Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии

Уровень создания совместных программ и межведомственные комиссии при министерствах и департаментах

Интегральные индексы эффективности деятельности органов исполнительной власти по ключевым региональным политикам (бюджетная, пространственная, инновационная, человеческого капитала, безопасности, культурная)

Уровень административного контроля и мониторинга

Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности

Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности

Оценивая уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), Зуев С.Э., Васецкий А.А. предлагают в новых условиях переход к новым показателям оценки и утверждают, что новые показатели эффективности как бы «поглощают» традиционные отраслевые индикаторы -- не отрицая их, но, при этом, вводя в рамки стратегической целесообразности.

Дубровина Н.А. Дубровина Н.А. Оценка эффективности регионального управления // Вестник Самарского государственного университета. 2006. № 8. - С. 54-59. предлагает в качестве критерия оценки эффективности управления развитием региона уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона, который может быть рассчитан следующим образом:

где - эффективность управления развитием i-того региона;
- индекс социально-экономического развития i-того региона;
- ресурсный потенциал i-того региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей подсистемы.

Первые шаги к формированию комплексного подхода к оценке эффективности системы регионального управления были положены в методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. Данная методика определяет единый порядок проведения во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам отчетного года.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов российской федерации. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322.:

Социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

Конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

Эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;

Ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.

Данной методикой предложен перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см. табл. в приложении № 1).



Рисунок 2. Структура методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Использование методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации достаточно объективно оценивает эффективность органов исполнительной власти, но принцип системности в ней реализован в недостаточной мере. Результаты, полученные в ходе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по данной методике не позволяют объективно оценить эффективность управляющей подсистемы с целью ее оптимизации.

Предлагаем в целях обеспечения объективности комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления, включающий в себя оценку и управляемой и управляющей подсистем системы управления.

Каждая из подсистем состоит из определенных элементов и связей между ними, которые могут быть оценены комплексами показателей эффективности. В частности управляющая подсистема системы регионального управления может быть оценена с помощью комплекса показателей: показателей эффективности подсистемы общего линейного менеджмента, показателей эффективности функциональных, целевых и обеспечивающих подсистем.

Управляемая подсистема может быть оценена с помощью комплекса следующих показателей: показателей эффективности использования ресурсов и показателей уровня социально-экономического уровня развития региона.

Рисунок 3. Оценка экономической эффективности регионального управления

Предложенный комплексный подход к оценке эффективности системы регионального управления охватывает все грани управления, как системы и как процесса регионального управления. Он позволяет оценивать не только косвенное влияние действий субъектов управления на объект управления, но и в комплексе оценивать эффективность непосредственно управляющей подсистемы системы регионального управления. Это способствует оценке не только роли субъекта управления, но эффективности его управляющих воздействий. Результаты комплексной оценки системы регионального управления позволят оптимизировать состав, структуру управляющей подсистемы, а также рационализировать развитие управляемой подсистемы.



Глава II. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления

2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике

В современной теории и практике государственного управления в последние 15-20 лет идет интенсивный поиск путей повышения эффективности государственной власти. Этому посвящено большое количество работ, освещающих или проблему в целом, либо отдельные ее аспекты. Часть из них ориентирована на зарубежный опыт См.: Эффективность государственного управления (пер. с англ.). М., 1998; Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежной опыт. Вып. 13. М., 1996; Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. Реферативный бюллетень. Вып. 6. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства. М., 1999; Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000., где можно найти апробированные модели эффективного управления. Не обойдена вниманием и отечественная практика См.: Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов н/Д., 1998; Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп-Ростов н/Д., 1999..

Основываясь на уже имеющихся разработках, попытаемся выделить среди них те направления развития управленческой практики, которые, с одной стороны определяют главные тенденции, а, с другой, могут быть использованы в России. государственный региональный управление

Прежде всего, необходимо вычленить современный контекст проблемы. Ведь зарубежный опыт и отечественная практика являются ответами на разные вызовы. Зачастую поиски в развитых странах обусловлены сменой фаз в глобальном развитии. Как подчеркивают авторы фундаментального исследования: «Социально-экономическая эффективность: опыт США система саморазвития»: «Общественный прогресс с начала человеческой истории и до наших дней осуществлялся в рамках двух способов удовлетворения потребностей - социально-экономического и неэкономического» Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000. - С. 45.. Социально-экономическая формация включила в себя всю многовековую историю человечества. Она не была следствием развития товарного производства или классового деления общества, а возникла с того самого времени, когда человек осознал экономическую целесообразность максимизации добавочного времени при удовлетворении своих потребностей.

Базовыми чертами социально-экономической формации стала частная собственность, развитие эффективных натуральных и товарно-денежных отношений, эквивалентность обмена, доминирование ручного, мануфактурного и индустриального труда и отчуждение как результат подчинения людей всевластию экономических законов.

Восходящее развитие экономических отношений в рамках социально-экономической формации было главной чертой многовекового исторического процесса. Однако в середине XX в. в развитых странах начался переход к социально-ориентированному типу развития. Его начало было положено развитием массовых нематериальных потребностей -- в социальных услугах, социальном обеспечении, гуманизации условий труда, участии в управлении. Их удовлетворение раздвинуло границы соответствующих видов деятельности. Важное значение в ней приобрели специфические «социальные силы»: зрелая демократия, общая культура, информированность, компетентность государственного управления, гражданская активность и гуманизация идеологических установок людей.

Серьезные сдвиги произошли и в традиционной сфере труда: монотонные ручные операции повсеместно устраняются, а труд приобретает все более творческий характер. Уже многие отряды трудящихся развитых стран считают главным для себя занятия интересной и творческой работой и не ставят заработки на первое место. Но это свидетельствует о начавшемся радикальном подрыве экономических начал в человеческой жизни. В дальнейшем согласно уже обозначившемуся вектору гуманизации эти процессы приведут к радикальной качественной трансформации общества -- переходу от доминирующей социально-экономической к преимущественно неэкономической детерминации и эпохе истинно человеческого развития. Новый интерес человека к наиболее полному развитию собственной личности отчетливо свидетельствует о движении общества в этом направлении. Однако ни в США, ни в других развитых странах мира экономическая деятельность еще не утратила своей доминирующей роли, а высшие потребности в самоосуществлении человека еще не приобрели адекватной основы в виде свободного от трудовой деятельности времени, т.е. современное развитие продолжается в рамках социально-экономической детерминации при укреплении социально-гуманитарных основ жизни общества.

Что касается России, то для нее характерна другая тенденция, ориентированная не на постматериальные, а на материально-потребительские ориентиры. Но это не отменяет возможности рационального использования эффективного опыта госуправления.

В этом плане европейский и американский опыт дают различные модели эффективности и делают упор на разных аспектах.

Что касается опыта США, то нередко у нас можно встретить такую точку зрения: в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт государственного управления может быть использован разве что на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства, и (в ограниченных пределах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Думается, она базируется на, мягко говоря, устаревших представлениях, согласно которым экономика отождествляется со сферой материального производства. Сегодня в индустриально развитых странах основная доля новых рабочих мест в экономике возникает сегодня именно в сфере услуг, образовании и науке, здравоохранении, социальной сфере. Потому значение государственного сектора даже в США возрастает и будет возрастать. Правда, процесс этот развивается неоднозначно. В силу известных исторических причин в США очень сильна точка зрения, что государственные структуры ни при каких условиях не могут быть эффективнее, производительнее частных. Поэтому государство обязано в максимальной степени передавать все, какие только можно, функции частному сектору. Оно не умеет распоряжаться деньгами столь же эффективно, как частный предприниматель, поэтому должно заключать контракты на производство товаров и услуг для государственных и общественных нужд не только в таких традиционных сферах, как обеспечение армии или снабжение электроэнергией, но и, например, при уборке улиц и оказании услуг социального характера. В последнее время все слышнее голоса и в пользу того, что есть сферы (помимо собственно органов государственного управления), где частные структуры никогда не смогут заменить государственные.

Общественное мнение США непрерывно подогревается скандальными историями, связанными с коррупцией государственных чиновников, расточительным или просто неэффективным расходованием средств налогоплательщиков. Это, а также традиционное отношение среднего американца к государству как к неизбежному злу, вытрясающему приличные налоги, порождает в обществе как бы устойчивую «идиосинкразию» к огосударствлению различных сфер жизни, берущему начало от антикризисного «нового курса» администрации президента Рузвельта в 30-е годы. Поэтому в США не случайно в последнее время все больший интерес и в научной литературе, и в практической деятельности уделяется вопросам производительности и эффективности функционирования структур государственного сектора.

По американским данным, сегодня около 40% всех занятых в стране -- работающие в государственном секторе. Что же он собой представляет? В отличие от стран Западной Европы, Японии и подавляющего большинства других стран с развитой и развивающейся рыночной экономикой, в США государственным структурам никогда не принадлежали крупные промышленные объекты, предприятия по добыче и переработке полезных ископаемых, транспортные компании. Даже энергетика и связь, т.е. отрасли, которые многими экономистами рассматриваются в качестве отраслей естественной монополии, находятся в США в ведении частных компаний. Казалось бы, о каком государственном секторе экономики можно в таких условиях говорить? Что остается на его долю? Как выясняется -- очень многое. Это объекты инфраструктуры (федеральные дороги, крупные аэропорты и т.д.), вся сфера социальных услуг (службы занятости, поддержка отдельных социальных групп -- малоимущих, инвалидов, ветеранов, национальных меньшинств и т.д.), органы государственного управления всех уровней (от федерального правительства до муниципалитетов маленьких населенных пунктов), службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия (включая огромные предприятия по обслуживанию и текущему ремонту сложнейшей современной военной техники), полиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое.

Деятельность этих структур финансируется из средств бюджетов различного уровня (федерального, бюджета штата, местного); из бюджета финансируются и государственные закупки у частных корпораций (например, вооружений и всего, что необходимо для армии). Важно подчеркнуть, что все они находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Не случайно в английском языке существует общепринятый термин для обозначения управленческой деятельности в этой сфере-- «public administration» -- «государственное администрирование» (в отличие от «business administration» -- «деловое администрирование», т.е. управление бизнесом).

Впрочем, в США не проводят непроходимой границы между этими отраслями управленческой деятельности, а, напротив используют огромный накопленный опыт менеджмента для «менеджерализации» госуправления.

Полезным ориентиром в этой работе может послужить весьма успешный опыт программы реинновации госаппарата США (с 1993 г. по настоящее время). Она проводилась под руководством вице-президента А. Гора и исходила из принципов распространения на госаппарат и мероприятия критериев социально-экономической ответственности, основанных на соизмерении затрат на госучреждения с результатами их работы. Данная программа дала беспрецедентные и истории страны положительные результаты. Произошла стабилизация доли федеральных расходов в ВВП (на уровне 22%), была проведена рационализация административных процедур, вследствие чего достигнуто абсолютное сокращение занятости госслужащих. Гражданская занятость в федеральном правительстве уменьшилась с 1970 по 1997 г. на 300 тыс. человек (до 2,7 млн.). Если в 1970 г. на 10 тыс. населения приходился 101 служащий федерального правительства США, то к 1997 г. - 76. В рамках реинновации было принято более 30 законов общего характера и по отдельным ведомствам, включая контрактную систему госзакупок и таможенную службу, министерства обороны, сельского хозяйства и многие другие. В результате сплошной проверки федеральных ведомств было приостановлено действие сотен неэффективных программ и проектов, упразднены многие тысячи страниц подзаконных административных регулирующих документов. Под давлением массовых жалоб населения на нарушение прав граждан была реорганизована налоговая служба. В ответ на крутой рост издержек избирательных процедур правительство поручило Федеральному ведомству связи обеспечить предоставление бесплатного или льготного телевизионного времени для кандидатов, добровольно укладывающихся в лимиты избирательных издержек. В процессе реинновации государство энергично освобождалось от несвойственных ему функций. Согласно Закону о финансовом менеджменте 1994 г. начался перевод хозяйственной деятельности правительственных органов с самообслуживания на контрактную основу с частным сектором, резкое сокращение бесконтрольности расходования средств. Эти меры сознательно ограничиваю круг административной деятельности госучреждений и заимствуют практику менеджмента в частном секторе.

Детализируя основные направления и подходы в реформе А. Гора, отметим, что здесь просматриваются и общие черты реформирования госуправления в направлении большей эффективности. Так для оценки квалификационных требований к поступающим на эти должности, Федеральным управлением по кадрам США было проведено социологическое исследование, включавшее 50% представителей службы высших руководителей, а также руководителей других уровней (всего около 20 тыс. человек). Это позволило выделить пять сфер компетенции, составивших ядро квалификации высших руководителей, и построить модель «Основы эффективного лидерства» применительно к основным звеньям государственно-административного управления: высшему, среднему, низшему Лобанов В. США: модели компетентности руководителей государственных учреждений // Проблемы теории и практики управления. 1996. №1..

С 1994 г. эта система стала применяться в службе высших руководителей, что значительно упростило прием на работу и оценку их деятельности.

Каждой из сфер квалификации соответствует набор ключевых характеристик, определяющих профессиональную деятельность человека, а также ряд качеств, взятых из модели «Основы эффективного лидерства», на которой базируется данная схема. В ядро квалификации высших руководителей входят:

- стратегическое видение;

- управление человеческими ресурсами;

- развитие и оценка программ;

- планирование и управление ресурсами;

- представление интересов организации и взаимодействие.

Процедурно методика оценки уровня и потенциала эффективности руководителя выглядит следующим образом:

Каждый кандидат, претендующий на высокую должность, обязан соответствовать модели «Ядро квалификации высших руководителей» или представить план но достижению уровня квалификации, заключенному в этих требованиях. В данную модель не включают технические и профессиональные знания и навыки, оцениваемые отдельно.

Для оценки квалификационного ядра кандидат на должность заполняет специальную форму, где отражает свою деятельность, контекст, в которой она протекала, и пример из своего профессионального опыта, подтверждающий самооценку по каждому из 22 качеств, составляющих основу эффективного лидерства. Затем специальный совет проверяет компетентность кандидата и дает заключение в соответствии с требованиями ядра квалификации высших руководителей.

Таким образом, методика включает в себя 3 основных компонента:

1) государственный стандарт, содержащий требования к знаниям, умениям, квалификации управленца;

2) самоотчет и самооценку кандидата на должность;

3) экспертную оценку и заключение о соответствии претендента модели эффективного лидера.

Новым компонентом для отечественной практики являются; наличие стандарта эффективности деятельности руководителя. Основой его может выступать приведенный выше скорректированный стандарт, прошедший апробацию в госслужбе США.

Оценивая потенциал отечественных руководителей государственно-административных органов с помощью приведенных выше подходов, мы обратили внимание на существенное их несоответствие 3 основным позициям модели эффективного лидерства: стратегическое видение; управление человеческими ресурсами; развитие и оценка программ. Причем первая и последняя позиции тесно связаны между собой. Еще в исследованиях проф. Охотского Е.В. в 1994-1996 гг. обращалось внимание на то, что главы областных, городских, районных администраций сами редко участвуют в разработке программ социального развития, надеясь на квалификацию ученых и специалистов. Таким образом складывается известная зависимость от методологических и социокультурных позиций привлекаемой группой специалистов. Руководители регионального звена подавляющую часть времени и усилий затрачивают на оперативные задачи. Что касается такой позиции как управление человеческими ресурсами, то исследования по программе СКАГС «Персонал технологии в работе руководителя» показали, что капитал знаний и умений, сложившийся в условиях командной системы, продолжает довлеть. Выросла потребность в овладении манипулятивными методами управления. В то же время востребуемость в знаниях методов мотивационного и косвенного воздействия остается на уровне 5-15% Профессионализм в системе государственной службы. Ростов н/Д., 1997..

Наиболее востребуемые и используемые из перечисленных технологий в современной административно-управленческой практике, на которые указывают руководители - это:

- технологии оценки при приеме на работу;

- технологии аттестации персонала;

- технологии диагностики и разрешения конфликтов.

Наименее востребуемые:

- технологии психологической разгрузки;

- технологии оценки психологической совместимости и ее учета;

- технология воспитательной работы.

Значительный интерес с точки зрения эффективности функционирования государственной власти представляет опыт развитых европейских стран.

Одной из таких стран является Великобритания, имеющая не только старейший в мире парламент, но и один из самых стабильных и эффективно действующих партийно-политических режимов нашего времени Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.. Эта стабильность во многом результат реализации принципа взаимодействия властей и обеспечивающих их деятельность кадров. Причем этот принцип закреплен в британской системе властей не как некая абстрактная формула, а институционально. Таким специальным связующим звеном между представительной и исполнительной ветвями власти является кабинет министров, где проходит принятие важнейших политических решении.

Рассмотрение политико-государственной системы Великобритании позволяет сделать вывод, о том, что аппарат как законодательной, так и исполнительной власти должен иметь высокую теоретическую и практическую подготовку.

Аппарат не является пассивным исполнителем воли парламента. Он вполне официально признан в качестве инстанции, активно участвующей в законотворческом процессе. Как отмечалось, большинство биллей (законопроектов) после одобрения их кабинетом вносятся в парламент министрами. Однако прежде, чем билль достигнет такой степени готовности, он проходит исключительно важную стадию предварительной экспертизы и доработки в основном в тех же министерствах, которые затем, после принятия Законопроекта, должны будут обеспечить его неуклонное выполнение. Причем, делается это, как правило, с помощью тесных консультаций с теми организациями и группами, чьи интересы законопроект так или иначе затрагивает. К разработке законопроектов привлекаются представители различных общественных ассоциаций и авторитетные эксперты. Такого рода процедура не только обеспечивает высокое качество законопроектов с профессиональной точки зрения, но существенно облегчает их реализацию, принятие теми, от кого зависит их выполнение.

При всей оригинальности британская система отнюдь не является чем-то исключительным. Заложенные в ней принципы составляют основу систем государственной власти подавляющего большинства стран, где утвердилась представительная демократия.

Существующая система исполнительной; власти во Франции складывалась в течение почти двух веков, для нее характерны: высокая степень централизации с присущей ей анонимностью принятия решений, исключительно высокая бюрократизация, при которой государственные служащие только назначаются и никогда не избираются, жесткая стратификация и ограниченная связь государственных служащих с политическими партиями.

Взаимосвязь с общественными объединениями исполнительная власть Франции осуществляет через систему кабинетов, существующих не только при президенте, главе правительства, министрах, но и часто при директорах департаментов. Кабинет президента, как и премьер-министра, состоит из их доверенных лиц. В большинстве своем это высокопоставленные госслужащие, а также деятели политических партий, профсоюзов, видные представители финансового мира, промышленники и др. Их роль заключается прежде всего в налаживании общественных связей.

Кабинеты образуют особую систему, действующую наряду с обычной иерархической системой, и в обход ее. Иерархия кабинетов дополняет иерархию остальных органов исполнительной власти и политических партий, обеспечивая согласованность их действий в управлении обществом. Такой широко разветвленной и пронизывающей весь аппарат исполнительной власти резервной системы объединения исполнительной власти и политики нет ни в Великобритании, ни в США, ни в другой стране развитой демократии.

Французская система «соучастия» различных общественных групп в управлении государством способствует повышению эффективности исполнительных органов власти. Специалисты по проблемам управления считают, что деятельность исполнительной власти Франции основана на так называемой «не координации», что обеспечивает отражение в государственных решениях интересов различных слоев граждан и их общественных объединений.

Наряду с кабинетами в системе органов исполнительной власти Франции на всех уровнях действуют консультативные органы, то есть инстанции, призванные давать заключения по требованию органа исполнительной власти. К их числу относятся Государственный совет, Экономический и социальный совет и ряд других специализированных консультативных советов внутри различных министерств. В состав советов также входят представители различных общественных объединений. «Экономический и социальный совет состоит из представителей профессиональных, экономических и социальных кругов. Частично они назначаются президентом в силу их особых полномочий, частично -- профессиональными организациями (профсоюзами рабочих и предпринимателей, действующими в крупнейших сферах национальной экономики)» Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Посольство Франции в России. МИД Франции. М., 1996. - С. 33.. В компетенцию этого совета входит подготовка обязательного заключения по программным законопроектам, а также законопроектам в области планирования или любому другому проекту закона или указа, касающихся экономических и социальных вопросов.

Обеспечение работы правительства возложено на Генеральный секретариат, важный аспект этого органа составляют взаимоотношение премьер-министра с парламентом. Ближайшим помощником премьер-министра в отношениях с парламентом является министр или государственный секретарь, которому премьер-министр делегирует свои полномочия по повседневным отношениям с парламентом. Генеральный секретариат оказывает этим лицам техническую помощь. С этой целью в его состав включаются лица, следящие за прохождением дел в парламенте и за соблюдением законодательной процедуры с тем, чтобы не были нарушены предусмотренные конституцией и регламентом палат парламента приоритеты рассмотрения предложений правительства.

В Федеративной Республике Германии (ФРГ) прослеживается четкая тенденция к усилению исполнительной власти, расширению ее функций и распространению влияния на все стороны общественной жизни Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. - С. 72-74.. Несмотря на то, что бундестаг выбирает главу правительства и обладает рядом прав по контролю за его деятельностью о зависимости правительства от парламента говорить не приходится. Это объясняется тем, что правительство формируется партийным большинством бундестага и противостоит ему лишь парламентская оппозиция.

Бундестаг выбирает главу правительства - федерального канцлера, но все остальные члены кабинета назначаются и увольняются по его представлению.

Для отношений исполнительной власти ФРГ и парламента характерно создание специальных институтов, расширяющих возможности ее влияния на парламентские учреждения. Одной из форм влияния правительственного механизма на парламент является учреждение в 1967 году должности парламентских статс-секретарей, действующих сейчас при всех министерствах ФРГ. Создание этой должности мотивировалось необходимостью установления более тесных связей между парламентом и правительством. Парламентские статс-секретари назначаются из членов бундестага по предложению отраслевых министров. Они связаны в работе указаниями своих министров и не имеют права давать директивы министерским чиновникам.

Оценивая в целом отношения между парламентом и правительственным аппаратом, можно отметить характерную особенность, что обратная связь, идущая от аппарата к парламенту, сильнее, чем прямая, соединяющая парламент и правительство. Этот вывод подтверждается более чем в два раза большим количеством внесенных и принятых парламентом законопроектов, инициированных правительством.

Президент ФРГ не играет в системе власти той роли, которая присуща ему в США или во Франции, а потому не оказывает и существенного влияния на работу государственного аппарата.

Во всем, что касается формирования, роспуска и деятельности федерального правительства, президенту ФРГ принадлежит лишь формальная роль. Кандидатура федерального канцлера, назначаемого президентом, определяется господствующими в бундестаге партийными фракциями, а кандидатуры на министерские посты - самим федеральным канцлером.

Реальной роли президента соответствует и сравнительно небольшая роль его канцелярии - федерального органа управления, обеспечивающего деятельность президента и приравненная в правовом отношении к министерству.

Важнейшим звеном всего, политического механизма ФРГ является федеральный канцлер. Его высокий статус, предопределяемый обширными полномочиями, позволяющими воздействовать на все важнейшие институты власти ФРГ, - одна из характерных черт государственного аппарата этой страны.

Характеризуя принципы, в соответствии с которыми строится организация германского правительства и государственного аппарата, германские государствоведы и политологи выделяют из них следующие; канцлерское руководство, отраслевое управление, коллегиальность. Причем именно в такой последовательности. Касаясь вопроса взаимодействия канцлера и правящих партий большинство германских политологов считает, что в условиях парламентской демократии они обречены на сотрудничество.

В ФРГ формирование кабинета не что иное, как оформление коалиции политических партий на правительственном уровне. Существенной характеристикой кабинетов министров ФРГ является их партийность. Главы правительств всегда являются лидерами партий. Именно на правительственном уровне принимаются важнейшие решения по реализации политических установок руководства правящих партий. Отсюда особая важность принципа партийности при формировании кабинета. Беспартийные министры -- большая редкость. Очень редки переходы министров из одной фракции в другую. Все правительства ФРГ были коалиционными, причем обычно имеет место так называемая малая коалиция, то есть формирование правительства из представителей одной крупной, ведущей партии и одной небольшой.

По общему правилу члены федерального правительства являются депутатами бундестага, однако это правило нигде не зафиксировано. Министры без депутатских мандатов - в большинстве эксперты или высшие правительственные чиновники, в помощи которых нуждается федеральный канцлер.

Так же, как и в других демократических государствах, в ФРГ приняты совещания главы правительства, с узким кругом наиболее влиятельных лидеров политических сил, которые пользуются его доверием. На этих совещаниях проводятся консультации по различным политическим и экономическим вопросам и принимаются ответственные решения. Особенно часто использовал эту форму К. Аденауэр.

Известно о так называемом «чае у канцлера» Л. Эрхарда, на который приглашались ведущие публицисты и политологи. Он же организовал «встречи по понедельникам» лидеров фракций ХДС/ХСС, а позднее и коалиционной СвДП.

В период работы правительства «большой коалиции» активно функционировал так называемый Крайсброннский кружок -- неофициальный орган лидеров обеих коалиционных партий. Эти лидеры выступали и в роли ведущих деятелей правительства.

Не вызывает сомнений, что все эти неформальные группы политических лидеров и представителей общественных объединений оказывали и оказывают решающее влияние на деятельность всего механизма исполнительной власти.

Взаимодействует с общественными объединениями и Ведомство федерального канцлера (ВФК), представляющее собой аппарат правительства ФРГ, находящийся в распоряжении главы правительства и разрабатывающий рекомендации бундесканцлеру по вопросам, требующим его решения. ВФК готовит эти решения и контролирует их исполнение. Для подготовки таких рекомендаций сотрудники ВФК учитывают установки-партийного руководства не только той партии, к которой принадлежит глава правительства, но и другой партии коалиции, а также политические намерения оппозиции.

Важной политической фигурой является также государственный министр (аналог парламентского статс-секретаря) при бундесканцлере.

Существенную роль в системе взаимодействия исполнительной власти с общественными объединениями: выполняет служба прессы и информации федерального правительства (СПИ). В ее структуре существует отдел, на который возложены задачи взаимодействия с молодежными, женскими, религиозными и другими. общественными объединениями, а также контакты с парламентом и средствами массовой информации. В СПИ действуют аналитические структуры, занимающиеся изучением общественного мнения.

Важным структурным элементом, в системе госслужбы ФРГ являются разнообразные комитеты, комиссии, экспертные советы, рабочие кружки при министерствах и самом правительстве. Эти структуры чаще всего не обладают определенным правовым статусом, не требуют для своего создания какой-либо четко административной процедуры, могут ликвидироваться и создаваться по мере надобности. Сфера их ведения практически не ограничена. Они существуют при всех министерствах, осуществляя консультативные, организационные, научно-исследовательские, пропагандистские, а в ряде случаев и непосредственно управленческие функции. Их правовая гибкость и организационная подвижность сделали именно эти структуры одной из наиболее удобных форм взаимодействия между органами исполнительной власти ФРГ и различными общественными объединениями.

Наиболее четко такие формы прослеживаются на взаимодействии с союзами промышленников и предпринимателей. В ФРГ существует около пяти тысяч различных объединений предпринимателей, консолидируемых рядом головных и федеральных объединений. Наибольшую политическую активность среди них проявляют Федеральный союз германской промышленности (БДИ), Федеральное объединение союзов немецких работодателей (БДА) и Немецкий конгресс промышленности и торговли (ДИХТ) О системе предпринимательских союзов в ФРГ подробнее см.: Симон В. Всесилие союзов предпринимателей: Союзы в экономической и политической системе ФРГ. М., 1979. - С. 85.. Руководство германских союзов предпринимателей считает своей прямой обязанностью отстаивание политических интересов промышленников и предпринимателей перед правительством страны.

В ФРГ с ее системой «приглушенного парламентаризма» и чрезвычайно сильными позициями канцлера и федеральных органов исполнительной власти контакты с правительством и органами исполнительной власти весьма привлекательны для предпринимательских союзов в их стремлении оказать влияние на работу государственного механизма.

Особое внимание правительство ФРГ уделяет специфическим формам связей и институционализации отношений между органами исполнительной власти, предпринимательскими организациями и профсоюзами. Начало таким формам контактов было положено в 1965 г., когда на основе закона приступил к действию назначаемый президентом по предложению правительства Совет экспертов для оценки основ экономического развития. В него входят научные работники и практики, представляющие предпринимателей, профсоюзы и главные партии. Основная задача совета -- подготавливать заключения для правительства о перспективах экономического развития и давать свои альтернативные предложения. Присутствие в совете представителя профсоюзов позволяет заранее оценить их намерения противодействовать правительственной линии в экономической политике.

Еще более важную, роль в интеграции профсоюзов и взаимодействии их с правительством и союзами предпринимателей играет Комитет согласованных действий (КСД). Этот орган создан в соответствии с Федеральным законом о поддержании стабильности и развития экономики 1967 г. В одном из правительственных заявлений его цели определялись следующим образом: «Социальный диалог будет, разумеется, идти не только по вопросам политики, заработной платы, но и по всем другим важным проблемам, касающимся в ближайшей и отдаленной перспективу уровня занятости, политики инвестиций и цен, проводимой предпринимателями, конкуренции, административно поощряемого регулирования, внешнеэкономического равновесия, а также распределения доходов и имущества» См.: Симон В. Указ. соч. С. 215..

В условиях ряда европейских стран и, в особенности в развивающихся государствах, наибольшее признание получила концепция полюсов и центров роста, в соответствии с которой правительство Франции сосредоточило преимущественные усилия на развитии избранных региональных столиц - полюсов (центров) роста. Это, как полагают французские регионалисты, дало возможность сэкономить часть национальных средств.

Она аккумулировала многие идеи их предшественников и так или иначе связана с теорией центральных мест В. Кристаллера, идеями Дж. Шумпетера и Т. Хэгерстренда о диффузии нововведений (в последнем случае считается, что экономический прогресс в условиях рыночной экономики в значительной степени связан с эффективностью процесса распространения нововведений, группирующихся вокруг лидирующей (пропульсивной) отрасли. Последняя, оказывая положительное мультипликационное воздействие на окружающую территорию, образует, по мнению авторов концепции, «полюс роста»).

Что касается основных приоритетов региональной политики, то например, для стран Западной Европы и США они направлены на смягчение пространственных социально-экономических диспропорций и улучшение социально-экологической среды. Вот уже более полувека ведущие западноевропейские государства в условиях развитого рынка с разной степенью удачи экспериментируют с регионами, преследуя две главные цели: упорядочить территориальную структуру хозяйства и обеспечить социально-политическую стабильность в обществе.

Наряду с воздействием государства на размещение производства наблюдается усиление его вмешательства и в решение вопросов размещения и использования трудовых ресурсов.

Что касается организационных подходов и управленческих схем, то в литературе отмечается две модели управления региональными процессами (С.С. Артоболевский). В одном случае речь идет о более или менее специализированных региональных ведомствах (типа агентства «Юга» в Италии или Делегации территориального устройства - ДАТАР - во Франции), в другом - о нескольких министерствах и государственных органах, занимающихся региональной проблематикой как бы по «совместительству». На практике руководство региональными мероприятиями часто распылено среди десятков учреждений и ведомств.

В опыте Франции для реализации целей регионального развития еще в 50-х гг. в стране было образовано 22 экономико-планировочных районов (rayon), границы которых оказались весьма близки к рубежам исторических провинций. Причем в каждом районе были учреждены органы (департаментские и междепартаментские комитеты экономического развития), призванные осуществлять подготовку программ их экономического и социального развития, планировку территории и контроль за реализацией этих программ. В свою очередь экономико-планировочные районы сгруппированы в 7 крупных экономических районов: Парижский, Северный (Нор-Па-де-Кале), Восточный, Лионский (Центр-Восток), Западный, Юго-Западный и Средиземноморский.

Другая модель регионального воздействия и управления сформировалась в Великобритании в эпоху «тэтчеризма». Она ассоциируется с уменьшением государственного вмешательства в экономику и, в общем, - с уменьшением значения региональных приоритетов.

Таковы основные тенденции повышения эффективности разных секторов и уровней власти, которые просматриваются в современной зарубежной практики государственного управления. Они далеко не во всем применимы в современной России. Для части таких моделей нет соответствующих условий в системе организационной культуры или соответствующей правовой базы, но часть опыта может найти применение, дабы избежать многолетних собственных поисков и экспериментов.

Вместе с тем у России имеется уже свой собственный опыт, опирающийся на традицию, либо родившийся в ходе поисков, в которых шла апробация зарубежных моделей или реконструкция аналогов собственного исторического опыта.

В России имеется опыт воздействия на эффективность процессов управления в регионах через институт полномочных представителей Президента РФ.

Оценивая эффективность деятельности института полномочных представителей Президента в федеральных округах в первые прошедшие полгода, Президент РФ отметил, что «институт состоялся». Свою положительную оценку данного института Президент подтвердил, подводя итоги года своего президентства: «Я уверен, что решение о создании семи федеральных округов было обоснованным и дает свои положительные результаты» Путин В. За этот год я стал добрее //Московский комсомолец. 2001. 23 марта. С. 3..

Что касается оценок специалистов, то они не столь однозначны.

Оценивая перспективы данного института, высказываются различные точки зрения. Аналитики Центра политической конъюнктуры России считают, что представители Президента поставлены перед выбором -- либо резко активизировать свою деятельность, пользуясь относительной «свободой рук» (из-за реорганизации надзиравшего за ними главного территориального управления Администрации Президента), либо смириться с существенным понижением своего статуса, и в перспективе, номенклатурной деградацией до уровня бывших представителей президента субъектах РФ Наместники // Известия. 2001. 22 февр..

Особое место в создании эффективных механизмов государственно-административного управления занимает отладка технологий взаимодействия с местными (муниципальными) структурами власти, поддержка местного самоуправления.

2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне

Рассматривая концептуальные проблемы эффективности и поиск эффективных подходов к системе госуправления, важно отметить значимость ценностно-целевых и инструментально-функциональных составляющих. По существу, мы сталкиваемся с двумя взаимозависимыми группами факторов, определяющих эффективность. Одна группа влияет на формирование системы целей, ожиданий населения и элиты, а другая - на систему реагирующих на эти цели государственных органов и институтов.

Вместе с тем, коль скоро сами цели и программы общенационального развития могут быть долговременными, среднесрочными или связанными с суммой обстоятельств, то и на практике мы сталкиваемся с разными видами эффективности: эмерджентной, отраслевой, ситуативной. Соответственным образом складывается действие факторов, влияющих на эффективность государственной власти и управления.

Для современной российской государственности актуальным является ныне поиск эффективных координирующих механизмов в системе государственной власти. Это важно, по меньшей мере, по двум обстоятельствам. Во-первых, российская государственность развивается в условиях, когда она не является единственным довлеющим началом. За годы постсоветского периода сформировались весомые внегосударственные центры влияния: различные группы бизнес-элиты, общественные организации и партии, руководящие группы СМИ, профсоюзы, религиозные конфессии. Соответственно и в системе государственной власти появляются секторы, ведущие работу с этими центрами влияния. Но недостает координирующих механизмов, которые бы интерпретировали усилия государства и помогали реализовывать программы общенациональной безопасности.

С другой стороны, разрастание органов исполнительной, представительной и судебной власти в Центре и в регионах зачастую происходит механически, без должных связей между ветвями и уровнями государственной власти. Что приводит к расфокусированию самой государственной власти, потере согласованности между действиями разных ее органов, дублированию, распылению средств.

Поэтому актуальным является как анализ и формирование сценариев и долговременных программ общенациональных программ, определяющих целевую сферу деятельности государственной власти, так и поиск механизмов, координирующих и оптимизирующих деятельность государственного аппарата.

С системой ценностей, приоритетов и целей управления в первую очередь связано выделение индикаторов результативности и факторов эффективности управления. На наш взгляд, ныне в России реально осуществляются или практически реальны несколько сценарных вариантов социального развития, основанных на соответствующих ценностно-целевых матрицах.

Вариант 1 «Развития» -- связан с реализацией задач межрегиональной интеграции, выравнивания (или в ближайшей перспективе - сокращения контрастов) уровня развития регионов и местных территорий и восстановления единого экономического, политического и духовно-культурного пространства страны. Реализация этого сценария также приводит к возобновлению развития (экономического роста) и переструктурированию производительных сил страны сообразно новым (рыночным) экономическим отношениям.

В российских условиях реализация этого сценария всегда была связана с усилением центральных органов власти и тенденциями централизации. В ряде направлений в этом случае возможно возвращение к частично-мобилизационной модели развития (перемещение части производительных сил, государственные программы строительства портов, дорог, коммуникаций, перемещение трудовых ресурсов и т.п.).

Вариант 2 «Стабилизации» - связан с сохранением и восстановлением ресурсов центральной власти. Он требует перераспределения системы властных полномочий и компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти. Основная направленность реорганизации -- расширение возможностей вышестоящих органов власти в области контроля, санкций и принятия решений, касающихся нижестоящего уровня.

В области социально-экономического развития ставятся задачи квотной поддержки (в пределах квот, выделенных каждому региону и, скажем, не превышающих 50% его бюджетного потенциала) территорий. Продолжается курс экономически свободного (в пределах правового поля) развития регионов и территорий. Этому же должна содействовать федеральная макроэкономическая политика.

Вариант 3 «Поддержки» - связан с дифференцированной политикой Центра по отношению к регионам. Центр реализует общегосударственные функции, связанные с деятельностью силовых министерств, поддержанием единого правового, денежно-финансового поля, защитой прав и свобод личности. Задачи развития производительных сил, трудовой занятости, социального обеспечения и культурного развития реализуются в пределах возможностей регионально-территориальных органов. Центр также предоставляет регионам (а регионы -- территориям) кредитные возможности и помогает (на долевой основе) реализовывать межрегиональные программы.

В рамках каждого из сценариев работает своя система индикаторов результативности и критериев эффективности усилий центральных и региональных органов власти.

В первом случае она более сдвинута в область показателей экономического роста и социального благосостояния.

Во втором более приоритетными выступают критерии межрегиональной политической напряженности.

В третьем - они связаны с показателями аудита целей, функций и результатов функционирования центральных и межрегиональных органов.

В настоящее время российское развитие осуществляется по гибридному сценарию, включающему элементы 2 («Стабилизация») и 3 («Поддержка») из них.

Поэтому и выбор индикаторов оценки эффективности в рамках данных сценариев достаточно сложен и требует предварительного обсуждения и обоснования. Вообще определение результативности и эффективности управления является не только сложной теоретической, но и чрезвычайно важной практической задачей.

Что касается поиска фокусирующих и координирующих механизмов, то пока наиболее интенсивно в этом направлении идет работа по пути создания межрегиональных и надрегиональных структур (федеральных органов), которые способны фокусировать деятельность органов государственной власти в макрорегионах, стать проводниками решений Центра и обеспечить движение общества к формированию единого экономического, правового и информационного пространства на территории государства.

Сейчас, по прошествии более десяти лет работы федеральных округов, на наш взгляд, практически доказана та теорема, которая была сформулирована в конце 90-х годов и которую очень образно удалось выразить устами известного режиссера А.С. Михалкова-Кончаловского: «Дело не в том, кто сидит в Кремле. Важно, как обстоят дела на местах, кто там контролирует процесс. Голова может работать прекрасно, но если ноги поражены гангреной, то всему организму хана» Ванденко А., Новиков В. Утомленный свободой //Итоги. 2002. 21 мая. С. 43..