Понятия "потеря кормильца" и "воспитание детей" как основания социального обеспечения связаны с положениями ст. 38 Конституции, которая гласит, что забота о детях, их воспитание - не только право, но и обязанность родителей. Еще в большей мере названные основания опираются на сложившееся отраслевое правовое регулирование, согласно которому родители обязаны содержать детей, и несут ответственность (вплоть до уголовной) за злостное уклонение от выполнения этой обязанности, а государство лишь помогает (при необходимости) родителям и детям, в том числе предоставляя тем или другим блага социального обеспечения. Отсюда и фигура кормильца - отца или матери, иногда других членов семьи и соответствующее основание социального обеспечения (в первую очередь ребенка) при потере кормильца. Не удивительно, поэтому представление в литературе по конституционному праву и праву социального обеспечения о том, что ребенок - при наличии у него семьи - может получать блага социального обеспечения не напрямую как индивид - человек и гражданин, а как член конкретной семьи в виде адресной его поддержки, т.е. нередко после проверки нуждаемости.

Дети не должны страдать из-за нерационального или неразумного поведения родителей, дарующих им жизнь, оставаться из-за этого без жизненных средств. Между тем фактически - в соответствии с отраслевым законодательством - дети в отличие от взрослых зачастую могут претендовать на полноценное социальное обеспечение лишь при отсутствии родительского попечения или при явной недостаточности у семьи средств для их содержания. Иначе говоря, пока родители не дошли до определенного предела - черты бедности, удовлетворение жизненных потребностей детей - во многом семейная проблема. Здесь уместно привести нормы пенсионного законодательства, согласно которым назначаются социальные пенсии лицам, никогда не работавшим. Право на такую пенсию имеют инвалиды I, II и III групп, дети-инвалиды и неработающие граждане, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины). При этом не принимаются во внимание какие-либо иные обстоятельства, например наличие состоятельных детей или супругов. Остальные дети вправе получить социальную пенсию лишь при потере одного либо обоих родителей.

В статье 3 Конвенции о правах ребенка сказано, что государства-участники обязуются "обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов и других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры". Следовательно, делает вывод Л.Ю. Грудцына, забота государства об обеспечении благополучия ребенка первична, а реализация прав и обязанностей родителей "принимается во внимание". В российском же законодательстве обеспечение прав и свобод детей, защита их законных интересов являются прерогативой родителей и лишь в случае недобросовестности последних, выразившейся в неисполнении данных обязательств либо злоупотреблении ими, государство берет на себя ответственность за замещение родительских функций Комментарий к ст. 38 Конституции (автор - Л.Ю. Грудцына) // Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный)..

Действительно, государство принимает на себя безусловную заботу о тех детях, которые не имеют семьи или лишены родительского попечения. Дети-сироты находятся на полном государственном обеспечении в специальных учреждениях. Между тем, как пишет, например, О. Синякина, адская интернатная система перемалывает жизни детей в труху, поэтому ребенка в самом начале, когда он только потерял кровных родственников, должна "подхватывать" другая семья Иванушкина П. "Малышок" нашел семью // АиФ. 2014. N 42.. В последние годы предпринимаются активные усилия по устройству таких детей в опекунские и приемные семьи, т.е. в среду, наиболее благоприятную для их полноценного воспитания. При этом, к сожалению, зачастую речь идет не столько об интересах детей, сколько об экономии ("оптимизации") государственных расходов на их содержание. Так, только в 2013 г. было отменено 5746 решений о передаче ребенка на воспитание в семью, в предыдущие годы эта цифра была еще вышеОсновные статистические данные по вопросам защиты прав и интересов детей (2009 - 2013). URL: http://www.rfdeti.ru/regions.. Конечно, детям нужно обеспечивать возможность расти в семейном окружении, но принимая во внимание прежде всего их интересы, а не стремление региональных властей отрапортовать о сокращении детских домов. А ситуации, приводящие к массовому возврату тысяч приемных детей обратно в интернатные учреждения, абсолютно недопустимы.

Принципиально меньшие гарантии социального обеспечения "домашних" детей по сравнению с "казенными" свидетельствуют о том, что законодателем не учитывается серьезная трансформация семьи и ее функций. До сравнительно недавнего времени семья представляла собой хозяйственную единицу, нуждающуюся для полноценного функционирования в наличии и притоке рабочих рук, в постоянном воспроизводстве поколений. Дети с ранних лет включались в бытовую, а затем и производственную деятельность, а совпадение места работы и проживания позволяло разновозрастным членам семьи гибко сочетать и распределять выполнение всех жизненно необходимых функций. На смену семье как главной производительной единице в экономике (представленной сельским хозяйством и простыми ремеслами) и основному источнику средств для существования своих нетрудоспособных членов пришло крупное промышленное производство.

В результате произошли коренные изменения в жизнедеятельности населения: трансформация большой семьи в малую, массовое перемещение населения в города, что предопределило высокую материальную зависимость наемных работников от условий найма их работодателями и прежде всего от уровня заработной платы Роик В.Д. Экономика, финансы и право социального обеспечения. Институты и страховые механизмы. М., 2014. С. 13.. Работа вне дома остро ставит проблему сочетания во времени и пространстве оплачиваемого и домашнего труда, вызывает конкуренцию и дисгармонию между тем и другим. Развитие капиталистического производства и наемного труда повлекло за собой социальное страхование наемных работников и их семей. Фактически первоначально речь шла о работниках-мужчинах - главах семей и кормильцах жен и детей. Это хорошо видно, например, по международным актам, касающимся стандартов социального обеспечения (Конвенции МОТ N 102 1952 г. и N 128 1967 г.).

К типичным получателям социальных и пенсионных выплат они относят: при болезни, инвалидности и безработице - мужчину с женой и двумя детьми, при наступлении старости - мужчину с женой в пенсионном возрасте, при потере кормильца - вдову с двумя детьми. Применительно к рассматриваемым нами вопросам это означает, что в типичных обстоятельствах в капиталистическом производстве работает по найму именно мужчина, заработок которого позволял содержать по крайней мере двоих детей и неработающую жену. Поэтому и социальное страхование, и социальное обеспечение при невозможности продолжать работу и содержать семью предназначались не только для самого работника, но и для его иждивенцев. Отсюда логически сформировавшееся понятие "человек (т.е. работник, мужчина) и его семья". Вовлечение женщин и детей в общественное производство исказило и понизило роль оплаты труда в содержании семьи.

При сохранении в обозримом будущем института семьи немаловажное значение для детей, как и сегодня, будут иметь их содержание и воспитание родителями за счет личных трудовых доходов. Но коль скоро источником дохода подавляющего большинства населения является оплачиваемая работа по найму, возможность и необходимость нормального содержания детей требуют определенного уровня заработной платы родителей.

При отсутствии у значительного числа российских работников реальной возможности нормально содержать детей за счет собственных трудовых доходов возникает вопрос, насколько обоснованно Конституция РФ и отраслевое законодательство возлагают основную ответственность за заботу о детях, включая их содержание, на родителей.

Таким образом, уровень оплаты труда имеет прямое отношение к благосостоянию не только работников, но и их детей, т.е. подавляющего большинства населения. Но эта проблема выходит далеко за рамки интересов тех и других и напрямую отражается на экономическом развитии страны. Она самым непосредственным образом сказывается и на социальном обеспечении, которое не предназначено для восполнения низкой оплаты труда и оказывается недостаточным для удовлетворения насущных потребностей детей. Невысокая оплата труда, кроме того, влечет за собой небольшие страховые взносы на обязательное социальное страхование и невысокие страховые выплаты. С позиции науки права социального обеспечения представляется очевидным, что государство обязано требовать от работодателей (в том числе от себя как работодателя "бюджетников") оплаты труда, достаточной для содержания детей, и в то же время предоставлять каждому ребенку достойное социальное обеспечение, соответствующее по крайней мере минимальным стандартам для удовлетворения его материальных потребностей. Однако, несмотря на абсолютную очевидность проблемы оплаты труда, ее решение в обозримой перспективе не просматривается. Ответственность за сложившееся положение, противоречащее Конституции, несет не кто иной, как государство, нарушающее свои международные обязательства в отношении прав человека.

Анализ конституционных норм и отраслевого законодательства не дает ответа на вопросы, каково оптимальное соотношение ответственности за удовлетворение материальных потребностей детей между обществом и семьей и от кого в итоге должно зависеть их надлежащее содержание и воспитание. Может ли воспроизводство российского населения проходить стихийно - по законам природы с выживанием наиболее жизнеспособных детей? Если принцип социального государства реализован пока на четверть, означает ли это, что дети вправе рассчитывать лишь на четвертую часть удовлетворения их жизненных потребностей? Неясно также, за счет каких источников наиболее рационально осуществлять содержание и воспитание детей: трудовых доходов родителей, фондов социального страхования, социальной помощи, благотворительности, каких-либо еще? Конституция не дает конкретных ответов и на эти вопросы. Каждая же отраслевая юридическая наука занимается исследованием внутриотраслевых проблем. В итоге межотраслевые, статусные проблемы прав человека "провисают", а дети остаются крайними. Само их рождение для многих россиян остается недоступным.

Конституционные гарантии социального обеспечения требуют определенного его уровня. Полагающиеся или предоставляемые блага должны соотноситься со средствами, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей лиц, которым оно гарантируется. "Право на социальное обеспечение мертво, если оно не гарантирует достойную жизнь человека" Кобзева С.И. Указ. соч. С. 71.. Поэтому многие авторы обоснованно критикуют Конституцию за отсутствие в ней стандартов социального обеспечения, каких-либо критериев его уровня. Между тем есть основания полагать, что это сделано сознательно. Очевидна преемственность между ст. 26 Декларации прав и свобод человека и гражданина утвержденные Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1.и ст. 39 Конституции. Однако в Конституцию не вошло принципиально важное положение названной статьи Декларации о том, что пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума. Отсутствие данного положения в Конституции негативно отражается на фактически сложившейся ситуации в сфере социального обеспечения Гусева Т.С. К вопросу о необходимости государственных стандартов в области социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1..

Как отмечал Уполномоченный по правам человека в России В.П. Лукин в докладе за 2004 г., одной из основных проблем, порождающих массовые нарушения прав детей, является проблема бедности. Увеличивается число детей, не имеющих возможности получить должное образование, полноценный отдых, разумный досуг. Содержание и воспитание детей для многих семей превращаются в непосильное бремя. Все больше детей занимается бродяжничеством и попрошайничеством, вовлекается в наркобизнес. Многие неграмотные дети оказываются за пределами школы. Тревогу вызывает общее состояние здоровья детей. Неотложных мер требуют проблемы детей-инвалидов. В докладе подчеркивалось, что для реального осуществления прав и законных интересов ребенка необходимо совершенствовать механизмы, обеспечивающие их защиту, развивать законодательство в этой области, на деле, а не на словах сделать заботу о будущем нации приоритетной для общества и государства. Сегодня этот текст звучит не менее актуально, чем десять лет назад.

Поскольку отношения в сфере социального обеспечения являются распределительными, их часто относят к социально-экономическим. Очевидно, что качество и уровень социального обеспечения напрямую зависят от зрелости и развитости экономики, величины ВВП, собираемых налогов, страховых взносов и иных доходов государства и общества. Важно и то, как четко Конституция определяет роль государства в развитии не только социальной сферы, но и экономики, особенно в связи с переориентацией страны с социалистического на капиталистический путь развития.

В тексте Конституции частная собственность не имеет социального обременения, отсутствуют какие-либо значительные элементы регулирования экономики с учетом социальной природы государства, не установлены прямые ограничения в использовании важнейших объектов собственности, которые традиционно относятся к национальному богатству (земля, природные ископаемые, уникальные исторические и культурные ценности и др.), в том числе такие, как социальная ответственность частной собственности, усиление роли государства в социально ориентированной экономике. Как указывает Т.Я. Хабриева, такие принципиальные вопросы, как социальная справедливость, социальное партнерство, принципы распределения общественного продукта, планирования и прогнозирования экономического развития, еще ждут своего конституционного решения и точных формулировок Конституция Российской Федерации. От образа будущего к реальности... С. 43 (автор - Т.Я. Хабриева)..

Ю.А. Дмитриев отмечает, что в нашей стране сложилась парадоксальная ситуация: рыночная экономика (ст. 8, 9, 34 - 36 Конституции) и социальное государство существуют независимо друг от друга, в то время как это должно быть единое целое, связанное гибкой системой налогообложения. Решением данной проблемы на конституционном уровне было бы внесение в текст Основного закона дополнительной главы "Гражданское общество", увязывающей в единое целое все перечисленные выше отношения Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И. Скуратов.. Несомненно, что развитое гражданское общество способствовало бы решению многих проблем семей с детьми за счет их собственных внутренних ресурсов. Сегодня же родители решают эти проблемы в одиночку. Так, учитель К. Шуктомов, посчитав, что на приобретение собственного жилья в городе копить необходимо не менее 20 лет, переехал на работу в село (Коми), в котором нет даже электричества. Семья с тремя детьми живет в построенной им землянке, свет обеспечивают солнечные батареи. Уже закуплен брус для большого дома, начинается строительство ветряка для получения электроэнергии. К. Шуктомов уверен, что скоро не останется пустых деревень. Люди поймут, что земля отлично кормит тех, кто ее любит Дом учителя // АиФ. 2011. N 38..

Россия в силу исторической преемственности и в соответствии с конституционными требованиями в интересах будущих поколений, сохранения страны и сбережения народа может и должна быть подлинно социальным государством. Она располагает для этого всеми необходимыми возможностями. Очевидная слабость Конституции состоит в недостаточном урегулировании вопросов развития экономики и гражданского общества, что сказывается и на социальной проблематике. Но отсутствие необходимых положений в основном законе, в том числе относительно уровня социального обеспечения, не является непреодолимым препятствием для поступательного социально-экономического развития страны и правового обеспечения необходимых социальных гарантий для каждого российского ребенка Азарова Е.Г. Социальное обеспечение и правовая защита детей // Журнал российского права. 2013. N 3; Она же. Многодетная семья и проблемы ее социального обеспечения // Журнал российского права. 2014. N 3..

Глава 2. Правовые инструменты механизма административно-правового обеспечения прав ребенка в России

2.1 Способы защиты прав несовершеннолетних граждан

Семейный кодекс Российской Федерации (далее - СК РФ) не закрепляет способы защиты нарушенных семейных прав, а лишь содержит указание на то, что для защиты применяются способы, предусмотренные соответствующими статьями СК РФ. "Способы защиты конкретизируются нормами семейного права и составляют соответствующие охранительные институты" Шерстнева Н.С. Понятие, сущность и система принципов семейного права: проблемы теории и практики: Монография. М., 2010. С. 340.. Следовательно, обладатель нарушенного семейного права может воспользоваться только вполне конкретным способом его защиты, предусмотренным в соответствующей норме Семейного законодательства России.

Способы защиты семейных прав определяются спецификой защищаемого права и характером нарушения. Такие способы, как возмещение убытков и взыскание неустойки, применяются, как правило, при нарушении имущественных прав, вытекающих из семейных отношений. Но наиболее характерным способом защиты личных неимущественных прав субъектов семейных правоотношений является прекращение или изменение правоотношения (ограничение родительских прав; отмена усыновления; досрочное прекращение договора о приемной семье и др.).

В специальной литературе отмечается, что подобный подход законодателя к регулированию рассматриваемого вопроса необоснованно сужает возможности реализации права на защиту. Предлагается расширить способы защиты семейных прав посредством предоставления возможности управомоченным субъектам защищать свои права и иными способами, не запрещенными российским законодательством и не противоречащими семейному законодательству и существу семейных отношений Ахметьянова З.А., Ковалькова Е.Ю., Низамиева О.Н. и др. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О.Н. Низамиевой. М., 2011. С. 34..

Думается что, не стоит ограничиваться в данном вопросе лишь внесением изменений в ст. 8 СК РФ. Семейный кодекс должен содержать норму, подобную норме, закрепленной в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая конкретизировала бы способы защиты семейных прав в зависимости от специфики семейных отношений.

В процессе осуществления защиты семейных прав применяются такие способы защиты, как признание права или установление юридического факта, прекращение или изменение правоотношения, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения, принудительное исполнение обязанности. Реже применяется компенсация морального вреда, и в единичных случаях - взыскание неустойки. Для защиты семейных прав довольно редко применяется и восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Это (последнее) обстоятельство объясняется тем, что, как правило, восстановление прав происходит в результате применения иного способа защиты и является его результатом, следствием. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, самостоятельно применяется при восстановлении в родительских правах, отмене ограничения родительских прав, а также имеет место при устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью.

Исследование судебной практики свидетельствует о том, что граждане редко обращаются с требованием о восстановлении в родительских правах. Это дает основание сделать вывод о законности и обоснованности постановленных судебных решений о лишении родительских прав и предположить, что большинство родителей, лишенных родительских прав, к сожалению, на путь исправления не становятся Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 20 июля 2011 г. // Бюллетень ВС РФ. 2012. N 7..

Вместе с тем можно привести пример, когда решением Г-го городского суда Нижегородской области Н.В. Клемина была восстановлена в родительских правах, поскольку суд первой инстанции установил, что истица изменила не только свой образ жизни - имеет постоянное место работы, прошла курс лечения от алкоголизма, но и свое отношение к исполнению родительских обязанностей - она поддерживает контакт с детьми, контролирует образовательный процесс, принимает участие в их воспитании Обобщение практики применения положений семейного законодательства РФ федеральными судами г. Н. Новгорода и Нижегородской области при разрешении споров, связанных с воспитанием детей (о лишении родительских прав, восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав, об отмене ограничения родительских прав, об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и об определении места жительства ребенка) // http://oblsudnn.ru..

Лишение родителей прав в отношении детей приводит к тому, что дети лишаются своих биологических семей. И, несмотря на то, что делается это исключительно в интересах ребенка, он не может реализовать свое право на семейное воспитание. В том числе и по этой причине лишение родительских прав следует рассматривать как крайнюю меру, поэтому на законодательном уровне необходимо выработать механизм, позволяющий без обращения к такой мере обеспечить нормальное существование семейной группы.

В отношении несовершеннолетних применяется такой способ защиты, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (гарантом осуществления и защиты их прав выступают органы опеки и попечительства). Данный способ не предусмотрен нормами СК РФ и используется при защите не столько семейных, сколько гражданских и жилищных прав участников семейных правоотношений, в частности детей. Вот конкретный пример из судебной практики.

Нефтеюганский городской суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Тюменской области рассмотрел гражданское дело по иску Е., действующей в интересах своей несовершеннолетней дочери, к Администрации города Нефтеюганска о признании недействительным постановления Администрации города об отказе в выдаче предварительного разрешения органа опеки и попечительства на продажу долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью. Однако истцу было отказано в удовлетворении данного иска Архив Нефтеюганского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Тюменской области. Дело N 2-296/2012 // http://actoscope.com/yfo/yugra/uganskgor-hmao/gr/1/o-priznanii-nedyaystvitelnym-p21022012-3375357..

В семейном праве принуждение к исполнению обязанности, не исполненной добровольно, по сути, сводится к исполнению обязанности по содержанию, т.е. принуждению к уплате алиментов. Такая узкая сфера применения этого способа защиты объясняется тем, что достаточно эффективно можно принуждать к исполнению только имущественных обязанностей. Принуждение к исполнению неимущественных обязанностей, например обязанности воспитывать детей или строить семейные отношения на чувствах взаимной любви и уважения, бессмысленно. Если мать не желает видеться с ребенком, ведет асоциальный образ жизни, то вряд ли суд сможет заставить ее общаться со своими детьми в целях обеспечения права ребенка на общение с родителями. Наоборот, закон лишает ее такого права в интересах ребенка. Таким образом, в случае неисполнения неимущественных обязанностей в сфере семейных правоотношений необходимо прибегать к другим способам защиты.

Пожалуй, одним из самых распространенных способов защиты в семейном праве является пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения. Пресечение таких действий может применяться в совокупности с другими способами защиты семейных прав и выступать в качестве самостоятельного способа их защиты. Как известно, для лишения родительских прав достаточно лишь одного из оснований, указанных в ст. 69 СК РФ. Если лишение родительских прав происходит по причине жестокого обращения с ребенком, то в этом случае в качестве основного способа защиты применяется прекращение правоотношения, а пресечение жесткого обращения с ребенком используется в качестве сопутствующего.

Пресечение действий в качестве самостоятельного способа используется в случае применения ст. 77 СК РФ. Отобрание ребенка производится при непосредственной угрозе его жизни и здоровью, является оперативной мерой и направлено на пресечение действий, нарушающих права несовершеннолетнего лица.

Органы опеки и попечительства редко прибегают к отобранию ребенка в административном порядке. Так, органами опеки и попечительства Киржачского района Владимирской области без судебного решения отобрано в 2008 году - один ребенок, в 2009 году - двое детей, за три квартала 2010 года - двое детей. Это связано с опасениями органов опеки и попечительства по поводу того, что родители обжалуют в суд их действия как неправомерные. Родители, ссылаясь на ст. 63 СК РФ, утверждают, что отобрание ребенка без судебного решения нарушает их права и идет вразрез с принципом судебной защиты нарушенных прав Вавильченкова Г.И. Отобрание ребенка у родителей без судебного решения // Вестник Московского университета МВД России. 2007. N 1. С. 65 - 66..

На первый взгляд, положения ст. 77 СК РФ противоречат положениям пункта 1 ст. 9 Конвенции ООН о правах ребенка Конвенция ООН Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. Вступила в силу для Российской Федерации с 15 сентября 1990 г. // Сборник международных договоров СССР. М., 1993. Вып. XLVI., в соответствии с которым государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы согласно судебному решению определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка. Тем не менее введение административного порядка процедуры отобрания ребенка направлено на защиту прав и интересов детей. К данной мере обращаются в случае, когда требуется оперативное вмешательство, в связи, с чем административные органы и наделяются такими широкими полномочиями. Очевидно, что данная мера применяется в исключительных случаях, когда ждать решения суда об изъятии ребенка нет времени.

Помимо этого, ст. 77 СК РФ не обязывает органы опеки и попечительства применять указанную меру, а лишь наделяет их таким правом. Думается что, органы опеки и попечительства обязаны изъять ребенка из опасной среды, но только в случае убежденности, что она действительно опасна и, следовательно, произвести отобрание необходимо.

Следующий способ защиты семейных прав - прекращение, изменение и аннулирование правоотношения. Данный способ предусмотрен нормами, регулирующими отношения по поводу соглашения об уплате алиментов, договора о приемной семье, при прекращении алиментных обязательств, отмене усыновления.

Необходимо отметить, что отмена усыновления может быть произведена как в связи с виновным, так и невиновным поведением усыновителей. Думается, что наличие или отсутствие вины никак не влияет на меру воздействия и правовой результат в случае ее применения. Эта мера применяется всегда, когда усыновление перестает отвечать интересам ребенка, независимо от того, виновны в этом усыновители или нет.

Аналогичным образом построена норма ст. 73 СК РФ, которая предусматривает ограничение родительских прав, как при виновном, так и невиновном поведении родителей. В литературе отмечается, что в данном случае происходит смешение лишения и ограничения прав как мер семейно-правовой ответственности, между ними не проводится четкой грани Мардахаева П.Н. Эффективность норм семейного законодательства о юридической ответственности родителей / Семья и право (к 10-летию принятия Семейного кодекса Российской Федерации): Материалы Международной научно-практической конференции: Сборник / Под ред. Л.Ю. Михеевой. М., 2015. С. 130.. Однако, в данном случае смешение этих двух норм не происходит, поскольку для применения указанных мер предусмотрены разные основания. Но это не снимает вопроса о том, насколько ограничение родительских прав эффективно при виновном причинении вреда ребенку. И как определить, когда положение ребенка становится настолько опасным, что его родители могут быть лишены судом родительских прав, а когда еще можно подождать? В этой связи П.Н. Мардахаева предлагает оставить только одно основание для применения такой санкции, как ограничение родительских прав, - невиновное поведение родителей. Во всех остальных случаях, по ее мнению, должна применяться мера ответственности в виде лишения родительских прав. Если же суд сочтет недостаточными основания для лишения родительских прав, то следует отказывать в иске о лишении родительских прав и предупреждать ответчика о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением родителями своих обязанностей Мардахаева П.Н. Эффективность норм семейного законодательства о юридической ответственности родителей / Семья и право (к 10-летию принятия Семейного кодекса Российской Федерации): Материалы Международной научно-практической конференции: Сборник / Под ред. Л.Ю. Михеевой. М., 2015. С. 130..

Таким образом, речь идет о принуждении родителей к исполнению своих обязанностей. Предполагается, что такая мера не является адекватной задачам семейно-правового регулирования. Необходимо ввести дополнительные обеспечительные меры, например, обязательное прохождение родителями обучающего курса по воспитанию детей, чтобы воспитать в них чувство долга перед семьей, научить их правильным методам воспитания. Это даст возможность родителям самостоятельно и добровольно исполнять свои обязанности, позволит привести детско-родительские отношения в должный вид, восстановить и обеспечить право ребенка на семейное воспитание. Для обеспечения данной меры необходимо законодательное регулирование вопроса о прохождении родителями обучающих курсов, причем нормами не только семейного, но и административного права. Тогда лишение родительских прав станет действительно мерой ответственности - крайней мерой государственного воздействия.

В качестве подобной обеспечительной меры предлагалось введение социального патроната Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 2014 г. N 3711-6 ГД "О проекте Федерального закона N 42197-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства" данный законопроект отклонен // СЗ РФ. 2014. N 4. Ст. 365..

Социальным патронатом называют новую форму индивидуальной профилактической работы с ребенком, проживающим в семье, которая находится в социально опасном положении. Предполагается, что такая работа должна осуществляться органами опеки и попечительства.

Думается что, идея законодателя о введении института социального патроната, которая, к сожалению, не была реализована, необходима в современных условиях. Такая мера позволит обеспечить сохранность семьи, реализацию права ребенка на семейное воспитание. Безусловно, необходимо разрабатывать механизм применения данной меры, чтобы она оказалась действенной в процессе осуществления защиты прав и интересов не только несовершеннолетних граждан, но и была направлена на сохранность общего интереса семьи, а именно ее самостоятельного, полноценного, стабильного существования.

Применение социального патроната возможно в случаях, когда недостаточно оснований, предусмотренных Семейным кодексом РФ для лишения или ограничения родительских прав. Однако права ребенка могут нарушаться и в случаях, не требующих применения таких мер. Поэтому считаем целесообразным применение социального патроната, в условиях которого специалисты могли бы осуществлять контроль за судьбой детей из неблагополучных семей, и, что немаловажно, одновременно оказывать помощь родителям в реализации их субъективных прав и обязанностей должным образом. Социальный патронат назначается органами опеки и попечительства сразу после выявления обстоятельств, позволяющих утверждать, что семья находится в социально опасном положении. Пункт 4 ст. 8.2 указанного законопроекта предоставлял и суду право принятия решения о назначении социального патроната при рассмотрении дела о лишении или ограничении родительских прав в случае, когда для применения указанных мер недостаточно оснований. Наличие возможности назначения социального патроната позволит считать лишение родительских прав действительно крайней мерой, к которой следует прибегать в исключительных случаях.

Применение социального патроната по решению органов опеки и попечительства или судом на основании проведенного обследования условий проживания ребенка не позволяет называть указанную меру "оперативной", однако можно утверждать, что она носит обеспечительный характер (то есть обеспечивает исполнение обязанностей в том виде, который установлен законодателем). Также в проекте Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства" в качестве условий применения социального патроната не указывалось наличие вины родителей (лиц, их заменяющих), а назывались лишь угроза наступления неблагоприятных последствий в результате отрицательного влияния на детей, создание препятствий нормальному развитию ребенка, а также жестокое обращение с ним.

Последнее обстоятельство, указанное в качестве условия применения меры социального патроната, представляется сомнительным, в силу того что жестокое обращение с ребенком влечет за собой применение крайней меры в виде лишения родительских прав. Какие именно обстоятельства должны учитываться органами опеки и попечительства и судом в каждом конкретном случае, чтобы проявление жестокости в отношении ребенка признать в качестве основания для применения социального патроната, а не лишения родительских прав?

Возможно, следует исходить из формы и степени вины. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" // Бюллетень ВС РФ. 1998. N 7., лишение родительских прав допустимо только при виновном поведении родителей, однако форма и степень вины не имеют значения. Таким образом, определить наличие вины в действиях родителей может только суд, но не органы опеки и попечительства. В связи с этим можно предположить, что такое условие, как жестокое обращение с детьми, дает повод обратиться в суд для решения вопроса о необходимости применения меры ответственности в виде лишения родительских прав. В случае если суд сочтет, что в действиях родителей отсутствует вина, то он в соответствии с СК РФ вправе принять решение о назначении социального патроната.

Таким образом, предложения законодателя относительно необходимости внедрения указанных мер защиты несовершеннолетних граждан имели незаконченный характер, механизм реализации социального патроната не разъяснялся. Нормы, предложенные в законопроекте, порождали конкуренцию между органами опеки и попечительства и комиссиями по делам несовершеннолетних в вопросах выявления семей, находящихся в социально опасном положении. Тем не менее, идея о социальном патронате, по нашему мнению, нуждается в дальнейшей более тщательной разработке. Такая обеспечительная мера будет способствовать сохранению семьи, реализации права ребенка проживать и воспитываться в семье, даст возможность родителям воспитывать самостоятельно своих детей, не нарушая их права и законные интересы.

Вышесказанное позволяет выделить отличительные черты подобных обеспечительных мер воздействия и сравнить их с мерами защиты и мерами ответственности. Основное отличие обеспечительных мер состоит в их характере, способности сделать возможным нормальное существование семьи, исполнение членами семьи своих обязанностей в необходимом объеме, а также создать условия для реализации субъективных прав в установленных законом границах. Данные меры могут быть применены сразу после того, как компетентным органам стало известно о нарушении прав, при отсутствии виновных действий и причиненного вреда, а лишь при угрозе его наступления. Думается, что внедрение обеспечительных мер воздействия в семейное законодательство позволит, не прибегая к применению мер ответственности, исправить негативную обстановку в семье, не нарушая ее целостность. Такой механизм соответствует основной цели правового регулирования семейных отношений - обеспечению сохранности семейных ценностей, стабильного существования семейной группы, принципа беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав Ситкова О.Ю. Способы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних граждан // Судья. 2014. N 6. С. 51 - 54..

2.2 Роль института омбудсмена по защите прав ребенка

Прежде чем исследовать основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, считается необходимым разъяснить само лексическое понятие слова "принцип" - "научное или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают" Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М.: олма-пресс; Красный пролетарий, 2005. Т. 3: П-Р. С. 351..

Безусловно, существуют эмпирические правила, и они определенным образом подразумеваются, они - в ощущении, в наитии, ими руководствуется каждый человек, в т.ч. и Уполномоченный по правам ребенка. Уполномоченного по правам ребенка, следуя мировой практике нужно называть "омбудсменом". У омбудсмена - свои принципы, свои правила, своя жизненная основа (credo), от которой он отступает или не отступает, он принципиален или далеко не принципиален в решении тех или вопросов защиты прав ребенка. Эмпирики порой не хватает в связи с тем, что условия, в которых Уполномоченный реализует свой правовой статус, могут быть самыми различными, и, безусловно, необходимо знание общих принципов, закономерностей, которые можно применять в любой ситуации, а не только в определенном случае. Это касается и частных принципиальных разногласий, а уж тем более принципов, соблюдение которых важно в государственном смысле и масштабе.

В качестве примера можно обратиться к роману И.С. Тургенева "Отцы и дети", в котором жизненные принципы, исповедуемые героями (братьями Кирсановыми, Аркадием Кирсановым, нигилистами Евгением Базаровым, Ситниковым, Кукшиной и другими) неравнозначны, а порою просто антагонистичны, проявляются в спорах, острых беседах, где каждый готов отстаивать их вплоть до дуэли, считая свои позиции, правила жизни, принципы наиболее верными и безоговорочными. И эти принципы, в сущности, составляют credo героев.

Как же возрастает значимость безусловного соблюдения принципов, лежащих в основе деятельности Уполномоченного по правам ребенка в решении сложных проблем и "рисков" детства в наши дни. Из принципов и слагается credo детского защитника. Можно сделать вывод, что главным в реализации своих принципов следует считать высокие требования к тому, что делаешь.

В работе Уполномоченного по правам ребенка очень важны основные принципы, лежащие в основе реализации его правового статуса. В этой должности сливаются общечеловеческие принципы, профессиональные и нравственные (этические). Ими определяется сама личность Уполномоченного и конкретные направления его деятельности в отстаивании незыблемых позиций детства при осуществлении государственного управления защитой прав ребенка.

В современном мире этика ориентирует Уполномоченного по правам ребенка не только выявлять проблемы детей и факты нарушений их прав, но и оказать помощь, а не бросить их (детей) в трудной жизненной ситуации, которая может закончиться трагически, в том числе возможной смертью.

В этом смысле небезынтересен пример о подобной ситуации, свидетелем которой был академик Д.С. Лихачев. В один из страшных ГУЛАГ(-ов) в Соловках приехал пролетарский писатель А.М. Горький, которому лагерь представили нравственным советским учреждением, где "воспитывают и выпрямляют" заблуждающихся относительно прогрессивной советской власти. Лагерь был представлен очередной потемкинской деревней. Один из сидящих, мальчик-подросток, решился рассказать правду А.М. Горькому наедине, глаза в глаза. Горький плакал, но начальству посещенного учреждения не посмел рассказать об услышанном им. Писатель уехал, а мальчик был расстрелян Лихачев Д. Мысли о жизни. Письма о добром. М.: КоЛибри; Азбука-Аттикус, 2014. С. 177 - 190.. Честно ли поступил Горький? Думается, что, если не получилось решить вопрос на месте, то необходимо было бы вернуться к данному вопросу по возвращении в Москву.

Изменились обстоятельства, в которых жил и поступил так, а не иначе А.М. Горький. Автор - не судья Горькому, но с горечью констатирует факт, что подобные умалчивания и замалчивания в работе Уполномоченного по правам ребенка безнравственны и преступны, а приведенный пример - убедительная агитация за необходимость смелых и бескомпромиссных поступков Уполномоченного по правам ребенка в наши дни, когда ничто не мешает это сделать.

Несмотря на то что, Указ Президента РФ N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Собрание законодательства РФ, 07.09.2009, N 36, ст. 4312. является важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим реализацию правового статуса Уполномоченного. Так, принципы, на основе которых Уполномоченный функционирует, в данном указе и в других нормативных правовых актах не изложены. С целью повышения эффективности деятельности детского омбудсмена необходимо закрепить перечень принципов, лежащих в основе реализации его правового статуса, на уровне Федерального закона "Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации".

Представляется важным заметить, что Уполномоченный по правам ребенка, прежде всего человек. Он вступил в должность с уже сформированными жизненными принципами на генетическом уровне, воспринятыми от семейного окружения, от школы и конкретных учителей, от студенчества, от друзей и общественной сферы, в которой он формировался, от чтения специальной литературы и др.

Таким образом, жизнь и окружение уже определенным образом сформировали принципы в человеке, выбранном и назначенном на эту сверхвысокую должность. Но мало иметь принципы. Как бы хороши и высоки они ни были, нужно обладать умениями их отстаивать. И главное среди них - умение убеждать. А это целая наука - наука убеждать других. Так возникает принцип убеждения. Чтобы убеждать, нужно не только иметь принципы, но и исповедовать их не на словах, а на деле, владеть ораторским искусством, искусством убеждающего слова.

В сущности, Федеральный Уполномоченный по правам ребенка и омбудсмены в субъектах РФ представляют сегодняшний тургеневский вариант "Отцов и детей". Они - "отцы" России по отношению к каждому ребенку и к подрастающему поколению в целом. Поскольку Российский Уполномоченный является членом Европейской сети омбудсменов по правам ребенка, очень важно, чтобы принципы, регулирующие его правовой статус, а также статусы региональных коллег не противоречили общепризнанным принципам и нормам международного права, на основе которых функционируют все зарубежные омбудсмены и комиссары по правам ребенка.

Необходимо выделить основные принципы, на основе которых осуществляется функционирование Уполномоченного по правам ребенка. Так Шамрин М.Ю. указал в предложенном и разработанном им проекте Федерального закона "Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации" Шамрин М.Ю. Основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 72 - 77.: законность; приоритет прав и свобод ребенка; профессионализм; компетентность; независимость; распределение помощи детям; ответственность; взаимодействие с международными организациями и государственными органами; организация труда; соблюдение в работе норм международного права; открытость; гласность; доступность; демократичность.

Автор подробно рассматривает некоторые из них.

1. Принцип законности. Уполномоченный по правам ребенка работает на основании Указа Президента РФ N 986 и Конвенции ООН о правах ребенка. Его основная задача - способствовать исполнению требований Конвенции ООН, других международных документов, предупреждению нарушений ее положений. Совместно с прокуратурой Уполномоченный выявляет нарушения законности в сфере соблюдения прав, свобод и законных интересов ребенка.

Он формирует свою картотеку, содержащую необходимые для реализации своего статуса нормативные правовые акты, которыми он и его аппарат руководствуются в практической деятельности. На основании принципа законности Уполномоченный вправе использовать различные технические средства.

Конечно, это важно, но важнее следование положениям закона, следование осмысленное, перспективное и одновременно сиюминутное. Уполномоченный выстраивает свою работу на основании обязательных международных и российских законов, внедряет их в существующем виде, формулирует поправки (к законам) с учетом требований общественности.

Омбудсмен по правам ребенка отстаивает чистоту законов, добивается результатов в продвижении основополагающих законов, работающих на улучшение положения детей России, причем выбирает на данный момент наиболее своевременные, безотлагательные правовые нормы.

Принцип законности ориентирует Уполномоченного к стремлению не делать неосторожных, опасных и опрометчивых действий, способных навредить конкретному ребенку и детству в целом. Функционировать через призму соблюдения законности - важнейший аспект реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка.

Можно сделать вывод, что на основе принципа законности Уполномоченный по правам ребенка не только ориентируется на международные нормы, но и отслеживает договорные отношения с другими государствами, например, по вопросу усыновления и оказания медицинской помощи детям-инвалидам.

2. Принцип приоритета прав и свобод ребенка. В ст. 2 Конституции РФ провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Приоритет прав и свобод ребенка является, во-первых, одним из важнейших принципов реализации Уполномоченным своего статуса, во-вторых, правилом осуществления государственного управления защитой прав ребенка. С целью соблюдения конституционного положения Уполномоченный должен пропагандировать права детей, гарантированные Конвенцией ООН о правах ребенка, а также выявлять их нарушения и способствовать незамедлительному восстановлению прав. Данный принцип в деятельности Уполномоченного способствует обеспечению условий полноценной реализации на территории РФ прав, свобод и законных интересов ребенка.

3. Принцип компетентности. Без компетентности невозможно ни совершенствование Уполномоченного по правам ребенка как личности, ни его рост как профессионала. В лице Уполномоченного компетентность сливается с профессионализмом. Будучи компетентным и обладающим профессиональными навыками защиты прав детей, он честен в своих поступках прежде всего перед собой и членами своего аппарата, перед Президентом РФ и членами "Ассоциации Уполномоченных", перед детьми при исполнении своих обязанностей и принятии важных государственных решений по тем или иным вопросам и проблемам детства. Компетентность и профессионализм Уполномоченного - две стороны медали одной личности, и одна без другой не могут существовать. В ситуации неиспользования Уполномоченным профессиональных знаний и навыков, т.е. в отсутствие реализации компетенции, может быть поставлен вопрос об отказе ему (омбудсмену) в доверии и освобождении его от должности. В этой ситуации положения Указа Президента РФ N 986 - "назначить" и "освободить" - вступают в свою законную силу.

По мнению Шамрина М.Ю., принципом компетентности движется вся деятельность Уполномоченного по правам ребенка как человека и профессионала, т.к. помощь детям только тогда помощь, когда она основана на обладании специальными знаниями. С целью определения уровня профессионализма и компетентности при назначении определенного кандидата на должность Уполномоченного следует проверять его на различных формах анкетирования, собеседований, психологических тестах, а в иных случаях (в т.ч. в случае необходимости) и на "детекторе лжи" Шамрин М.Ю. Основные принципы, лежащие в основе реализации правового статуса Уполномоченного по правам ребенка // Административное право и процесс. 2015. N 12. С. 72 - 77..

Реализуя свой статус на основе принципа компетентности, Уполномоченный по правам ребенка способен искоренить нарушения прав ребенка, оказать помощь детям, чьи права и свободы нарушены, обеспечить реализацию положений Конвенции ООН о правах ребенка.

Исследование показало, что компетентность Уполномоченного есть достигаемая способность воспринять и применять полученные знания при реализации своего профессионального статуса. Она является правовым условием замещения должности Уполномоченного по правам ребенка, которое включает в себя наличие знаний и специальных навыков, необходимых при принятии важных решений с целью осуществления эффективной деятельности в сфере защиты детства, и предполагает необходимость постоянного изучения иностранного опыта реализации правозащитной политики.

4. Принцип независимости. Независимость - главнейший принцип функционирования омбудсменов (комиссаров) из объединяющих их Европейской и Британско-Ирландской сетей. Осуществляя свою деятельность на ее основе, уполномоченный по правам ребенка, безусловно, сможет повысить эффективность реализации своего статуса. По мнению Организации Объединенных Наций, наличие именно независимого правозащитника является важнейшей гарантией реализации на территории государства требований Конвенции ООН о правах ребенка Замечание общего порядка N 2 Комитета по правам ребенка. Роль независимых правозащитных учреждений в деле поощрения и защиты прав ребенка (CRC/GC/2002/2). 15.11.2002 // Официальный сайт документации Организации Объединенных Наций. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UND0C/GEN/G02/457/38/PDF/G0245738.pdf?OpenElement. С. 1 - 2..