Правовое регулирование деятельности судейских сообществ в России

Для оперативного коллегиального решения назревших вопросов в рамках Совета судей Российской Федерации создается Президиум.

Региональные советы судей избираются на конференциях. В соответствии с главой 6 Регламента Конференции судей Вологодской области совет судей избирается на конференции открытым голосованием на два года. Нормы представительства следующие: «от судей Вологодского областного суда - 2 судей; от Арбитражного суда - 3 судей; от судей районных (городских) судов - 7 судей; от судей гарнизонного военного суда - 1 судья; от мировых судей - 2 судей».

Из своего состава совет выбирает председателя и его заместителей, причем эти лица не могут быть избраны на соответствующие должности более двух раз подряд.

В перерывах между съездами Совет судей Российской Федерации выступает в качестве высшего органа судейского сообщества. Такая его роль обусловлена широким кругом полномочий, основные из которых сформулированы в ст. 10 Закона об органах судейского сообщества, а именно: «Созывает Всероссийский съезд судей; дает согласие на назначение и освобождение от должности Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, заслушивает его годовые отчеты; избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии судей вместо выбывших в период между съездами, членов Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи вместо выбывших в период между съездами; изучает, обобщает и распространяет опыт работы органов судейского сообщества, разрабатывает рекомендации по совершенствованию их деятельности; определяет порядок участия судей гарнизонных военных судов, действующих за пределами Российской Федерации, в работе органов судейского сообщества субъектов Российской Федерации; участвуют в обсуждении проектов федерального закона о федеральном бюджете; осуществляют прямые связи с органами судейского сообщества и профессиональными объединениями других стран». П. 7 ст. 11 и ст. 12 рассматриваемого закона относит к компетенции Совета судей Российской Федерации в период между съездами вопрос о досрочном прекращении полномочий членов Высшей квалификационной коллегии судей и Высшей экзаменационной комиссии.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. «О финансировании судов Российской Федерации» уменьшение размера бюджетных средств, которые направляются на финансирование судов, не более чем на 5% возможно только с согласия Совета судей Российской Федерации.

К кругу полномочий Совета судей Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (далее - Закон о статусе судей) отнесена разработка типовых правил внутреннего распорядка судов.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Судей Российской Федерации» (далее - Закон о Судебном департаменте) определяет еще некоторые компетенции Совета судей Российской Федерации, а именно: «согласовывает разработанные Судебным департаментом предложения о финансировании судов и органов судейского сообщества, члены совета могут участвовать в работе коллегии Судебного департамента».

Наряду с вопросами содействия Совета судей Российской Федерации Судебному департаменту при Верховном Суде, важную роль играют его обязанности по выработке правил профессиональной этики, прием и рассмотрение жалоб граждан на совершение дисциплинарного проступка судьей, а в необходимых случаях после рассмотрения вопроса Дисциплинарной комиссией вносить представление в Высшую квалификационную коллегию судей о привлечении судьи, совершившего дисциплинарный проступок, к ответственности.

По согласованию с Советом судей Российской Федерации коллегия Судебного департамента принимает решение о назначении или освобождению от занимаемой должности руководителя Федерального государственного бюджетного учреждения «Информационно-аналитический центр поддержки ГАС «Правосудие»».

В соответствии со ст. 13 Регламента Совета Судей Российской Федерации наряду с Президиумом по различным направлениям деятельности могут создаваться и иные рабочие органы - комитеты и комиссии. В настоящее время в рамках Совета судей Российской Федерации действуют около девяти комиссий по разнообразным направлениям деятельности. Комиссии действуют на основании разработанных об их деятельности положений и подотчетны Совету судей и его Президиуму.

В состав рабочих органов советов судей субъектов Российской Федерации следовало бы включить специалистов Управления Судебного департамента в соответствующем регионе, органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих организационное обеспечение деятельности мировых судей, ученых, преподавателей юридических дисциплин. Данное предложение можно рассматривать в контексте повышения эффективности совета, вовлечения науки в практику. Участие представителей общественности в деятельности советов обеспечит общественный контроль судейского самоуправления.

Президиум рассматривает вопросы, относящиеся к ведению Совета судей Российской Федерации, за исключением отнесенных к исключительной компетенции Совета судей, разрабатывает проекты повестки дня, решает вопросы организационного обеспечения пленарного заседания и другие требующие оперативного разрешения. При такой роли некоторые авторы склоны считать «недостатком судейского саморегулирования отсутствие процедурного акта, определяющего полномочия Президиума и порядок его деятельности».

Полномочия советов судей субъектов Российской Федерации, закрепленные в ч. 4 ст. 10 Закона об органах судейского сообщества, выглядят следующим образом: «рассматривают в период между конференциями судей все вопросы, отнесенные к компетенции конференции судей, за исключением избрания квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации и заслушивания их отчетов; созывают конференции судей; избирают судей в состав квалификационных коллегий судей соответствующих субъектов Российской Федерации вместо выбывших в период между конференциями судей; избирают членов экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи вместо выбывших в период между конференциями судей».

Важная роль отведена совету судей субъекта Российской Федерации в вопросе взаимодействия с региональным отделением Судебного департамента при Верховном суде. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Закона о судебном департаменте Управление Судебного департамента подотчетно совету судей субъекта, а ч. 1 ст. 15 определяет полномочия совета судей «в процедуре назначения или освобождения от должности начальника управления Судебного департамента соответствующего субъекта».

Нужно отметить, что Совет судей Российской Федерации и советы судей субъектов является наиболее авторитетными органами судейского сообщества. За более чем двадцатилетнюю историю существования совет судей стал активным участником судебных реформ, начиная с разработки Закона о статусе судей 1992 года. Первоначальная его редакция была подготовлена Министерством юстиции России, однако Совет судей Российской Федерации раскритиковал его, в первую очередь, за то, что тот «не содержал гарантий независимости судей, не решал социальных вопросов, был по существу пустым». Поэтому Совет судей РФ разработал новый проект, который был внесен на рассмотрение парламента. Как отмечается на сайте Совета судей Российской Федерации «показательно, что при внесении законопроект подписали не только Верховный Суд Российской Федерации, но и Президент Российской Федерации, а также Комитет по законодательству Верховного Совета Российской Федерации». С участие Совета судей России разрабатывались и были подготовлены важные судоустройственные и судопроизводственные законы: ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.), «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (2011 г.), «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (1998 г.) и др.

В качестве вывода стоит признать, что советы судей являются универсальным органом судейского сообщества, полномочия которого носят общий, многофункциональный характер. В системе судейского самоуправления существуют органы, которые носят узкоспециальный характер, например экзаменационные комиссии. Советы судей сосредотачивают в себе большое количество полномочий, включая судебное администрирование. В силу этого трудно представить себе исчерпывающий перечень всех обязанностей советов судей, закрепленных в одном законодательном акте. Естественно, такая ситуация будет являться препятствием к их эффективному самоуправлению. Нельзя не согласиться с Е.В. Бурдиной, что «имеющиеся неопределенности правового статуса советов судей, в том числе круга их полномочий, отчасти компенсируются их саморегулированием посредством принятия соответствующих актов». Поэтому при определении основных полномочий советов судей стоит брать во внимание не только закрепленные в законе, но и зафиксированные в актах судейского сообщества и сложившуюся практику работы данные органов.

В силу ч. 2 ст. 2 Закона об органах судейского сообщества «судья, пребывающий в отставке, сохраняет свою принадлежность к судейскому сообществу». Оно в свою очередь обеспечивает защиту законных интересов не только действующих, но и пребывающих в отставке судей. Однако возможность участия таких судей в совете региона в Законе об органах судейского сообщества прямо не предусмотрена. Стоит отметить, что в некоторых регионах, например в Самарской области, Регламент конференции судей содержит положения о включении в состав совета судей области судьи, пребывающего в отставке. В Вологодской области такого положения нет, что в свою очередь не обеспечивает принципа полноты представительства всех членов судейского сообщества в совете судей.

Совет судей Российской Федерации на 2016-2020 гг. состоит из 126 членов, из них 97 - председатели судов, 13 - заместители председателей судов и только 16 - судьи, не занимающие таких должностей. В российском законодательстве не содержится запретов на избрание в состав совета судей председателей судов или их заместителей. С одной стороны, участие в деятельности совета судей лица совмещающего в себе административные полномочия в суде облегчает выполнение поставленных задач. В регионах также в основном в качестве членов совета судей субъекта привыкли выбирать именно председателя. В совете судей Вологодской области - 15 членов, из них 5 - судьи, председателей районных судов 8, заместителей - 2. Совет судей несомненно в качестве основного направления деятельности выбирает эффективное судебное управление и кому, как ни председателю, наделенному соответствующими знаниями и опытом, претворять в жизнь поставленные задачи. Однако, в некоторых случаях сочетание статуса председателя суда и судейского самоуправления выглядит чрезмерным. Совмещение в одном человеке руководящей должности суда общей юрисдикции и выборной председателя совета судей субъекта Российской Федерации приводит к максимальной концентрации функций судебного управления в одних руках. Такая ситуация не приводит к развитию принципа плюрализма в судебной сфере, поэтому считаю необходимым установить запрет на избрание в качестве председателя совета судей субъекта Российской Федерации руководителя суда общей юрисдикции.

В целях «обсуждения вопросов, связанных с совершенствованием организации работы суда, выражения законных интересов судей, а также для проведения в случаях, установленных законом, выборов делегатов на съезд (конференцию) судей в каждом суде могут созываться общие собрания судей». Делегаты на Всероссийский съезд избираются на общих собраниях от судей Конституционного суда, Верховного Суда, арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, окружных (флотских) военных судов.

Статья 12 Закона об органах судейского сообщества также регулирует вопрос периодичности проведения собрания - «не реже чем один раз в год».

Особым видом названного органа судейского сообщества является общее собрание судей Верховного Суда Российской Федерации.

Стоит отметить, что законодатель не установил четкий круг полномочий, отнесенных к деятельности общих собраний судов. Относительно Верховного Суда данный вопрос решен в Положении об органах судейского сообщества в Верховном Суде Российской Федерации, принятым общим собранием судей Верховного Суда 21 октября 2014 года. Данное Положение позиционирует общее собрание судей «как высший орган судейского сообщества в Верховном Суде». Данный орган будет считаться правомочным при условии участия в нем не менее двух третей действующих судей, но к участию в собрании могут привлекаться и судьи, пребывающие в отставке.

К полномочиям общего собрания судей Верховного Суда отнесен следующий круг вопросов: «избрание делегатов на Всероссийский съезд; принятие решений по всем вопросам, относящимся к деятельности органов судейского сообщества в Верховном Суде; утверждение актов, регулирующих деятельность органов судейского сообщества в Верховном Суде, и внесение в них изменений; избрание судей Верховного Суда в состав Совета судей данного суда».

Общее собрание судей - орган судейского сообщества, потенциал которого реализован в меньшей степени. Система судейского самоуправления должна строиться именно на базовых и самых массовых ее структурах. В данном случае сложно не согласиться с Е.В. Бурдиной, что «с одной стороны, при фрагментарности и незавершенности законодательного регулирования правового положения собрания судей судов, а с другой - при наличии четко выраженных в судоустройственном законодательстве полномочиях председателей судов и их заместителей, организационных полномочий президиумов судов, практически не остается поля деятельности по организации работы суда для общих собраний судей, что делает указанные публичные образования неэффективными, неопределенными по сути и месту в системе судейского самоуправления».

Повысить авторитет общих собраний судей судов возможно через закрепление его основных полномочий в ст. 12 Законе об органах судейского сообщества. Иные вопросы, касающиеся периодичности собраний, порядке работы, выбора председателя и т.д. должны быть определены в регламентах, которые бы утверждали на таком собрании. В ст. 12 Закона об органах судейского сообщества необходимо внести изменения, которые бы включали следующие полномочия общего собрания судей: ежегодное заслушивание отчетов об итогах суда, лицами, занимающими административные должности в суде, и руководителей; утверждение правил закрепления дел в суде; утверждение нормативных актов суда, в том числе определяющих доступ граждан к суду; дача рекомендаций кандидату на должность судьи; анализ судебной практики и выработка рекомендаций. Также стоит зафиксировать возможность проведения внеочередного собрания и порядок его созыва.

Как было сказано выше, организационные вопросы стоит отнести на откуп самому суда, за исключением вопросов определения субъектов собрания, периодичности его проведения, необходимого количества присутствующих для принятия решений и порядка голосования.

При соблюдении данных требований общее собраний судей может стать основной единицей судейского самоуправления, выражающей интересы всего судейского корпуса.

2.3 Квалификационные коллегии судей: правовая характеристика и основы организации

В соответствии с Постановлением Правительства от 27 декабря 2012 г. «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»» основной целью программы является «повышение качества осуществления правосудия и совершенствование судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций», задачами Программы являются: «обеспечение открытости и доступности правосудия; обеспечение независимости судебной власти» и т.д. Достижение столь важных целей и задач возможно при соблюдении ряда условий. И одно из главных - эффективная работа каждого судьи, что означает своевременное рассмотрение каждого дела и вынесение законного справедливого обоснованного решения.

Для такой работы судья должен обладать многими качествами. Разглядеть их наличие или отсутствие в претенденте на вакантную должность судьи - сложная задача квалификационных коллегий судей.

Правовая природа квалификационных коллегий судей, безусловно, связана с особенностями деятельности, которая предполагает, в первую очередь, независимость в принятии решений от политического влияния и вмешательства со стороны органов государственной власти. Председатель Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации в 2013 году В.В. Кузнецов отмечал: «В сущности, квалификационные коллегии судей - это публично-властный механизм решения вопросов, отнесенных к ведению судейского сообщества, который волей законодателя имеет четкое закрепление полномочий именно как органа самоуправления».

Основной принцип формирования квалификационных коллегий судей - представительство от всех судов. В соответствии с этим принципом ст. 11 Закона об органах судейского сообщества устанавливает квоты представительства судей в Высшую квалификационную коллегию и коллегии субъектов. В состав квалификационных коллегий входят также члены, наделенные одинаковым, равным юридическим статусом со своими коллегами из числа судей, но не включенных официально в корпоративную общность - это представители общественности и представитель Президента Российской Федерации.

По закону представителями общественности являются граждане от 35 лет с высшим юридическим образованием, «не совершавшие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами». В Высшую квалификационную коллегию представители общественности назначаются Советом Федерации, в субъектах - законодательным (представительным) органом власти. Представитель Президента РФ - гражданин, находящийся на государственной службе, назначается Президентом.

В глазах общественности члены коллегий, не являющиеся судьями, выступают в роли «социальных контролеров», призванных следить, чтобы принцип независимости судей не превратился, как иногда можно услышать, в «принцип их безответственности». Например, А.А. Гравина утверждает, что «участие представителей общественности и Президента РФ должно рассматриваться как дополнительная гарантия объективности принимаемых коллегиями решений».

Однако, по мнению Заслуженного юриста РФ И.А. Тарханова, такая позиция не может считаться приемлемой и не раскрывает подлинной роли и предназначения представителей общественности и Президента РФ, которые, в первую очередь, должны способствовать судейскому сообществу в полномасштабном решении его задач. ИА. Тарханов отмечает, что их деятельность нацелена на «обеспечение защиты независимости судебной власти от неблаготворного влияния политических и иных социальных структур, на возвышение ее авторитета в глазах общества, расширение сферы открытости и гласности».

Законом об органах судейского сообщества в ст. 11 зафиксирован исчерпывающий перечень оснований прекращения полномочий члена коллегии из числа судей: «по его инициативе, либо в случае совершения им дисциплинарного проступка, либо в случае его отсутствия на заседаниях квалификационной коллегии судей в течение четырех месяцев без уважительных причин» и основания, указанные в п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей. Закон устанавливает запрет участия в коллегии судей председателей судов и их заместителей. Однако практика показала, что за время осуществления своих полномочий в качестве члена коллегии у судей могут происходить изменения в карьере (назначение на руководящую должность, в другой субъект и т.д.), что влечет нарушение принципа представительства. Правила, по которому происходило бы прекращение полномочий по данным основаниям, в законе нет. В связи с этим, п. 7 ст. 11 Закона об органах судейского сообщества стоит дополнить основанием прекращения полномочий члена квалификационной коллегии, вследствие изменения его должности, нарушающего установленные законом запреты и нормы представительства.

Сменяемость членов квалификационных коллегий - еще одна гарантия непредвзятости, объективности коллегий. Закон предусматривает четырехлетний срок полномочий выборных органов судейского сообщества, по истечению которого на очередном съезде (конференции) делегаты от соответствующих судов из своего состава избирают тайным голосованием судью в состав Высшей квалификационной коллегии. Однако при решении столь сложных задач, стоящих перед коллегиями судей, она нуждается в закреплении опыта. Существует мнение, что в данном случае «было бы целесообразно обновлять состав не полностью, а частями, один раз в два года, используя метод ротации, что позволило бы эффективно накапливать и передавать опыт самоуправления». Данное мнение имеет право существовать, учитывая большое количество функций и объема работы коллегий.

Квалификационные коллегии судей наделены полномочиями, обеспечивающими: а) их участие в формирование судейского корпуса (пп. 1-3, 5-7 п. 2 ст. 17, пп. 1-4, 6, 7 п. 2 ст. 19 Закона об органах судейского сообщества); б) их реагирование на нарушение судьями законов и норм Кодекса судейской этики (пп. 2.2, 4, 8 п. 2 ст. 17 и пп. 1.3, 5, 8 п. 2 ст. 19 Закона об органах судейского сообщества); в) иные полномочия (пп. 9 - 13 п. 2 ст. 17 и пп. 9 п. 2 ст. 19 Закона об органах судейского сообщества).

Основной задачей квалификационных коллегий судей является отбор и оценивание кандидатов с учетом их профессиональных качеств. На коллегии возлагается обязанность по проверке представленных кандидатом документов, которую она может производить самостоятельно, обращается за помощью в правоохранительные, налоговые и иные органы, также вправе поручить проведение проверки председателю соответствующего или вышестоящего суда, в Судебный департамент при Верховном Суде и его органам в отношении претендентов на судейскую должность суда общей юрисдикции.

Российское законодательство предусматривает единую модель проведения конкурса на замещение вакантной должности судьи, не делая различий для впервые назначаемых на должность судьи, проходящих конкурс в целях повышения должности, продвижения по карьере и назначаемых на должность руководителей судов. Стоит отметить, что в законодательстве зарубежных стран предусмотрена такого рода специфика. Закон Литовской Республики от 31 мая 1994 года №I-480 «О судах» содержит положения, определяющие порядок первоначального назначения судей на должность судьи, закрепляет особенности перевода судей в другие суды, назначения судьями других судов, глава III закона содержит вопросы судейской карьеры . Консолидируя зарубежный опыт в российском законодательстве, стоит дифференцировать конкурсные процедуры в отношении только назначаемых на должность судьи, при повышении и назначении председателем суда. Каждая из процедур должна содержать определенный набор элементов: предъявляемые требования, документы, сведения, ограничения и запреты к занятию должности, сроки процедуры и порядок проверки представленных материалов.

В соответствии со ст. 20.2 Закона о статусе судей квалификационная аттестация судей - «это оценка уровня его профессиональных знаний и умения применять их при осуществлении правосудия, результатов судебной деятельности, деловых и нравственных качеств судьи и соответствия его требованиям, предъявляемым указанным Законом и кодексом судейской этики».

Для квалификационных коллегий судей аттестация такое же естественное дело, как и рассмотрение заявлений на вакантные должности. Думается, вряд ли за всю историю деятельности квалификационных коллегий найдется одно-два заседаний, на которых эти вопросы не рассматривались.

Квалификационная аттестация является неотъемлемой составной частью и обязательным условием, как профессиональной подготовки, так и повышения квалификации судей. Однако мнения об ее эффективности расходятся. Так, среди научных работников высказываются мнения о «сугубом формализме и автоматизме квалификационной коллегии». С другой стороны, В.В. Кузнецов указывает на успешную деятельность коллегий с точки зрения статистических данных о присуждении более высокого класса и оставлении судей в прежнем классе (из 6108 представлений и заявлений в 2011 году были удовлетворены 5928). Из доклада председателя Высшей квалификационной коллегии судей на IX Всероссийском съезде судей за период с 2013 по 2016 годы из 37000 судей прошедших аттестацию в прежних классах оставлены около 5%.

По мнению А.В. Абсалямова, «действующий порядок квалификационной аттестации не требует существенной ревизии».

Однако согласиться с такой точкой зрения нельзя. Как справедливо отмечал председатель Томского областного суда «чаще всего аттестация и присвоение очередного класса воспринимается судьями как само собой разумеющееся решение, принятие которого зависит от стажа работы и уровня занимаемой должности». Такое восприятие формируется, с одной стороны, формализацией процесса аттестации, с другой - недостаточной глубиной анализа профессиональных качеств судьи.

Безусловно, чтобы институт аттестации работал эффективно необходимо: четче увязать аттестацию с реальным уровнем профессионализма судьи, точнее выявлять этот уровень, совершенствовать механизм аттестации. Квалификационные коллегии обязаны не допускать «девальвации» аттестации судей.

Так, по мнению Е.В. Бурдиной совершенствованию подлежит процедура оценки квалификации судей, которая «должна включать следующие элементы: принципы оценки, субъекты оценочной деятельности, порядок оценки, ознакомление судьи с результатами оценки, представление оценочных материалов квалификационной коллегии и вынесение ею решения, возможность его обжалования».

В период с января 2013 по ноябрь 2016 года аттестацию прошли 37 тыс. судей. Такая деятельность требует от квалификационных коллегий большого количества времени и значительных усилий. При весьма плотной занятости данного органа судейского сообщества М.И. Клеандров предлагает выделить функции аттестации судей «из совокупного объема функции квалификационных коллегий и возложить их на специально созданный для этого двухуровневый орган судейского сообщества - судейскую аттестационную комиссию (САК), укомплектованной как судьями, избранными судьями, так и представителями общественности - психологами, социологами, специалистами в области трудовых, социальных и иных отношений». Судей в таком органе, по мнению М.И. Клеандрова, не должно быть менее 2/3.

Некоторые вопросы привлечения судей к дисциплинарной ответственности, несмотря на большую популярность данной темы в обществе, не получили пока четкого правового регулирования. В настоящее время дисциплинарные основы привлечения судьи к ответственности определяются Законом о статусе судей, Законом об органах судейского сообщества, Положением о порядке работы квалификационной коллегии судей, утвержденным Высшей квалификационной коллегии судей 22 марта 2007 г.

Количество поступивших в квалификационные коллегии жалоб граждан и юридических лиц с каждым годом постоянно увеличивается. В рамках функции по привлечению судей к дисциплинарной ответственности квалификационные коллегии осуществляют: проверку поступивших жалоб и заявлений, выносят решение о привлечении судьи к ответственности, наложение на судью дисциплинарного взыскания. Все эти функции наряду с рассматриваемыми ранее полномочиями по конкурсному отбору кандидатов на должность судьи наделяют коллегии большой властью, ставя под сомнение их беспристрастность и независимость.

Е.Б. Абросимова отмечала: «Объединение полномочий по назначению судей и привлечение их к ответственности в одних руках - квалификационную коллегию судей, учитывая тесную связь этих органов с руководством соответствующих судов, представляется весьма опасным, поскольку естественным образом ставит судей в зависимость от судейского «начальства»».

М.И. Клеандров в свою очередь считает, что квалификационные коллегии судей «монополизировали функции, которые нельзя монополизировать по определению, как нельзя объединить и отдать в монопольное ведение пусть самому объективному, сформированному на базе самых демократических принципов, но одному органу функции дознания, следствия и суда».

Здесь будет уместно привести мнение русского цивилиста Е.В. Васьковского об ответственности носителей судебной власти: «Судьи не могут быть ни бесконтрольны, ни безответственны. Напротив, за их деятельностью необходим бдительный надзор, а ответственность за нарушение обязанностей службы должна быть даже строже, чем для других должностных лиц, ввиду особой важности возложенной на их функции».

Именно квалификационные коллегии судей призваны накладывать на судью дисциплинарное взыскание. В соответствии со ст. 12.1 Закона о статусе судей за совершение дисциплинарного проступка могут быть наложены следующие виды взысканий: замечание, предупреждение, досрочное прекращение полномочий. Стоит отметить, что такой узкий арсенал мер дисциплинарной ответственности судей не всегда позволяет обеспечить применение адекватной содеянному меры дисциплинарного взыскания.

Вопрос о дифференциации дисциплинарных санкций к судьям при совершении ими дисциплинарных проступков обсуждался на VII Всероссийском съезд судей. Председатель Высшей квалификационной коллегии судей В.В. Кузнецов предложил включить в арсенал воздействия выговор - как меру, предшествующую досрочному прекращению полномочий. Такое дополнение, по мнению В.В. Кузнецова, позволило бы более точно соотнести тяжесть проступка с мерой ответственности и тем самым добиться большего превентивного эффекта. Однако, по мнению Совета судей РФ, «расширение перечня видов дисциплинарных взысканий приведет лишь к ослаблению ответственности и дисциплины некоторых судей, что в конечном итоге отразится на качестве осуществления правосудия».

Сосредоточение в руках одного органа полномочий по дисциплинарному расследованию и наложением взыскания в юридической литературе воспринимается крайне скептически. Многие авторы высказываются за разделение этих функций. По мнению Заслуженных юристов РФ Н.А. Петухова и А.С. Мамыкина функции «возбуждения дисциплинарного производства и проверки обстоятельств совершения дисциплинарного проступка оставить в компетенции квалификационных коллегий судей, а функции рассмотрения материалов дисциплинарного производства по существу и наложения дисциплинарных взысканий возложить на специально созданные органы».

М.И. Клеандров считает, что при квалификационных коллегиях стоит создать «дисциплинарные судейские комиссии по проверке сигналов о допущенном судьей дисциплинарном проступке, а также отделить от квалификационных коллегий судей функцию дисциплинарного квазисуда, передав ее новому органу судейского сообщества - дисциплинарной судейской коллегии».

О.В. Макарова предлагает создать дисциплинарный суд либо дисциплинарный совет, который будет действовать на постоянной основе и создаваться на федеральном уровне, а также в каждом субъекте Федерации.

Заявление о необходимости создания специализированных дисциплинарных судов в России было сделано Президентом РФ на VII Всероссийском съезде судей. Эта идея была частично реализована с принятием Федерального конституционного закона от 9 ноября 2009 г. №4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии». В соответствии с ним на федеральном уровне создавался дисциплинарный судебный орган, который рассматривал, в том числе, жалобы судей о досрочном прекращении их полномочий за совершение ими дисциплинарных проступков. После ликвидации Высшего Арбитражного Суда РФ и Дисциплинарного судебного присутствия их функции перешли в юрисдикцию Верховного Суда РФ, в составе которого сформирована Дисциплинарная коллегия.

Нельзя не согласиться с мнениями приведенных выше авторов: сосредоточение полномочий органа дознания, следствия и суда в одном органе является избыточным. В данном вопросе важно сбалансированное распределение полномочий. В процедуре привлечения судьи к дисциплинарной ответственности полномочиями по наложению репрессивных мер обладают квалификационные коллегии, председатели судов и совет судей. Непосредственно все жалобы направляются в коллегию, а та в свою очередь может делегировать полномочия председателю судов или совету судей. Такое распределение полномочий помогает разграничить стадии дисциплинарного производства: подготовительная, предваряющая заседание коллегии и рассмотрение дела по существу в коллегии.

Избежать такого сгущения полномочий можно предусмотренной Законом об органах судейского сообщества процедурой создания комиссий квалификационной коллегии из числа членов самой коллегии, совета судей, представителей общественности и работников аппарата коллегии. Правовое положение, права и обязанности членов комиссий в Законе не определены, хотя имеют важное значение для создания гарантий независимого разбирательства.

Дисциплинарные комиссии стоит признать рабочими органами коллегий, наделенными полномочиями осуществлять самостоятельную проверку поступивших материалов о совершенном судьей дисциплинарного проступка до возбуждения производства и дополнительную проверку после возбуждения производства.

Е.В. Бурдина высказывает отрицательное мнение об участии в составе дисциплинарных комиссий представителей общественности, утверждая, что с точки зрения справедливого дисциплинарного процесса проверку в отношении судьи должен проводить только судья, причем занимающий с ним одну должность или судья вышестоящего суда. Не могу согласиться с автором. Участия представителей общественности, в том числе работников аппарата коллегии, необходимо для установления общественного контроля в процедуре наложения мер дисциплинарного взыскания на судью, нарушившего, в том числе права и законные интересы граждан.

Как отмечалось выше, далеко не все вопросы четко отрегулированы законодателем, но работа в этом направлении идет. Долгое время законодательство России не устанавливало сроков давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности.

В соответствии с позицией Европейского Суда по правам человека давность может определяться как право, предоставляемое законом лицу, совершившему противоправное действие, больше не быть преследуемым или судимым после истечения определенного срока с момента совершения деяния.

Сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности по своей природе не являются реабилитирующими. Однако они позволяют освободить лицо от ответственности, ограничивая разумным сроком период неопределенности положения правонарушителя и органов публичной власти, призванных осуществлять в установленном законом порядке привлечение лица к ответственности.

Нормативные правовые акты стран-участниц СНГ закрепляют сроки давности привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Так, в соответствии с Конституционным законом «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» дисциплинарное производство в отношении судьи может быть возбуждено не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не позднее одного года со дня его совершения.

В данном вопросе стоит учитывать и советский опыт. Положение о дисциплинарной ответственности судей СССР от 1989 г. и Положение о дисциплинарной ответственности судей РСФСР от 1990 г. устанавливало правило, в соответствии с которым судья мог быть подвергнут дисциплинарному взысканию не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени служебной проверки или отсутствия судьи не работе по уважительной причине, но не позднее одного года со дня его совершения.

Российское законодательство увеличило сроки: «шесть месяцев со дня выявления дисциплинарного проступка, за исключением периода временной нетрудоспособности судьи, нахождения его в отпуске и времени проведения служебной проверки, и по истечению двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка».

Рассматривая порядок работы квалификационных коллегий, нельзя не отметить, что законом не предусмотрены институты отвода и самоотвода члена коллегии от участия в рассмотрении материалов и вынесения решения в отношении судьи в случае, если у члена коллегии, например, с этим судьей сложились неприязненные отношения, дающие основание полагать, что он в отношении данного судьи при голосовании в ходе вынесения решений не будет непредвзят. Как отмечает М.И. Клеандров, на практике отсутствие данного института создает немало сложностей, что имело место, например, в работе квалификационной коллегии судей Карачаево-Черкесской республики.

Определение в законе четких оснований привлечения судей к дисциплинарной ответственности, разграничение функций квалификационных коллегий в вопросе дисциплинарного производства и дальнейшее совершенствование процедурных основ - основные моменты, требующие правового регулирования.

2.4 Экзаменационные комиссии как самостоятельные органы судейского сообщества

Экзаменационные комиссии в соответствии с территориальным устройством страны бывают двух уровней: Высшая экзаменационная комиссия по приёму квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационные комиссии субъектов Российской Федерации. Вот уже шесть лет экзаменационные комиссии действуют в качестве самостоятельного органа судейского сообщества. Законодательной основой деятельности этих комиссий служит Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. №388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности экзаменационных комиссий по приёму квалификационного экзамена на должность судьи», внесший ряд изменений и дополнений в Закон о статусе судей, Закон об органах судейского сообщества и ГПК.

Стоит отметить, что ранее экзаменационные комиссии входили в состав квалификационных коллегий. При формировании состава комиссий не применялся принцип выборности. Несмотря на единство требований к претенденту в судьи, сформулированные в законе, единства в средствах оценивания не было. Как отмечал Председатель Верховного суда РФ В.М. Лебедев: «В регионах наблюдались разные подходы к методике оценки уровня подготовки, отсутствовал единый стандарт оценки знаний претендентов, наблюдалась разобщенность экзаменационных заданий, разнилась организация работы комиссий».

Статистика также доказывала необходимость изменений конкурсного отбора судей. В 2008 году квалификационный экзамен по стране не сдали 35,5% претендентов, а за первые шесть месяцев 2009 года - 33,7%. По стране эти показатели еще выше: 49,7% кандидатов в судьи, сдававшие экзамен в период с января 2009 по 1 ноября 2012 года, либо отказались от ответа, либо получили оценки «неудовлетворительно» и «удовлетворительно». К слову сказать, из доклада председателя Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи В.В. Ершова на IX Всероссийском съезде судей за период с 1 января 2013 по 5 декабря 2016 года не сдали экзамен 8,6% кандидатов, 15,1% получили оценку «удовлетворительно». Данные конкретно за 2016 год: 5,4% получили оценку «удовлетворительно», 11% не сдали экзамен, 1,8% отказались от ответа.

М.И. Клеандров призывал к необходимости иного подхода к оцениванию кандидатов, который разграничивал бы «чрезмерно сгущенных полномочий двухуровневой системы квалификационных коллегий судей: Высшей и субъектов РФ и создания для выполнения отдельных из них качественно новых органов судейского сообщества».

С целью выполнения поручений Президента РФ по итогам IIV Всероссийского съезда судей Высшая квалификационная коллегия совместно с Экзаменационной комиссией организовали сбор предложений коллег в субъектах Российской Федерации по вопросам совершенствования деятельности комиссий, а в сентябре 2009 года семинар с председателями экзаменационных комиссий. Итогом стало принятие Закона от 3 декабря 2011 года, по которому экзаменационные комиссии приобрели статус самостоятельного органа судейского сообщества.

Высшую экзаменационную комиссию избирают на Всероссийском съезде судей, а комиссии субъектов - на конференциях судей тайным голосованием на четыре года, а в период между съездами и конференциями судей правом избирать новых членов в составы экзаменационных комиссий наделяется Совет судей РФ и советы судей субъектов Федерации. Комиссии формируются за счет: 1) в Высшую экзаменационную комиссию из числа судей Верховного суда; 2) судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов (при этом число судей выше названных судов должно быть равным, и судей в комиссиях не должно быть менее трёх четвертей от общего числа членов); 3) преподавателей юридических дисциплин и научных работников, имеющих ученую степень кандидата или доктора юридических наук; 4) представителей общероссийских общественных объединений юристов. Представители юридического сообщества осуществляют деятельность в комиссиях на платной основе. Порядок и размер вознаграждения устанавливается постановлением Правительства РФ.

Количество членов Высшей экзаменационной комиссии обговорено п. 1 ст. 11.1 Закона об органах судейского сообщества - 21. В тоже время, численность экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации, нормы представительства от судов и юридического сообщества определяется конференциями судей соответствующего субъекта. Анализ численности экзаменационных комиссий субъектов РФ показывает, что в основном они образуются в количестве 10-13 членов.

Законом об органах судейского сообщества обговорены основания, по которым член экзаменационной комиссии мог бы досрочно прекратить свои полномочия. Если он из числа судей, то либо совершение проступка, либо отсутствие на заседаниях без уважительной причины в течение четырех месяцев. Если член экзаменационной комиссии не из числа судей, то полномочия могут быть прекращены в случае совершения преступления, подтвержденным вступившим в законную силу приговором суда или при отсутствии на заседаниях без уважительной причины в течение четырех месяцев. Решение о прекращении полномочий принимает съезд или конференциях, а перерывах между съездами - соответствующий совет судей.

В соответствии с ч. 4 ст. 11.1 Закона об органах судейского сообщества члены экзаменационных комиссий не могут быть одновременно членом Высшей экзаменационной комиссии и комиссии субъекта Российской Федерации, как не могут быть и членом квалификационной коллегии судей равного уровня. Данная норма не исключает возможность совмещения членства в экзаменационной комиссии и совете судей. Оба эти органы в определенной мере участвуют в одном деле - конкурсном отборе кандидатов в судьи. Как указывает Е.В. Бурдина: «Членство судей одновременно в двух органах судейского сообщества - субъектах конкурсного отбора вызывает сомнения в беспристрастности».

Председателя и его заместителя избирают из числа членов экзаменационной комиссии, а секретарем становится работник Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

Единство системы обеспечивается не только единообразием формирования, но и единством целей и, прежде всего, пониманием целей самого экзамена. Ранее, исходя из Положения об экзаменационных комиссиях по приёму квалификационного экзамена на должность судьи, утвержденным Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 мая 2002 года, цель экзамена определялась как «установить наличие кандидата в судьи профессиональных знаний, необходимых для работы в суде определенного вида и уровня». Однако, как отмечают многие юристы, установление только «знаний» текстов национальных нормативных правовых актов у кандидата на должность судьи обязательно, но недостаточно. Панкратов В.В. при формулировании понятия квалификации, понимал под этим термином «степень и вид обученности, свидетельство о наличие у работающего определенных знаний, умений и навыков, как практических, так и теоретических, необходимых ему для выполнения трудовой функции». Исходя из такого понимания квалификации п. 2.1 ст. 5 Закона о статусе судей формулирует цель деятельности комиссий как «установление наличия у кандидата на должность судьи теоретических знаний, практических навыков и умений в области правоприменения, необходимых для работы в должности судьи в суде определенного вида, уровня и системы».

Высшая экзаменационная комиссия, помимо принятия экзамена у кандидатов на должность судьи, осуществляет общее и методическое руководство комиссиями субъектов. Её методические указания являются обязательными для комиссий субъектов Федерации.

Высшая экзаменационная комиссия также утверждает регламент, которым устанавливает порядок проведения квалификационного экзамена на должность судьи и порядок определения оценки знаний кандидата на должность судьи. Действующий в настоящее время Регламент утвержден Высшей экзаменационной комиссией по приёму квалификационного экзамена на должность судьи 29 марта 2012 г. (протокол №1). В пп. 1.1 этого Регламента подчеркнуто: «Принятые комиссией решения не подлежат изменению либо отмене избравшим ее органом».

Экзаменационные комиссии принимают квалификационный экзамен у кандидатов на должность судьи по экзаменационным билетам, разрабатываемым Высшей экзаменационной комиссией по согласованию с Верховным Судом РФ. Экзаменационный билет содержит три теоретических вопроса по различным отраслям права, две задачи по вопросам судебной практики и письменное задание по подготовке процессуального документа по макету дела.

Однако с принятием Федерального закона от 6 апреля 2015 года №69-ФЗ было положено начало децентрализации в составлении билетов экзаменационными комиссиями субъектов Российской Федерации, допускающее разное содержание практической части билетов. Таким образом, теоретическая часть составляется Высшей экзаменационной комиссией, а практическая - комиссиями субъектов РФ и утверждаются Высшей экзаменационной комиссией.

Как справедливо отмечала Е.В. Бурдина: «Природа единого статуса судей обуславливает единые подходы не только к структуре экзаменационных билетов как оценочных средств, но и к их содержанию и уровню сложности». Законодатель, избрав такую систему разделения обязанностей, пытался отразить специфику базы субъектов РФ. Нельзя сказать, что формирование таким образом билетов нарушило бы единство статуса судей. Высшая экзаменационная комиссия сохраняет за собой как методическое руководство, так и утверждение разработанных субъектами практических заданий.

Экзаменационные билеты по своему содержанию различаются в зависимости от должности, на которую претендует кандидат, то есть судья арбитражного суда или общей юрисдикции. Кроме этого, для кандидатов на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ билеты составляются соответствующим субъектом РФ. Как отмечал председатель Высшей экзаменационной комиссии на IX Всероссийском съезде судей В.В. Ершов, такая формулировка привела к тому, что в разных субъектах появились различные требования к таким кандидатам. Обращая внимание, что общие требования к кандидату должны быть установлены на уровне Федерации, В.В. Ершов подчеркнул, что «субъекты Российской Федерации вправе только конкретизировать данные требования, т.е. уточнять и детализировать общие требования, установленные Российской Федерацией».

При анализе национальной системы приема экзамена стоит учитывать отсутствие «преддолжностей (предшествующей назначению судей) подготовки кандидатов в судьи, как это имеет место быть в ряде зарубежных стран, причисленных по способу отбора и подготовки судей к так называемой южноевропейской институциональной модели (Франция, Испания, Португалия, Италия, Украина, Армения и др.)». Пейсиков В.В. указывает, что французская модель отбора кандидатов наиболее успешна, о чем говорит большое количество заимствований. Большинство кандидатов в должность судьи - это выпускники Национальной школы магистратуры. По окончанию школы они сдают экзамен, который включает в себя: а) подготовку судебного решения в сфере гражданского права (около шести часов); б) устный экзамен - произнесение речи в уголовном процессе (двадцать минут, подготовка - четыре часа); в) собеседование в течение пятнадцати минут с членами жюри, «цель которого выявить интеллектуальные возможности слушателя для занятия должности в суде, особенно через рассуждения, которые ему подсказаны опытом, приобретенным в ходе обучения».

Таким образом, в южноевропейской институциональной модели квалификационный экзамен завершает процедуру подготовки кандидатов, в тоже время в России экзамен проводится вначале отборочных процедур, до предсудебной подготовки. Такая модель отбора кандидатов на должность судьи предполагает самостоятельную подготовку. Однако реальной возможности для подготовки у рядового члена общества, не служителя суда, не имеется. Такая самостоятельная подготовка должна включать наличие программ, которые бы состояли из совокупности теоретических вопросов, способы доведения такой информации до заинтересованных лиц. Больше вопросов вызывает практическая часть. Кандидаты в должность судьи имеют право знать, какие типы заданий могут быть в билете, какой примерно макет дела и какого характера процессуальный документ они должны будут составить.

В этом вопросе стоит обратиться к зарубежному опыту. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Судебного кодекса Республики Армения «Совет управления Судебной школы не позднее, чем до 30 сентября устанавливает и публикует вид, порядок проведения экзаменов, процедуры проверки, оценки и обжалования письменных экзаменов, порядок расчета итогового балла претендента на основании оценок письменных работ».

Такая ситуация, когда экзаменационные комиссии не распространяют информацию о возможных типах письменных заданий «препятствует притоку представителей разных юридических профессий с необходимым разнообразием привносимого юридического опыта и создает необоснованные преимущества работникам аппаратов суда, которые по роду работы знакомы со структурой, реквизитами, порядком составления судебных процессуальных актов».

На подготовку ответа отводится не менее трех часов. На экзамене кандидат может пользоваться нормативными правовыми актами и постановлениями пленумов судов. Запрещено пользоваться телефоном и другими техническими средствами. Здесь стоит отметить, что многие постановления в актуальной редакции не опубликованы, в данном случае, для экзаменуемых считаю возможным пользоваться электронными справочно-правовыми системами, что должно найти отражение в законе.