Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв’язання)

Функції державного регулювання транспортної системи мають наступні основні риси: є зовнішнім проявом властивостей об'єкту регулювання - суспільних відносин у транспортній сфері; мають цілеспрямований, уособлений та самостійний характер; об'єктивно необхідні для здійснення процесу регулювання; реалізуються певними методами; характеризують зміст діяльності щодо регулювання транспортної системи. Функції державного регулювання транспортної системи піддані класифікації за такими ознаками: системність (зовнішні, внутрішні), об'єктивність (об'єктивні, функції конкретних виконавців), стадія процесу регулювання (вироблення та прийняття управлінських рішень, планування, організація, координація, корегування, облік і контроль), стадія інформаційного процесу (збір, обробка, аналіз інформації; обмін; прогнозування; координація; стимулювання; облік і контроль), характер завдань (загальні, спеціальні, допоміжні), структурний підхід (основні, забезпечувальні, загального керівництва).

Розділ четвертий “Суб'єкти державного регулювання транспортної системи та особливості їх діяльності” присвячений визначенню системи суб'єктів державного регулювання транспортної системи, напрямків та форм їх діяльності, дослідженню адміністративно-правових засобів забезпечення безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 4.1. “Система суб'єктів державного регулювання” визначені складові такої системи на підставі аналізу притаманності ознак суб'єкта управління: наявність певної організаційно-правової форми, в якій здійснюється управлінська діяльність, що передбачає певну структурну відокремленість суб'єкта; зовнішня відокремленість; наявність державно-владних повноважень, які визначені відповідним нормативним актом про цей орган; можливість набувати від свого імені майнові та особисті немайнові права, вступати у зобов'язання і виступати у судових органах; є складовою і, у той же час, організаційно-уособленою та самостійною частиною державного механізму; здійснює завдання та функції у встановленому державою порядку відповідно державної політики. Наявність ознаки цілісності управління визначає необхідність поєднання у єдину систему суб'єктів державного регулювання транспортної системи. Доцільно виділити інституційні, звичайні і спеціальні суб'єкти державного регулювання. Ознакою виділення суб'єктів є зміст їх повноважень. Інституційними названі суб'єкти регулювання, що визначають умови та межі діяльності транспортної системи: Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування по питаннях реалізації делегованих повноважень. До звичайних віднесені ті суб'єкти, виключно до повноважень яких належить регулювання транспортної системи в цілому та її окремих складових: Міністерство транспорту України та його органи (наприклад, Укравтодор, Укрзалізниця, Укрморрічфлот та інше), міністерства, відомства, комітети, інспекції, місцеві органи виконавчої влади. До спеціальних суб'єктів державного регулювання віднесені ті, які мають повноваження у окремих сферах діяльності транспорту або окремі повноваження, що не є їх основними: ДАІ МВС України, військова інспекція безпеки дорожнього руху Збройних Сил України та інші формування, передбачені наказом Міністерства оборони України №330 від 01.11.1999 р., служба безпеки дорожнього руху Держкомкордону України, Служба правопорядку у Збройних Силах України, Державна спеціальна служба транспорту, громадські формування.

Суб'єкти державного регулювання транспортної системи можуть бути також піддані класифікації відповідно до структурної побудови системи органів виконавчої влади: Кабінет Міністрів України; Міністерство транспорту України (його територіальні органи), урядові органи державного управління, які можуть бути створені у складі Міністерства транспорту України Кабінетом Міністрів України (департаменти, служби, інспекції); міністерства, відомства, інспекції (які не входять до складу Міністерства транспорту України); місцеві державні адміністрації. В процесі реалізації повноважень органи державного регулювання (у межах компетенції, встановленої чинним законодавством) взаємодіють із органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими громадянами.

У підрозділі 4.2. “Напрямки та форми діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи” визначено, що напрямки розглядаються як сукупність функцій діяльності суб'єктів, згрупованих за ознакою спільних завдань, що виконуються в процесі реалізації відповідної групи функцій. Функції державного регулювання та напрямки діяльності суб'єктів співвіднесені як загальне і часткове, а, отже, напрямки діяльності визначені як ті, що забезпечені реалізацією функцій. Тобто - функції державного регулювання транспортної системи є внутрішніми, а напрямки діяльності суб'єктів - зовнішніми. Ознакою класифікації напрямків названа відповідність структури системі суб'єктів державного регулювання. За цією ознакою доцільно виділити загальні та спеціальні напрямки діяльності суб'єктів регулювання. До загальних напрямків віднесені: задоволення потреб населення у перевезеннях, нормотворчу, правозахисну, захисту економічних інтересів, координації, забезпечення екологічної безпеки. Спеціальними напрямками названі: забезпечення захисту від протиправних посягань; профілактична; нормотворча; організаційна; контрольно-наглядова (за станом автомототранспорту, за автошляхами); робота за зверненнями громадян; підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації водіїв транспортних засобів; фінансова. Крім того, такий спеціальний суб'єкт державного регулювання як ДАІ здійснює реєстраційно-екзаменаційну діяльність, а Державна спеціальна служба транспорту у структурі Мінтрансу України здійснює свої основні функції й у особливий період: забезпечення постійної готовності до виконання покладених завдань; технічне прикриття, відновлення та встановлення загороджень на найважливіших об'єктах залізниць; розмінування вибухонебезпечних предметів на об'єктах національної транспортної системи; наведення, будівництво, експлуатація і ремонт (реконструкція) наплавних залізничних мостів та естакад; виконання заходів територіальної оборони.

Форми діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи як зовнішній вияв їх конкретних дій доцільно розділяти на дві групи: правові та неправові (організаційні). Останні, у свою чергу, розділяються на: проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій. Правовими формами діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи названі: правотворча, правозастосовча, правоохоронна, установча, контрольно-наглядова.

Виокремлення функції державного регулювання з кола функцій державного управління обумовлюється тенденціями соціально-економічного розвитку держави, напрямками політичних перетворень, що реалізується через розробку та прийняття відповідних загальнодержавних програм та розробки механізму їх реалізації. Зовнішнім виявом регулятивної функції державного управління транспортною системою є регулятивна форма діяльності суб'єктів.

У підрозділах 4.3. - 4.5. “Адміністративно-правові засоби забезпечення безпеки дорожнього руху”, “Організаційні засоби та переконання”, “Адміністративний примус як засіб забезпечення безпеки дорожнього руху” здійснено узагальнення результатів теоретичних досліджень проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху та використання відповідних заходів і засобів міліцією щодо здійснення охорони громадського порядку, громадської безпеки.

Дослідження проблеми адміністративно-правової охорони дорожнього руху у межах державного регулювання діяльності транспортної системи пов'язане із тим, що для забезпечення безпечного дорожнього руху необхідно здійснювати його охорону тими заходами і засобами, які визначені чинним законодавством. Дорожній рух як об'єкт адміністративно-правової охорони обраний на підставі того, що перевезення пасажирів і вантажів в Україні здійснюється, в основному, залізничним та автомобільним транспортом, однак автомобільний є найбільш небезпечним серед названих видів транспорту. Із усієї сукупності суб'єктів державного регулювання транспортної системи виділено ДАІ як суб'єкт адміністративно-правової охорони і досліджено особливості діяльності, що пов'язане із особливим місцем ДАІ у системі спеціальних суб'єктів державного регулювання транспортної системи.

Підтримана точка зору про те, що до адміністративно-правових засобів забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху належать: організаційні засоби забезпечення безпеки дорожнього руху; засоби переконання, позитивного стимулювання чи заохочувальні засоби, що сприяють підвищенню творчої активності учасників правовідносин; заходи адміністративного примусу, що застосовуються з метою попередження, припинення правопорушень, забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки і притягнення порушників до адміністративної відповідальності та ін. Організаційними можна назвати засоби, використання яких здійснюється з метою упорядкування процесу забезпечення безпеки дорожнього руху. До таких засобів належать здійснення реєстрації, перереєстрації і обліку транспортних засобів, проведення їх технічного огляду, допуск громадян до керування транспортними засобами (прийняття іспитів і видача посвідчень водія, направлення їх на медичне обстеження), а також виконання контрольно-наглядових функцій щодо дотримання вимог загальнообов'язкових правил, які діють у сфері дорожнього руху. Переконання як засіб забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху полягає у встановленні системи заходів виховного, заохочувального впливу на зміст і характер поведінки учасників дорожнього руху з метою формування навичок добровільного виконання вимог правових норм, що діють у цій сфері. Адміністративний примус як засіб забезпечення міліцію безпеки дорожнього руху полягає у застосуванні уповноваженими на те органами (посадовими особами) ДАІ до осіб, які не перебувають у підпорядкуванні ДАІ, незалежно від волі й бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, які виникають у сфері дорожнього руху, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення порушень правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; адміністративні стягнення.

Розділ п'ятий “Особливості державного регулювання окремих елементів транспортної системи” складається з п'яти підрозділів, в яких досліджуються проблеми державного регулювання кожного з визначених елементів транспортної системи, що пов'язані із дією підприємств різних форм власності, існуванням приватно-правових та публічно-правових відносин у сферах діяльності різних видів транспорту.

У підрозділі 5.1. “Автомобільний транспорт та автошляхове господарство” зазначено, що суб'єктами державного регулювання автомобільного транспорту та автошляхового господарства чинне законодавство визначає Кабінет Міністрів України, який здійснює загальне державне регулювання діяльності автомобільного транспорту відповідно повноважень; Міністерство транспорту України, який забезпечує проведення державної політики на автомобільному транспорті через свої територіальні органи, службу міжнародних автомобільних перевезень та урядовий орган державного управління на автомобільному транспорті (Укравтотранс); місцеві державні адміністрації, які організовують та контролюють автомобільні перевезення відповідно до законодавства. Через Міністра транспорту України Кабінетом Міністрів України спрямовується і координується діяльність Державної служби автомобільних доріг України (Укравтодор). Окремі повноваження (державний контроль за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності - автотранспортних підприємств та окремих перевізників - та ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення окремих видів підприємницької діяльності) здійснює Державна податкова адміністрація України. Об'єктами державного регулювання є автотранспортні підприємства, які діють на основі статуту, є юридичними особами, мають певні права та обов'язки, володіють цивільною правоздатністю, надають послуги з перевезення пасажирів, вантажу, багажу (останнє підлягає ліцензуванню); автошляхове господарство. Наявність таких рис обумовлює необхідність використання елементів господарського управління державними органами, що полягає у застосуванні у процесі державно-регулюючої діяльності до цих суб'єктів (а вони у правовідносинах постають як суб'єкти господарювання) непрямих методів та контролю за їх діяльністю. Велика кількість нормативних актів, які регулюють діяльність автомобільного транспорту, їх розгалуженість обумовила необхідність розробки Кодексу автомобільного транспорту України (або Дорожнього кодексу України).

Прийняті державні програми щодо розвитку транспортного і дорожнього комплексу потребують корегування з метою забезпечення розвитку ринкових відносин. Внесення змін до чинного законодавства повинно відбуватись із врахуванням положень Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. У зв'язку з цим пропонується редакція проекту Закону України “Про автомобільні дороги”.

У підрозділі 5.2. “Залізничний транспорт та інфраструктура” досліджуються особливості державного регулювання залізничного транспорту та його інфраструктури. Суб'єктами державного регулювання залізничного транспорту та його інфраструктури визначені Кабінет Міністрів України, що здійснює за поданням Міністерства транспорту України реорганізацію, ліквідацію та визначення територіальних меж залізниць, призначення і звільнення їх керівників; Міністерство транспорту України та Державна адміністрація залізничного транспорту (Укрзалізниця), що йому підпорядкована; управління залізницями, у межах яких функціонують відділи залізниць, та дирекції залізничних перевезень; начальник станції (пасажирської, вантажної, сортувальної, дільничної, проміжної (у тому числі роз'їзди та обгінні пункти)); місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування, на які покладається організація виконання робіт з благоустрою привокзальних площ, спорудження та впорядкування під'їздів до залізничних станцій, забезпечення їх телефонним зв'язком та транспортним сполученням з населеними пунктами за місцем розташування станцій, запобігання правопорушенням на залізницях. Організація та координація робіт із сертифікації на залізничному транспорті здійснюються Держстандартом та Міністерством транспорту України. Контрольні повноваження, а також повноваження щодо забезпечення переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів здійснюються Міністерством транспорту України спільно із Дермиткомітетом України. Об'єктом державного регулювання є залізничний транспорт - виробничо-технологічний комплекс організацій і підприємств залізничного транспорту загального користування, призначений для забезпечення потреб суспільного виробництва і населення країни в перевезеннях у внутрішньому і міжнародному сполученнях та надання інших транспортних послуг усім споживачам без обмежень за ознаками форми власності та видів діяльності тощо. Основна організаційна ланка на залізничному транспорті - залізниця. До структури залізничного транспорту входять підприємства залізничного транспорту, які здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, рухомий склад залізничного транспорту, залізничні шляхи сполучень, підприємства промислового залізничного транспорту, навчальні заклади, дошкільні заклади, установи охорони здоров'я, науково-дослідні, проектно-конструкторські організації. Діяльність суб'єктів підприємництва на залізничному транспорті повинна бути сертифікована.

Розбудова ринкових відносин вимагає змін у організації управління усіма видами транспорту і, зокрема, залізничним. Досвід США, Великобританії, країн континентальної Європи свідчить, що в процесі управління вирішувались такі завдання: розділення функцій експлуатації та утримання інфраструктури, приватизація, розвиток приватних вантажних залізничних доріг та пасажирських компаній-операторів. З метою вирішення цих завдань і здійснювалась організація управління залізничним транспортом. Разом з тим, механічне копіювання цього досвіду не є доцільним для України. Корисним досвід розвинених країн є у частині, що визначає кінцеву мету організації управлінської діяльності щодо залізничного транспорту. Вона єдина - розвиток конкуренції та зменшення державного втручання до функціонування залізничного транспорту, формування недержавних структур управління.

У підрозділі 5.3. “Морський та річковий транспорт” визначено, коло суб'єктів державного регулювання діяльності морського та річкового транспорту. До нього належить: Міністерство транспорту України; Державний департамент морського і річкового транспорту (Укрморрічфлот), який діє у складі Мінтрансу України і йому підпорядковується; класифікаційне товариство Регістр судноплавства України, на яке покладені повноваження щодо здійснення ефективного технічного, класифікаційного і судноплавного нагляду за суднами морського і річкового флоту, що плавають під Державним Прапором України (заснований на державній власності, належить до сфери управління Мінтрансу та діє на правах державного підприємства на засадах господарського розрахунку); Держфлотінспекція (підпорядкована Мінтрансу України) - судноплавний нагляд за річковими суднами і безпекою судноплавства на внутрішніх водних шляхах (крім суден Державного комітету рибного господарства) та у її складі Державна інспекція судноплавного нагляду. Основою діяльності у сфері морського і річкового транспорту є господарські відносини на засадах договорів. Така особливість обумовлює необхідність використання суб'єктами державного регулювання морського і річкового транспорту переважно непрямих економічних методів. Вони здійснюють, в основному, контроль та нагляд за діяльністю у сфері морського і річкового транспорту, в процесі якого мають право, на підставах, встановлених законодавством, застосовувати заходи адміністративного примусу (зокрема, давати обов'язкові для виконання посадовими особами приписи щодо усунення порушень вимог нормативних актів з питань безпеки судноплавства і контролювати їх виконання в установлені терміни; забороняти експлуатацію суден і виконання робіт, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, до усунення порушень вимог нормативних актів з питань безпеки судноплавства; розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення та інші).

Підрозділ 5.4. “Авіаційний транспорт” присвячений дослідженню особливостей державного регулювання авіаційного транспорту. Відповідно до потреб громадян, держави у перевезеннях повітряними суднами доцільно виділити два види авіаційного транспорту: державний і цивільний. Стосовно державного транспорту діяльність щодо регулювання відбувається на засадах паритетного використання прямих і непрямих методів. Щодо цивільного транспорту - регулювання його діяльності здійснюється за допомогою, в основному, непрямих методів. Спільним для регулювання усіх видів транспорту є обов'язкові процедури реєстрації та сертифікації, які здійснюються з метою забезпечення безпеки перевезень повітряними суднами, надання послуг аеропортами, а також контроль та нагляд за забезпеченням безпеки польотів повітряних суден. Особливим - додатково передбачена процедура ліцензування для цивільного авіатранспорту. Відмінністю регулювання авіаційного транспорту є також і те, що підставою виникнення цивільно-правових відносин є акт організаційно-розпорядчого характеру, тобто той, що містить норми адміністративного права. Зокрема, це стосується видачі ліцензій, здійснення сертифікації та реєстрації, існують й акти, якими регулюються зміни у організації діяльності авіаційного транспорту.

У підрозділі 5.5. “Трубопровідний транспорт” зазначено, що державне регулювання трубопровідного транспорту здійснюється як одне із завдань Національної комісі регулювання електроенергетики України, а також місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у межах компетенції, визначеної чинним законодавством. Враховуючи цю особливість, доцільно було б передбачити надання Міністерству транспорту України повноважень щодо координації діяльності органів виконавчої влади з регулювання трубопровідного транспорту, а також погодження рішень, які приймають у цій сфері органи місцевого самоврядування. Необхідність такого заходу обумовлюється наявністю наступних принципів державної політики у сфері трубопровідного транспорту як забезпечення його надійного та безпечного функціонування; додержання екологічної безпеки; захист економічних інтересів України та законних інтересів підприємств та організацій трубопровідного транспорту. Їх реалізація навряд стає можливою без використання організаційно-розпорядчих повноважень, прямих методів управління.

Розділ шостий “Проблемні питання державного регулювання транспортної системи та пропозиції щодо їх розв'язання” містить два підрозділи, в яких досліджуються питання щодо вдосконалення організації діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи із врахуванням світового досвіду та формулюються шляхи вдосконалення законодавства, що регулює транспортну сферу і містить норми адміністративного права.

У підрозділі 6.1. “Вдосконалення державного регулювання транспортної системи з врахуванням світового досвіду” досліджуються проблеми визначення міри і ступеню державного втручання у діяльність транспортної системи.

Досвід становлення та функціонування транспортної системи у країнах із розвиненими економічними відносинами, конкурентним середовищем на ринку транспортних послуг доводить, що діяльність органів управління транспортом (у якій би організаційній формі вони не знаходились) спрямована на найбільш повне задоволення потреб споживача (клієнта). При цьому основні проблеми управління стосуються, по-перше, координації діяльності залізничного і автомобільного транспорту в процесі надання послуг щодо перевезення та, по-друге, - організації самого процесу перевезення пасажирів і вантажів. Шляхи вирішення цих проблем визначаються особливостями управління транспортною системою, які обумовлені місцем і роллю держави та її уповноважених органів в процесі управління. Так, управлінську діяльність можуть здійснювати суб'єкти підприємництва недержавної форми власності, що, поряд із наданням управлінських послуг, займаються господарюванням (наприклад, Франція, Японія), а також суб'єкти підприємництва недержавної форми власності, основна діяльність яких - надання управлінських послуг. При цьому організаційною формою можуть бути логістичні центри або спеціальна організація (Німеччина), вузлові пункти (Швеція). Транспортну політику у США здійснює Міністерство транспорту США. У ньому централізовані функції, що забезпечують просування сировини, матеріалів і товарів на внутрішньому і міждержавному рівнях. Апарат Міністерства працює на перспективу у галузі реалізації стратегії і тактики вантажовласників транспортними перевезеннями.

У найрозвиненіших країнах взаємодія різних видів транспорту і координація їх роботи зводяться в основному до виконання транспортно-експедиційних операцій за участю кількох видів транспорту. Характерною рисою координації діяльності різних видів транспорту є єдність організаційної структури управління всіма видами транспорту. При цьому функції координації покладаються, в основному, на транспортно-експедиційні організації у системі автомобільного транспорту, що забезпечує єдність транспортного процесу “від дверей до дверей”.

Діяльність органів державного управління транспортом спрямована, в основному, на здійснення непрямого регулювання транспортної системи шляхом тарифної політики, ціноутворення, координації діяльності різних видів транспорту. Особливості державно-управлінської діяльності обумовлені ступенем розвитку ринкових відносин, станом економіки країни. У країнах із розвиненими ринковими відносинами державне управління набуває риси регулювання, що проявляється у здійсненні, в основному, стратегічного управління та контролю за цінами на транспортні послуги. У пострадянських країнах держава більш активно втручається у діяльність транспорту, підприємств, що надають транспортні послуги, здійснюючи централізоване управління. Разом з тим, в управлінській діяльності перевага надається координації роботи різних видів транспорту, створення підприємств транспорту, форма власності яких - державна, або вони знаходяться на балансі державного бюджету. На такі підприємства покладаються функції посередництва між споживачами транспортних послуг. Державна політика у сфері транспорту спрямована на формування та розвиток конкурентного середовища шляхом розробки та прийняття уповноваженими органами відповідних нормативних актів.

Спільним між державним управлінням транспортною системою в умовах розвинених ринкових відносин та економіки, формування якої ще перебуває на етапі активного розвитку є те, що діяльність підприємств транспорту спрямована на досягнення мети - максимальне задоволення потреб клієнта, а органи державного управління діють так, щоб створити умови для реалізації мети діяльності підприємств транспорту. При цьому різними є засоби і заходи державно-управлінської діяльності, підходи щодо організації системи державного управління. Зокрема, для країн з перехідною економікою першочерговим постає завдання формування конкурентного середовища у сфері діяльності транспорту. При цьому держава у особі уповноважених органів приймає, насамперед, нормативні акти, якими регулюється цей процес а, згодом, здійснюється розмежування державного регулювання та господарського управління щодо підприємств транспорту.

Визначити найкращу для України модель реформування транспортної системи можливо тільки після обґрунтування спеціального критерію оптимальності, який має враховувати ступінь розвитку транспортної системи України, наявність боргів, особливості соціально-економічного розвитку держави та розвитку процесів державотворення. Світовий досвід, а також особливості транспортної системи України дозволяють запропонувати визначити таким критерієм рівень задоволення потреб споживачів транспортних послуг та якість обслуговування. При цьому управління транспортною системою має бути здійснене так, щоб діяльність уповноважених державних органів була спрямована на створення передумов щодо задоволення потреб споживачів транспортних послуг, реалізацію національних інтересів України, зокрема, забезпечення національної безпеки. Доцільно було б запропонувати поділити кожний з видів транспорту на дві частини: природну монополію та конкурентне середовище і залежно від того, що є об'єктом регулювання, визначити відповідну сукупність заходів і засобів впливу.

У підрозділі 6.2. “Визначення шляхів вдосконалення законодавства, що регулює транспортну сферу і містить норми адміністративного права” запропоновані авторська редакція проекту Закону України “Про автомобільні дороги” та структура Дорожнього кодексу України. Авторська редакція проекту Закону України “Про автомобільні дороги”, на відміну від тієї, що внесена до Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи відрізняється, насамперед, тим, що у ній містяться норми, якими врегульована процедура узгодження на будівництво і користування приватними дорогами загального користування. При цьому будівництво таких доріг передбачене лише за умови існування альтернативної дороги загального користування, проїзд по якій є безкоштовним. При цьому передбачено, що 20% плати за проїзд по таким автошляхам спрямовується до Державного бюджету України і має виключно цільовий характер - використовується на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання інших автомобільних доріг загального користування. Окрема увага також надана необхідності узгодження із нормами Земельного кодексу України питання про викуп земельних ділянок (ст.14 законопроекту у авторській редакції). Крім того, додатково передбачені норми щодо контролю у сфері використання автомобільних доріг.

У Висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що полягає у розробці теорії державного регулювання транспортної системи України. Автором запропоновано ряд позицій щодо розробки наукових, суспільних і адміністративно-правових основ державного регулювання транспортної системи.

Автором зазначено, що транспортне право являє собою сукупність різнорідних норм, що регулюють організацію та діяльність транспорту. Транспортне право не є ні підгалуззю, ні фундаментальною галуззю права. Це комплексне утворення у системі права, що має свій специфічний правовий режим (особлива, цілісна система регулятивного впливу) і є вторинним після профілюючих (фундаментальних) галузей, які розкривають їх значення як ядра системи права.

Транспортне законодавство - це комплексне законодавство, предметом регулювання якого є суспільні відносини у сфері транспортної діяльності. Сформульовані ознаки та визначені особливості транспортного законодавства. У транспортному законодавстві можна виділити окремі інститути: дорожнє законодавство, залізничне, повітряне, водне, законодавство, що регулює діяльність трубопровідного транспорту. Разом з тим, кожен із названих інститутів є також комплексним утворенням і містить у собі нормативно-правові акти, які регулюють публічно-правові і приватно-правові відносини. Систему транспортного законодавства складає сукупність взаємопов'язаних нормативних приписів, які відображають зміст правових норм, що різняться за виконанням чітко визначених функцій у регламентації суспільних відносин і об'єднані в нормативних актах. Аналіз особливостей законодавства, яке містить норми адміністративного права, у транспортному законодавстві дозволив дістатись висновку про необхідність розробки та прийняття Дорожнього кодексу України.

Поняття “транспорт” і “транспортна система” співвідносяться як загальне і часткове. Транспорт слід визначати як певну сукупність транспортних засобів, яка утворює транспортну систему. Транспортною системою названа діяльністю людей, яка має певні організаційні форми виразу. З одного боку - це діяльність з функціонування окремих видів транспорту, згідно певного призначення, транспортної інфраструктури та надання транспортних послуг, а з іншого - діяльність з функціонування транспортної системи окремих адміністративно-територіальних одиниць - областей, районів, сіл, селищ, міст у межах загальнодержавної транспортної системи. У межах транспортної системи діють суспільні відносини, які мають загальні та особливі ознаки. Загальними ознаками визначені: наявність “вольової сторони”, є опосередкованими за допомогою специфічних юридичних засобів, об'єктивно потребують правового регулювання, є найважливішими, зачіпають інтереси суспільства. Особливі ознаки: реалізуються у організаційних формах (через функціонування окремих видів транспорту, транспортної інфраструктури та надання транспортних послуг); потребують упорядкування, організації, що означає потребу у регулюванні нормами адміністративного права; мають цілеспрямований характер - задоволення потреб учасників таких відносин у безпечному переміщенні, вчасному прибуттю до пункту призначення та інше; існують як невід'ємна складова соціально-економічного розвитку держави.

Адміністративні правовідносини у транспортній сфері - це виникаючий на основі норм адміністративного права індивідуалізований суспільний зв'язок між особами - суб'єктами правовідносин. Адміністративні регулятивні правовідносини у транспортній сфері є правовідносинами пасивного типу. Виділені ознаки адміністративних правовідносин у транспортній сфері та елементи, здійснена їх класифікація.

Доведено, що юридичні факти можуть належати до різних стадій механізму адміністративно-правового регулювання сфери діяльності транспорту. Вони можуть бути класифіковані за вольовим принципом, за наслідками.

Державне управління транспортною системою визначено як активну, цілеспрямовану, організуючу діяльність уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування (у межах повноважень, встановлених законом, в процесі реалізації функцій виконавчої влади) як внутрішньо організаційну так і зовнішню щодо функціонування окремих видів транспорту, згідно певного призначення, забезпечення відповідного розвитку транспортної інфраструктури, надання транспортних послуг, а також діяльність щодо забезпечення безпечного переміщення учасників руху транспортних засобів. При цьому уповноважені органи, як представники держави у межах реалізації функцій виконавчої влади, встановлюють правила поведінки у сфері діяльності транспорту і охороняють їх, здійснюючи правотворчу та правозастосовчу діяльність. Сутність державного управління транспортною системою полягає у наступному: об'єктом управління є транспортна система як складне, динамічне, соціальне явище; управління транспортною системою не можна розглядати у відриві від держави, її соціально-економічного розвитку; управління транспортною системою є особливою соціальною функцією, що виникає з потреб суспільства у безпечному переміщенні до місця призначення з найменшими витратами часу, супроводить його історію.

Доцільно підтримати існуючу точку зору про те, що державне регулювання можна визначити як функцію державного управління, зокрема, транспортною системою. Його пропонується визначати як частину управлінської діяльності держави, яка здійснюється на основі закону або іншого правового акту органами виконавчої влади у межах повноважень притаманними їм методами для виконання завдань державного управління транспортною системою.

Адміністративно-правовим визначене регулювання правовідносин у транспортній сфері, що здійснюється комбінацією способів правового регулювання, в якій переважають зобов'язання і заборони. Ця комбінація формується через наділення учасників правовідносин суб'єктивними юридичними правами та покладанням на них обов'язків шляхом визначення і закріплення у правових актах певних правил поведінки внаслідок правотворчої діяльності уповноважених на це органів (посадових осіб). Правила поведінки охороняються державою.

Принципи державного регулювання транспортної системи - правила, на основі яких здійснюються взаємовідносини між суб'єктами державного регулювання транспортної системи, причому взаємовідносини мають характер, відповідний до державного режиму. Здійснено класифікацію принципів за такими ознаками: системність (загальносистемні, тобто основні правила діяльності системи суб'єктів як державного утворення та специфічні, тобто правила, на основі яких функціонує кожне структурне утворення транспортної системи як певна підсистема); функціональна ознака (підсистема кадрів, інформаційного забезпечення, технологій державного управління транспортною системою, оперативно-пошукова та контрольна підсистеми); структурні (структурно-цільові, структурно-функціональні, структурно-організаційні, структурно-процесуальні).

Під функцією державного регулювання розуміється зовнішній прояв властивостей суб'єкту регулювання, який характеризується самостійністю, здійснюється специфічними методами залежно від об'єкту регулювання (певної сфери суспільних відносин) з метою досягнення певних результатів. Потребує вдосконалення механізм реалізації функцій інформаційного забезпечення, прикладної, комунікаційної. Пропонуються певні підходи щодо формування системи інформаційного забезпечення регулювання транспорту. Так, заходи щодо її формування мають бути здійснені у межах кожної з підсистем транспортної системи, але з врахуванням запровадження у майбутньому єдиної системи. Напрямками формування такої системи визначені: удосконалення внутрішньо системних взаємозв'язків усередині кожної з підсистем транспортної системи; формування підходів щодо процесу прийняття управлінських рішень; визначення потреб у інформаційному забезпеченні прийняття рішень, джерел даних, оцінка їх достовірності.

Суб'єктом державного регулювання транспортної системи названа організаційно відокремлена складова системи органів виконавчої влади (їх посадових та службових осіб), що має державно-владні, розпорядчі, організаційні повноваження щодо здійснення завдань та реалізації функцій державної політики у галузі транспорту, із врегулюванням діяльності нормами, переважно, адміністративного права. За змістом повноважень виділені інституційні, звичайні та спеціальні суб'єкти державного регулювання.

Напрямки діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи розглядаються як сукупність функцій їх діяльності, згрупованих за ознакою спільних завдань, що виконуються в процесі реалізації відповідної групи функцій. Сформульована ознака класифікації напрямків. Обґрунтовано доцільність виділення регулятивної форми діяльності суб'єктів державного регулювання транспортної системи.

Суспільні відносини у сфері діяльності транспорту регулюються нормами різних галузей права, відповідно - використовуються різні методи правового регулювання. Залізничний транспорт (та відповідна інфраструктура) є тим видом транспорту, підприємства якого знаходяться, переважно, у державній власності, що обумовлює відповідно використання, в основному, імперативного методу регулювання. Перебування цього виду транспорту переважно у державній власності обумовлено особливим значенням на цей час для забезпечення розвитку економіки України, її національної безпеки залізничного транспорту. Що стосується непрямих методів регулювання - серед них перевага надана тарифній політиці, яка здійснюється уповноваженими на те органами державного регулювання залізничного транспорту. Суспільні відносини у сфері діяльності інших видів транспорту характеризуються тим, що імперативне і диспозитивне регулювання використовується залежно від того, якою є форма власності на певні об'єкти транспортної інфраструктури. Морський та річковий транспорт є тим видом транспорту, об'єкти якого перебувають, в основному, у недержавній формі власності. Органи державного регулювання серед методів прямого впливу надають перевагу реєстрації, сертифікації тощо. Імперативного регулювання потребують ті конкретні суспільні відносини у транспортній сфері, які, насамперед, стосуються безпеки перевезень, національної, громадської безпеки, контролю, адміністративної відповідальності за порушення загальнообов'язкових правил у сфері діяльності транспорту. Питання щодо безпеки пов'язані із легалізацією діяльності підприємств транспортного сектору економіки.

Аналіз світового досвіду державного регулювання транспортної системи дозволив дістатись висновку про те, що визначити найкращу для України модель реформування транспортної системи можливо тільки після обґрунтування спеціального критерію оптимальності, яким пропонується рівень задоволення потреб споживачів транспортних послуг та якість обслуговування. При цьому управління транспортною системою має бути здійснене так, щоб діяльність уповноважених державних органів була спрямована на створення передумов щодо задоволення потреб споживачів транспортних послуг, реалізацію національних інтересів України, зокрема, забезпечення національної безпеки. Кожен з видів транспорту доцільно поділити на дві частини: природну монополію та конкурентне середовище. Інфраструктуру транспортної системи доцільно залишити під контролем держави, або держава повинна володіти контрольним пакетом акцій господарських товариств, які будуть створені на базі державних шляхом роздержавлення та приватизації, а також, у подальшому - акціонування.

Запропоновані авторська редакція проекту Закону України “Про автомобільні дороги” та структура Дорожнього кодексу України.

Список опублікованих праць за темою дисертації:

1. Развадовський В.Й. Адміністративно-правове регулювання правовідносин у транспортній сфері України: Монографія. - Х.:НУВС, 2004. -284с.

2. Развадовський В.Й. Джерела правового регулювання відносин у транспортній сфері. - Х.:НУВС, 2004. - 76 с.

3. Развадовський В.Й. До постановки проблеми про визначення сутності поняття державного управління безпекою дорожнього руху// Право України. - 2003. - №6. - С.90-93.

4. Развадовський В.Й. Зміст державного управління безпекою дорожнього руху та визначення складових системи управління// Вісник Одеського юридичного інституту внутрішніх справ. - 2003. - №2. - С.97-101.

5. Развадовський В.Й. Зміст і особливості адміністративних правовідносин у транспортній сфері// Наше право. - 2003. - №4. - С.36-44.

6. Развадовський В.Й. Особливості адміністративно-правового регулювання державно-управлінських відносин у транспортній сфері// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2003. - Випуск 23. - С.167-174.

7. Развадовський В.Й. Класифікація елементів транспортної системи// Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2003. - №4. - Одеса: Одеський юридичний інститут, 2003. - С.8-16.

8. Развадовський В.Й. Місце законодавства, яке містить норми адміністративного права, у транспортному законодавстві// Наше право. - 2004. - №2. - С.30-37.

9. Развадовський В.Й. Система суб'єктів адміністративно-правового регулювання правовідносин у транспортній сфері// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - Випуск 25. - С.91-100.

10. Развадовський В.Й. Зміст категорії “безпека” у державному управлінні транспортною системою України // Право і безпека. - 2004. -3'1. - С.136-140.

11. Развадовський В.Й. Функції державного управління транспортною системою України// Право України. - 2004. - №5. - С. 121-126

12. Развадовський В.Й. Принципи діяльності суб'єктів адміністративно-правового регулювання транспортної сфери// Вісник Луганської академії внутрішніх справ. - 2004. - №2. - С.105-108.

13. Развадовський В.Й. Світовий досвід державного регулювання транспортної системи та напрямки його використання в Україні// Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - Випуск 26. - С. 41-47.

14. Развадовський В.Й. Структурні зміни злочинності економічної спрямованості та чинники, що на них впливають// Право і безпека. - 2004. - 3'2. - С. 114-118.

15. Развадовський В.Й. До питання про зміст категорії “транспортне право”// Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2004. - №2. - С. 9-13.

16. Развадовський В.Й. Адаптація системи державного управління безпекою дорожнього руху до європейських норм і стандартів// Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - 2004. - №1. - С.45-48

17. Развадовський В.Й. Громадський порядок та його охорона на транспорті// Збірник матералів до науково-практичної конференції “Організаційно-правові засади діяльності місцевої міліції”. - Х.: НУВС, 2004. - С.84-85.

18. Развадовський В.Й. Юридичні факти як підстава виникнення, зміни і припинення адміністративних правовідносин у транспортній сфері // Науковий вісник Дніпропетровського юридичного інституту. - 2004.-№2. - С.104-107.

19. Развадовський В.Й. Чинники, що впливають на злочинність економічної спрямованості// Збірник наукових доповідей до з'їзду Асоціації кримінологів України. - Х.:НУВС, 2004. - С.10-12.

20. Развадовський В.Й. До визначення змісту охорони громадського порядку на транспорті// Право і безпека. - 2004. - №3'3.

21. Развадовський В.Й. Особливості державного регулювання залізничного транспорту// Наше право. - 2004. - №3. - С.14-17.

22. Развадовський В.Й. Поняття та зміст державного управління і державного регулювання, їх співвідношення із адміністративно-правовим регулюванням сфери діяльності транспорту // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць №2.Ч.1. - Х.: “Магістр”, 2004. - С.85-89.

Анотації

транспортне законодавство державне регулювання

Развадовський В.Й. Державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв'язання). -Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет внутрішніх справ МВС України. - Харків, 2004.

Досліджується проблема визначення сутності державного регулювання транспортної системи України. Формулюється зміст понять „державне управління”, „державне регулювання” та їх співвідношення їх поняттям „адміністративно-правове регулювання”. Визначаються складові транспортної системи України та проблеми їх державного регулювання. Сформульовані принципи та функції державного регулювання транспортної системи. Визначаються суб'єкти державного регулювання транспортної системи, напрямки та форми їх діяльності, адміністративно-правові засоби забезпечення безпеки дорожнього руху. Доводиться доцільність визначення транспортного законодавства як комплексного утворення у системі законодавства України. Воно не є галуззю або підгалуззю права. У системі транспортного законодавства слід виділяти законодавство, яке містить норми адміністративного права. Піддані аналізу правовідносини у сфері діяльності транспорту та їх адміністративно-правове регулювання. Визначаються шляхи вдосконалення державного регулювання транспортної системи: організаційні (з врахуванням світового досвіду) та правові (пропонується редакція проекту Закону України „Про автомобільні дороги”, структура Дорожнього кодексу України).

Ключові слова: державне регулювання, транспортне законодавство, адміністративні правовідносини, громадська безпека, транспортна система, суб'єкт.

Развадовский В.И. Государственное регулирование транспортной системы Украины (административно-правовые проблемы и пути их решения). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право.-Национальный университет внутренних дел МВД Украины.-Харьков,2004.

Исследуются источники правового регулирования отношений в транспортной сфере. При этом обосновывается вывод о том, что транспортное законодательство составляет комплексное образование. Определены признаки и особенности транспортного законодательства. В структуре транспортного законодательства выделены институты, которые также являются комплексными: дорожное законодательство, железнодорожное, водное, воздушное, законодательство, которое регулирует деятельность трубопроводного транспорта. Нормы административного права составляют органически неотъемлемую составляющую транспортного законодательства.

Сформулированы понятия и проанализировано содержание государственного управления, государственного регулирования, их соотношение с административно-правовым регулированием. Государственное регулирование рассматривается как функция государственного управления. Административно-правовое регулирование и государственное управление нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Определено понятие государственного управления транспортной системой. Административно-правовым определено регулирование правовотношений в транспортной сфере, которое осуществляется совокупностью способов правового регулирования, где приоритетны обязательства и запреты. Исследованы особенности административно-правового регулирования правовотношений в транспортной сфере. Сформулированы принципы и функции государственного регулирования транспортной системы. Исследовано содержание категории «безопасность» в государственном регулировании транспортной системы. Выделена общественная безопасность из составляющих национальной безопасности, определено её содержание. Сформулировано понятие транспортной системы, проведена классификация её составляющих, охарактеризованы общественные отношения в сфере деятельности транспорта. Выделены признаки административных правоотношений в транспортной сфере и сформулировано понятие таких правоотношений, проведена их классификация. Элементами административных правоотношений названы: субъективные права и обязанности, субъекты права, объекты отношений. Проанализировано содержание элементов. Исследованы юридические факты как основание для возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений в транспортной сфере. Сформулировано понятие субъекта государственного регулирования транспортной системы, определён их круг и проведена классификация. Проанализированы особенности государственного регулирования отдельных элементов транспортной системы, определена их зависимость от наличия различных форм собственности. По итогам проведенного исследования предложены редакция проекта Закона Украины «Об автомобильных дорогах» и структура Дорожного кодекса Украины.

Ключевые слова: государственное регулирование, транспортное законодательство, административные правоотношения, общественная безопасность, транспортная система, субъект.

Razvadovskiy V.Y. State regulation of the transport system of Ukraine (administrative and legal problems and the ways of their solving). - Manuscript.

Dissertation for the doctor of law in specialty 12.00.07 - theory of management; administrative law and process; finance law; informational law.- National University of Internal Affairs.-Kharkiv, 2004.

The problem of defying the essence of the state regulation of the transport system of Ukraine is investigated. The content of the notions of "state management", "state regulation" is formulated and their relation to the notion of "administrative and legal regulation" is determined. Elements of the transport system of Ukraine and the problems of their regulation by the state are determined. Principles and functions of the state regulation of the transport system are formulated. Subjects of the state regulation of the transport system, trends and forms of their activities, and administrative and legal means of providing safety of road traffic are determined. Expediency of determination of the transport legislation as a complex formation within the system of law is grounded. It is neither a kind of law nor a part of it. Within the system of transport legislation one should single out the legislation which includes norms of the administrative law. Legal relations in the sphere of activities of transport and their administrative and law regulation are analyzed. The ways of improving the state regulation of the transport system: organizational (taking into account the world experience) and legal (a draft of the Law of Ukraine "On roads" and a structure of the Road code of Ukraine) are determined.

Key words: state regulation, transport legislation, administrative and legal relations, public safety, transport system, subject.