Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии
Теоретические подходы и критерии определения эффективности государственно-управленческой деятельности. Пути повышения качества государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике. Оценка деятельности властных структур.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 30.11.2011 |
| Размер файла | 362,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Эффективность государственного управления на региональном уровне: основные модели и критерии
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного и регионального управления
1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
1.2 Критерии эффективности государственного управления
1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления
Глава 2. Направления и факторы повышения эффективности государственного и регионального управления
2.1 Поиск путей повышения эффективности государственного и регионального управления в зарубежной и отечественной практике
2.2 Факторы повышения эффективности современной российской государственной власти на региональном уровне
2.3 Государственное управление в регионах: новые подходы к повышению эффективности деятельности властных структур
Заключение
Список использованных источников
Приложения
ВВЕДЕНИЕ
Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами остается одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления. Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит. Надо отметить, что ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов) становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления.
Понятие эффективности широко используется в экономике, конкретных науках для оценки степени полезности затрат в ожидаемом результате. В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках или если результат получен при самых низких издержках выбора» Саймон Г., Смитбург Д„ Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 253..
Вместе с тем возникает вопрос: насколько применимо понятие эффективности для характеристики государственного управления? И не являются ли данные характеристики отчасти метаморфическими, обозначающими лишь полноту реализации функций государства? А если нет, то чем она может измеряться? Что характеризует эффективность государства не только в целом, но и на региональном уровне?
Если эффективность, скажем экономической деятельности или социального управления может быть определена по соотношению осуществленных затрат и полученных результатов, то что может служить критерием эффективности политической власти?
Поставленные вопросы связаны еще и со стремлением самих государственных деятелей повышать эффективность госуправления, находить эффективные решения. На практике производятся реорганизации системы государственного управления с целью улучшить управление.
Особенно интенсивно этими проблемами занимаются Президент и Правительство, которым как никогда оказались необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Сразу они не возникали. Потребовалось некоторое время для того, чтобы их создать, апробировать, откорректировать на основе первого опыта деятельности, и ввести в существующее правовое поле. По такому алгоритму создавались федеральные округа.
Проблемам эффективности уделяется достаточно большое внимание в менеджменте. Особенно значительное внимание поиску в этом направлении стало уделяться в последний период и выдающимися практиками (П. Друкер, Д. Обри, Д. Нортон, Дж. Стэк, Э. Гроув, Ч. Ханди, К. Албрехт) См.: У. Дж. Дункан. Основополагающие идеи в менеджменте. М., 1996; Э. Гроув. Высокоэффективный менеджмент. М., 1996; П. Друкер. Эффективное управление. М., 2001. и теоретиками См.: Дж. К. Лафта. Эффективность менеджмента организации. М., 1999; Дж. К. Грейсон, К. О'Делл. Американский менеджмент на пороге XXI века. М., 1991; Т. Питерс, Р. Уотермен. В поисках эффективного управления. М., 1986..
В теории и практике управления, благодаря сделанным разработкам, стали применяться общие модели эффективного управления: модель Т. Парсонса, модель Р. Квина-Дж. Рорбаха, модель Г. Шварца-С. Дэвиса, модель Р. Лайкерта.
Как показано крупнейшими специалистами в области административного управления Г.А. Саймоном, Д.У. Смитбургом и В.А. Томпсоном См.: Г.А. Саймон, Д.У. Смитбург, В.А. Томпсон. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 249-272. , при определенных допущениях вышеназванные модели эффективного управления могут использоваться и при изучении проблем государственно-административного управления.
Следует отметить разработки О.Ф. Шаброва, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, В. Архипова, В. Граждана, М. Лебедева, поставившие общие проблемы эффективности современного российского государственного управления, поиска действенных критериев его оценки.
Однако в работах указанных авторов были подняты далеко не все насущные проблемы. Кроме того, предлагаемые ими меры могли способствовать значительному сокращению возможностей для дальнейшего развития демократического и федеративного процесса в России. На эти аспекты было обращено внимание в работах ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, которые затронули прежде всего уровневый аспект организации государственной власти и его влияние на ее эффективность. В ряде работ ростовских авторов (Игнатов В.Г., Зеркин Д.П., Понеделков А.В., Старостин А.М.), а также в материалах проведенных здесь представительных конференций были вычленены и проанализированы основные аспекты и факторы, влияющие на эффективность современной государственной власти в РоссииСм.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.-Ростов н/Д., 2000; Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность. Ростов н/Д., 1998; Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе. Ростов н/Д., 2001..
Таким образом, актуальность данной проблемы и наличие малоразработанных ее аспектов обусловили выбор темы дипломного проекта.
Теоретико-методологическую основу дипломного проекта составляют общенаучные методы анализа и обобщения, представляющие основополагающие подходы, выработанные наукой и являющимися актуальными при исследовании проблем связанных с обеспечением экологической безопасности, монографические издания и труды. В ходе изучения поставленной проблемы привлекались различные методы, выбор которых определялся поставленными задачами.
Объектом исследования является система современного российского государственного и регионального управления.
Предметом исследования выступает эффективность функционирования регионального уровня современной российской государственной власти.
Цель исследования - определение условий и факторов, способствующих эффективному функционированию российской государственной власти на региональном уровне, а также выделение критериев эффективности государственного и регионального управления.
Данная цель, актуальность и недостаточная разработанность темы в литературе определили необходимость решения следующих конкретных задач:
1. указать подходы к определению эффективности управления;
2. уточнить подходы к оценке эффективности системы регионального управления;
3. выделить критерии эффективности государственного управления;
4. провести анализ зарубежной и отечественной практики поиска путей повышении эффективности деятельности властных структур;
5. выделить факторы повышения эффективности деятельности государственной и региональной власти в России;
6. проанализировать целесообразность применения новых подходов и методик с целью повышения эффективности государственного правления на региональном уровне .
Исходя из поставленных задач, была определена соответствующая структура дипломного проекта, которая включает: введение, две главы, разбитые на параграфы, заключение, список использованных источников и приложение.
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные подходы к определению эффективности государственно-управленческой деятельности
Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Этой проблеме посвящены многие аналитические суждения Президента РФ в его текущих и программных выступлениях. Материалы всех его Посланий Федеральному Собранию РФ содержат постановку задач в этой области.
В частности, в Посланиях 2000-2010 гг. непосредственно включены оценки неэффективности государственного аппарата, указывается на необходимость повышения эффективности самоуправления, без чего трудно добиваться общей эффективности государственной власти.
При всей ситуативности и злободневности данных суждений в них содержится важная проблема стратегического характера - построения стабильной и эффективной системы государственного управления в современной России. Между тем, очевидна и сложность данной задачи, связанная, прежде всего с определением сущности эффективности управления и переходом от ситуативного к системному его пониманию. Следует также подчеркнуть недостаточную проработанность в теории государственно-административного управления данной проблемы.
Многие суждения об эффективности государственного управления следуют в русле выработанного в рамках современной теории управления понимания, адаптируя его к условиям деятельности государства как управленческой системы. В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется «... действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.» Управление организацией. Энциклопедический словарь. М., 2001. - С. 813..
Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как «...результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического лага» Там же. - С. 813..
При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Этим системам уделялось основное внимание на всех этапах развития теории менеджмента. На современном этапе ее развития достаточно распространенной моделью выступает модель эффективной организации Р. Лайкерта и А. Этциони, в которых используются элементы системного подхода, и учитывается первостепенная значимость человеческого фактора Старостин А.М. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). Монография. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006..
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось, по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «В административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне, и обнаружить, что его функции практически не изменились» Саймон Г.А., Смитбург Д.Х., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М., 1995..
Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению. С учетом тех моделей, которые предложены, скажем А. Этциони или Р. Лайкертом.
Вместе с тем, не следует отождествлять эффективность как достаточно строгое понятие с его метафорическим употреблением, достаточно распространенным в политике и государственном управлении, но не несущего в этом аспекте определенного содержательного смысла. Как отмечает Г. Саймон «Мы убедились, что термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их приудерживаются.
Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» -- это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.
В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления».
Данный подход является, вместе с тем, одним из важных направлений, способствующих повышению эффективности госуправления в ряде развитых стран. И он применяется здесь отнюдь не на метафорическом уровне.
В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х тт. Учебник М.: "Статус", 2002. - С. 117. практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов, привлеченных для этого ресурсов.
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.
Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями (порядок - по А. Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно - правовой аспекты Политология: Энциклопедический словарь/Общ.ред. и сост.: Ю.И.Аверьянов.- М., 1993..
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности, она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
С точки зрения А. Этциони Lickert R. New Patterns of Management. N.Y. 1961; Etzioni A. A Comparative Analysis of complex organizations. N.Y. 1961. эффективность организации достигается в случае соответствия типа ее структуры с базовыми целями. Однако поиск эффективности усложняется в случае если структура системы и характер целей имеют смешанный (составной) характер.
В области государственно-административного управления мы как раз и сталкиваемся именно с таким случаем.
Общие подходы, связанные с поиском дифференцированных моделей организаций, в современной теории менеджмента дополнены детализацией, направленной на создание более локальных и конкретных (отраслевых) моделей эффективности. Систематизируя эти результаты, Дж. Лафта дает целый перечень разновидностей эффективности Лафта Дж. К. Эффективность менеджмента организации. М., 1999..
· внутренняя эффективность -- эффективность с точки зрения использования внутренних возможностей организации или с точки зрения управления внутренними ресурсами (затратами и капиталом);
· внешняя эффективность -- эффективность с точки зрения использования внешних возможностей организации;
· общая эффективность -- эффективность в качестве композиции двух ее составляющих: внутренней и внешней эффективности;
· рыночная эффективность -- насколько полно удовлетворяются запросы потребителя по сравнению с альтернативными способами их удовлетворения;
· идеальная эффективность -- вопреки усилиям менеджмента по оптимизации организационной структуры такая эффективность недостижима ни при каких обстоятельствах;
· целевая, или стратегическая эффективность отражает меру достижения целей организации;
· затратная, или тактическая эффективность отражает экономичность способов преобразования ресурсов в результате производственной деятельности организации;
· глобальная эффективность экономики -- последствие способов функционирования экономической системы (в том числе международной) на организации микроуровня (фирмы).
Помимо этих видов эффективности организации, существуют локальные виды эффективности инвестиционных проектов организации. Эффективность инвестиционного проекта характеризуется системой показателей, отражающих соотношение затрат и результатов применительно к интересам его участников.
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в современной теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Анализ деятельности государств современного мира показывает, что одновременная разновекторная (ориентированная на разные кратические модели) нацеленность на государственную эффективность, практически недостижима. Преобладающими в современном мире выступают модели экономической и социальной эффективности. В этом контекстуальном русле и происходит, как правило, обсуждение проблем государственной эффективности и, видимо, это разумно Старостин A.M. Модели эффективности государственного управления в контексте современных социально-политических процессов// Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС.-2008. - № 2. - С. 27..
Эффективность должна быть заложена уже в миссии организации, которая предназначена служить неоспоримым доказательством - существование этого ведомства социально оправдано, или иными словами «мы нужны!».
В государственном управлении очень важно перед каким-нибудь значимым правительственным предприятием предварительно взвесить все за и против и оценить так называемый «NPV» (чистый приведенный эффект) и его относительную ценность, но не в финансовых, а в социальных показателях. Это важно потому, что приведенный эффект заглядывает в далекую перспективу.
Попытка перенести западный опыт и понимание эффективности работы государственного управления на российскую почву позитивна, но явно выделяются и некоторые проблемы. Во-первых, оценка эффективности административной реформы предполагает трансформацию без трансформации, то есть сохранение жёсткой структуры управления, которая обеспечит константность целевых и ценностных установок акторов системы государственного управления. Во-вторых, в системе мониторинга эффективности реформирования государственного управления показатели, предполагаемые для оценки использования более проработанных моделей принятия решений, применяются для оценки моделей принятия решений начального уровня. В результате применения подобных методов оценки эффективности при несовпадающих модельных условиях результаты мониторинга могут показать прямо противоположные результаты.
Таким образом, можно говорить об имеющем место «кризисе» понимания эффективности работы государственного управления в России. Применяемые методики соответствуют мировым стандартам, но применяются без оглядки на реальные модели принятия решений в сфере государственного управления, что загоняет понимание эффективности всё дальше и дальше в рамки рационального подхода, жёстко расписывающего полномочия, но не приспособленного для развития и учёта состояния внешней среды. Перефразируя Г. Саймона можно говорить о единственной ценности данной модели - решения для решений, управление для решений. Далее кризис усугубляется в попытках перенесения западного понимания эффективности управления без учёта трансформации целевых и ценностных установок на российской почве.
Указанный кризис лежит, прежде всего, в области практического государственного управления, где новации в России приживаются наиболее трудно. Для его разрешения необходимо разработать комплексную трактовку эффективности государственного управления, минимизирующую риск дальнейшего расширения бюрократических схем управления в Веберовском понимании и в понимании классической теории менеджмента. Центральным понятием модели может стать именно эффективность государственного управления, которая разворачивается как движущая сила развития управления, учитывающая изменчивость целей и ценностей, чувствительная к инкрементальным воздействиям внешней и внутренней среды, имеющая развитой механизм взаимодействия с управляемым социумом как в вертикальной плоскости, так и горизонтальной. Необходимо признать ценность доминирования структурного и процедурного управления, но выйти за его рамки для развития творческого потенциала лиц, принимающих решений.
Предлагаемая модель может выглядеть следующим образом (рис.1).:
Рис. 1. Структура модели эффективности государственного управления
Модель эффективности государственного управления ориентирована на его публичность. По этой причине эффективность трактуется как способность реализовать в рамках государственного управления публично заявленные цели и ценности. При этом не исключается их трансформация, а также динамика внутренних целевых и ценностных установок управленческой команды, которая разворачивается в методиках, применяемых для раскрытия критериев расширенного понимания эффективности.
Несмотря на то, что модель выглядит иерархичной, существуют многочисленные сетевые взаимодействия между критериями понимания эффективности. Адекватность и реалистичность, по сути, представляют собой требования формирования и управления целевыми и ценностными установками по отношению к внешней и внутренней среде политической системы. Безопасность обеспечивает стабильность функционирования в динамике изменчивости политического процесса. Профессионализм вбирает в себя методики принятия решений, обеспечения стабильности управляющей команды высшего звена. Социальный гуманизм - естественное требование управления в социальных системах, позволяющее отслеживать взаимовлияния управляющей и управляемых подсистем.
Естественно, предложенная трактовка эффективности не является всеобъемлющей и требует развития, но она позволяет учитывать проблемы, появляющиеся в государственном управлении при развитии т.н. бюрократического типа управления. Более того, она приближена к комплексному характеру и позволяет оценивать взаимовлияния управляющей и управляемой подсистем. Это взаимовлияние может быть оценено в динамике изменения целевых и ценностных установок, не исключается и управление ими.
В работе предложена только «верхняя часть айсберга» проблем государственного управления, возникающих при его реализации. Для дальнейшей развёртки необходимо развитие новой модели критериев эффективности государственного управления.
1.2 Критерии эффективности государственного управления
Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ Атаманчук Г. В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: 1995; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: 1997.; Эффективность государственного управления., под ред. С. А Батчикова, С.Ю Глазьева: Пер. с англ. М.: 1998; Аганбегян А. Г Управление и эффективность М.: 1981; Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть, 1997, № 5; Эффективность государственной власти и управления в современной России. под ред. Игнатова В., Р-на-Дону: 1998; Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: Пер. с англ. М.: 1986; Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 1998. и др.. Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).
Прежде чем подробно обратиться к изложению сути вопроса, необходимо определить, что следует понимать под эффективностью. Эффективность - это степень реализации целей; соотношение результатов целенаправленной деятельности и затраченных на них ресурсов Большой толковый словарь русского языка. СПб., 1998. - С. 1528.. Критерий, в свою очередь, понимается как признак, на основании которого производится оценка, определение чего-либо Новый энциклопедический словарь. М., 2000. - С. 581.. Из предложенных определений видно, что в основе эффективности лежит критерий целеполагания. Цель как прогнозируемый результат деятельности может быть как ситуативной, т.е. временной, а может быть и системной, долговременной Акульчев А.А. Игнатов В.Г. Понеделков А.В. Старостин А.М. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Политические науки, 2004. № 1. - С. 34..
Эффективность управления может быть оценена по различным взаимодополняющим критериям.
В первую очередь в качестве критерия эффективности следует указать логический критерий, или проверку здравым смыслом. Оцениваться может как в целом деятельность соответствующего органа с точки зрения оправданности самого его существования и определения общей и конкретной социальной пользы от его деятельности, как в целом, так и от отдельных мероприятий или направлений его деятельности, внедряемых проектов, принятия новых задач и функций. При этом требуется ответить на вопрос «а что это дает?». В действительности, несмотря на всю тривиальность данного критерия, на практике его несоблюдение оборачивается неожидаемыми результатами (unprecedented consequences). В случае масштабных государственных мероприятий все обстоит еще сложнее. Обыватель привык руководствоваться «логичным» объяснением: «если звезды зажигают, значит это кому-то нужно». Но, в том-то и вопрос: кому? Известно, что еще древние римляне в случае, когда кто-то выступал с интересной инициативой, или происходило нечто неоднозначное по своим социальным последствиям, задавались вполне закономерным вопросом «кому это выгодно?». В наши дни не стоит быть наивнее римлян. В сфере социальных отношений нередки такие решение, которые исходят из удовлетворения узкогрупповых или даже индивидуальных интересов, и при этом наносят ущерб общественному благополучию. Не зря из политического лексикона почти не сходят термины «бюрократия» и «коррупция».
В качестве оценки результатов деятельности с незапамятных времен принято использовать показатели, характеризующие степень выполнения поручений или плановых (иногда прогнозных) заданий. В этом случае мы имеем дело с методом «отношение «факт/план», которое легко определяется методами статистики. Когда происходит превышение плана, то это оценивается как позитивный (похвальный) результат.
Главное, что требуется уяснить в понятии эффективность управления, это то, что она состоит из двух самостоятельных аспектов, первый из которых - целевая эффективность или эффективность целеполагания (правильность выбора и постановки целей), а второй - исполнительская эффективность (или качество и степень достижения поставленных целей и задач).
Целевая эффективность отвечает на вопрос ? «насколько задачи соответствуют действительным потребностям, имеющимся в обществе». Она может сводиться к разрешению проблем, удовлетворению текущих нужд на должном уровне и открытию перспектив, означающих выход на новые уровни удовлетворения общественных потребностей и означающих его новое более прогрессивное состояние. Целевая эффективность может быть выражена также в вопросах: что нужно делать? и насколько это нужно делать? какие неприятности с этим могут быть связаны? что нам это даст?
Проблема состоит в том, что коэффициенты к оценке целевой эффективности почти не применимы.
Кроме количественных измерителей все же можно использовать и такие характеристики как: удобство, надежность, быстрота, стабильность. Хотя в общем случае, эффективность общественной деятельности - это объем услуг, которые получают граждане. Но они, как правило, не имеют стоимостного измерения и не могут быть легко суммированы. Важно отметить, что от деятельности госорганов граждане могут часто испытывать неудобства, поскольку на них возлагаются многочисленные обязанности и требования соблюдения формальностей.
Интегрированным показателем, который будет учитывать правильность целеполагания и точность выполнения поставленных сверху заданий будет общая (или интегральная) эффективность.
Все эти виды можно выразить следующими формулами:
Поставленные цели
Целевая эффективность = -----------------------------
Действительные потребности
Достигнутые результаты
Исполнительская эффективность = --------------------------
Поставленные цели
Достигнутые результаты
Общая эффективность = -----------------------------
Действительные потребности
Реактивная эффективность - эта разновидность эффективности определяет точность, адекватность, скорость и четкость реакций на вызовы окружения и стоящие перед государственной организацией проблемы.
Сравнительная эффективность (или неэффективность) - соответствие стандартам или наилучшим образцам, принятым в мировой практике, или среднему уровню, соответствующему данному уровню развития производительных сил в обществе, достигнутому в настоящий момент времени. Этот показатель очень часто используется в российской практике, правда, неявно. Именно к нему мы постоянно апеллируем, когда ссылаемся на то, как у них там, в Америке или на Западе, все хорошо, а у нас тут, все плохо (что в целом характеризует объективную картину отставания во многих областях, отсутствие высокотехнологической техники в производстве, не говоря уже о бытовом уровне).
Сравнивать можно как с ближайшими соседями, так и по более модному варианту, с соседями заморскими. А лучше делать и то и другое, это расширяет кругозор оценки. Заметим, что оценивать лучше и общее, и частности.
В качестве ориентира для оценки эффективной деятельность можно также избрать направленность движения по пути к прогрессу, или откат вспять. Простой на месте, или пробуксовка в государственной деятельности, часто связывается с застойными явлениями в обществе.
Кроме того, бывает полезно различать финансовую эффективность и предметную эффективность. Если подсчет ведется в деньгах, то обычно возникает соблазн считать, что чем больше денег потрачено, тем больше сделано. Практика показывает, что это далеко не так. Допустим, количество плитки, которое закопали в землю при благоустройстве городских улиц, ничего не говорит нам о том, сколько пользы в ней заключается. Ведь если материал недолговечен, то она прослужит не долго, ее скоро придется менять… Кроме того, нужно оценить эстетический облик этой плитки. Вместе с тем, финансовые документы, по которым соответствующие городские службы привыкли отчитываться о проделанной работе лишены подобных характеристик. В них лишь зафиксировано, что на закладку такого-то количества плитки затрачено столько-то миллионов рублей. Целесообразно оценить хотя бы срок, который прослужат потраченные миллионы.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
В условиях клановой организационной культуры особое внимание уделяется поддержанию атмосферы гибкости и удовлетворенности членов организации, позволяющей им восприимчиво относиться к эмоциональным переживаниям клиентов. В организации с клановой культурой сотрудники воспринимают себя как одну семью или круг хороших друзей, где каждого связывает друг с другом много общего. Для организации характерны высокий уровень согласия и взаимной лояльности, а также приверженность традициям. В организации данного типа придается особое значение выгоде от долговременного развития персонала.
Сильными сторонами клановой культуры можно считать: способность носителей управленческого лидерства поддерживать атмосферу согласия и нравственного единства членов; последовательное вовлечение в организационную деятельность всех подчиненных; проведение открытых дискуссий по актуальным проблемам организации. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление командами.
* Управление межличностными взаимоотношениями.
* Управление развитием человеческих ресурсов. В организациях этого типа, как правило, востребованы лидеры, выполняющие роли покровителя, фасилитатора.
Критериями эффективности организации являются единство и сплоченность ее членов, их восприимчивость к нуждам клиентов.
Организация с отчетливо выраженной ориентацией на внешнюю среду (при высоком уровне гибкости и индивидуализма) имеет эдхократическую организационную культуру. Для нее характерны динамизм, предпринимательство и творчество. Представители данной культуры готовы рисковать ради возможности удовлетворить свои потребности и цели. Они проявляют готовность к переменам и стойко принимают вызов. Данный тип организации в перспективе нацелен на дальнейшее развитие и получение новых ресурсов.
Организация с иерархической культурой более ориентирована на поддержание внутреннего порядка и стабильности при стремлении к экономической результативности. Как правило, этот тип организационной культуры характеризуется высоким уровнем формализма и структуризации. Носители данной организационной культуры являются строгими приверженцами процедуры. От подчиненных они требуют надежности, предсказуемости поведения и результата.
Сильными сторонами иерархической организационной культуры является четко отлаженное управление информацией на операционном уровне и ведение документации, контроль организационной деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление координацией.
* Управление контролем.
В подобных организациях лидеры, как правило, выполняют функции координатора, организатора, аналитика и наставника.
Критериями эффективности организационной деятельности можно считать финансовую эффективность, своевременность, низкую цену, надежные поставки и спокойное функционирование.
Рыночная организационная культура характеризуется ориентацией на внешнюю среду при весьма высокой потребности в стабильности и контроле. Основным критерием оценки представителей данной культуры служит результат выполнения задания, поэтому большинство сотрудников организации подобного рода ориентированы на достижение цели в условиях конкуренции.
Главная цель -- победа в конкурентной борьбе, а в качестве символов успеха можно воспринимать расширение доли рынка и завоевание новых рынков. Долгосрочная стратегия основана на развитии конкурентоспособности и достижении измеримых целей.
Сильные стороны рыночной организационной культуры -- способность менеджмента добиваться ясности целей и планирования деятельности по их результативному достижению; продуктивность деятельности. Для этой организационной культуры характерны следующие особенности управления:
* Управление конкуренцией.
* Управление услугами.
* Побуждение подчиненных к действиям. Здесь лидеры, как правило, выполняют роли инициатора и генератора, конкурента, бригадира, надсмотрщика, или продюсера.
Критериями эффективности организационной деятельности являются: определенная доля рынка; достижение целей; проигрыш конкурента.
Согласно Р. Квину Quinn R.E. Beond Rational Manegment. San Francisco, 1988., ни одна из выявленных моделей управления не является эффективной (или неэффективной) при всех обстоятельствах.
Существует позитивная зона, в рамках которой организация может достигать эффективности, и негативная зона, где особенно ярко проявляется неэффективность организационной деятельности. Если носители управленческого лидерства компетентны в использовании сильных сторон доминирующей организационной культуры и в минимизации ее деструктивного потенциала, то деятельность организации становится эффективной.
1.3 Подходы к оценке эффективности системы регионального управления
Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах. В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
В настоящее время проблемы оценки эффективности системы регионального управления исследуют многие российские ученые, внося определенные уточнения в сущность понятия эффективности, методологические подходы к оценке эффективности, в выбор альтернативных критериев и показателей оценки. Данная проблема решается и на законодательном уровне в виде регламентации процедуры оценки, определяющей содержание процесса оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ и показателей оценки. Обобщая результаты работ методологического характер, Волкова М.А. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. - С. 438-442. предлагает эффективность государственного управления региональной экономикой представить как обобщающую категорию в следующем ряду понятий:
производительности как соотношения достигнутых результатов и использованных региональными органами государственной власти ресурсов (финансовых, имущественных, кадровых, информационных);
· экономичности как соотношения между затраченными ресурсами и минимально возможными с учетом соответствия качества государственных услуг принятым стандартам (административным регламентам), а, в конечном счете, потребностям бизнес-сообщества региона;
· результативности как соотношения достигнутых за определенный период изменений социально-экономической ситуации в регионе с планируемыми или прогнозируемыми.
По мнению М.А. Волковой, все указанные составляющие взаимосвязаны и равнозначны.
Эффективность регионального управления может быть рассмотрена в разных аспектах: с позиции управляющей и управляемой подсистем, с позиции субподсистем управляющей подсистемы, с позиции отдельных функций регионального управления и т.п. Комплексная оценка эффективности регионального управления должна быть многосторонней и представлять собой систему показателей, характеризующих региональное управление в различных аспектах.
В настоящее время на региональном уровне чаще всего используются индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления.
Наиболее используемым в настоящее время является индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории Скопина И.В., Скопин О.В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 2 (22)..
Примером использования индикативного подхода могут служить методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями в республике Татарстан Методические рекомендации по расчету индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в соответствии с переданными государственными полномочиями. - Татарстан, 2005.. Используются следующие показатели и индикаторы эффективности (см. табл.1).
Таблица 1. Индикаторы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов по повышению качества жизни населения в республике Татарстан.
|
№ п/п |
Наименование показателя, индикатора, единица измерения |
|
|
1 |
2 |
|
|
1 |
Денежные доходы на душу населения в среднем за месяц, рублей |
|
|
2 |
Минимальный потребительский бюджет на члена типовой семьи, рублей |
|
|
3 |
Доля населения с доходами выше минимального потребительского бюджета (МПБ), % |
|
|
4 |
Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год, % |
|
|
5 |
Естественный прирост (убыль) на 1000 человек населения, (+,-) |
|
|
6 |
Смертность населения трудоспособного возраста, |
|
|
7 |
Размер подушевого финансирования в здравоохранении, рублей |
|
|
8 |
Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, % (по результатам обследования) |
|
|
9 |
Расходы бюджета на физическую культуру и спорт в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
10 |
Удельный вес учащихся, получивших оценки «хорошо» и «отлично» по итогам единого государственного экзамена (ЕГЭ), к общему количеству учащихся, сдававших ЕГЭ,% |
|
|
11 |
Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной заработной плате занятых в сфере экономики муниципального района (городского округа),% |
|
|
12 |
Расходы бюджета на обучение в расчете на одного обучаемого, рублей |
|
|
13 |
Обеспеченность общей площадью жилья на одного жителя, кв.метров |
|
|
14 |
Цена одного квадратного метра общей площади жилья на вторичном рынке жилья, рублей |
|
|
15 |
Удовлетворенность населения качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, % (по результатам обследования) |
|
|
16 |
Доля собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, % |
|
|
17 |
Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых муниципальными организациями культуры, и в работе любительских объединений, % (по результатам обследования) |
|
|
18 |
Расходы бюджета на культуру в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
19 |
Индекс техногенной нагрузки |
|
|
20 |
Качество питьевой воды по санитарно-химическим и микробиологическим показателям: |
|
|
20.1 |
удельный вес нестандартных проб по химическим показателям |
|
|
20.2 |
удельный вес нестандартных проб по бактериологическим показателям |
|
|
21 |
Расходы на охрану окружающей среды в расчете на одного жителя, рублей |
|
|
22 |
Доля муниципальных автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, % |
|
|
23 |
Уровень развития маршрутной сети |
Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход.
Например, Волкова М.А. в качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендует следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов (см. табл. 2).
Таблица 2. Критерии эффективности механизма государственного управления региональной экономикой
|
Наименование группы критериев |
Содержание критерия |
|
|
Показатели конечного эффекта |
1. Уровень социально-экономического развития регионального хозяйства (на примере сектора малого предпринимательства): количество субъектов малого предпринимательства; доля занятых в малом предпринимательстве в общем количестве занятых в экономике региона; уровень средней заработной платы занятых на малых предприятиях; доля продукции/услуг субъектов малого предпринимательства в валовом региональном продукте; доля малых наукоемких предприятий в общем количестве субъектов малого предпринимательства. 2. Состояние доходной базы регионального бюджета: процент роста налоговых поступлений за счет роста числа субъектов малого предпринимательства и увеличения заработной платы занятых в малом бизнесе. 3. Оценка деятельности региональных органов власти представителями бизнес-сообщества региона: доля респондентов, давших положительную оценку деятельности региональных органов власти |
|
|
Показатели промежуточного результат |
1. Степень реализации мероприятий по поддержке субъектов малого предпринимательства: процент реализации по отношению к плану. 2. Финансирование мероприятий по поддержке субъектов малого объем и доля средств регионального бюджета. 3. Степень участия субъектов малого предпринимательства в программах доля субъектов малого предпринимательства, воспользовавшихся государственной поддержкой |
|
|
Показатели рабочих процессов |
Соблюдение сроков и процедуры мероприятий, проводимых в рамках реализации региональных программ поддержки малого предпринимательства |
|
|
Показатели затраченных ресурсов |
Затраты времени и средств регионального бюджета на выполнение государственной функции/процедуры (трудоемкость и экономичность) |
Формирование указанных групп критериев, по мнению Волковой М.А. Волкова М.А. Оценка эффективности механизма государственного управления экономикой региона в сфере поддержки малого бизнеса // Вестник Сибирского государственного аэрокосмического университета им. академика М.Ф. Решетнева. 2009. № 2. - С. 438-442. осуществляется на различных уровнях властной иерархии государственных структур. На уровне главы субъекта Российской Федерации, законодательного органа субъекта Федерации (стратегический уровень), как правило, используются показатели конечного эффекта, которые служат целевыми индикаторами реализации программ социально-экономического развития региона. На уровне отдельных органов исполнительной власти региона (тактический уровень) - показатели промежуточного результата, которые содержатся в ведомственных целевых программах. На уровне подразделений ведомственных структур и отдельных государственных гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в органах исполнительной власти региона (операционный уровень) - показатели рабочих процессов и затраченных ресурсов.
По мнению Зуева С.Э., Васецкого А.А. Зуев С.Э., Васецкий А.А. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности // Управленческое консультирование. 2009. № 4. - С. 52-70., при оценке эффективности государственной региональной политики следует представить позицию и функциональную роль каждого конкретного министерства (департамента) в контексте реализации всех зон региональной ответственности (политик) и -- далее -- конкретные показатели, фиксирующие эту деятельность. При этом критерием оценки выступает уровень реализации всех зон региональной ответственности (политик), а наиболее общими интегральными показателями являются индекс качества жизни («внутренняя» региональная среда) и индекс капитализации территории («внешняя» интеграция в национальные и мировые процессы развития), каждая из ключевых политик характеризуется собственными параметрами и, соответственно, может быть детализирована в показателях нижележащего слоя (см. табл. 3).
Таблица 3. Основные параметры ключевых политик
|
Уровень принятия стратегических и политических решений |
Качество жизни |
Капитализация территории |
Подобные документы
Методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления. Показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Модель повышения качества государственного управления в России.
курсовая работа [1,7 M], добавлен 13.04.2016Понятие эффективности государственного управления, его виды и основные характеристики. Главные факторы, влияющие на данный показатель. Критерии эффективности государственного управления, методы и мероприятия по ее повышению, достигнутые критерии.
курсовая работа [67,1 K], добавлен 24.12.2011Государственное управление: критерии эффектиности и ее понимание в истории политологии. Оценка эффективности управления в Республике Беларусь: анализ основных критериев. Способы и пути повышения эффективности рационального государственного управления.
курсовая работа [26,3 K], добавлен 01.08.2008Сложность оценки эффективности государственного управления. Теоретико-методологические подходы в исследовании эффективности государственного управления. Характеристика и способы оценки экономической и социальной эффективности государственного управления.
контрольная работа [27,8 K], добавлен 23.01.2017Рассмотрение государства как субъекта управления общественными процессами. Институт гражданства как правовая связь человека с государством, фиксирующая обоюдноответственные отношения. Понятие и критерии эффективности государственного управления.
доклад [39,9 K], добавлен 17.02.2015Стратегирование и программирование как основные технологии политико-государственного управления. Государственно-частное партнерство. Механизм противодействия коррупции. Оценка эффективности деятельности государственного органа как основа системы контроля.
учебное пособие [1,0 M], добавлен 07.03.2016Изучение подходов к классификации функций государственного управления. Исследование методов государственного управления в административном праве. Анализ форм государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.
курсовая работа [34,8 K], добавлен 25.01.2014Общее понятие и содержание процесса государственного управления собственностью. Цели, задачи и критерии эффективности управления государственной собственностью. Система критериев Эффективности государственного управления собственностью государства.
реферат [36,2 K], добавлен 11.10.2010Теоретические аспекты государственного управления в регионе. Определение, цели, задачи и методы государственной региональной политики и ее аспекты. Анализ направлений государственного управления в регионе на примере Ямало-Ненецкого автономного округа.
дипломная работа [86,8 K], добавлен 13.08.2010Понятие и критерии определения форм государственного управления, их разновидности и отличительные особенности. Классификация форм монархии, республики и нетипичных видов государственного управления. Анализ государственного строя в современном Казахстане.
презентация [5,4 M], добавлен 16.11.2010
