Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции, имеют право самостоятельно реализовывать собственные инициативы по любому вопросу. Данное условие вошло в ст.12 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основании этого положения, федеральные органы власти не могут регулировать деятельность местных администраций и муниципалитетов. Размытость границ самостоятельности органов местного самоуправления препятствует созданию четкой системы муниципального управления.

Разработка различных законодательных инициатив на федеральном уровне с целью упорядочивания деятельности муниципалитетов приводила к прямому вмешательству государственных органов в систему местного самоуправления и противоречила ст.12 Конституции РФ. Разработчики Конституции, предоставив самостоятельность органам местного самоуправления, создали парадоксальную ситуацию, согласно которой становиться актуальной известная фраза про брадобрея, который бреет тех кто не бреется сам, а кто бреет брадобрея-непонятно.

«Муниципальные образования являются частью государства. Государство состоит из этих структурных единиц, и соответственно невключение управления в этих структурных единицах государства в систему государственных органов, значит признавать, что это структурные единицы, неподконтрольны государству. Другими словами, «государство в государстве». Примером может стать Московская мэрия, которая на территории Москвы устанавливает для граждан свои льготы, надбавки, компенсационные выплаты, размеры пособий и прочее преференции, причем такие, о которых жителям других регионов даже и мечтать нельзя» .

Указанные обстоятельства привели к социальному неравенству граждан РФ. Более ощутимой становиться разница в жизненном уровне между центром и регионами. Это негативная ситуация приводит к оттоку населения из периферийных городов. По статистическим данным население Москвы составляет 12 миллионов, но, по мнению депутата Мосгордумы, «с учетом транспортных потоков, в том числе общественного транспорта, нормами потребления воды, электроэнергии, а также потребления продовольствия на территории Москвы, можно говорить, что одновременно на этой территории проживает до 20 миллионов человек» .

Одной из причин законодательной неурегулированности отношений федеральных органов и муниципалитетов является то, что в настоящее время местное самоуправление находится на первоначальном этапе переходного состояния российского общества, не созданы в полной мере концепции и правовые устои местного самоуправления, не собран необходимый опыт его организации и функционирования, отсутствуют научно обоснованные подходы о роли и месте органов местного самоуправления в российском обществе игосударстве.

Вопросы местного самоуправления неразрывно связаны с интересами государства. Это условие закреплено в ст. 3 Конституции Российской Федерации где говорится, что народ вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. На основании ст. 130 Конституции РФ обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения является одной из основных задач местного самоуправления. Таким образом Конституцией четко закреплено,, что для решения вопросов местного значения необходима независимая от государства система власти народа.

Основной задачей правовой реформы в Российской Федерации является правовое обеспечение местного самоуправления и отражением в нем всех изменений, которые происходят в обществе. В частности: обязательство государства по защите конституционных прав и свобод граждан должно быть перенесено на местный уровень . Кром этого необходимо осуществлять контроль над местным самоуправлением. Контроль может быть разделен на следующие виды:

-контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка защиты прав местного самоуправления в суде;

-контроль за соблюдением законов должностными лицами местного самоуправления и, соответственно, регулирование и определение размера ответственности должностных лиц за нарушение законов;

-контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В этой связи федеральные и региональные органы исполнительной власти осуществляют только административный контроль. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации органам государственной власти субъекта Российской Федерации не предоставлено право отменять акты органов местного самоуправления. Немаловажно то, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации должен быть определен порядок контроля за деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, любое административное контролирование органов местного самоуправления должно осуществляться соразмерно значимости интересов, которые этот контроль должен защитить.

Согласованная деятельность органов власти должны стать основанием для дальнейшего успешного развития федеративного государства. Чтобы максимально и эффективно осуществлять разграничение компетенции, оно должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических и других).

Весомым шагом в нужном направлении стало принятие Федерального закона №131-ФЗ, который изменил положение в лучшую сторону. После его принятия осуществлена серьёзная работа по приведению в соответствие местных правовых актов с федеральным законодательством, активно развиваются органы местного самоуправления, вносятся изменения в основополагающие документы та-кие, как: уставы, положения, регламентирующие местное самоуправление. Принятый закон позволил устранить ряд несоответствий законодательств. К числу важных факторов относятся: потребность во взаимодействии; возможность компромиссов в процессе взаимодействия; готовность действовать ради достижения общей цели.

Местное самоуправление строится на следующих конституционных принципах: гарантированность, самостоятельность; независимость от системы органов государственной власти; подотчетность муниципальных органов перед населением; выборность; гласность; открытость, поддержка местного самоуправления государством.

Конституция Российской Федерации занимает ведущее место в системе местного самоуправления. Конституция определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя РФ.

Конституция Российской Федерации, гарантирует обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, определяет самостоятельность местного самоуправления в пределах закрепленных полномочий.

Необходимо отметить, что закрепляемые законодательством принципы взаимодействия органов власти не показывают полную картину процесса взаимодействия. Уставы органов местного самоуправления в основном не содержат каких-либо особенностей, указывающих на процесс взаимодействия. В каждом отдельном случае взаимодействия должны быть указаны его направления. При этом категорию взаимодействия, координации и сотрудничества, контроль над местным самоуправлением, и соответственно увеличивают эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ.

«И хотя в Конституции РФ отсутствуют нормы, определяющие структурную иерархию представительных органов, пишет Н.Ф. Земченков, и не устанавливается подчиненность представительных органов субъектов Федерации федеральному представительному органу, следует учитывать, что народное представительство в России связано с Конституцией РФ и федеральными законами. Местная власть является основой устойчивости и стабильности раз¬вития народовластия, начиная с низшего уровня и прирастая верхними эшелонами власти в условиях единого федеративного государства» .

2.2 Основные направления повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и власти в регионе на примере Вологодской области

«Разнонаправленность стимулов обостряет отношения между субфедеральным и местным уровнями власти и сокращает возможности конструктивного взаимодействия в вопросах реализации целей повышения качества жизни. В свою очередь, многомерность этой социально-экономической категории на фоне разделения государственных функций требует одновременных и взаимно скоординированных действий обоих административных уровней. Государственные региональные и местные административные практики, мотивируемые альтернативными стимулами, постоянно сталкиваются. В точках их соприкосновения возникает ряд проблем, непосредственно препятствующих проведению политики повышения качестве жизни населения.»

«В настоящий момент необходимо определить единые методические подходы к софинансированию из федерального бюджета проектов, которые муниципальные образования не способны реализовать самостоятельно. Это прежде всего инфраструктурные проекты, направленные на решение проблем, сформировавшихся в 90-е годы XX века: дороги, инженерные сети, социальная инфраструктура (дошкольные учреждения, объекты здравоохранения и др.). Необходимо совместно с федеральными органами определить понятные, прозрачные критерии для получения необходимых средств.»

Если проанализировать вопросы получения грантов муниципальными образованиями Вологодской области из регионального бюджета можно отчетливо наблюдать не урегулированность этой процедуры. Нет четкого порядка в вопросе финансирования городских бюджетов за счет НДФЛ.

«Группировка муниципальных образований (по численности населения) - лидеров по достигнутому уровню или динамике значений показателей по итогам 2012 и 2013 гг. позволила выделить критерии, оказавшие наибольшее влияние на распределение грантов из областного бюджета.»

«Некоторые разделы методики оценки эффективности деятельности (такие как сельское хозяйство, дошкольное образование в 2014 г., физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство) не учитывались при выделении грантов, кроме того, из года в год меняются уточненные показатели в разделах методики оценки эффективности деятельности ОМСУ. Такой подход не позволяет осуществлять муниципальную социально-экономическую политику максимально эффективно. В практическом аспекте структура показателей, позволяющих оценить эффективность деятельности муниципального образования «город Вологда», включает все показатели Стратегического плана развития Вологды, контрольные показатели деятельности органов Администрации города Вологды, а также множество показателей, характеризующих социально-экономическое развитие города и муниципальных образований, сгруппированных в территориальном разрезе и по видам экономической деятельности.

Данная информация из этих источников получает статус «муниципальной статистической информации» и может использоваться в работе ОМСУ и при принятии управленческих решений»».

«В соответствии с положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. совершенствование системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизма их реализации является одним из приоритетных направлений перехода к инновационному социальноориентированному типу экономического развития.»

«Обобщив передовой отечественный и зарубежный опыт (и др.), считаем, что в части стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ к наращиванию собственного экономического потенциала необходимо совершенствовать методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе в целях предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых на поощрение достижения наилучших показателей эффективности, бюджетам субъектов РФ, наиболее динамично наращивающих собственный экономический потенциал.» Таким образом вопрос стимулирования органов власти различного уровня по усилению своего экономического положения за счет привлечения инвестиций является одним из главных.

«Правовое регулирование местного самоуправления является важнейшей законодательной функцией, а органы государственной власти в рамках своих полномочий должны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; деятельность же органов местного самоуправления должна носить законный характер» .

«Позитивное развитие органов местного самоуправления неразрывно связано с повышением качества кадрового обеспечения в том числе совершенствование механизмов размера участия РФ и субъектов РФ в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, занятых в системе местного самоуправления» .

Важное значение для приобщения населения в деятельности органов местного самоуправления является вопрос выделения средств из регионального бюджета в виде грантовых средств.

Кроме этого работа по совершенствованию и внесению изменений в стратегический план города Вологды должна вестись постоянно с привлечением мнения вологжан.

Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г регулируются вопросы стратегического планирования органами власти РФ, координации бюджетной политики, порядка взаимодействия органов власти с различными организациями по вопросам стратегического планирования, а так же анализа и контроля реализации документов стратегического планирования.

На основании вышесказанного, основное внимание необходимо обратить на видах и количестве полномочий выполняемых органами МСУ и вопросах их финансового обеспечения.

«К наиболее острым проблемам государственной региональной политики в сфере управления муниципальным образованием относятся (и др.):

- несовершенство нормативно-правовой базы в сфере местного самоуправления;

- отсутствие сформированных единых подходов, обеспечивающих развитие городов и реализацию инфраструктурных проектов;

- практическое отсутствие в РФ муниципальной статистики, а соответственно и необходимой для качественного планирования и управления статистической информации в разрезе муниципальных образований. В большей степени негативному воздействию этой проблемы подвержены крупные и крупнейшие города, ввиду того что для принятия грамотных, оптимальных управленческих решений, прогнозирования будущего развития им необходим больший объем статистической информации, учитывая диверсифицированный характер их экономики, неравные территориальные условия развития социально-экономических процессов и т.д» .

«Одной из главных проблем на муниципальном уровне является проблема муниципального долга. Проблема государственного (муниципального) долга в последние годы носит характер одной из самых насущных в экономической жизни России. Различные аспекты этой проблемы нашли отражение в ряде работ экспертов и ученых» . Разновекторность форм воздействия долга на экономику ставит его на роль фактора управления.

В настоящее время уже принято говорить не просто об управлении долгом, а о долговой политике, являющейся частью бюджетной политики. Вместе с тем существенным недостатком управления субфедеральными долгами это недостаточная законодательная урегулированность вопросов заимствований, неясность границ деятельности и ответственности органов власти.

Высокий уровень государственного долга явился ключевой особенностью функционирования территориальных бюджетов в последние 5 лет.

Проблема муниципального долга влияет на бюджетную политику региональной власти. Беря пример с федеральной власти, власти субъектов РФ уменьшают налоговые нормативы в местные бюджеты. Так в 2015 г. из общей суммы налогов, собранных на территории г. Вологды, вернулось обратно из регионального бюджета всего 12%. В условиях острой нехватки финансовых средств направляемых на выполнение муниципальных функций местные власти вынуждены осуществлять заимствования, что ограничивает возможности реализации стратегических инвестиционных проектов. Рост долговых обязательств муниципалитетов сопровождается ростом затрат на его обслуживание, что создает определенные трудности для исполнения местных бюджетов. В результате осуществления муниципальными образованиями заимствований образуется муниципальный долг. Муниципальный долг является одним из финансово-правовых институтов и представляет собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Законодательное регулирование муниципального долга осуществляется Бюджетным кодексом РФ и в меньшей степени Гражданским кодексом РФ.

«Структура муниципального долга включает в себя обязательства по:

- ценным бумагам муниципального образования;

-бюджетным кредитам, привлеченным в муниципальный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

-кредитам, полученным от кредитных организаций;

-гарантиям муниципального образования» .

«Начиная с 2010 года наблюдается усиление процессов наращивания долговых обязательств муниципалитетов РФ, как в абсолютном объеме, так и по отношению к собственным доходам местных бюджетов (Приложение 4). С 2009 по 2015 год муниципальный долг увеличился в 2,5 раза и достиг более 315 млрд руб., или четверти объема собственных доходов местных бюджетов. Более быстрыми темпами прирастали долговые обязательства муниципальных образований Вологодской области. За указанный период они увеличились с 0,6до 3,3 млрд руб., или в пять раз, составив почти треть годового объема собственных доходных источников.» «В 2014 году подавляющая часть муниципального долга - 82,4% - пришлась на бюджеты двух городских округов (Приложение 6)» .

«Как видно, до 2012 года доля задолженности городов не составляла и половины в субъектной структуре муниципального долга. В 2012 - 2014 гг. долговые обязательства городских округов стремительно росли, а долги районов и поселений сокращались.» «Для объяснения такой тенденции необходимо обратиться к отчетности об исполнении бюджетов городских округов - городов Вологды и Череповца. Анализ фактических данных позволил сделать следующие выводы. С 2008 по 2015 год произошло изменение структуры доходов городских бюджетов в сторону уменьшения собственных доходов и увеличения финансовой помощи из областного бюджета. В 2014 году поступления собственных доходных источников сократились в 1,2 раза по сравнению с уровнем 2008 года, а межбюджетные трансферты выросли в 1,4 -2,3 раза. В целом по бюджетам городских округов РФ доля собственных ресурсов в структуре доходной части бюджета также уменьшилась, однако абсолютный объемих поступлений увеличился.»

«Основным фактором снижения самообеспеченности бюджетов городов Вологодской области стало резкое падение поступлений профилирующего доходного источника - налога на доходы физических лиц (НДФЛ).В 2014 году объем сборов этого платежа составил менее 50% объема сборов в 2008 году. Существенно снизилась роль НДФЛ в формировании собственных бюджетных ресурсов: за 2008 - 2014 гг. удельный вес налога в объеме собственных доходов уменьшился с 51 - 59 до 30 - 36%.»

«В отличие от Вологодской области, поступления НДФЛ в бюджеты российских городских округов выросли на 10%, а их доля в собственных доходах уменьшилась незначительно. Снижение фискальной функции НДФЛ в бюджетах городов Вологды и Череповца было обусловлено изменением межбюджетной политики, проводимой региональными властями». «С 2012 года дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов заменены дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. При этом замена производилась главным образом за счет изъятия части НДФЛ из бюджетов городских округов. Сужение налоговой базы привело к наращиванию дефицита городских бюджетов 2012 - 2013 гг.»

«Для финансирования дефицита городские власти вынуждены были осуществлять заимствования, объем которых неуклонно нарастал. Масштабной закредитованностью характеризовался бюджет г. Вологды: на конец 2014 года объем привлеченных средств составлял более85% объема собственных доходов бюджета» .

«На погашение кредитов, привлеченных в бюджет г. Череповца, потребуется в ближайшие годы направить 42% собственных доходных источников. При этом займы в обоих городах были представлены преимущественно дорогостоящими кредитами коммерческих банков.»

«Заметим, что в целом по стране закредитованность бюджетов городских округов была существенно ниже, чем в Вологодской области, составив 27% в объеме собственных бюджетных ресурсов. Таким образом, основной причиной эскалации муниципального долга городских округов Вологодской области явилось изъятие из их бюджетов части налога на доходы физических лиц, повлекшее дефицит собственных бюджетных доходов, погашение которого потребовало привлечения существенногообъема кредитов. С 2009 по 2014 год объем долга бюджета г. Вологды вырос в 12 раз и приблизился к критическому уровню3, составив почти две трети собственных доходов.»

«В Череповце муниципальный долг возник в 2013 году, и за два последних года прослеживалась явная тенденция его наращивания. Сам по себе номинальный размер долговых обязательств не может дать объективную оценку состояния муниципального долга. Для этого необходимо рассмотреть его структуру. В структуре долга г. Вологды превалировали банковские кредиты, причем если в 2011 - 2013 гг. их доля снижалась, то в2014 году она приобрела повышающий тренд, достигнув 64%.»

«Аналогично структура долговых обязательств г. Череповца была представлена в основном коммерческой задолженностью, составившей более 84%.»

«Структура муниципального долга с доминированием банковских кредитов означает существование высоких угроз для стабильности городских бюджетов, поскольку такие кредиты являются наиболее обременительными с точки зрения их возврата и обслуживания. За анализируемый период расходы на обслуживание долговых обязательств (процентные расходы) (Приложение 8). Резкое увеличение наиболее непродуктивных бюджетных расходов, каковыми являются процентные платежи, несет в себе серьезные риски для обеспечения финансирования жизненно важных потребностей горожан» .

«Кроме затрат на обслуживание кредитов, городские бюджеты несли нагрузкупо их возврату. В соответствии с бюджетным законодательством расходы на погашение кредитов не включаются в составрасходной части бюджета, что, на нашвзгляд, неоправданно, поскольку на эти цели отвлекаются значительные бюджетные ресурсы.»

Как показывают данные таблицы, в 2014 году наблюдался резкий рост затратна погашение займов. На эти цели администрация г. Вологды использовала дветрети бюджетных доходов, мэрия г. Череповца - более трети. Доля собственных источников, направленных на возврат кредитов городскими округами Вологодской области, значительно превышала среднее значение по городским округам РФ.

«Наиболее негативным отражением растущего долгового бремени стало сокращение реальных расходов городских бюджетов и снижение инвестиционной активности, поскольку возможности местной власти в предоставления льгот для реализации инвестиционных проектов оказались существенно ограничены.»

«Как видно, в результате отвлечения бюджетных средств на погашение и обслуживание муниципального долга расходы бюджетов городов Вологды и Череповца за 2008 - 2014 гг. сократились соответственно на 36 - 55%. Глубокое падение инвестиций в основной капиталза указанный период, составившее более76%, отмечалось в Вологде.Таким образом, изменение межбюджетной политики органов власти Вологодской области привело к потере финансовой устойчивости городских округов, вкоторых проживает более половины населения. Между тем, как показали наши расчеты, бюджетный маневр не имел должного эффекта. Данные, представленные в приложении 18, подтверждают этот вывод» .

«На первый взгляд, усилия региональных властей по снижению дотационности действительно достигли своей цели» . С 2012 года, в котором были скорректированы основания взаимодействия между бюджетами, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений сократились на60%, однако другой дотационный вид финансирования, направленного на сбалансированность бюд¬жетов, увеличился более чем в два раза. Следовательно, снижение дотационной зависи¬мости местных бюджетов представляется весьма иллюзорным.

За 2012 - 2014 гг. сокращено софинансирование областного бюджета на осуществление расходов муниципальных образований в форме межбюджетных субсидий . Без дотирования важнейших направлений муниципалитеты будут продолжать кредитоваться для погашения старой задолженности. Стремление к расходованию средств на финансирование стратегических проектов а не на погашение долгов должно быть приоритетной задачей.

В вопросах делегирования полномочий органам местного самоуправления региональными властями по прежнему остается много проблем. Значительная часть передаваемых полномочий по сути представляет собой функции должностных лиц.

Есть необходимость остановиться на вопросах финансирования местного самоуправления. Серьезным фактором самостоятельности муниципалитетов являются собственные финансы. Данное обстоятельство стало причиной отказа региональных властей поддерживать право граждан на самоуправление. По этой причине власти субъектов РФ фактически убрали у органов местного самоуправления право по установлению налогов.

В настоящее время только налог на землю и налог на имущество физических лиц остался в ведении органов местного самоуправления, поэтому практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий существует во всех регионах.

Несоизмеримость доходов расходам является одной из самых главных причин несамостоятельности муниципалитетов. На сегодня датируемость городских округов в пределах 40 - 60 % ,а для для муниципальных районов 60 - 80%. Фактор зависимости муниципалитетов усиливает то, что датирование регионами осуществляется по собственному усмотрению.

Предметом постоянного напряжения является желание субъектов распоряжаться поступлениями налогов. Поэтому совершенно очевидно, что политика субъектов РФ явно ведет к ослаблению самостоятельности муниципальных образований. Вологодская область в данном аспекте не является уникальной и она так же пытается взять на себя муниципальные полномочия.

Есть необходимость остановиться на вопросах финансирования местного самоуправления. Серьезным фактором самостоятельности муниципалитетов являются собственные финансы. Данное обстоятельство стало причиной отказа региональных властей поддерживать право граждан на самоуправление. По этой причине власти субъектов РФ фактически убрали у органов местного самоуправления право по установлению налогов.

За 2012 - 2014 гг. сокращено софинансирование областного бюджета на осуществление расходов муниципальных образований в форме межбюджетных субсидий . Без дотирования важнейших направлений муниципалитеты будут продолжать кредитоваться для погашения старой задолженности. Стремление к расходованию средств на финансирование стратегических проектов а не на погашение долгов должно быть приоритетной задачей.

В вопросах делегирования полномочий органам местного самоуправления региональными властями по прежнему остается много проблем. Значительная часть передаваемых полномочий по сути представляет собой функции должностных лиц.

Несоизмеримость доходов расходам является одной из самых главных причин несамостоятельности муниципалитетов. На сегодня датируемость городских округов в пределах 40 - 60 % ,а для для муниципальных районов 60 - 80%. Фактор зависимости муниципалитетов усиливает то, что датирование регионами осуществляется по собственному усмотрению.



2.3 Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации

3 февраля 2015 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Документом дополнен перечень способов избрания главы муниципального образования. В частности, в «Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ внесены следующие изменения и дополнения:

1) в абзаце семнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ слова "либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан" заменены словами ", либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан";

2)часть 2статьи 36Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗдополнить пунктом 5 следующего содержания:

"5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.";

1)статью 36Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ дополнить частью 2.1 следующего содержания:

"2.1. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)."»

Проанализировав изменения внесенные законом очевидно, что главу муниципального образования теперь можно избирать не только на муниципальных выборах, но и по результатам конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Избранный таким образом глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию. В случае избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава он будет исполнять полномочия председателя такого органа с правом решающего голоса, либо возглавлять местную администрацию.

Примерно в таком же соотношении формируется конкурсная комиссия в муниципальном районе.

Таким образом изменения внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были направлены в основном на то, чтобы руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации непосредственно влиял на выбор руководителя муниципального образования чего не было ранее.

В результате проведения всех необходимых правовых действий, связанных с внесением вышеуказанных изменений, в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации появляется фигура руководителя местной администрации подконтрольная губернатору. Ранее такой зависимости не было, поскольку единственным способом выбора руководителя местной администрации были муниципальные выборы. Данную фигуру руководителя местной администрации стали называть сити-менеджером.

Сити-менеджер или городской управляющий назначается на должность городской думой. Кандидат на должность должен иметь российское гражданство, быть не моложе 35 лет и иметь стаж на руководящих должностях в отраслях экономики или промышленности. На городского управляющего возлагаются все те же запреты и ограничения, что и для муниципального служащего. Контракт заключается с представительным органом. Чтобы поступить на должность кандидат должен пройти условия конкурса. В результате положительного решения с городским управляющим заключается контракт. Срок полномочий сити-менеджера связывается со сроком полномочий городской думы, но не меньше двух лет. В своей деятельности городской управляющий руководит администрацией и полностью подконтролен представительному органу. Подконтрольность и ответственность перед населением у данного лица отсутствует.

На городского управляющего возлагается обязанность по управлению городом или районом.

К полномочиям сити-менеджера можно отнести следующее:

1)представление интересов исполнительного органа во взаимоотношениях с местными органами как внутри муниципалитета, так и с другими муниципальными образованиями;

2)в пределах своих полномочий может издавать собственные муниципальные акты;

3)может вносить предложение и проекты развития города в городскую думу;

4)составляет ежегодные отчеты о своей деятельности и направляет на рассмотрение в думу;

5)участвует в утверждении структуры администрации и формировании ее штата;

6)назначает на должность своих замов, а также руководителей структурных подразделений администрации;

7)принимает обращения граждан, ведет личный прием;

8)контролирует деятельность структурных подразделений исполнительного органа.

Прекратить полномочия городской управляющий может в результате: смерти, ухода в отставку, прекращения действия муниципального контракта, в случае отрешения, утраты гражданства, призыва на службу в армию, изменения статуса муниципалитета, в случае осуждения по приговору суда, утраты дееспособности. Также по заявлению представительного органа, главы региона, может быть расторгнут контракт с городским управляющим по причине ненадлежащего решения вопросов местного значения, поступления жалоб со стороны органов местного управления, а также в результате не соблюдения запретов и ограничений по муниципальной службе.

Однозначно, что институт сити-менеджера был введен для усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку ранее (до внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ) деятельность муниципальных органов осуществлялась независимо от деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а порой без какой либо согласованности. В публикациях СМИ нередко проходила информация о конфликтах между руководителями муниципальных органов и органов власти субъекта. Достаточно часто звучала фраза подчеркивающая такое противостояние «Тебя назначили, а меня выбрал народ». Такие конфликты возникали по причине того, что руководителя муниципальных органов выбирали в разрез с мнением руководителя субъекта. Принято считать достоинствами этой модели - возможность отбора для управленческой работы специалиста, который не зависит от результатов выборов. По мнению специалистов, этот профессионал будет не только качественно управлять, но и в меньшей степени подвергаться коррупционным посягательствам, потому что он подконтролен муниципальному совету. Возможными недостатками являются: отсутствие прямой зависимости от воли жителей муниципального округа, что влечёт к возможному подавлению прав населения, а также возможность частой смены сити-менеджеров, что будет приостанавливать развитие муниципалитета. В таких условиях их конфликт тем острее, чем более они концептуально определились, поскольку при несовместимости концепций, одна будет стремиться вытеснить другую. Сити-менеджер или городской управляющий назначается на должность городской думой. Кандидат на должность должен иметь российское гражданство, быть не моложе 35 лет и иметь стаж на руководящих должностях в отраслях экономики или промышленности. На городского управляющего возлагаются все те же запреты и ограничения, что и для муниципального служащего. Контракт заключается с представительным органом. Чтобы поступить на должность кандидат должен пройти условия конкурса. В результате положительного решения с городским управляющим заключается контракт. Срок полномочий сити-менеджера связывается со сроком полномочий городской думы, но не меньше двух лет. В своей деятельности городской управляющий руководит администрацией и полностью подконтролен представительному органу. Подконтрольность и ответственность перед населением у данного лица отсутствует.

На городского управляющего возлагается обязанность по управлению городом или районом.

К полномочиям сити-менеджера можно отнести следующее:

1)представление интересов исполнительного органа во взаимоотношениях с местными органами как внутри муниципалитета, так и с другими муниципальными образованиями;

2)в пределах своих полномочий может издавать собственные муниципальные акты;

3)может вносить предложение и проекты развития города в городскую думу;

4)составляет ежегодные отчеты о своей деятельности и направляет на рассмотрение в думу;

5)участвует в утверждении структуры администрации и формировании ее штата;

6)назначает на должность своих замов, а также руководителей структурных подразделений администрации;

7)принимает обращения граждан, ведет личный прием;

8)контролирует деятельность структурных подразделений исполнительного органа.

Прекратить полномочия городской управляющий может в результате: смерти, ухода в отставку, прекращения действия муниципального контракта, в случае отрешения, утраты гражданства, призыва на службу в армию, изменения статуса муниципалитета, в случае осуждения по приговору суда, утраты дееспособности. Также по заявлению представительного органа, главы региона, может быть расторгнут контракт с городским управляющим по причине ненадлежащего решения вопросов местного значения, поступления жалоб со стороны органов местного управления, а также в результате не соблюдения запретов и ограничений по муниципальной службе.

В результате проведения всех необходимых правовых действий, связанных с внесением вышеуказанных изменений, в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации появляется фигура руководителя местной администрации подконтрольная губернатору. Ранее такой зависимости не было, поскольку единственным способом выбора руководителя местной администрации были муниципальные выборы. Данную фигуру руководителя местной администрации стали называть сити-менеджером.

Сити-менеджер или городской управляющий назначается на должность городской думой. Кандидат на должность должен иметь российское гражданство, быть не моложе 35 лет и иметь стаж на руководящих должностях в отраслях экономики или промышленности. На городского управляющего возлагаются все те же запреты и ограничения, что и для муниципального служащего. Контракт заключается с представительным органом. Чтобы поступить на должность кандидат должен пройти условия конкурса. В результате положительного решения с городским управляющим заключается контракт. Срок полномочий сити-менеджера связывается со сроком полномочий городской думы, но не меньше двух лет. В своей деятельности городской управляющий руководит администрацией и полностью подконтролен представительному органу. Подконтрольность и ответственность перед населением у данного лица отсутствует.



Заключение

Вопрос развития МСУ в Российской Федерации остается актуальным на протяжении последнего двадцатилетия. За указанный период по вопросам полномочий муниципальных органов власти принято более сорока нормативно-правовых актов. Но это не позволило разработать четкую концепцию организации деятельности МСУ.

Важную роль приобретает вопрос о взаимосвязи органов и должностных лиц МСУ и органов государственной власти субъекта РФ. Также важным является вопрос о подконтрольной деятельности органов власти на местах государству. Одним из условий стабильного развития государства является дисциплина исполнения федеральных законов и иных нормативных актов на муниципальном и региональном уровнях.

При рассмотрении взаимоотношений органов МСУ и региональной власти позволяет сделать вывод, а именно: разграничение полномочий между уровнями власти должно осуществляется таким образом, чтобы оптимально использовались государственные ресурсы

Решение целого ряда проблемных вопросов, связанных с коммунальной сферой (ремонт и строительство дорог, ремонт и развитие инженерных сетей), социальной инфраструктурой (функционирование объектов здравоохранения, объектов образования и др.) требует больших финансовых затрат. Только совместно с федеральными органами муниципалитет способен реализовать многие социальные и инфраструктурные проекты. Для этого необходимо определить четкие критерии совместного финансового взаимодействия.

Кроме этого есть основание остановиться на важной проблеме- материальное и финансовое обеспечение МСУ. Местное самоуправление только тогда самостоятельно когда оно не зависимо в материальном плане от субъекта РФ. Желание регионального центра единолично распределять поступившие налоги, собираемые на его территории, осуществляется для того, чтобы главенствовать в решении многих вопросов совместного ведения с органами МСУ. Данная ситуация приводит к противоборству и напряженности в отношениях между городскими и региональными органами власти. Таким образом, можно сказать, что региональное руководств явно заинтересовано в сокращении самостоятельности муниципальных образований. Движением в данном направлении можно назвать действия областного правительства по изъятию части полномочий у муниципалитетов (к примеру, в сфере земельных отношений, выдачи разрешительных актов в вопросах строительства), так и издание законодательных актов, направленных на усиление контроля над городскими округами и муниципальными районами.

Законодательное решение перечисленных проблем, окончательно приведет к потере самостоятельности муниципальной власти и нарушит баланс в системе взаимоотношений и ответственности, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ.

Для того чтобы снять напряжение между органами МСУ и органами власти субъектов Федерации на разны уровнях взаимодействия необходимо выделить вопросы, находящиеся только в ведении МСУ, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Решая данные задачи в Бюджетный кодекс РФ внесены изменения, которыми определены виды расходов финансирование которых осуществляется либо исключительно из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ или из местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней(ст. 84, 85, 86, 87).

Для того чтобы не возникали межбюджетные споры необходимо разработать порядок реализации полномочий органов МСУ и региональных органов власти по всем вопросам совместного ведения. Вторжение одних органов в компетенцию других не способствует стабильности во взаимоотношениях между органами МСУ и государственной власти.

Для нахождения компромисса при осуществлении дальнейшей работы по конкретизации полномочий муниципальных органов и органов власти субъекта Российской Федерации необходимо заключение соглашений между региональными органами государственной власти и органами власти муниципальных образований, например, на время действия бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципалитета.

Правовым инструментом определяющим взаимоотношения органов МСУ и органов исполнительной власти субъекта Федерации может служить внесение соответствующих поправок в Федеральный закон №131-ФЗ. Подробный регламент взаимоотношений по вопросам реализации государственных полномочий и полномочий МСУ внесет элемент стабильности в органы МСУ. Это поможет решить вопрос соблюдения соотношения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами МСУ.

Немаловажно разделить правовые механизмы относящиеся к делегированию отдельных государственных полномочий и относящиеся к правовому регулированию вопросов местного значения. Также, необходимо выделять из отдельных государственных полномочий те полномочия, которые должны быть переданы органам МСУ под контролем государства, и те, которые не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. Важнейшим фактом является материальное и финансовое обеспечение передаваемых на уровень МСУ государственных.

Оптимизацию финансовых механизмов МСУ можно разделить на основные направления их совершенствования:

- оптимизация механизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями власти;

- перераспределение существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность финансовых ресурсов всех ее уровней.

- развитие федеральных, региональных и местных целевых программ поддержки местного самоуправления;

- увеличение роли муниципальных образований на решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к их компетенции;

- внедрение передовых методов планирования на всех бюджетных уровнях. Переход к программно-целевым методам планирования финансовой деятельности муниципалитетов.

Таким образом, цель и задачи, поставленные в начале выпускной квалификационной работы достигнуты.



Список использованных источников

Нормативные правовые акты и официальные документы:

1. Конституция Российской Федерации. - Москва: Проспект, 2016. - 49 с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: принят Государственной Думой РФ 17 июля 1998 года // Собрание законодательства РФ. - 2016 - № 145- Ст.100

3. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федер. закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 18.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822; 2015. - № 357. - Ст. 3822.

5. О внесении изменений в статьи 32 и 33 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федер. закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ (ред. от 13.07.2016) // Собрание Законодательства РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190; - 2016. - № 236. - Ст. 4190.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2016) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2016. - № 354. - Ст. 5005.

7. О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации: федер. закон от 26.02.1997 № 31-ФЗ (ред. от 05.04.2013) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 5. - Ст. 1014; 2013. - № 55. - Ст.1014.

8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 03.11.2016) //Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 2253. - 2016. - № 302. - Ст. 2253.

9. О несостоятельности (банкротстве): федер. закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 13.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190; - 2016. - № 236. - Ст. 4190.

10. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04. 2008 № 607 (ред. 14.10.2012) // Собрание законодательства РФ - № 18. - Ст. 2003-2008; 2012. - № 1384. - Ст.2003-2008.

11. Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 03. 06. 1996 № 803[Электронные ресурс]. - Режимдоступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10590. Загл. с экрана - (дата обращения: 01.02.2016).

12. Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Вологодской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов [Электронный ресурс] // Постановление Правительства Вологодской области от 2 сентября 2011 года № 1076. - Режим доступа: http://df35.ru (дата обращения: 16.01.2016).

Учебники, монографии, статьи, диссертации:

13. Авакьян, С. А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования / С.А. Авакьян // Пробелы и коллизии в законодательстве РФ о местном самоуправлении. - Москва: Государственной Думы РФ, 2008. - Ст. 17-18.

14. Авдонин, В. С. Региональная политика: современные тенденции и проблемы / В. С. Авдонин // Вестник Московского университета. Сер. 12: Политические науки, 2010. - № 5. - С. 45-52.

15. Аганбегян, А. Г. Нужна ли России смена парадигмы социально-экономического развития? / А. Г. Аганбегян // Экономическая политика. - 2012. - № 6. - С. 54-66.

16. Агафонов, В. А. Инновационная стратегия развития региона / В.А. Агафонов // Экономическая наука современной России. - 2009. - № 3. - С. 20-27.

17. Блинков, О.Е. Осуществление права муниципальной собственности: проблемы выбора форм / О.Е. Блинков, Е.О. Филатов // Государственная власть и местное самоуправление. -2006. - № 3. - С. 60 .

18. Будовская, О. В. Проблема межрегионального выравнивания как способ разрешения противоречия между равенством и эффективностью /О.В. Будовская // Каспийский регион: политика, экономика, культура. - 2015. - № 1. - С. 62-68.

19. Будовская, О. В. Демократия как фактор становления местного самоуправления в Российской Федерации / О.В. Будовская // Система ценностей современного общества. - Новосибирск: ГУП, 2009. - С. 107-112.

20. Будовская, О. В. Анализ природы взаимовлияния органов местного самоуправления и общественных объединений / О.В. Будовская // Вопросы управления в социально-экономических процессах и информационной. - Астрахань: Астраханский университет, 2009. - Ст. 14-15.