Правовые основы государственного финансового контроля в Республике Таджикистан

Функция расследования придает деятельности Агентства правоохранительный характер и сближает его с правоохранительными органами, отдаляя от органов исполнительной власти.

Агентство осуществляет последующий финансово-бюджетный контроль за расходованием бюджетных средств.

Правовую основу деятельности Агентства составляют: Конституция РТ, международные правовые акты, признанные РТ, Закон РТ «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. № 3. Ст. 193., Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» Ахбори Малиси Оли Республики Таджикистан. 2002. № 11. Ст. 681., указы Президента РТ, постановления Правительства РТ и иные нормативные правовые акты.

По своему территориальному устройству Таджикистан является унитарным государством. Поэтому существующая система органов государственного финансового контроля в РТ является централизованной. В соответствии со ст. 7 Конституции РТ Таджикистан состоит из Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов, районов, поселков городского типа и кишлаков (деревней - прим. А. Н.). Таким образом, нижестоящие органы государственного финансового контроля находятся в прямом подчинении центральному аппарату. Все мероприятия по контролю за расходованием государственных и местных финансах, проводимые на областном и местном уровне, согласовываются и утверждаются в центральном аппарате органа государственного финансового контроля.

До недавнего времени Таджикистан был второй, помимо Белоруссии, страной в пространстве СНГ, где не существовало Счетной палаты. Работы по ее созданию в Таджикистане велись с 2007 г, и в июне 2011 г. Закон РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» был единогласно принят в парламенте и подписан президентом страны. Так как на сегодняшний день данный орган еще не образован, правовой статус и роль Счетной палаты будут рассмотрены в следующем параграфе настоящего исследования.

Практика прошедших лет показывает, что в формировании органа финансового контроля особая роль принадлежала и принадлежит Президенту РТ. Правовой основой для этого выступает Конституция РТ (ст. 69), ст. 4 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республики Таджикистан», в соответствии с которой в целях государственного финансового контроля Президентом РТ создается орган государственного финансового контроля, являющийся основным органом государственного финансового контроля в РТ и подотчетный Президенту РТ. Также особую роль Президента в вопросе создания государственного финансового контроля в РТ можно объяснить тем, что только в 1999 г. после внесения изменений и дополнений в Конституцию РТ Парламент стал двухпалатным и нижняя палата Парламента стала осуществлять свою деятельность на постоянной основе.

Президент РТ как глава государства учреждает «независимый» орган государственного финансового контроля. Минфин отвечает за разработку и реализацию налогово-бюджетной политики, что включает в себя стратегическое планирование, подготовку и исполнение бюджета, внутренний аудит, бухгалтерский учет и отчетность. В свою очередь Парламент как высший представительный и законодательный орган государственной власти утверждает государственный бюджет, определяет возможный размер дефицита государственного бюджета и источники его покрытия, осуществляет контроль за исполнением бюджета, определяет налоговую политику, а также дает разрешение на выдачу и получение государственного кредита.

Далее рассмотрим перспективы развития организации государственного финансового контроля в РТ.

§ 2. Перспективы развития государственного финансового контроля в Республике Таджикистан

В предыдущем параграфе нами была рассмотрена ныне существующая в РТ система органов государственного финансового контроля, их роль в организации и осуществлении такого контроля.

Так как предметом настоящего исследования является государственный финансовый контроль, а именно внешний (независимый) контроль, осуществляемый высшими органами государственного финансового контроля, рассмотрим правовой статус Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан и Счетной палаты.

Как отмечалось в предыдущем параграфе, в соответствии со ст. 4 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» в целях государственного финансового контроля Президентом РТ создается орган государственного финансового контроля, являющийся основным органом государственного финансового контроля в РТ и подотчетный Президенту РТ.

Агентство, являясь уполномоченным органом государственного финансового контроля и правоохранительным органом, осуществляет государственный финансовый контроль по эффективному использованию государственных средств и государственного имущества для обеспечения экономической безопасности государства путем предупреждения, профилактики, выявления, пресечения коррупционных правонарушений, раскрытия, дознания и предварительного расследования коррупционных преступлений, экономических преступлений коррупционного характера и преступлений, связанных с налогами.

Агентство в своей деятельности подчиняется и подотчетно Президенту РТ и представляет нижней палате парламента отчет о результатах расследований и финансовых проверок.

Одной из задач Агентства является осуществление государственного финансового контроля во всех ветвях государственной власти, местных органах государственной власти и органах местного самоуправления, в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, а также в иных, предусмотренных законодательством РТ.

Проанализируем деятельность Агентства на основании официальных данных, которые опубликованы на его официальном сайте в сети «Интернет». Это позволит нам установить, насколько на сегодняшний день в РТ соблюдается принцип целевого и эффективного использования государственных средств.

В 2008 г. Агентством проведено 1082 ревизий и проверок в министерствах и ведомствах, органах местного государственного управления, государственных хозяйствующих субъектах и иных бюджетных организациях. В результате указанных контрольных мероприятий выявлен ущерб на общую сумму 95,7 млн сомони (27 694 177,57 долл. США Официальный курс иностранной валюты по состоянию на 01.01.2009 // Официальный сайт Национального банка Таджикистана. URL: http://www.nbt.tj/ru/kurs/?c=4&id=28 (дата обращения: 25.03.2012).), из них 20,8 млн сомони (6 019 215,19 долл. США) или 21,7 % составляют недостачи и присвоения государственных денежных средств и материальных ценностей Официальный сайт Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. URL: http://anticorruption.tj/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=4 (дата обращения: 25.04.2012).. В ходе ревизий и проверок 33,7 млн сомони (9 752 286,14 долл. США) возвращены государству, что составляет 35,3 % от общего размера выявленного ущерба Там же. . К сожалению, судьба оставшихся 64,7 % нанесенного государственному бюджету ущерба нам неизвестна.

В 2008 г. сотрудниками Агентства было раскрыто: коррупционных преступлений и преступлений, носящих коррупционный характер - 895; хищений путем присвоения, растрат и мошенничества - 385; дачи и получения взятки - 161, из которых 127 совершены ответственными должностными лицами государственных учреждений.

Если в 2008 г. сотрудниками Агентства проведено 1082 ревизий и проверок, то в 2009 г. - 1155. В 2009 г. сумма нанесенного ущерба государственному бюджету составила 70,5 млн сомони (16 131 984,81 долл. США) Официальный курс иностранной валюты по состоянию на 26.01.2010 // Официальный сайт Национального банка Таджикистана. URL: http://www.nbt.tj/ru/kurs/?c=4&id=28 (дата обращения: 25.03.2012).. Из этой суммы в государственный бюджет были возвращены 38,2 млн сомони (8 741 018,72 долл. США).

В 2010 г. число проведенных Агентством ревизий и проверок достигло 1206. Соответственно, возросла и сумма нанесенного государственному бюджету ущерба, которая составила 110,8 млн сомони (25 164 660,46 долл. США) Официальный курс иностранной валюты по состоянию на 26.01.2010 // Официальный сайт Национального банка Таджикистана. URL: http://www.nbt.tj/ru/kurs/?c=4&id=28 (дата обращения: 25.03.2012). . Из общей суммы нанесенного ущерба в государственный бюджет было возвращено 76,6 млн сомони (17 397 229,16 долл. США) Официальный сайт Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. URL: http://anticorruption.tj/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=4 (дата обращения: 25.04.2012)..

Согласно поручениям Президента РТ и Правительства РТ, в министерствах и ведомствах, местных исполнительных органах государственной власти, бюджетных организациях и учреждениях, центрах управления инвестиционными проектами и иных государственных хозяйствующих субъектах сотрудниками Агентства было проведено 1335 финансовых проверок и ревизий, выявлен финансовый ущерб на сумму 107,2 млн сомони (22 525 267,38 долл. США) Официальный курс иностранной валюты по состоянию на 24.01.2012 // Официальный сайт Национального банка Таджикистана. URL: http://www.nbt.tj/ru/kurs/?c=4&id=28 (дата обращения: 25.03.2012)., из которого незаконное расходование финансовых и материальных средств составляет 9,8 млн сомони (2 059 212,88 долл. США), недостачи и присвоения финансовых средств - 19,6 млн сомони (4 118 425,75 долл. США), ущерб от продажи и сдачи в аренду государственного имущества - 5,2 млн сомони (1 092 643,57 долл. США), потери финансовых и материальных средств - 17,2 млн сомони (3 614 128,72 долл. США), ущерб от сокрытия налогов - 42,7 млн сомони (8 972 284,68 долл. США). В проверенных учреждениях и предприятиях было выявлено нецелевое использование бюджетных средств в сумме 7,1 млн сомони (1 491 878,72 долл. США) Официальный сайт Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. URL: http://anticorruption.tj/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=4 (дата обращения: 25.04.2012)..

В ходе финансовых проверок государству было возмещено 75,5 млн сомони (15 864 344,10 долл. США) или 70,4 % от выявленного ущерба, из которых 51,8 млн сомони (10 884 410,92 долл. США) - в бюджет и 23,7 млн сомони (4 979 933,18 долл. США) - предприятиям Официальный сайт Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. URL: http://anticorruption.tj/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=4 (дата обращения: 25.04.2012). .

Из вышеприведенных данных видно, что ежегодно увеличивается количество проводимых ревизий и проверок, однако одновременно увеличивается и количество случаев нецелевого и неэффективного использования государственных средств. Более того, участились случаи незаконного присвоения бюджетных средств. На наш взгляд, это всего лишь «верхушка айсберга», реальные цифры в десятки раз больше.

Одним из недостатков деятельности Агентства является то, что оно не осуществляет предварительный контроль. Данное упущение сказывается на целевом, эффективном и законном использовании бюджетных средств государства. Сам по себе последующий контроль является менее эффективным, так как денежные средства уже были получены и израсходованы. И, как свидетельствуют вышеприведенные данные, значительную часть незаконно и нецелевым образом использованных бюджетных средств вернуть в государственную казну очень непросто.

Необходимость в создании данного Агентства была обусловлена тенденцией роста коррупции в РТ. За годы своей деятельности, возможно, Агентство в какой-то степени и нивелировало этот негативный процесс, но добиться желаемого результата оно не сумело. Об этом свидетельствует многочисленные исследования. Например, в момент создания Агентства в 2007 г. по данным Transparency International РТ занимала 160-е место в рейтинге стран по Индексу восприятия коррупция URL: http://www.transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/CPI%202007%20presskit_FINAL_rus.pdf (дата обращения: 20.03.2012.), а в 2011 г. по результатам проведенных исследований РТ находится на 152 месте URL: http://infosud.ru/international_mm/20101027/250925113.html (дата обращения: 20.03.2012).. Таким образом, с момента создания Агентства до настоящего времени серьезных сдвигов на пути к снижению уровня коррупции в РТ не наблюдается.

В конце июля 2011 г. Центром стратегических исследований при Президенте РТ было презентовано второе исследование по коррупции в Таджикистане. В основу исследования легло анкетирование более трех тысяч жителей страны. В ходе исследования была выявлена степень поражения коррупцией различных областей государственного управления по шкале от «честный» до «нечестный». В пятерку самых «нечестных» вошли: ГАИ - 32,3 %, больницы и поликлиники - 30,6 %, вузы - 23,9 %, Агентство по борьбе с коррупцией - 21,4 % и правоохранительные органы (милиция, налоговая служба, таможенная служба) - 20,7 % URL: http://www.news.tj/ru/news/naselenie-tadzhikistana-vklyuchilo-antikorruptsionnoe-vedomstvo-v-spisok-glavnykh-korruptsioner (дата обращения: 01.04.2012). . Все вышесказанное свидетельствует о том, что Агентство не оправдало возложенные на него надежды.

Как было отмечено во втором параграфе первой главы, для осуществления надлежащего финансового контроля, большое значение приобретают принципы осуществления такого контроля. Основные принципы осуществления государственного финансового контроля закреплены в Законе РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» и в Законе РТ «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан».

Так, в соответствии со ст. 4 Закона РТ «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» свою деятельность Агентство осуществляет на основании следующих принципов:

- законности;

- уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- равенства всех перед законом;

- единоначалия и централизованности управления;

- использования открытых и скрытых форм и методов деятельности;

- связи с населением и учета общественного мнения в ходе осуществления своей деятельности;

- беспартийности.

Нами было отмечено, что международным сообществом на протяжении многих лет разрабатывались те принципы, которые должны быть заложены в организацию и осуществление государственного финансового контроля. Эти принципы нашли свое закрепление в Лимской декларации руководящих принципов контроля.

В ст. 3 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» закреплен принцип независимости органа контроля. В свою очередь ч. 1 ст. 6 Закона РТ «Об Агентстве по государственного финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» устанавливает, что вмешательство государственных органов, общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, средств массовой информации, их представителей и должностных лиц в деятельность Агентства по осуществлению им своих полномочий запрещается. В ч. 2 данной статьи закреплено, что воздействие на сотрудника Агентства, каким-либо образом с целью препятствования реализации им своих должностных обязанностей или оказания на него давления с целью принятия им незаконного решения подлежит ответственности, предусмотренной законодательством РТ.

Хотя Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» и содержит принцип независимости органа государственного финансового контроля, в своей деятельности Агентство не является независимым.

О том, что деятельность Агентства не является независимой, свидетельствуют следующие обстоятельства.

Во-первых, в соответствии со ст. 12 Закона РТ «Об Агентстве по государственного финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» директор Агентства назначается и освобождается от должности Президентом РТ. Нами было отмечено, что одним из гарантов независимости органа государственного финансового контроля является более длительный срок полномочий по сравнению с членами парламента. Однако закон не устанавливает никаких сроков. Президент РТ в любой момент может назначить или освободить от занимаемой должности руководителя Агентства, его первого заместителя и заместителей. В законе не прописано, в каких случаях Президент РТ может снять с должности руководителя Агентства и его заместителей.

Во-вторых, в соответствии со ст. 13 вышеназванного закона План работы Агентства утверждается Президентом РТ. Также Президент РТ и Правительство РТ дают отдельные поручения о проведении проверок в министерствах, ведомствах, государственных и частных учреждениях, которые получают или же обслуживают государственный бюджет.

В-третьих, в соответствии с абзацем 3 ст. 36 того же закона порядок и нормы материально-технического обеспечения органов Агентства устанавливаются Президентом РТ по представлению директора Агентства.

В-четвертых, правовой статус Агентства не закреплен в Конституции, а его деятельность регулируется обычным законом В соответствии с Законом РТ от 26 марта 2009 г. № 506 «О нормативных правовых актах» система нормативных правовых актов РТ состоит из Конституции РТ, законов РТ, принятых путем всенародного референдума, международных правовых актов, признанных РТ, конституционных законов, кодексов, законов и т. д. Таким образом, обычный закон по своему правовому статусу стоит ниже законов, принятых путем всенародного референдума, и конституционных законов. В случае возникновения противоречий между конституционным законом и обычным законом действуют нормы конституционного закона. , хотя правило конституционного закрепления статуса органа государственного финансового контроля прямо закреплено в Лимской декларации руководящих принципов контроля.

В результате анализа принципов построения государственного финансового контроля в зарубежных странах можно сделать вывод, что принципы, изложенные в Лимской декларации руководящих принципов контроля, пока не нашли в полной мере отражения в законодательстве РТ. Закрепленные принципы государственного финансового контроля должны быть не только установлены в законе о государственном финансовом контроле, но и одновременно должны быть предусмотрены соответствующие гарантии претворения их в жизнь, включающие ответственность со стороны проверяемых субъектов, а также со стороны самих контрольных органов за свои действия.

Учитывая важность вопроса управления государственными финансами, Президент РТ своим Указом от 20 марта 2009 г. № 639 утвердил «Стратегию управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы» Официальный сайт Министерства финансов Республики Таджикистан. URL: http://www.minfin.tj (дата обращения: 26.03.2012). (далее - Стратегия).

Цель Стратегии состоит в определении более детальной программы реформирования УГФ. Документ содержит многочисленную программу институциональных реформ сферы УГФ.

Одной из задач, стоящих перед реализаторами Стратегии, является улучшение системы «сдержек и противовесов». Любая система УГФ включает систему «сдержек и противовесов», необходимую для баланса бюджетных полномочий исполнительной ветви власти. После того, как будет обеспечено надлежащее функционирование базовых элементов системы УГФ, Правительство РТ должно обеспечить создание соответствующей системы «сдержек и противовесов». В ходе создания такой системы будут решаться вопросы формирования систем внешнего и внутреннего аудита и полномочий Парламента РТ.

В соответствии с вышеназванной Стратегией УГФ в первом полугодии 2012 г. планируется образовать независимый орган внешнего аудита - Счетную палату Республики Таджикистан. Данный орган будет выполнять функции высшего органа аудита (контроля - прим. А. Н.) РТ, а к 2014 г. Парламент РТ будет рассматривать отчет об исполнении государственного бюджета на основе заключения высшего органа аудита.

Правовой предпосылкой для образования Счетной палаты РТ является подписанный Президентом РТ Закон РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» Официальны сайт газеты «Чумхурият», который является официальным источником опубликования нормативных правовых актов РТ. URL: http://www.jumhuriyat.tj/index.php?art_id=7548 (дата обращения: 30.03.2012). от 28 июня 2011 г. № 749. Названный закон регулирует вопросы, связанные с правовым статусом, полномочиями, организационной структурой, задачами, правами и обязательствами Счетной палаты.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона Счетная палата является высшим органом финансового контроля РТ, который проводит независимый внешний аудит по оценке исполнения государственного бюджета и готовит предложения по ее усовершенствованию. Полномочия Счетной палаты по проведению независимого внешнего аудита распространяются на все ветви государственной власти РТ. Счетная палата не обладает исполнительными, законодательными, правоохранительными полномочиями, а строит свою деятельность на основе Конституции РТ, Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» и иных законодательных актов РТ.

Счетная палата проводит проверки с целью предоставления объективной информации Президенту РТ и нижней палате Парламента РТ для оказания содействия в контроле за использованием Правительством РТ полученных и израсходованных им средств государственного бюджета и надлежащего управления государственными ресурсами.

Следует отметить, что предварительный контроль, проводимый Счетной палатой, будет проявляться в представлении ею заключения о проекте государственного бюджета и его исполнении. Это позволит снизить риск незаконного использования государственных финансов, выявить допущенные нарушения и устранить их негативные последствия. Как отмечается в Лимской декларации руководящих принципов контроля, эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными какому-либо субъекту денежными и материальными средствами. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения: 04.04.2012)..

Авторы Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» отмечают, что при подготовке закона ими был изучен опыт ФРГ, и некоторые пункты закона были заимствованы из опыта этой страны URL: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1312171020 (дата обращения: 30.03.2012).. Так, например, было заимствовано положение о том, что председатель, заместитель председателя и главные аудиторы обладают правом неприкосновенности. Они не могут быть без согласия назначившего их органа арестованы, задержаны, подвергнуты приводу, обыску, за исключением случаев задержания их на месте совершения преступления. Председатель, заместитель председателя и члены Счетной палаты также не могут быть подвергнуты личному обыску (досмотру), за исключением случаев, когда эти действия предусмотрены законом для обеспечения безопасности других людей. Однако авторы Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» не учли, что правовой статус Счетной палаты ФРГ закреплен в Основном законе ФРГ (Конституции) и члены Федеральной счетной палаты обладают судейской независимостью.

Отмечается, что при разработки Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» также были заимствованы положения Лимской декларации руководящих принципов контроля URL: http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1312171020 (дата обращения 30.03.2012). Например, в основу деятельности Счетной палаты РТ были заложены такие принципы, как независимость, объективность и компетентность, а также гласность. Названные принципы нашли свое законодательное закрепление в Законе РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» в виде принципов:

- законности;

- самостоятельности;

- объективности, достоверности и честности;

- гласности в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РТ;

- соблюдения профессиональных стандартов;

- соблюдения принципа коллегиальности.

Трудно согласиться с авторами Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» в том, что при разработке закона ими были учтены положения Лимской декларации. Этот международный акт устанавливает, что основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией, и лишь детали могут быть установлены законом (ч. 1 ст. 18) Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения 04.04.2012). Правовой же статус Счетной палаты РТ, также как и правовой статус Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ закреплены в обычном законе.

Нами было отмечено, что в случае возникновения противоречий между конституционным и обычным законом действуют нормы конституционного закона. Например, правовой статус органов прокуратуры РТ закреплен в Конституционном законе РТ от 25 июля 2005 г. № 107 «Об органах Прокуратуры Республики Таджикистан» Справ.-правовая система «Адлия».. В соответствии с названным конституционным законом органы прокуратуры осуществляют надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами РТ, местными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля (выделено - А. Н.), банками, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями, политическими партиями и иными объединениями, независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, их должностными лицами, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых ими. Следовательно, сотрудники прокуратуры могут осуществлять надзор над деятельностью Счетной палаты РТ, хотя независимость последней гарантирована законом.

Для того чтобы Счетная палата РТ осуществляла независимый государственный финансовый контроль, ее правовой статус следовало бы закрепить в Конституции РТ, а также принять отдельный конституционный закон о Счетной палате РТ.

Председатель и заместитель председателя Счетной палаты назначаются на должность по представлению Президента РТ нижней палатой Парламента сроком на семь лет.

В качестве гаранта независимости деятельности членов Счетной палаты выступает порядок приостановления и прекращения деятельности ее членов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона РТ «О Счетной палате Республики Таджикистан» полномочия председателя и заместителя председателя Счетной палаты приостанавливаются при наличии одного из следующих оснований:

- признан безвестно отсутствующими в установленном законом порядке;

- не способен по состоянию здоровья длительное время выполнять свои обязанности;

- зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты представительных органов государственной власти.

Решение о приостановлении полномочий председателя и заместителя председателя принимается Президентом РТ. Однако, на наш взгляд, следует передать это право нижней палате Парламента, так как основным заказчиком и пользователем услуг Счетной палаты выступает именно Парламент.

Вызывает интерес положение ч. 6 ст. 8 Закона РТ «О Счетной палате». Так, размер должностных окладов, а также условия и порядок выплаты заработной платы председателю, заместителю и главным аудиторам Счетной палаты устанавливаются Президентом РТ. На наш взгляд, содержание данной нормы влияет на независимость деятельности Счетной палаты, что приводит к необъективности осуществления контрольных полномочий членами Счетной палаты. Предпочтительным является установления размера должностных окладов членов Счетной палаты со стороны органа, назначивших их.

Основной формой деятельности Счетной палаты являются аудиторские проверки. Целью проводимых Счетной палатой аудиторских проверок является оценка соответствия использования бюджетных и других государственных ресурсов законодательству РТ о государственном бюджете и иным нормативным правовым актам РТ; экономности приобретения и эффективности использования государственных ресурсов для достижения целей, намеченных в государственном бюджете, а также в целях результативности расходования бюджетных средств.

По результатам аудиторской проверки составляется акт проверки, который подписывается руководителем проверяемой организации. В случае несогласия руководителя организации с результатами проверки и отказа от подписания акта проверки главный аудитор, который ответственен за проведение проверки, с участием комиссии составляет акт и подписывает его. Руководитель организации должен в письменной форме обосновать свой отказ от подписания акта.

По своей правовой природе акт проверки имеет рекомендательный характер. Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин отмечает, что необходимо предоставить Счетной палате право налагать административные штрафы. Он полагает, что данный механизм в свое время доказал свою эффективность, в том числе и для профилактики финансовых нарушений Степашин С. В. Тезисы доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации // Москва, Кремль, 9 декабря 2009 г. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/international/limskay/ (дата обращения: 04.04.2012)..

Если сотрудник Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ по результатам проведенной ревизии и проверки обнаружит факт совершения преступления, то он правомочен возбудить уголовное дело. В свою очередь, главный аудитор Счетной палаты в случае выявления фактов присвоения, расточительства, хищений и недостач государственных средств направляет материалы проверки в соответствующие правоохранительные органы.

Ранее нами было отмечено, что в соответствии со ст. 4 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», в целях государственного финансового контроля Президентом РТ создается орган, который является основным органом государственного финансового контроля в РТ и подотчетен Президенту РТ. Таким образом, по законодательству РТ на сегодняшний день существуют два высших органа финансового контроля - Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ и Счетная палата РТ. Данные органы обладают идентичными функциями по контролю над расходованием бюджетных средств, которое приводит к дублированию функций. Для государственного бюджета РТ содержание двух органов, которые выполняют одну и ту же функцию, является ущербной.

Если рассматривать перспективы развития системы органов государственного финансового контроля, то нельзя обойти стороной вопрос образования местных контрольных органов. Ранее было отмечено, что в зарубежных странах практикуется образование местных финансово-контрольных органов, которые не находятся в прямом подчинении главному органу государственного финансового контроля. Это позволяет более эффективно осуществлять контроль над расходованием финансовых ресурсов исполнительными органами государственной власти на местном уровне. Правительству РТ необходимо учесть существующий зарубежный опыт по организации государственного финансового контроля на местном уровне.

Учитывая современные экономические реалии и финансовое состояние Таджикистана, Правительству РТ необходимо реформировать ныне существующую систему органов государственного финансового контроля. На наш взгляд, Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ следует упразднить. Контрольные полномочия в сфере государственных финансов передать Счетной палате РТ, а полномочия по борьбе с коррупцией - соответствующим правоохранительным органам (прокуратуре, Министерству внутренних дел). Это позволит повысить эффективность осуществления государственного финансового контроля над правопорядком в бюджетной сфере, а также сократить издержки государственного бюджета на содержание дополнительного государственного органа.

Наше видение будущей системы органов государственного финансового контроля приведено в схеме 3.

Схема 3

О важности осуществления независимого государственного финансового контроля говорит тот факт, что на международном уровне существует специальный орган - Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI), которая объединяет высшие органы финансового контроля в странах ООН. ИНТОСАИ основана в 1953 г. Ее членами являются более 180 национальных высших органов финансового контроля.

Необходимо отметить, что в рамках ЕврАзЭС в настоящее время проводится работа по гармонизации национальных законодательств о финансовом контроле в целях построения эффективного интеграционного взаимодействия государств - членов данного Сообщества. Так, в рамках ЕврАзЭС действует Межпарламентская Ассамблея, в структуре которой образована Постоянная комиссия по экономической политике. В 2008 г. в результате деятельности данной комиссии был осуществлен сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС о финансовом контроле Приложение № 2 к постановлению комиссии от 3 апреля 2008 г. № 9. URL: www.ipaeuasec.org/doc/?data=docs_7 (дата обращения: 10.04.2012)..

В документе отмечается, что нормативно-правовое обеспечение финансового контроля на данный момент нельзя назвать системным ни в одном государстве Сообщества. Эта сфера регулируется нормативными документами разного уровня - законами, указами главы государства (Президента) и правительства, действует множество ведомственных нормативных актов См.: Сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС о финансовом контроле. URL: www.ipaeuasec.org/doc/?data=docs_7 (дата обращения: 10.04.2012)..

На наш взгляд, проведенный сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС о финансовом контроле является обзорным (поверхностным). Авторы исследования не углублялись в изучение существующих пробелов в законодательстве о государственном финансовом контроле государств - членов Сообщества.

Также в рамках СНГ действует Совет руководителей высших органов финансового контроля государств - участников СНГ. В 2009 г. по итогам IX сессии данного органа был образован Секретариат, который является постоянно действующим рабочим органом Совета Официальный сайт Агентства по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан. URL: http://anticorruption.tj (дата обращения: 20.03.2012)..

финансовый контроль государственный

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования можно сделать следующие общие научно-теоретические выводы:

1. На сегодняшний день существует дифференцированный подход к определению понятия государственного финансового контроля, что позволяет продолжить дискуссию в этом направлении. Наличие различных трактовок дефиниции государственного финансового контроля на страницах юридической и экономической литературы свидетельствует о том, что процесс его становления еще не окончен. Несмотря на это, можно выделить основные признаки государственного финансового контроля: а) деятельность, осуществляемая с применением специфических организационных форм и методов; б) осуществляется государственными органами; в) деятельность регламентирована нормами права; г) направлена на соблюдение финансовой дисциплины;

2. Важную роль в осуществлении государственного финансового контроля играют принципы финансового контроля, поскольку они выступают в качестве основополагающих начал организации и проведения финансового контроля. Большим достижением в данном деле явилось принятие Лимской декларации руководящих принципов контроля. Эти принципы должны быть законодательно закреплены при организации и проведении финансового контроля на национальном уровне, необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение этих принципов.

Однако принципы, изложенные в Лимской декларации руководящих принципов контроля, пока не нашли свое полное отражение в законодательстве РТ о государственном финансовом контроле. Принципы государственного финансового контроля должны быть не только установлены в законе о государственном финансовом контроле, но и одновременно должны быть предусмотрены соответствующие гарантии претворения их в жизнь, включающие ответственность со стороны проверяемых субъектов, а также со стороны самих контрольных органов за свои действия;

3. В разных государствах организация финансового контроля имеет свои особенности. Однако, несмотря на все различия в организации государственного финансового контроля, можно выделить несколько основных видов контроля: административный, судебный и парламентский. Нынешняя мировая тенденция такова, что государства стремятся перейти от административной модели образования органа государственного финансового контроля к парламентской модели. Такая практика дала положительные результаты. Об этом свидетельствует опыт таких экономически и демократически развитых стран, как, например, Великобритания, США и ФРГ.

Организация государственного финансового контроля со стороны парламента отвечает принципу разделения властей, который является основным принципом демократии;

4. С самого начала приобретения государственной независимости и до сегодняшнего дня особую роль в организации государственного финансового контроля в Таджикистане играет президент. Правовой основой для этого выступает Конституция РТ и ст. 4 Закона РТ «О государственном финансовом контроле в Республики Таджикистан», в соответствии с которой в целях государственного финансового контроля Президентом РТ создается орган, который является основным органом государственного финансового контроля в РТ и подотчетен Президенту РТ. Президент РТ как глава государства учреждает «независимый» орган государственного финансового контроля. Минфин отвечает за разработку и реализацию налогово-бюджетной политики, что включает в себя стратегическое планирование, подготовку и исполнение бюджета, внутренний аудит, бухгалтерский учет и отчетность;

5. Тенденция становления демократии и рыночной экономики в РТ показывает, что Правительством ведется большая работа по реформированию системы управления государственными финансами. Результатом такой реформы должно явиться образование в ближайшем времени Счетной палаты;

6. В соответствии с действующим законодательством в РТ существуют два высших органов государственного финансового контроля. Как Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ, так и Счетная палата РТ обладают финансово-контрольными полномочиями, что свидетельствует о дублировании контрольных функций данных органов. Таким образом, нынешнюю систему организации государственного финансового контроля в РТ трудно назвать эффективной, такой контроль складывается хаотичным образом.

Предложения и рекомендации:

1. Представляется уместным внести изменения в Закон РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан», а также в Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республики Таджикистан», указав в данных нормативных правовых актах, что полномочием по созданию органа, осуществляющего независимый финансовый контроль, обладает Парламент;

2. Принимая во внимание нынешнюю экономическую ситуацию в РТ, следует провести реформу системы органов высшего государственного финансового контроля. На наш взгляд, Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией РТ следует упразднить, передав функцию по последующему финансовому контролю Счетной палате, а полномочия по расследованию коррупционных преступлений - соответствующим правоохранительным органам. Это позволит исключить дублирование функций по независимому финансовому контролю, повысит эффективность осуществления государственного финансового контроля в стране, а также сократит издержки государственного бюджета на содержание дополнительного ведомства.

Правительству РТ в ходе реформирования системы государственного финансового контроля следует принять во внимание опыт зарубежных государств по созданию местных контрольных органов. Это позволит повысить качество и эффективность расходования государственных и местных финансов в стране;

3. При создании Счетной палаты РТ необходимо учитывать те основные принципы, которые заложены в Лимской декларации руководящих принципов контроля, а именно: независимость, компетентность и объективность, а также гласность в осуществлении контрольной деятельности;

4. Построенная в РТ система государственного финансового контроля не отвечает принципу разделения властей, провозглашенному в ст. 9 Конституции РТ. Следует минимизировать полномочия Президента РТ по образованию и контролю над органом высшего государственного финансового контроля. В то же время необходимо усилить полномочия Парламента по контролю за расходованием государственных финансов;

5. Учитывая значимость государственного финансового контроля и обеспечения независимости деятельности органа, осуществляющего такой контроль, правовой статус Счетной палаты РТ необходимо закрепить на конституционном уровне. Кроме того, необходимо принять отдельный конституционный закон, который бы более детально регламентировал права и обязанности данного органа.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

Правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Конституция (Основной Закон) Республики Таджикистан: принята всенародным голосованием 6 ноября 1994 г., с изм. и доп. от 26 сентября 1999 г. и 22 июня 2003 г. [Электронная версия]. Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

3. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). [Электронная версия] URL: http://pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=v19402875&p2={NRPA} (дата обращения: 10.03.2012.

4. Закон о федеральной счетной палате ФРГ от 11 июля 1985 г. // Официальный сайт Федеральной счетной палаты ФРГ. URL: http://bundesrechnungshof.de/we-about-us/legal-authority/brh-act_e.pdf (дата обращения: 10.03.2012).

5. Act LXVI of 2011 on the State Audit Office of Hungary. 1 July 2011. Официальный сайт Офиса государственного аудитора Венгрии. URL: http://www.asz.hu/en/introduction/act-sao (дата обращения: 10.03.2012).

6. Закон Республики Беларусь от 1 июля 2010 г. № 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» (в ред. Закона РБ от 18.07.2011 г. № 300-З). URL: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?Rgn=31469 (дата обращения: 13.03.2012).

7. Конституционный закон Республики Таджикистан от 19 апреля 2000 г. № 1 «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

8. Конституционный закон Республики Таджикистан от 12 мая 2001 г. № 28 «О Правительстве Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

9. Конституционный закон Республики Таджикистан от 6 августа 2001 г. № 43 «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

10. Закон Республики Таджикистан от 14 декабря 1996 г. № 383 «О Национальном банке Таджикистана» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

11. Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 г. № 66 «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2002. № 11. Ст. 681. С. 194-200.

12. Закон Республики Таджикистан от 2 декабря 2002 г. № 77 «О государственных финансах Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

13. Закон Республики Таджикистан от 3 марта 2006 г. № 170 «Об аудиторской деятельности» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2006. № 3. Ст. 160. С. 131-137.

14. Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 374 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008. № 3. Ст. 193. С. 283-296.

15. Закон Республики Таджикистан от 18 июня 2008 г. № 396 «О казначействе» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

16. Закон Республики Таджикистан от 26 марта 2009 г. № 506 «О нормативных правовых актах» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2009. № 3. Ст. 99. С. 207-227.

17. Закон Республики Таджикистан от 21 июля 2010 г. № 6 26 «О финансовом управлении и внутреннем контроле в государственном секторе» Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

18. Закон Республики Таджикистан от 21 июля 2010 г. № 631 «О внутреннем аудите в государственном секторе» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2010. № 7. Ст. 563. С. 110-116.

19. Указ Президента РТ от 21 января 2001 г. № 456 «Об образовании Управления государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

20. Указ Президента РТ от 7 февраля 2001 г. № 480 «Об Управлении государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

21. Указ Президента РТ от 30 мая 2001 г. № 590 «О преобразовании Управления государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан в Комитет государственного финансового контроля Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

22. Указ Президента РТ от 10 января 2007 г. № 143 «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

23. Указ Президента РТ от 20 марта 2009 г. № 639 «Об утверждении Стратегии управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

24. Постановление Правительства РТ от 28 декабря 2006 г. № 588 «Положение Министерства финансов Республики Таджикистан» // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

25. Приложение № 2 к постановлению комиссии от 3 апреля 2008 г. № 9 «Сравнительно-правовой анализ законодательства государств-членов ЕврАзЭС о финансовом контроле». [Электронная версия] URL: www.ipaeuasec.org/doc/?data=docs_7 (дата обращения: 15.04.2012).

26. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720.

27. Стратегия управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

28. Стратегия развития государственного внутреннего финансового контроля в Республике Таджикистан // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

29. Стратегия сокращения бедности на 2007-2009 годы // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

30. Национальная стратегия развития на период до 2015 года // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

31. Стратегия реформирования системы государственного управления на 2006-2015 годы // Доступ из справ.-правовой системы «Адлия».

Научная литература:

32. Абдуллаева Р. А. Проблемы правового регулирования аудиторской деятельности в Республике Таджикистан: Автореф. дис. … к. ю. н. Душанбе, 2010. 25 с.

33. Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / од ред. проф., д. ю. н. А. Н. Козырина. Справ.-правовая система «Гарант», 2009.

34. Андреева Г. Н. Органы финансового контроля зарубежных стран: особенности конституционного уровня регулирования // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. Курск: ЦППИ, Курский гос. ун-т, 2011. 205 с.

35. Бюджетное право: учебное пособие / под ред. М. В. Карасевой. М.: Эксмо, 2010. 318 с.

36. Грачева Е. Ю. Правовые проблемы регулирования государственного финансового контроля: дис. … д. ю. н. М. 2002. 378 с.

37. Двуреченских В. А. Национальный контроль. М.: Финансовый контроль, 2008. 226 с.

38. Каландаров Х. А., Абдурахмони М., Насимов А. В., Буриев К. Т. Финансовый контроль в Республике Таджикистан контроле / Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин . Курск; Москва: Курский гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва), 2011. 205 с.

39. Коврякова Е. В. Парламентский контроль в зарубежных странах: дис. … к. ю. н. М., 2002. 216 с.

40. Козаев В. Р. Организация государственного финансового контроля и пути ее совершенствования в Российской Федерации: дис. … к. э. н. М., 2005. 172 с.

41. Козырин А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.: ЦППИ, 2009. 182 с.

42. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под общ. ред. А. Н. Козырина. М.: ИППИ, 2011. 352 с.

43. Комягин Д. Л. К вопросу о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И. Б. Лагутин. Курск; Москва: Курский гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва), 2011. 205 с.

44. Конституции зарубежных государств / сост. В. В. Малков. М., 2000.