под ред. А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова. М., 1996..

Другой особенностью органа полиции является то, что его государственно-властные полномочия носят специфический характер.

Орган полиции наделен полицейской властью, которая имеет надведомственный характер.

Такой характер полицейской власти проявляется в том, решения, принимаемые органами полиции по вопросам своей компетенции, обязательны для исполнения всеми лицами.

Специфика проявляется в возможности осуществления надзора за любыми объектами; а также в возможности требовать от других органов согласования своих действий с органами полиции.

Следующая особенность органа полиции проявляется при реализации его права применять меры принудительного воздействия.

В свое время Гессен В.М. указывал, органы административной власти, которые осуществляют принудительную власть, фактически являются полицейскими органами Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. 816 с. .

В самом деле, органы полиции выделяются в системе правоохранительных органов тем, что вправе использовать принуждение, а также применять оружие, являющееся крайним средством непосредственного принуждения.

Таким образом, в полномочиях полиции всегда присутствует потенциальная возможность немедленного применения принуждения, что позволяет полиции претендовать на занятие особого места в системе правоохранительных органов государства.

Вместе с тем, органы полиции, как отмечалось ранее, являются принудительными органами государства, входящими в систему исполнительной власти.

Выделим еще одну особенность органов полиции - признак непрерывности при осуществлении деятельности, отличающий исполнительную власть от других видов государственной власти.

Так, законодательные органы функционировать периодически (во время собраний), однако органы исполнительной власти работают постоянно, ежедневно и их работа не прекращается.

Вместе с тем, принцип непрерывности в деятельности органов полиции с учетом специфик охраняемых объектов проявляется в абсолютном значении, поскольку такие органы работают, как правило, круглосуточно.

К примеру, деятельность органов внутренних дел, направленная обеспечение круглосуточной личной безопасности граждан, осуществление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, осуществляется круглосуточно, без учета выходных и праздничных дней, в соответствии с установленным графиком несения службы Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. 816 с. .

Укажем еще одну особенность органа полиции.

Орган полиции осуществляет свою деятельность под руководством органа, являющегося по отношению к нему вышестоящим по ведомственной вертикали, при этом согласовывает свои действия с местными органами власти (то есть по горизонтали).

Таким образом, подчиненность органа полиции специфична, поскольку преобладающим в ней является именно ведомственное подчинение.

Многообразие субъектов полицейской деятельности позволяет разделить их на виды по различным основаниям.

Так, в зависимости от юридической природы, субъекты полицейской деятельности могут быть подразделяются на государственные и негосударственные.

Государственными субъектами являются органы, которые действуют от имени государства и обладают широкими государственно-властными полномочиями, начинаются с простого прикосновения к гражданину и заканчивая правом применения к нему оружия.

К таковым относятся органы полиции, ГИБДД, органы пожарного надзора, таможенные органы, федеральная служба безопасности и т.д.

Отличительным признаком государственных полицейских органов является профессионализм сотрудников, прошедших специальную подготовку в учебных заведениях.

Негосударственными субъектами полицейской деятельности являются граждане, добровольные народные дружины, охранные и детективные предприятия.

Наличие негосударственных полицейских структур вызвано тем, что государство не может обеспечить охрану общественного порядка в полном объем или своими силами раскрыть преступление.

В этой связи государство просит помощи у граждан и их общественных объединений.

Такое стремление расширить круг субъектов полицейской деятельности может привести к позитивным результатам, и позволит признать полицейскую деятельность в широком смысле слова социальной деятельностью населения.

В зависимости от характера компетенции субъекты полицейской деятельности можно разделить на общую и специализированную полицию и полицию.

Подобное деление применяется в большинстве стран мира.

В Российской Федерации к обшей полиции отнесены органы внутренних дел и их службы, такие, как патрульно-постовая служба, служба участковых уполномоченных, действующая под руководством органов Министерства внутренних дел, отделы полиции, ГИБДД.

Для деятельности перечисленных структур присущ универсальный характер, и распространение на самые разнообразные сферы социальной действительности.

Основным направлением их деятельности является, прежде всего, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

Среди специализированных субъектов полицейской деятельности можно выделить следующие:

- федеральные органы государственной безопасности, таможенная полиция,

- федеральные надзоры, деятельность которых имеет отраслевую направленность.

Как отмечалось ранее, органы полиции (ранее - милиции) призваны охранять правопорядок в общественных местах и обеспечивать общественную безопасность.

В отличие от них специализированные полицейские структуры осуществляют деятельность только в своей сфере, установленной законом.

Универсальный характер деятельности полиции проявляется в том, что сотрудник полиции вправе реагировать, к примеру, на нарушения санитарных правил.

Вместе с тем, санитарный инспектор не наделен полномочиями по осуществлению полицейского надзора в общественных местах и давать специальные указания.

Таким образом, органы полиции имеют ярко выраженную надзорную специализацию.

Необходимость качественного решения возложенных на органы полиции полицейские функции с учетом специфики тех объектов, за которыми они осуществляют надзор, обусловило наличие специализированных полицейских структур.

Следует отметить, что о необходимости выделения специализированных полицейских структур писал известный российский ученый Загряцков М.Д., который утверждал, что во всех отраслях управления, где может возникнуть необходимость применения принудительных мер, неизбежна полиция, как организационная сила принуждения. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс /Под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2004. 816 с.

В свою очередь, специализированные органы полиции можно классифицировать на общегосударственные и ведомственные.

Так, общегосударственными специализированными органами полиции являются:

- федеральная служба безопасности,

- федеральная таможенная служба,

- служба федерального горного промышленного надзора,

- служба федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности и многие другие.

В этих структурах федерального уровня полицейский надзор имеет общегосударственное значение.

Перечисленные структуры при выполнении своих функций выступают от имени и в интересах государства в целом, не учитывая при этом ведомственные интересы.

В этой связи их надведомственные полномочия распространяются на всех лиц и на все объекты (к примеру, при введении чрезвычайного положения или карантина).

Ведомственными специализированными полицейскими структурами являются:

- Государственный ветеринарный надзор,

- Санитарно-эпидемиологический надзор,

- Транспортная инспекция,

- Государственный энергетический надзор и др.

При этом такие органы структурно входят в состав соответствующего органа исполнительной власти (к примеру, ветеринарный надзор входит в состав Министерства сельского хозяйства РФ; энергетический надзор - в состав Министерства энергетики РФ и т.д.)

Функционирование ведомственных органов полиции осуществляется в виде квалифицированного специализированного надзора узкой направленности в определенной отрасли экономической деятельности (в сельском хозяйстве, промышленности и т.д.).

Именно это вызывает своеобразие их статуса.

В частности, каждая ведомственная полиция или инспекция, с одной стороны, представляет собой составную часть соответствующего министерства и осуществляет полицейский надзор за объектами, входящими в эту ведомственную систему.

С другой стороны, ведомственные полицейские структуры, наделенные надведомственными полномочиями, обладают определенной организационной обособленностью, закрепленной в Положении, и вправе осуществлять надзор за всеми иными объектами, не входящими в ведомственную систему, но осуществляющими деятельность, которую они контролируют.

К примеру, Государственная инспекция по охране природных ресурсов, как структурное подразделение Министерства природных ресурсов, вправе осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению названного ведомства.

Для осуществления этой цели должностные лица инспекции могут беспрепятственно появляться в организациях или на объектах, в том числе на режимных, вне зависимости от ведомственной принадлежности объектов и формы собственности организации.

На наш взгляд, соотношение компетенции полиции и специализированных надзорных органов можно рассматривать как соотношение общего и частного.

Полиция в целом призвана охранять общественный порядок и его всю его систему, а инспекция обеспечивает охрану порядка лишь в своей сфере.

Рассматривая объем государственно-властных полномочий органов полиции, по этому критерию их можно разделить на полновластные органы и ограниченно-властные.

В первую группу входят органы, обладающие всей полнотой полицейских полномочий, и которые могут применять такие крайние полицейские меры, как задержание, применение физической силы, специальных средств или оружия.

Представляется, что и есть собственно полиция, то есть органы безопасности в широком смысле.

Ограниченно-властными органами полиции являются такие субъекты полицейской деятельности, которые, имеющие усеченную или ограниченную полицейскую компетенцию.

Такие органы полномочия на задержание и применение оружия не наделены.

Таковыми органами являются, как правило, гражданские полицейские подразделения (различные надзоры).

В системе субъектов полицейской деятельности выделяется группа органов исполнительной власти, которые органами полиции не являются, но осуществляют государственное управление в сфере финансов, экономики, образования, здравоохранения, и наделены отдельными полномочиями полицейского характера.

К примеру, такие органы в пределах своей компетенции осуществляют либо лицензионно-разрешительную деятельности либо регистрационно- разрешительную. Примером таких органов могут служить подразделения миграционной службы, осуществляющие регистрацию и учет иностранных граждан, пребывающих нам территории России, или Министерство здравоохранения, осуществляющее лицензирование определенных видов деятельности, связанных с производством и реализацией лекарственных препаратов.

Специфический статус имеет такой орган, как Центробанк России.

С одной стороны, Центральный Банк осуществляет выработку государственной денежной политики, а с другой - применяет в своей деятельности меры полицейского характера: осуществляет административный надзор за работой различных кредитных организаций, налагает штрафы, отзывает лицензии, вводит запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций.

Органы полиции в зависимости от характера субординации и видам дисциплинарной ответственности подчиненных сотрудников делятся на милитаризованные и гражданские.

Примером гражданских субъектов полицейской деятельности являются различные федеральные надзоры, а милитаризованных - органы МВД и ФСБ.

Однако подавляющее большинство субъектов полицейской деятельности являются структурами милитаризованными.

Это связано с тем, что применение мер административного и уголовно-процессуального принуждения в виде физического задержания, применения специальных средств и огнестрельного оружия требует именного военной организации органов полиции.

Выполнение обязанности по охране общей безопасности и уничтожению всякого сопротивления предполагает, что полиция должна обладать достаточной силой.

Милитаризованные органы полиции обладают существенными отличиями от гражданских органов.

Во-первых, для служащих милитаризованных органов полиции введена единая форма одежды, имеющая различные внешние атрибуты (специальные звания, знаки различия и иные).

Кроме того, форменная одежда сотрудника милитаризованных органов полиции выступает внутренний контролером, напоминающим носителю форменной одежды о необходимости постоянного контроля прежде всего, своего собственного поведения.

Кроме этого, милитаризованные органы полиции отличаются более строгой дисциплиной, регламентируемой Уставами этих органов, и особой субординацией сотрудников.

Служащие таких органов несут дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами соответствующих органов, а административную ответственность - в особом порядке.

Нередко сотрудники милитаризованных органов полиции осуществляют служебную деятельность в условиях риска для жизни и здоровья (сотрудники ФСБ, ГИБДД, МЧС).

Последним отличием сотрудников милитаризированных органов, на котором следует остановиться, является возможность использования ими огнестрельного оружия при выполнении служебных обязанностей.

2.3 Проблемные аспекты законодательного формирования полицейского права в современной России

"Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо... выражают законное притязание на новое правовое состояние" Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 4..

Трудно назвать точное количество монографий, диссертаций, научных статей, в которых с позиций теории права, отраслевых юридических наук не затрагивались бы те или иные аспекты коллизий в отечественном законодательстве. Трудно назвать и количество подчас диаметрально противоположенных точек зрения на сущность коллизий, их классификацию, роль в развитии законодательства, повышения качества и эффективности правового регулирования.

Коллизии темпоральные и пространственные; иерархические и содержательные; коллизии компетенции; коллизии между нормами права и актами толкования; коллизии между нормами права и отдельными правовыми предписаниями; коллизии позитивные и негативные; коллизии полномочий и статусов государственных органов и должностных лиц; коллизии целей нормативных актов; коллизии между национальным и международным правом - лишь малая часть суждений, широко представленных в литературе, начиная с уже ставших классическими работ Н.А. Власенко Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. и Ю.А. Тихомирова Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Независимое издательство "Манускрипт", 1994..

С точки зрения заявленной в названии настоящей статьи проблематики, наибольший интерес вызывает точка зрения Ю.А. Тихомирова, который рассматривает юридическую коллизию как противоречие между существующими правовыми актами и институтами, правопорядком и притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению, то есть как классическое противоречие между "сущим" и "должным". Такое, широкое понимание юридических коллизий, позволяет констатировать высокую степень коллизионности российского законодательства, сохраняющуюся на протяжении весьма длительного времен. Достаточно сказать, что с 1995 г. по 30.09.2016 Конституционным Судом Российской Федерации принято 463 постановления, в 279 из которых отдельные положения нормативных правовых актов признаны полностью или частично неконституционными URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Documents/De%D1%81isions_8_2016.pdf, то есть противоречащими Конституции России, находящимися по отношению к ней в состоянии коллизионных отношений. Федеральные суды общей юрисдикции ежегодно рассматривают от 3 до 5 тыс. дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов; только в первом полугодии 2016 года вынесено более 1 тыс. таких решений URL: http://www.cdep.ru.

Коллизионность законодательства (по отношению к Конституции РФ или к федеральным актам) здесь очевидна. Но противоречия между "сущим" и "должным" не ограничиваются исключительно технико-юридическими дефектами законодательства Власенко Н.А. Логико-структурные дефекты системы советского законодательства // Правоведение. 1991. № 3. С. 21., выходя за пределы его формально-логической юридической ткани и приобретая метаюридический, то есть сложный взаимосвязанный социальный, политический, социокультурный, ценностный и собственно юридический характер. На недопустимость объяснять право из "самого права", недооценивать зависимость регулятивного потенциала права от состояния более широких сфер регулирования неоднократно обращал внимание один из крупнейших современных российских теоретиков права Г.В. Мальцев, критикуя "максимализм ожиданий и надежд на право, как источник совершенного порядка" Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 5. Юридическая техника. 2017. № 11.

В этой связи полагаю, что коллизионность законодательного регулирования нельзя объяснять из собственно дефектов законодательства Понкин И.В. Дефекты нормативного правового регулирования // Право и образование. 2016. № 7. С. 4-15., оставляя в стороне множество иных, воздействующих на право, факторов, в том числе организационные формы реализации права; восприятие правовых предписаний теми, кому они адресованы; политическая, социальная, материально - техническая, финансовая поддержка реализации законодательных установлений и др. Именно совокупное действие этих факторов приводит к недостижению или искажению стратегических целей, задач и приоритетных направлениях государственно - правового строительства в конкретных предметном - объектных областях государственного управления.

Одной из таких областей, в которой метаюридический характер коллизионности правового регулирования реализации стратегических целей проявляется особенно наглядно, является организационно - правовое строительство системы МВД России как составная часть государственного управления в сфере внутренних дел. Не ошибусь, отметив, что весь исторически обозримый путь становления и развития Министерства внутренних дел в нашей стране - это путь перманентных реформ разной степени интенсивности, успешности и завершенности. Новейший этап преобразований системы МВД России берет свое официальное начало с Указа Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации", в котором прямо указано на необходимость модернизации ведомства.

На мой взгляд, в процесс объявленной модернизации органов внутренних дел все субъекты его практической реализации включились, мягко говоря, спонтанно, не имея четких представлений ни об организационных формах реализации инициированных сверху преобразований, ни твердой уверенности в долговременности избранного курса переустройства ведомства. Может быть, поэтому почти шесть лет практической реализации политико-правовых идей модернизации органов внутренних дел проходят бурно, сопровождаясь кардинальными переменами и в правовом регулировании, и в организационном построении ведомства. Уже в силу этого происходящие процессы никак нельзя назвать очередным "косметическим ремонтом". Скорее, это "капитальный ремонт", но без "детального плана и реальной сметы", что и приводит, по В.Г. Мальцеву, к "обескураживающим последствиям завышенных надежд".

Справедливости ради надо отметить, что соответствующими службами МВД России, в первую очередь, Договорно-правовым департаментом, проводится огромная созидательная работа по совершенствованию правовой базы деятельности органов внутренних дел. Только в 2014 - 2015 гг. министерство непосредственно участвовало (то есть разрабатывало, корректировало, согласовывало, продвигало) в принятии более трехсот федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. К этому следует добавить и большой труд по формированию внушительного массива ведомственных подзаконных актов, осуществлению мониторинга правоприменения полицейского законодательства, что позволяет с той или иной степенью полноты и оперативности выявлять пробелы в правовом регулировании, а также нормативные правовые акты, требующие корректировки.

Разумеется, в числе принятых либо откорректированных законодательных и подзаконных актов присутствует немало таких, разработку которых можно с полным основанием рассматривать как нормативно - правовое обеспечение процессов модернизации системы МВД России, намеченных Указом Президента России от 24.12.2009 № 1468. Принятые федеральные законы от 07.02.2011 № 3 - ФЗ "О полиции", от 19.07.2011 № 247 - ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 30.11.2011 № 342 - Ф 3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - сформировали современную систему специального законодательства органов внутренних дел, обеспечили соответствующие изменения подзаконной нормативно - правовой базы. Обновилась правовая регламентация управленческой деятельности, структурного построения органов внутренних дел, прохождения службы, обеспечения социальных гарантий; систематизированы статусные документы федеральных казенных учреждений органов внутренних дел Российской Федерации.

Все это так. Однако, отдавая должное сделанному, следует обратить внимание на главное - на отсутствие четко обозначенной стратегии преобразований, легального определения сущности модернизации ее направлений, сроков и механизмов реализации. Инициаторы модернизационных процессов, видимо, не учли, что реализуемые по инициативе сверху административные реформы сталкиваются с серьезными системными противоречиями, обусловленными, повторим мысль Г.В. Мальцева, "максимализмом ожиданий и надежд на право как источник совершенного порядка" и недооценкой формирования механизмов реализации выбранной (декларированной) стратегии преобразований, делающих для исполнителей понятным, что именно от них требуется.

В качестве таких механизмов едва ли можно рассматривать "Дорожную карту" реформирования органов внутренних дел, разработанную рабочей группой, о существовании которой в июне 2012 года советник Министра внутренних дел России В. Овчинский проинформировал общественность. При всей значимости затронутых в "Дорожной карте" вопросов, остается неясным сам статус этого документа, который так и не получил правового опосредования, оставаясь в силу этого своего рода "декларацией о намерениях", не имеющей юридической силы. Это дает мне основания для того, чтобы высказать некоторые суждения о возможных путях преодолении коллизий законодательного регулирования модернизации полиции в современной России. Суть этой коллизии мне видится в отсутствие легального определения понятия "модернизация" и, как следствие этого, - отсутствие четкой, понятной, транспорентной стратегии организационно - правового строительства полиции и системы МВД России в целом, отражающей государственную политику в сфере внутренних дел.

Итак, что понимать под модернизацией и как в современных условиях должна строиться государственная политика в сфере внутренних дел, направленная на модернизацию организационно - правового строительства системы МВД России? Попытаюсь тезисно сформулировать ответы на эти вопросы.

Поскольку легальной государственной политики модернизации системы МВД России у нас нет, ответ на вопрос о соотношении в ней "сущего и должного" можно представить как некое авторское видение перспектив правового регулирования и институционально - функционального построения ведомства. Речь, таким образом, идет о некоей теоретической конструкции, созданной силой мыслительной абстракции, основанной на авторской оценке государственно - правового развития страны в целом и ее сил правопорядка, в частности.

Каркас этой конструкции, несущий на себе все элементы механизма формирования и реализации государственной политики модернизации системы МВД России, можно представить как некий стратегический социально ориентированный вектор правотворческой, правореализационной и организационной государственной деятельности, направленной на достижение и реализацию органами внутренних дел общезначимых целей обеспечения правопорядка.

Эта конструкция системна по своей сути: она складывается из различных подсистем, отражающих формы ее формирования и реализации. Исходным элементом является целеполагание, в котором я условно выделяю два уровня, определяющих, соответственно, организационно - правовое и социально-правовое назначение государственной политики модернизации органов внутренних дел.

В моем представлении организационно - правовым назначением государственной политики является минимизация рисков, которые реально препятствуют или могут препятствовать практической реализации модернизационных процессов. Анализируя круг этих рисков, я исхожу из общего "тренда" накопившегося груза ошибок и просчетов административной реформы, которая, по оценкам весьма авторитетных ученых, в частности, академика Т.Я. Хабриевой, преимущественно "вращается" вокруг достаточно беспорядочных изменений в структуре и полномочиях органов исполнительной власти Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2016.. Экстраполяция этих ошибок и просчетов на модернизацию системы МВД России позволяет выделить следующие риски:

а) подмена процессов модернизации политическими и конъюнктурными трансформациям отдельных полномочий и функций структурных подразделений и должностных лиц системы МВД России;

б) сведение процессов модернизации к перманентным структурным преобразованиям центрального аппарата МВД России и его территориальных подразделений;

в) перманентные изменения в приоритетных направлениях модернизации системы МВД России;

г) сворачивание процессов модернизации, в том числе в связи с ненадлежащим ресурсным обеспечением реформирования системы МВД России в целом или ее отдельных направлений.

Социально-правовое назначение государственной политики - минимизация рисков кумулятивного действия факторов, потенциально ведущих к разбалансированию и декомпозиции системы МВД России и препятствующих реализации органами внутренних дел общезначимых целей обеспечения правопорядка.

Для систематизации этих рисков может быть использована так называемая "модель швейцарского сыра" - теоретическая конструкция для описания ситуаций, потенциально ведущих к какому-либо, чаще всего, неблагоприятному событию. Каждая дырка в ломтике сыра - потенциальная ошибка; если в соседнем ломтике на этом же месте дырки нет, сбой маловероятен, но если дырки проходят через все ломтики насквозь, складывается траектория возможного происшествия, и рано или поздно оно случится Модель в 1990 г. предложена психологом Джеймсом Ризоном из Манчестерского университета в Великобритании. См.: Reason J. Human error: models and management // British Medical Journal. 2000, Mar. Vol. 320. № 7237. P. 769..

Применительно к функционированию системы МВД России такими "сквозными дырками" через все "ломтиками" выступают, в частности: дефекты и коллизии в правовом регулировании основных направлений деятельности министерства; дефекты и коллизии целеполагания развития органов внутренних дел; дефекты институционально-функционального построения системы МВД России; дефекты ресурсного (кадрового, материально-технического, информационного) обеспечения деятельности ведомства.

Накапливаясь, эти дефекты начинают приобретать такую массу, которая грозит потерей министерством своей политико-правовой и организационной идентичности. Острота этого вывода не случайна, поскольку, начиная с конца 90-х гг. прошлого века, МВД России постепенно утрачивает свой статус ведомства в сфере "внутренних дел".

В 1997 году началось реформирование уголовно-исполнительной системы, завершившееся в 1998 году передачей мест лишения свободы из МВД РФ в Минюст РФ. В конце 2001 года министерство "потеряло" противопожарную службу, преданную в МЧС РФ, в 2004 году утратило контроль над ставшей самостоятельной миграционной службой, в 2016 году лишилось внутренних войск, а вместе с ними таких сугубо полицейских служб, как вневедомственная охрана и лицензионно-разрешительные подразделения. Правда, в апреле 2016 года МВД вернула себе весь объем полномочий в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в сфере миграции, получив всю штатную численность упраздненной Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и урезанную на 30% штатную численность упраздненной Федеральной миграционной службы.

За всеми этими организационными пертурбациями, прикрываемыми лозунгами оптимизации штатной численности или совершенствования государственного управления, стоит, как мне кажется, недопонимание важности стабильности (не застоя!) институционально-функционального построения такого специфического ведомства, как министерство внутренних дел. Передача мест лишения свободы в Минюст, например, фактически сломала десятилетиями налаживаемую систему оперативного сопровождения выявления и раскрытия преступлений "прошлых лет". Федеральная миграционная служба объективно не могла работать без поддержки участковых инспекторов и сотрудников уголовного розыска. Трудно найти логические объяснения наделения военнослужащих национальной гвардии полицейскими полномочиями, изъятие из компетенции полиции контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности и вневедомственной охраны.

Хотел бы ошибиться, но предполагаю, как трудно и неэффективно будут решаться вопросы практической реализации положения об оперативном подчинении руководителям территориальных органов внутренних дел СОБРов и ОМОНов; трудно подсчитать, сколько дополнительных бюджетных средств потребуется для формирования несуществующей сейчас территориальной инфраструктуры федеральной службы войск национальной гвардии.

Вот почему так остро строит вопрос о разработке государственной политики организационно-правового строительства полиции и системы МВД России в целом, политики, способной обеспечить стабильность и надежность функционирования ведомства, минимизировать риски не только постоянного организационного перекраивания, но и беспорядочной смены приоритетов функционирования, стагнации форм и методов обеспечения правопорядка.

Государственная политика организационно-правового строительства системы МВД России в моем представлении производна от государственного управления в сфере внутренних дел. Экстраполируя системные характеристики государственного управления на понимание объективных и субъективных элементов государственной политики, прихожу к выводу о наличие двух концептуальных форм ее формирования и реализации - онтологической и гносеологической.

Онтологическими формами формирования и реализации государственной политики являются модернизация системы МВД России и ее реформирование, отражающие объективный срез государственного управления, образующий его логическую схему: "общество - цели - функции - структура - процесс - принципы)" Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник М.: Издательство "ОмегаЛ", 2010. С. 115-119..

Исходя из общетеоретического понимания термина "модернизация" Модернизация государства, власти, права и общества: человеческое измерение: коллективная монография / под общ. ред. К.А. Ишекова. М.: "РПА Минюста России", 2014; Гавров С.Н. Модернизация России: постимперский транзит: монография / предисл. Л.С. Перепелкин. University of Nebraska -Lincoln, 2009; Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 5-12; Саломатин А.Ю. Мировые мо- дернизационные процессы, предпосылки, истоки, основные сферы и этапы // Модернизация государства: зарубежный и отечественный опыт: сборник научных статей. Пенза, 2005. С. 6-10; Малько А.В., Саломатин А.Ю. Модернизация права в глобальном измерении // Модернизация права: зарубежный и отечественный опыт: сборник научных статей / отв. ред. А.В. Малько, А.Ю. Саломатин. Пенза, 2004. С. 12-21; Серкина Н.Е. Парадигма социального управления в теории и практике социальной модернизации: дис. ... канд. филос. наук. Йошкар-Ола, 2005; Митин А.Н. Управленческие факторы модернизации отечественной системы судебной власти // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 50-53., модернизацию системы МВД России можно рассматривать как поиск и реализацию мер экономического, юридического, организационного, воспитательного и т.д. характера, обеспечивающих адаптацию деятельности всех структурных подразделений ведомства и их должностных лиц к реалиям общественно - политического развития страны.

При всем многообразии этих реалий для органов внутренних дел важнейшее значение имеют, пожалуй, три основных "кластера" факторов, детерминирующих деятельность системы МВД России. Во-первых, степень демократических преобразований в обществе, реальность следования конституционным ценностям, закрепляющих взаимоотношение человека и государства. Это создает юридико-аксиологический ориентир модернизационных процессов. Во-вторых, состояние преступности и правонарушений. Это создает тактический и ресурсный (кадровый, научно- технический, финансовый) ориентиры модернизационных процессов. В-третьих, нормативная модель, закрепляющая целевое назначение органов внутренних дел (полиции) в обществе. Это создает организационный, институциональный и функциональный ориентиры модернизационных процессов.

Составной частью адаптационных процессов, образующих сущность модернизации, является реформирование, то есть процесс переустройства существующих порядков, институтов, методов взаимодействия и реализации полномочий, основанный на инновациях - конкретных решениях, которые опираются на достижения науки, отечественного и зарубежного опыта, способного оказать существенное влияние на качество и эффективность функционирования ведомства.

Субъективные элементы, лежащие в основе формирования и реализации государственной политики организационно-правового строительства системы МВД России (информация, знания, экспертные оценки, решения, действия, результаты), образуют ее гносеологическую форму, рассматриваемую в единстве двух смысловых значений понятия "доктрина".

В первом значении - это совокупность юридико-научных трактовок и суждений о сущности и назначении органов внутренних дел в современной России, необходимых для их надлежащего функционирования правовых средствах, в том числе закрепляющих статус ведомства, статус и полномочия его должностных лиц. Наряду с юридической доктриной, отражающей, по Л.И. Петражицкому, "право принятых в науке мнений" (communis doctorum opinion) Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб.: Лань, 2014. С. 463., существуют и государственные доктрины. В этом, втором смысловом значении, доктрина как категория действующего права - это официальный политический документ (акт), формирующий доктринально- концептуальные основы государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества.

Эти основы могут быть представлены собственно доктринами, а также их различными модификациями: "концепциями", "стратегиями", "основными направлениями политики", "национальными проектами", "программами" (президентскими, федеральными, федеральными целевыми, государственными, ведомственными целевые, специальными), а также "дорожными картами" - планами решения тех или иных задач, в том числе в сфере государственного и муниципального управления, экономики и бизнеса.

Какие-либо требования к форме, содержанию и функциональному назначению названных документов отсутствуют, в силу чего трудно понять, почему в одном случае принята доктрина, в другом - концепция, а в третьем - стратегия. Нет и общепринятого порядка юридического санкционирования (утверждения и введения в действие) этих документов.

При всех этих очевидных недостатках сам факт наличия доктринальных нормативных документов свидетельствует о существовании какого-то осмысленного, рассчитанного на перспективу, юридически оформленного стратегического плана развития той или иной сферы публичного управления и органов публичной администрации, в которой получают (или не получают) отражение доктринальные суждения ученых о возможных путях такого развития.

Как показывает отечественная история, для реализации крупномасштабных проектов модернизации системы МВД в России всегда чего-то не хватало - времени, денег, политической воли, как это было, например, в начале прошлого века с проектом преобразования полиции в Империи, или в конце прошлого века с Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 1996-2005 гг. Это актуализирует вопрос о юридических условиях реализации целей и направлений модернизации системы МВД России. Представляется, что: а) идеи и направления модернизации должны рассматриваться не только как концептуальная основа перспективного развития системы МВД, но и как ее юридическая основа; б) цели и направления модернизации должны представлять собой законодательно зафиксированную государственную политику по вопросам социального предназначении и организационно-правового строительства органов внутренних дел, их месте и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности по обеспечению правопорядка.

Наиболее адекватной юридической формой при этом является Концепция организационно правового строительства и развития органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации. Подобная идея, ранее неоднократно высказывавшаяся мною Аврутин Ю.Е. Модернизация российской милиции: понятие, содержание, политико-правовые и социальные детерминанты // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина: в 2 ч. СПб., 2016. С. 3-16., сейчас реализована в Федеральном законе от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", в котором записано, что Президент утверждает концепцию и план строительства и развития войск национальной гвардии (п. 8 ч. 2 ст. 6). Полагаю, что аналогичная норма должна содержаться и в "полицейском" законодательстве.

Не имея возможности осветить даже часть принципиально важных положений, которые могли бы найти отражение в Концепции, хотел бы обратить внимание на следующее.

Первое. Необходимо определиться с перспективами организационного построения системы МВД России, полиции с учетом федеративного устройства государства и положений п. "б" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

При всех плюсах централизации ведомства, облегчающей процессы управления его территориальными подразделениями, крайние формы централизации не просто дистанционируют полицию от населения, но и способствуют ее закрытости от общественного контроля, монополизации полномочий в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности лишь на федеральном уровне. Полномочия органов публичной администрации регионального и местного уровня в этой сфере законодательно не определены. Не определены и полномочия полиции по реализации законодательства субъектов федерации об административной ответственности за правонарушения в сфере охраны общественного порядка.

Сегодня фактически лишь федеральный центр несет всю полноту ответственности за состояние общественного порядка и безопасности на всех уровнях территориальной организации государства - от городов федерального значения до небольших сельских поселений и межселенных территорий. Это порождает далеко не всегда оправданный перенос негативного восприятия населением качества обеспечения правопорядка только на федеральную власть, сохранение патерналистской модели российской государственности, стагнацию организационно-правовых форм охраны общественного порядка.

Ослаблению связи органов внутренних дел, прежде всего полиции с региональной администрацией способствовал и переход к финансированию всех служб и подразделений МВД России исключительно за счет средств федерального бюджета. Это мера, в какой-то степени минимизировав риски "местного давления" на должностных лиц полиции, значительно сократила легальные возможности региональных структур по развитию материально- технической базы, выполнению социальных обязательств перед аттестованным и гражданским персоналом. Сейчас эта база станет еще скромнее, учитывая освобождение полиции от полномочий охранять имущество и объекты граждан и организаций по договорам, переданных, как уже отмечалось, федеральной службе национальной гвардии.