2.2 Функции административного штрафа

Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы Юсупов В. А. Теория административного права: Учебник. М.: Юридическая литература, 1985. С. 47..

В административном праве можно выделить следующие функции: охранительную, регулятивную, превентивную, карательную, воспитательную.

Рассмотрим их более подробно во взаимоотношении с административным штрафом.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется не только в сфере установления материально-правовых отношений, но и в области процессуального регулирования отношений, возникающих по поводу управления и его главнейших элементов.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т. д. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права.

Превентивная функция направлена на предупреждение административных проступков в будущем, как со стороны правонарушителя, так и других граждан и включает в себя две составляющие: общее и специальное предупреждение.

Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией, а ее существенным отличием от регулятивной функции административной ответственности является использование в качестве способа осуществления угрозы применения административного наказания. Однако угроза применения административного наказания не является единственным способом осуществления общей превенции. Общая превенция осуществляется, прежде всего, путем распространения информации о самом административно-правовом запрете. Не следует недооценивать и значение угрозы применения административного взыскания. В случае нарушения административно-правового запрета первоначальным моментом превентивного воздействия становится осуждение виновного. Сам факт отрицательной оценки действий субъекта должен заставить его изменить свое поведение. Следующая за осуждением кара либо лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо принуждает его избрать иной вариант поведения при возникновении аналогичной ситуации.

Превентивное воздействие складывается из самых разнообразных способов его осуществления, основным из которых является установление обязанностей и запретов. Результатом воздействия превентивной функции может стать стабилизация социально вредных последствий и недопущение дальнейшего их развития, формирование правомерного поведения, а значит, и снижения правонарушаемости.

Назначение штрафа состоит в том, чтобы, воздействуя на сознание правонарушителей, предупреждать в будущем нежелательные для общества противоправные деяния со стороны как наказанных, так и иных граждан».

Представляет интерес уяснение взаимосвязи регулятивной и превентивной функций юридической ответственности. Особенно сложно отличить общепревентивное направление воздействия от регулятивного. Зачастую это возможно только теоретически, поскольку в реальной действительности эти функции очень тесно переплетаются.

Действительно, практически тождественны друг другу основания возникновения превентивного и регулятивного воздействия: наличие правовой нормы, предусматривающей юридическую ответственность. Схожи и способы осуществления этих функций. Способом осуществления регулятивной функции юридической ответственности является фиксация в правовых нормах составов правомерного поведения посредством установления позитивных обязываний, запретов, дозволений, поощрений.

Способом осуществления общей превенции - установление запрета совершать определенные действия и позитивных обязанностей. Если регулятивное воздействие состоит в закреплении в нормах наиболее важных общественных отношений, в формулировании составов правомерного поведения, то превентивное воздействие заключается в недопущении развития негативных общественных отношений. Соответственно различаются и цели этих функций. Цель превентивной функции - понижение уровня правонарушаемости, а регулятивной - создание упорядоченного состояния общественных отношений.

Еще одно различие: регулятивная функция первична по отношению к превентивной функции. Чтобы существовала превенция правонарушений, сначала должны быть урегулированы правовыми нормами общественные отношения, поскольку в противном случае нечего будет предупреждать, ведь превентивная функция направлена на недопущение нарушения урегулированных правом общественных отношений.

Взаимосвязь превентивной и регулятивной функций заключается и в том, что превентивная функция, дополняя регулятивную, в конечном итоге воздействует на поведение субъектов и регулирует его, не допуская развития отклонений. Регулирование можно рассматривать не только как совершение активных действий, но и как воздержание от совершения определенных действий.

Карательная функция направлена на наказание правонарушителя за совершенный им административный проступок с применением к нему соответствующих мер административной ответственности. В данном случае правонарушитель испытывает на себе силу государственного принуждения за несоблюдение охраняемых административным законодательством норм.

Карательная функция направлена на прекращение или изменение существующих общественных отношений и установление между субъектами права конкретной правовой связи, необходимой для реализации юридической ответственности (правоотношений юридической ответственности).

Кроме того карательная функция воздействует и на сознание правонарушителя, т.е. вместе с конкретными правоограничениями несет в себе и порицание виновного. Порицание виновного может приводить к нравственным страданиям, степень которых определяется «субъективным восприятием конкретным лицом применяемых в отношении его осуждения и сопровождающих это осуждение правоограничений объективного характера. Однако, как всякое субъективное, оно может быть, а может и отсутствовать, ведь одна и та же по содержанию и объему кара может одними осужденными восприниматься как нестерпимая боль, страдание, другими - как незначительная неприятность» Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория административной ответственности: Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007. С. 420.. Таким образом, не только общественные отношения, но и сознание субъекта выступает объектом воздействия карательной функции.

Применение административного штрафа в качестве карательной функции возмездия на правонарушителя связано с ограничением имущественных прав виновного и имеет важное стимулирующее значение, поскольку заставляет виновного претерпевать неблагоприятные последствия своего деяния, выражающиеся в лишении его части денежных средств. Кроме того, усиливающим аргументацию относительно карательной природы административного штрафа является положение ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ о том, что суммы административных штрафов зачисляются в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджет в полном объеме.

Карательная функция юридической ответственности имеет своеобразные «точки соприкосновения» с превентивной функцией.

С одной стороны, карательная функция налагает на субъекта определенные правоограничения, а с другой - благодаря этим правоограничениям снижается вероятность совершения субъектом новых правонарушений.

Например, запрещение заниматься определенным видом деятельности фактически лишает субъекта возможности совершать правонарушения в определенной сфере.

Таким образом, для карательной функции предупреждение правонарушений выступает в качестве дополнительной цели, а для превентивной функции - в качестве основной.

Кроме того, совершение нового правонарушения, которое означает низкую эффективность превентивного воздействия на правонарушителя, влечет применение более строгих мер юридической ответственности, т. е. ужесточение карательного воздействия.

Важным аспектом взаимосвязи карательного и превентивного воздействия на правонарушителя выступает их одновременное ужесточение карательного воздействия при совершении повторного правонарушения, в целях предотвращения рецидива.

Карательная функция юридической ответственности должна осуществляться одновременно с воспитательной, поскольку только такое взаимодействие не позволяет каре превратиться в самоцель.

Кроме того, воспитательная функция юридической ответственности взаимосвязана со всеми другими функциями юридической ответственности.

Например, направлена на повышение эффективности превентивной, регулятивной функции.

Поэтому не случайно в литературе достаточно часто можно встретить удвоение названий функций: превентивно-воспитательная, восстановительно-воспитательная, карательно-воспитательная функции.

Наличие у административной ответственности воспитательной функции должно обуславливаться закреплением в КоАП РФ цели воспитания граждан и исправления правонарушителя, т.к. отказ от воспитательной функции означает, что государство, во - первых, считает всех правонарушителей неисправимыми, а во - вторых, снимает с себя ответственность за правонарушителей. Кроме того, подобный подход в сознании правоприменителя формирует узкое представление об административной ответственности только как об инструменте кары Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. Монография / Под ред. Р. Л. Хачатурова. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. 387 с.. «Преобладание в санкциях административных норм штрафа свидетельствует о том, что государство расценивает штраф не только как средство кары и превенции, но и как средство пополнения бюджета. Однако фискальный характер административного штрафа должен выражаться лишь в той мере, в какой он призван восполнить материальный урон, причиненный административным правонарушением.

Такой характер административного штрафа особо очевиден при преодолении негативных последствий, вызванных противоправным посягательством на публично-правовые интересы государства с элементами имущественного обязательства, выраженного в правовых установлениях в области, прежде всего, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг и таможенного дела.

В остальных же случаях административный штраф выступает предпочитаемой государством формой удовлетворения нарушенных интересов и, как уже указывалось ранее, относительно удобным средством дифференциации и индивидуализации административной ответственности.

Признавая стимулирующий эффект каждой из перечисленных функций необходимо разобраться, а что же такое стимулирующая функция права в целом и в частности в административном праве.

Несмотря на достаточно большое количество работ, касающихся вопросов правового стимулирования, в юридической литературе должным образом не разработана проблема стимулирующей функции.

Под стимулирующей функцией права следует понимать объективно необходимое, обусловленное сущностью и социальным назначением права направление его воздействия на общественные отношения, сознание, поведение людей, выражающее правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта права режим благоприятствования Агафонова, Г.Ю. К вопросу о понятии и месте стимулирующей функции права в системе функций права // Юридический аналитический журнал Самарского ун-та. 2013. № 2. С. 5-6..

Стимулирующая функция, являясь самостоятельной категорией, определенным образом противостоит охранительной в той мере, что первая является позитивной (поскольку направлена на побуждение к положительной деятельности субъектов права), а вторую условно можно назвать негативной, т.к. проявляется в форме запретов, карательных санкций, реализации юридической ответственности.

Таким образом, рассмотрев функции административного права в отношении такого наказания как административный штраф, следует признать, что все они между собой взаимосвязаны и эффективная реализация каждой из них способствует стимулирующему воздействию на правонарушителя, предостерегая его от негативных последствий в будущем.

2.3 Анализ взыскивания административного штрафа

Д.А. Медведев, выступая на VII Всероссийском съезде судей в декабре 2009 г., отметил, что в настоящее время, к сожалению, не исполняется каждое второе решение суда Выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева // Российская юстиция. 2009. N 1..

По делам об административных правонарушениях, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями РФ в 2004 г., сумма административного штрафа, взысканная добровольно или принудительно службой судебных приставов, составила 42,3% от наложенной суммы штрафов, в 2005 г. она снизилась до 37,6% Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 году // Российская юстиция. 2006. N 9, 10.. В 2006 г. исполняемость упала до 36,4%, причем судебными приставами-исполнителями было взыскано всего лишь 13,9% от суммы, переданной для принудительного исполнения Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2006 году // Российская юстиция. 2007. N 5..

Судебный департамент Верховного Суда РФ в своем отчете за первое полугодие 2010 г. Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в первом полугодии 2010 года // URL: http://www.cdep.ru/ userimages/ mart_obzor_2010_1_polugodie.doc (дата обращения: 21.06.2012). отмечает, что сумма взысканных административных штрафов по постановлениям 2010 г. составила 631 млн. руб., а по постановлениям прошлых лет - 248,5 млн. руб., что суммарно составляет 24% от наложенных судами первой инстанции и вступивших в законную силу в первом полугодии 2010 г. сумм штрафов. В данном случае мы полагаем, что расчет исполняемости произведен не корректно. При подсчете суммы взысканных штрафов учитывались суммы, взысканные по постановлениям прошлых лет, однако сумма неисполненных постановлений прошлых лет не учитывалась в сумме наложенных санкций. Поэтому для расчета реального состояния с исполняемостью необходимо:

1) найти сумму подлежащих взысканию штрафов;

2) найти сумму взысканных штрафов.

Для этого надо взять сумму взысканных штрафов в отчетный период и сумму взысканных штрафов в последующие годы по постановлениям отчетного года. При сроке давности исполнения постановлений в один год нужно использовать данные по сумме взысканных штрафов по постановлениям прошлых лет следующего отчетного периода;

3) найти отношение суммы взысканных штрафов (в отчетном и следующем году по постановлениям прошлых лет) к сумме, подлежащей взысканию административного штрафа.

В связи с увеличением срока давности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях до двух лет в настоящее время для подсчета исполняемости необходимы данные отчетности за три года. Для этого должны быть данные за отчетный период и суммы взысканных штрафов по постановлениям прошлых лет за два последующих года (два года, пока постановления продолжают исполняться).

При отсутствии данных за несколько лет можно в некотором приближении рассчитывать исполняемость постановлений исходя из наложенных и взысканных санкций только за текущий год. Эта оценка не будет учитывать данные по взысканию штрафа по этим постановлениям в последующий период (на следующий год) в срок давности исполнения постановления.

Проведем оценку уровня взыскания штрафа в последующий год по постановлениям прошлых лет, используя данные отчетов за 2010 и 2011 гг. В среднем в 2010 г. по назначенным и взысканным административным штрафам исполняемость составила 4,2% суммы штрафа. В 2011 г. исполняемость по взысканным штрафам по постановлениям 2010 г. составила 1% от суммы назначенного штрафа. Таким образом, задолженность по штрафу по постановлениям, наложенным в 2010 г., была погашена следующим образом: в 2010 г. на 4,2 / 5,2 = 81%, а в 2011 г. на 19%.

Полученные данные можно интерполировать для оценки уровня исполняемости в 2011 г. Учитывая, что со второй половины 2011 г. срок давности исполнения постановления составит два года, можно прогнозировать, что в 2012 - 2013 гг. по постановлениям о назначении административного штрафа от 2011 г. будет взыскано еще около 30% от суммы штрафа, взысканной в 2011 г.

Основываясь на прогнозируемом погашении штрафа в последующие годы и учитывая, что по итогам 2011 г. взыскиваемость штрафов по постановлениям 2011 г. составила 12%, можно предположить, что взыскиваемость административных штрафов, назначенных в 2011 г. с учетом ожидаемых сумм в 2012 - 2013 гг., составит 16 - 18%.

Обратимся к данным по результатам взыскания штрафа за нарушение таможенных правил по постановлениям, вынесенным таможенными органами. В таможенных органах в 1995 г. во время регулирования процедуры взыскания штрафов по делам за нарушение таможенных правил Таможенным кодексом РФ от 1993 г. было взыскано 10,1% от суммы начисленных штрафов Приказ ГТК России от 11 апреля 1996 г. N 229 «О дополнительных мерах по улучшению работы таможенных органов с товарами, обращенными в федеральную собственность, и взысканию штрафов»..

В 2004 - 2006 г. исполняемость постановлений колебалась от 55% до 64,7% от количества вынесенных постановлений. По сумме взысканных штрафов она колебалась от 4,7% в 2004 г. до 10% в 2006 г. В последующие годы состояние с исполняемостью постановлений улучшилось. Для сравнения состояния исполняемости за нарушение таможенных правил с другими видами административных правонарушений можно обратиться к известным данным по исполнению штрафов, налагаемых органами внутренних дел в 1999 - 2004 г. По данным Л.В. Кинчене, взыскиваемость штрафов составляет 60% Кинчене Л.В. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3.. Н.Е. Бузникова установила, что взыскивается 85% штрафов Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 4.. А.В. Семенистый в своей работе указывает, что процент неисполненных постановлений, вынесенных органами внутренних дел с назначенным наказанием - административный штраф, составляет в среднем от 40% до 60% от общего числа вынесенных постановлений Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 163..

Ссылаясь на данные ГИЦ МВД России за 2000 - 2005 гг., Н.П. Парыгин утверждает, что удельный вес взысканных штрафов за нарушение общественного порядка стабильно составляет 80% Парыгин Н.П., Головко В.В. Исполнение административных наказаний: Учеб. пособие. М.: Эксмо, 2006. С. 112.. В противовес этому утверждению С.А. Шувалов констатирует, что к 2004 г. исполняемость постановлений по взысканию административных штрафов снизилась до 40% Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 217068-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (внесен в ГД 22.09.2005)..

Таким образом, взыскиваемость административных штрафов в 2010 г. составила 5% от суммы, подлежащей взысканию (с учетом взысканной суммы штрафа по этим постановлениям в 2011 г.), а в 2011 г. - 12%.

Как видно, существуют достаточно полярные оценки показателя исполняемости. Для анализа уровня исполнения необходимо выработать единую методику оценки исполняемости назначенных наказаний. Необходимо отметить, что при оценке взыскиваемости штрафа разные исследователи используют два показателя: исполняемость от количества находящихся на исполнении и исполняемость от суммы взысканных штрафов. В настоящий момент исполняемость по сумме значительно ниже исполняемости по количеству.

Из приведенных данных Судебного департамента Верховного Суда РФ видно, что взыскиваемость административного штрафа значительно колеблется в зависимости от суммы назначенного штрафа. Поэтому при выработке мер по совершенствованию деятельности по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях необходимо учитывать размер налагаемых санкций. То, что может пойти на пользу повышения исполняемости при небольших размерах санкций, не обязательно улучшит взыскиваемость крупных размеров штрафов.

По делам об административных правонарушениях штраф может быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, добровольно либо взыскан принудительно. Анализ взыскиваемости административных штрафов, проведенный ранее, касался общего состояния исполняемости по судебным актам, включая добровольную уплату и принудительное взыскание. Рассмотрим состояние с исполняемостью штрафов на этапе принудительного взыскания. Принудительное взыскание административного штрафа возложено на Федеральную службу судебных приставов России.

Изучим разные источники по этому вопросу. В. Ярков сообщает, что в 2001 - 2003 гг. до 70% исполнительных документов остаются неисполненными по различным причинам Ярков В. Реформа: итоги и перспектива // ЭЖ-Юрист. 2004. N 47.. В интервью, данном в 2003 г., Министр юстиции РФ Ю. Чайка отмечал, что в целом по стране фактическое исполнение составляет пока не более 10% от сумм, предъявленных к взысканию Чайка Ю. За единое правовое пространство // Российская юстиция. 2004. N 2.. До 90% сумм, поступающих в бюджет от деятельности судебных приставов, вносятся должниками добровольно, а доля поступлений от принудительного взыскания ничтожно мала. За 9 месяцев 2003 г. из 17,7 млрд. руб., поступивших в бюджет, лишь 1,4 млрд. руб. поступило в результате изъятия наличных денежных средств из касс должников и 960 млн. руб. - в результате реализации арестованного имущества Горюнов Е.А. Повышение эффективности принудительного взыскания задолженности по налогам и сборам возможно только при более тесном взаимодействии и сотрудничестве с подразделениями МНС РФ и РФФИ // Бюллетень ССП МЮ РФ. 2003. N 4(1). С. 26.. По данным о движении денежных средств по исполнительным документам, находившимся в производстве судебных приставов-исполнителей, за 2011 г., можно подтвердить высокий процент взыскания за счет добровольного исполнения. Из 308 млрд. руб. погашенной задолженности должники внесли добровольно 126 млрд. руб., что составляет 40% от взысканной суммы Ведомственная статистическая отчетность Федеральной службы судебных приставов // URL: http://www.fssprus.ru/statistics/ (дата обращения: 21.06.2012)..

В прессе также отмечалось, что служба судебных приставов добивается исполнения всего около 10% исполнительных листов на взыскание госпошлины и штрафов в федеральный бюджет, и то в основном на незначительные суммы Муртузалиев З., Гаджимагомедов И. Типичные нарушения // ЭЖ-Юрист. 2004. N 47..

Для исправления ситуации по повышению исполняемости принятых решений в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы» были выработаны мероприятия по повышению исполнения судебных актов с 52% до 80% к 2011 г. Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы» // СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248.. Достичь установленных показателей не удалось. В 2010 г. процент исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, составил 74% при прогнозируемом значении в 77% URL: http://www.fssprus.ru/dod122010 (дата обращения: 19.06.2012)., а в 2011 г. понизился до 64% при прогнозируемом значении 80% URL: http://www.fssprus.ru/opd_2011_12 (дата обращения: 21.06.2012)..

Анализируя статистические данные Судебного департамента Верховного Суда РФ и Федеральной службы судебных приставов России о взыскании штрафов, можно выявить корреляцию между средним размером наложенного административного штрафа и взыскиваемостью штрафа по этому виду правонарушения. Как правило, чем больше средний размер наложенного штрафа, тем ниже исполняемость. Наибольшая средняя сумма административного штрафа, находящаяся на исполнении в 2011 г., приходилась на органы Росфиннадзора - 27 млн. руб., взыскано судебными приставами по ним 0,06% от суммы наложенного штрафа. По количеству вынесенных и находившихся на принудительном исполнении постановлений о наложении административных штрафов в 2011 г. лидируют органы ГИБДД, где средний размер штрафа составил 367 рублей, соответственно и исполняемость значительно выше: 55% от суммы штрафа и 65% от количества URL: http://www.fssprus.ru/statistics (дата обращения: 22.06.2012)..

Показатель реального принудительного взыскания административного штрафа в последние годы снижается, а уровень взыскиваемости в 2010 - 2011 гг. составил 2 - 4% от суммы штрафа, направленного на исполнение, что можно назвать катастрофой! В этом нельзя винить службу судебных приставов. Это скорее показатель неэффективности механизма правового регулирования по принудительному взысканию административного штрафа, который нуждается в совершенствовании.

По нашему мнению, главная причина неудовлетворительного состояния по взысканию административного штрафа в том, что судебные приставы-исполнители не успевают выполнять свою работу из-за значительной их загруженности. Исходя из норм загрузки судебного пристава, на принудительное взыскание административного штрафа по одному постановлению необходимо 8 часов (один рабочий день) Постановление Минтруда РФ N 60, Минюста РФ N 1 от 15 августа 2002 г. «Об утверждении норм нагрузки судебных приставов» // Бюллетень Минтруда РФ. 2002. N 9.. В 2011 г. средняя нагрузка на одного судебного пристава составляла 2108 исполнительных производств Основные результаты деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2011 году // URL: http://www.fssprus.ru/otchet_doklad_9 (дата обращения: 20.06.2012)., что в 8 раз превышает рекомендованную нормативную загрузку. Понятно, что приставы при таком объеме работ осуществляют принудительное взыскание формально. Все это создает ситуацию, когда должнику можно не исполнять свои обязательства, так как с большой долей вероятности у судебного пристава не хватит времени на применение в отношении его мер принудительного исполнения. В итоге нарушенные интересы взыскателя (в случае административного штрафа это государство) остаются незащищенными.

Мы полагаем, что для исправления этой ситуации необходимо выбирать: в разы увеличивать численность службы судебных приставов либо менять метод правового регулирования по принудительному взысканию штрафа с должника, в том числе ограничивая диспозитивные права должника. Интересам государства и общества гораздо больший вред наносит неисполнение принятых индивидуально-правовых актов, разрешающих спор о праве, чем декларирование расширенных прав участникам исполнительного производства, которые потом соблюдаются однобоко. Достаточно взглянуть на данные отчета Федеральной службы судебных приставов России по структуре поданных жалоб на действия (бездействие) судебных приставов Ведомственная статистическая отчетность Федеральной службы судебных приставов. Отчет по форме N 6-2 // URL: http://www.fssprus.ru/statistics/ (дата обращения: 20.06.2012). и сделать вывод, чьи права чаше нарушаются. Количество рассмотренных в 2011 г. жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя от взыскателей в 5 раз больше, чем от должника.

Накладывает свое ограничение на эффективность применения мер принудительного исполнения и действующая процедура обращения взыскания на имущество должника. Так, по итогам 2011 г. за счет реализации имущества должника было погашено только 12% от суммы долга, а в 2010 г. 4% Выполнение Федеральной службой судебных приставов основных показателей деятельности по итогам работы за 12 месяцев 2011 года // URL: http://www.fssprus.ru/opd_2011_12/ (дата обращения: 20.06.2012).. Возникают проблемы при передаче приставами и реализации арестованного имущества должника Росимуществом. Мы полагаем, что во многом это связано с отказом Правительства РФ регулировать публично-правовыми методами отношения между Росимуществом (органом, обладающим исключительным правом на реализацию имущества) и другими органами исполнительной власти, включая Федеральную службу судебных приставов России. Правительством РФ определено, что взаимоотношения заинтересованных органов с Росимуществом по передаче на реализацию имущества осуществляются путем утверждения ими порядка взаимодействия, т.е. гражданско-правовыми методами Распоряжение Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 947-р «О ликвидации специализированного государственного учреждения «Российский фонд федерального имущества» // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3388..

Изучая результаты деятельности по взысканию административных штрафов, можно заметить, что значительная сумма штрафа приходится на постановления по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (76% от суммы наложенных штрафов). Неудовлетворительное состояние с взыскиваемостью штрафов подвигло законодателя на введение ответственности за несвоевременную уплату административного штрафа Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4847.. Предусмотренные кодексом санкции за это правонарушение предполагают наказание в виде административного ареста на срок до 15 суток либо штраф в двукратном размере суммы неуплаченного штрафа, но не менее 1000 руб. При небольшом размере назначенного наказания (до 10 000 руб.) уровень взыскания штрафа по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ примерно соответствует уровню взыскиваемости по другим видам правонарушений. Однако при больших значениях штрафа его взыскание становится затруднительным. Обычно крупные размеры штрафа назначаются юридическим лицам, применение в отношении которых альтернативной санкции - административного ареста невозможно.

Исследуя статистику судебных приставов, замечаешь, что отдельной графой в ней выделены административные штрафы, находящиеся на исполнении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ по протоколам органов Росфиннадзора (неуплата штрафа по правонарушениям за нарушение валютного законодательства). Средний размер штрафа в 2014 г. по этим постановлениям составлял 5 млн. руб. По результатам 2014 г. принудительно взыскано по этим постановлениям 0,2% от суммы наложенного штрафа.

Для более глубокой оценки состояния дел по исполняемости постановлений выделим отдельно исполняемость постановлений по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ и результаты исполнения без ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. В этом случае показатели взыскиваемости штрафов значительно улучшаются. Следовательно, неудовлетворительные результаты по взысканию крупных размеров штрафов, наложенных за правонарушения по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, снижают результаты исполняемости постановлений по взысканию штрафов.

Вернемся к исполнению постановлений по делам о нарушении таможенных правил, по которым накладываются крупные санкции (средний размер штрафа - 121 тыс. руб.). По статистической отчетности таможенных органов Российской Федерации, исполняемость постановлений в 2004 г. от суммы наложенных штрафов составила от 1,8% в Центральном федеральном округе до 22,4% в Сибирском федеральном округе. В 2008 г. ФССП России принудительно взыскала 7% от суммы направленных к ним на исполнение постановлений таможенных органов, в 2009 и 2010 гг. - только 5%. По результатам 2011 г. исполняемость постановлений таможенных органов судебными приставами-исполнителями от количества и суммы переданных им на исполнение составила 20% от количества и 3% от суммы переданных им на исполнение постановлений. Самый низкий показатель взыскиваемости штрафа приставами был в Центральном федеральном округе - 1% от суммы и 7% от количества направленных на исполнение постановлений. Самый высокий показатель в Уральском федеральном округе - 38% по количеству и 19% от суммы направленных на исполнение.

В таможенных органах созданы специализированные подразделения по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях Приказ ФТС России от 14 января 2010 г. N 25 «Об утверждении типовых положений о подразделениях распоряжения имуществом и исполнения постановлений уполномоченных органов регионального таможенного управления и таможни» // Документ опубликован не был.. Достаточно высокий уровень взыскиваемости административных штрафов при их крупном размере (в 2011 г. средний размер штрафа - 121 тыс. руб., что в 12 раз больше среднего штрафа по всем статьям КоАП РФ) указывает на эффективную работу специализированных подразделений таможенных органов по исполнению постановлений уполномоченных органов. Данные подразделения осуществляют исполнение постановлений на добровольном этапе, возбуждают дела об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, осуществляют контроль за принудительным исполнением службой судебных приставов, администрируют поступающие суммы штрафа. Полагаем, что органам исполнительной власти, осуществляющим администрирование штрафов в соответствии с бюджетным законодательством, необходимо использовать положительный опыт Федеральной таможенной службы России по возложению обязанностей осуществлять контроль над взысканием административных штрафов на специализированные подразделения.

Показателем номер один, характеризующим деятельность судебных приставов-исполнителей, должен быть уровень взыскиваемости по исполнительным документам.

Для выработки объективной оценки состояния с исполняемостью необходимо создание единой методики расчета исполняемости как по количеству, так и по сумме. Причем данная методика должна использоваться как судебными органами, так и органами исполнительной власти. Кроме того, должен быть назначен орган, ответственный за ведение сводной отчетности по этому направлению деятельности. Таким органом может стать Министерство юстиции РФ. Возможно возложение этих функций на Федеральное казначейство, ответственное за создание, ведение, развитие и обслуживание Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе» // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3873.. Отсутствие единых данных по результатам взыскания штрафов уполномоченных органов не позволяет оценить реальное состояние дел с исполняемостью по взысканию штрафов. Так, например, данные судебных приставов не учитывают постановления о наложении административных штрафов на нерезидентов (иностранцев), так как до 2012 г. приставы не принимали их на исполнение.

Необходимо менять правовой механизм принудительного взыскания административного штрафа. Статистические отчеты судов, судебных приставов-исполнителей, Федеральной таможенной службы свидетельствуют о крайне низкой эффективности применения мер принудительного исполнения по взысканию задолженности по административному штрафу, что дискредитирует правоохранительную систему страны.

Исходя из неудовлетворительного состояния дел по взысканию административного штрафа с лиц, привлеченных к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (за неуплату административного штрафа), предлагается предусмотреть другие методы правового воздействия на этих лиц. В отношении физических лиц возможно расширение практики применения административного ареста за небольшие размеры штрафа. В отношении юридических лиц (по ним наибольшая сумма задолженности и неисполнения) возможна замена другим видом наказания.

Для снижения нагрузки на судебных приставов нуждается в значительном упрощении процедура принудительного взыскания штрафа, в том числе введением обеспечения уплаты административного штрафа, применяемой в ходе производства по делу об административном правонарушении. Система правового регулирования должна сделать для должников крайне невыгодным запуск механизма принудительного взыскания штрафа, что также снизит нагрузку на судебных приставов.

Принудительное взыскание административного штрафа судебным приставом-исполнителем должно возлагать на должника не только обязанность уплатить сумму штрафа и исполнительный сбор в 7%, но и дополнительные санкции - административный арест или дополнительный штраф за необходимость принудительного исполнения.

Предлагаем, чтобы суды своим решением одновременно с наложением наказания по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ санкционировали действия по принудительному взысканию штрафа по первоначальному постановлению, по которому имеется непогашенный штраф. Это позволит окончить споры о несоответствии Конституции РФ.

Глава 3. Актуальные проблемы исполнения административного наказания в виде административного штрафа

3.1 Процедура исполнения постановления о наложении административного штрафа

Штраф должен быть уплачен в течение 30 дней со дня вступления в силу постановления о его наложении. Если этого не произошло, налицо административное правонарушение. Как привлечь неплательщика к ответственности?

Действенными способами предупреждения правонарушений являются административная превенция и профилактика нарушений.

В настоящее время практикуется повторное привлечение лица, не уплатившего штраф, к административной ответственности.

Создание судебного прецедента и общественное порицание сделали этот способ наиболее эффективным в предупреждении правонарушений.

Предусматривается административная ответственность за неуплату в установленный срок назначенного штрафа согласно КоАП РФ (ч. 1 ст. 20.25) и разъяснениям Президиума ВС РФ от 07.03.2007 в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ.

Административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о его наложении в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных ст. 31.5 КоАП РФ (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ).

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, по истечении 30 дней со срока, указанного в ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ).

Кроме того, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, принимают решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Исходя из системного толкования вышеуказанных норм, лицо, привлеченное к административной ответственности, обязано в добровольном порядке уплатить штраф не позднее 30 дней со дня вступления в силу постановления о наложении административного штрафа, и после истечения данного срока в случае неуплаты штрафа усматривается событие административного правонарушения, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Необходимо учитывать, что неуплата административного штрафа не является длящимся правонарушением, и срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым определенная обязанность не была выполнена к определенному правовым актом сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока, то есть с 31-го дня (п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5).

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, считаются возбужденными с момента составления протокола об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ.

В связи с изменениями, внесенными в ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ Федеральным законом от 03.03.2006 N 30-ФЗ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях. Существовавший до этого порядок утратил силу.

Протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие лица, не уплатившего штраф, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, разъяснены его права и обязанности.

Рассмотрение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, с учетом положений ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, отнесено к компетенции судьи.

Поскольку совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, может повлечь административный арест, то протокол об административном правонарушении передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.

Таким образом, дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате штрафа, может быть возбуждено по истечении 30 дней со дня вступления в законную силу постановления о наложении штрафа либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных ст. 31.5 КоАП РФ.

В случае обнаружения должностным лицом факта неуплаты административного штрафа протокол о совершенном правонарушении составляется и направляется судье немедленно.

Дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, рассматривается в сроки, установленные ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ.

Правонарушение, выразившееся в неуплате административного штрафа в установленный законом срок, является бездействием, местом совершения которого будет являться место жительства лица, обязанного уплатить административный штраф.

Данное правонарушение не является длящимся, в связи с чем срок давности для привлечения виновного к административной ответственности будет исчисляться не с момента его обнаружения, а с момента совершения.

Следовательно, для того чтобы принцип неотвратимости административного наказания не нарушался, необходимо своевременно реагировать на факт правонарушения и соблюдать требования, установленные ст. 28.5 КоАП РФ о сроках составления протокола об административном правонарушении и ст. 28.8 КоАП РФ о сроках направления протокола и иных материалов дела на рассмотрение.

Срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений рассматриваемой категории составляет три месяца с момента совершения правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).

На основании вышеизложенного и с учетом судебной практики важно четко определить дату вступления в законную силу постановления о привлечении к административной ответственности для расчета срока давности по ст. 20.25 КоАП РФ.

3.2 Особенности проблем исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере миграции

За совершение правонарушений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России к административной ответственности привлекаются физические и юридические лица при условии совершения ими противоправного, виновного действия или бездействия, предусмотренного КоАП РФ.

Статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, в основном содержатся в гл. 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» (к данной группе правонарушений относится также норма, закрепленная в ст. 19.27 гл. 19 КоАП РФ «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета»).

Из современного перечня административных наказаний, закрепленного в части 1 статьи 3.2 КоАП РФ, за административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации КоАП РФ предусмотрено только три вида административных наказаний, а именно:

- административный штраф;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- административное приостановление деятельности.

Хотелось бы обратить внимание на то, что санкции норм КоАП РФ об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за правонарушения рассматриваемой категории, не предусматривают такого вида административного наказания, как предупреждение.

При этом до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение как основной вид административного наказания за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства предусматривалось санкциями каждого состава правонарушений в указанной сфере КоАП РСФСР. Применение данного вида административного наказания влечет наступление отрицательных правовых последствий для нарушителя, поскольку последний считается подвергнутым административному наказанию. При совершении другого правонарушения факт применения предупреждения к нарушителю должен быть учтен, что даст возможность применения к нему более строгих мер административного наказания.

Вместе с тем, как отмечалось, за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства данный вид наказания не предусмотрен.

Полагаем, что необходимо законодательно расширить перечень административных наказаний, назначаемых за правонарушения в миграционной сфере, дополнив его такой мерой, как предупреждение.

Это послужит целям индивидуализации подходов к наказанию с учетом характеристики правонарушения, личности правонарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих или отягощающих ответственность правонарушителя, а также, в некоторой степени, разрешению проблемы, связанной с взысканием административного штрафа с лиц малоимущих.

В соответствии с положениями ст. 3.3 КоАП РФ, административный штраф и административное приостановление деятельности могут устанавливаться и применяться только в качестве основных наказаний. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Вместе с тем, в ходе сравнительно-правового анализа норм, предусматривающих ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации установлено, что КоАП РФ не содержит норм, где административное выдворение дано как самостоятельный, основной вид наказания. Иностранному гражданину или лицу без гражданства не может быть назначено наказание в виде административного выдворения без назначения административного штрафа.

В то же время иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие миграционное законодательство, зачастую неплатежеспособны. В подавляющем большинстве случаев цель административного наказания иностранных граждан и лиц без гражданства может быть достигнута именно административным выдворением за пределы Российской Федерации. Поэтому судьи вынуждены выносить постановления о назначении административного наказания в отношении этих лиц в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы России, заведомо зная, что штраф не будет взыскан Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета. 2007. С. 87..

Сложившаяся ситуация подрывает принцип неотвратимости наказания, актуальность которого подчеркивал в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Президент России В.В. Путин: «Наша главная цель - и об этом мы много раз говорили, все об этом хорошо знают - добиться неотвратимости наказания, а не его чрезмерной суровости» Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентноспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр. (№ 71)..

Чтобы устранить имеющиеся противоречия, считаем целесообразным изменить санкции статей КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания в Российской Федерации, альтернативно предусмотрев административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации в качестве основного наказания, применяемого по решению суда в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

На сегодняшний день в качестве основной меры наказания административный штраф предусмотрен за каждое из правонарушений рассматриваемой категории. Содержание данного вида административного наказания представляет собой денежный начет на физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение Административное право: учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. М.: Норма, 2004..

Сущностной характеристикой штрафа является его размер. При этом необходимо отметить, что современная тенденция усиления ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации применительно к рассматриваемому виду административного наказания выражается в существенном увеличении размеров штрафных санкций.

В настоящее время максимальный размер штрафа, налагаемого на иностранных граждан и лиц без гражданства, составляет семь тысяч рублей, на граждан Российской Федерации за правонарушения рассматриваемой категории также налагается штраф в размере до семи тысяч рублей. Размер штрафа, налагаемого на должностных лиц, может составлять до семидесяти тысяч рублей, размер штрафа, налагаемого на юридических лиц, - до миллиона рублей.