Прокуратура РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

• глава 2. правовые И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ основы ДЕЯТЕЛЬНОСТИ прокуратуры РФ
• 2.1 Система и органы прокуратуры РФ
• 2.2 Правовые основы и принципы организации деятельности прокуратуры
• глава 3.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ Рф
• 3.1 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
• 3.2 НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
• 3.3 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО - РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
• 3.4 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ И НАЗНАЧАЕМЫЕ СУДОМ МЕРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
• ВВЕДЕНИЕ
• Прокуратура РФ играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.
• Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории РФ, органы прокуратуры в Центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.
• Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В Законе нашли отражение и развитие конституционные положения (принципы) о прокуратуре, установленные ст. 129 Конституции. По существу, это новый закон о прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры.
• Согласно ст. 1 указанного Закона прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории РФ законов. Работу по надзору, т.е. по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
• В указанных выше целях Прокуратура РФ осуществляет:
• - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В более сжатом виде, целями прокурорской деятельности, в том числе и в уголовном судопроизводстве, являются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) защита прав и свобод человека и гражданина;

4) защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Цель дипломной работы - всесторонний анализ истории становления, развития и направления деятельности прокуратуры.

Предметом исследования выступает: развитие и становление прокурорского надзора в РФ; основные направления деятельности прокуратуры РФ.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Прокурорский надзор в механизме государственности возник сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к XIV--XVвв.).

Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV, Ордонансом которого от 25 марта 1302 г. учреждалась прокуратура как орган Представительства интересов монарха. Термин «прокурор» (от лат. procume --надзирать, заботиться) стал применяться лишь в начале XVIII в., а до этого соответствующие должностные лица во Франции назывались «людьми короля». При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В. И. Веретенников, «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма».

Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем» защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждения университетов. Прокурор наблюдал за назначениями королевских чиновников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявляемым им требованиям, за делами религии и церкви, чтобы и здесь не нарушались интересы короны. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М.: Юрид. лит., 1979

Прокурор также имел право вникать в деятельность по отправлению судебной процедуры.

Созданию прокуратуры Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 г. император назвал главу прокуратуры -- генерал-прокурора оком государевым» и «стряпчим о делах государственных». Представляя сенаторам первого генерал-прокурора Павла Ягужинского, в честности, смелости, деловитости и принципиальности которого Петр I был уверен, император изрек: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»2.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган -- Сенат, рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указами. Русский историк В. О. Ключевский писал:

«Генерал-прокурор, а не Сенат становится маховым колесом всего управления: не входя в его состав, не имея сенатского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо». Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид.лит., 1979

Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен лишь императору. «Генерал-прокурор,--писал русский ученый-политолог А. Градовский,-- по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.

Подчеркивая это обстоятельство, видный российский бывший министр юстиции, генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра П (60-е годы XDC в.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение деятельности именно общего надзора, т. е. надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим прокуратура занималась также надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

Утратила прокуратура свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы 1864 г.

Но, как показала жизнь, учитывались при этом не интересы государства, а амбиции отдельных влиятельных властных структур, всесильной администрации, которой деятельность прокуратуры в области надзора за законностью, иначе говоря общий надзор, «связывала руки», мешала творить произвол и своеволие.

Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассматривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. - М.: Изд-во МНЭПХ, 1995

Сошлемся лишь на одного из многих -- на А. Ф. Кони, который будучи горячим сторонником, приверженцем судебной реформы, касаясь функций прокуратуры, подчеркивал: «Упразднение... прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но и противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя».

Интересными и весьма поучительными поэтому являются соображения Генерального прокурора России Ю. И. Скуратова, высказанные им в беседе с членами редколлегии «Российской газеты». Отвечая на вопросы редактора газеты, Ю. И. Скуратов подчеркнул: «Мы переживаем пору общественного кризиса законности... Я боюсь, начнутся несправедливые, необъективные упреки, что может еще больше деморализовать систему, потому что она последние два года находилась в кризисном состоянии. Дискутировался вопрос, нужна ли прокуратура или нет. Были горячие головы, которые отводили прокуратуре лишь одну функцию -- поддержание обвинения в суде. А все остальные -- по надзору за законностью субъектов Федерации, федеральными министерствами и ведомствами, надзор за законностью деятельности спецслужб, МВД, армии--изъять из ее ведома. Хорошо, ума все же хватило не прикончить прокуратуру как универсальный орган надзора за законностью» .

Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде» № 1 со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора...» .

В первые годы становления советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и др. Однако укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда-то и встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид. лит., 1979

Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.

Датой создания прокуратуры Российской Федерации следует считать 28 мая 1922г., когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Положением на прокуратуру возлагались:

а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступления, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей .

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так, на основании принятых в 1924 г. Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик.

Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры.

В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры. Местным властям они не подчинялись. В уездах действовали помощники губернских прокуроров. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид. лит., 1979

Таким образом, с момента образования прокуратура была централизована лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах Союза была осуществлена значительно позднее.

Процесс этот проходил этапами. В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного Суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позднее Положения о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.

Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались Президиумом

ЦИК СССР. При прокуроре состояли три помощника -- по общему надзору и судебному надзору, по надзору за ОГПУ и помощник по Военной прокуратуре и Военной коллегии Верховного Суда СССР.

На Прокуратуру Верховного Суда СССР возлагались:

а) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства за законностью постановлений союзных наркоматов и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;

б) наблюдение за законностью действий ОГПУ;

в) надзор за законностью судебных решений Верховного Суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик.

Прокуратура Верховного Суда СССР осуществляла надзор за законностью деятельности центральных органов союзных республик. Но при этом она не возглавляла республиканские органы прокуратуры и не руководила ими.

Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 г. постановления об образовании Прокуратуры СССР, а 17 декабря 1933 г. соответствующего Положения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР.

Согласно Положению Прокуратура СССР осуществляла:

а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР;

б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов;

в) возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории Союза;

г) надзор (на основе особого Положения) за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений;

д) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначаемый ЦИК СССР, и его заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения Прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.

При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощники, а также следователи особо важным делам.

В Прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским прокуратурам. В 1934 г. в составе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.

Однако указанными организационными мероприятиями окончательная централизация прокурорской системы завершена еще не была: прокуратуры союзных республик входили в структуру республиканских наркоматов юстиции, поэтому прокуроры, являясь наркомами юстиции или их заместителями, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид. лит., 1979

Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных республик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора Союза ССР.

В 1936 г. была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную главу -- девятую. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществляющей свои функции по надзору за законностью и организации борьбы с преступностью, независимо от местных органов.

24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуществлена кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деятельности. Определялись также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений.

Указом от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре.

Положение от 24 мая 1955 г. действовало около четверти века, пока не было заменено Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г., принятым в соответствии с главой 21 Конституции СССР 1977 г.

Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характерные черты прокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на которых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашалась как единая, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен принцип независимости прокуратуры от местных органов. Четко сформулированы порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.

Прослеживая пути развития прокуратуры в нашей стране, нельзя не отметить в целом правильную оценку значимости ее деятельности на этапе, когда предпринимались усилия сформировать правовое государство, данную в резолюции XIX Конференции КПСС. Там сказано: «Необходимо решительно повысить ответственность прокуроров, в полной мере восстановить ленинские принципы прокурорского надзора, призванного следить за исполнением, единообразным пониманием и применением законов по всей стране, настойчиво бороться с нарушениями социалистической законности, от кого бы они не исходили. Этой задаче должно служить дальнейшее укрепление независимости прокуроров, исключение любого давления на них и вмешательства в их деятельность».

Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписанием так называемого Беловежского соглашения обусловило необходимость принятия целого ряда российских федеральных законов, одним из которых и был закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1993 г. В точном соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. указанный Закон подтвердил незыблемость верховенства законности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. Выполнению этих задач способствует построение прокуратуры как единой централизованной системы, осуществляющей свои полномочия независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантируется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юридическая литература, 1979

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью --129. Такое решение вряд ли удачно. Во-первых, прокуратура не относится к судебной власти, и, во-вторых, по своей значимости и особому месту в государственном механизме она заслуживает более детальной регламентации именно на конституционном уровне. Попытка объяснить возникшее в связи с этим недоумение была сделана В. М. Савицким, прокомментировавшим ст. 129 следующим образом: «Конструирование правовых норм, определяющих организацию прокуратуры, в главе 7 Конституции, озаглавленной "Судебная власть", не должно вводить в заблуждение и давать повод рассматривать Прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти --суд.

Вместе с тем отметим, что в ст. 129 содержится одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. «Прокуратура Российской Федерации,--сказано в этой статье,--составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юридическая литература, 1979

Таким законом и является упомянутый выше Закон от 17 января 1992 г. с внесенными в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 г.

• Глава 2. правовые И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ основы ДЕЯТЕЛЬНОСТИ прокуратуры РФ
• 2.1 СИСТЕМА И ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ РФ

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет:

· предметом надзора за исполнением законов являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

· надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина:

предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие:

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу:

Предметом надзора являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти -- представительной (законодательной), исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона).

Для прокурорского надзора характерны следующие черты:

Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности...», прокуратура «не судит о целесообразности, а только единую законность оберегает». Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и. наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокуратуры по осуществлению надзора является реализация прокурорских полномочий по:

1) предупреждению нарушений закона;

2) выявлению допущенных нарушений закона;

3) устранению выявленных нарушений;

4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).

Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора является то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти --федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными структурными подразделениями, объединенными в единую, централизованную систему. Система органов прокуратуры строится, во-первых, на основе их единства и централизации, во-вторых, с учетом национально-государственного устройства и административно-территориального деления России, в-третьих,--специфики исполнения законов в деятельности отдельных органов либо народнохозяйственных структур (в Вооруженных Силах, на транспорте, в подразделениях мест лишения свободы, нужд экологии). Семенов В.М. Правоохранительные органы. Учебник. - М.: Юрид.лит., 2001

В законе «О прокуратуре РФ» (ст. 11) определено, что «систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратуpa Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации». Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются» (ст. 11).

Систему органов прокуратуры возглавляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров -- районов, городских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации- При этом если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент РФ в течение тридцати дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Назначается генеральный прокурор сроком на пять лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ, ежегодно представляя им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором.

Коллегия--это совещательный орган, где обсуждаются важнейшие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурорских звеньев, кадровые вопросы. На коллегии Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 2 ст. 97 УПК) обсуждается также вопрос о продлении срока содержания под стражей обвиняемого свыше одного года.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функционируют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощниками Генерального прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. Все указанные должностные лица Генеральной прокуратуры назначаются на должности и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной отраслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контролирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности между оперативными работниками соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному принципу. Зональные прокуратуры осуществляют контроль за деятельностью нижестоящих прокуратур путем проверок с выездами на места. Семенов В.М. Правоохранительные органы. Учебник. - М.: Юрид. лит., 2001

В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Федерации -- Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Поэтому законодатель признал необходимым все правовые особенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры отразить в едином законе «О прокуратуре РФ» в качестве одного из его разделов. «Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры,-- сказано в ст. 47 Закона, --обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации».

2. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством. Во исполнение этого требования он руководит системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры РФ приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры. В пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

В субъектах Федерации действуют прокуратуры, возглавляемые прокурорами, назначенными на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с представительными (законодательными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

В прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах (транспортных и природоохранных) образуются коллегии в составе прокурора, возглавляющего прокуратуру (председатель), его первого заместителя и заместителей , а также других работников органов прокуратуры.

Персональный состав коллегий утверждается соответствующими прокурорами.

В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники этих подразделений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощниками прокурора субъектов РФ, им назначаются на должность и освобождаются от должности. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

В названных прокуратурах имеются старшие помощники и помощники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам и старшие следователи и их помощники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими прокурорами. Структурные подразделения прокуратуры субъектов Федерации в основе своей повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ. Но, естественно, без подразделений, присущих лишь ей, например, Главной военной прокуратуры.

Прокурор субъекта Российской Федерации и приравненный к нему прокурор руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации. издаст приказы, указания, распоряжения, обязательные для всех подчиненных работников, может вносить изменения в платные расписания своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

4. Первичным звеном прокурорской системы являются прокуратуры города и района и приравненные к ним прокуратуры.

Прокуратуру города и района, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (межрайонные, транспортные, природоохранительные, обслуживающие места лишения свободы) возглавляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеются первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи (в прокуратурах города -- следователи по особо важным делам) и их помощники, назначаемые на должность и освобождаемые от должности прокурором субъекта Российской Федерации, приравненными к нему прокурорами.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокурор города, в том числе и с районным делением, руководит деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносит вышестоящему прокурору предложения об изменении штатной численности всего аппарата и подчиненных прокуратур, о расстановке кадров.

2.2 Правовые основы и принципы организации деятельности прокуратуры

прокуратура законность правовой государство

Организация и порядок деятельности органов прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации (ст. 129), Федеральным законом «О прокуратуре РФ», другими законодательными актами Российской Федерации, международными и межгосударственными договорами (соглашениями).

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных указанными законодательными актами. В Конституции поставлены важнейшие социальные задачи перед всеми органами государства, в том числе прокуратурой (ст. 2, 7 8, 11, 13. 15).

Вторая глава Конституции «Права и свободы человека и гражданина» имеет непосредственное отношение к деятельности прокуратуры, осуществляет ли она общий надзор, надзор за законностью работы органов дознания или предварительного следствия, участвует ли в рассмотрении дел судами. Свыше 20 статей главы второй посвящены положениям, направленным на обеспечение прав граждан при осуществлении правосудия.

Прокуроры призваны на только свято соблюдать эти положения в своей деятельности, но и «следить за их исполнением всеми».

В Конституции предусмотрено, что вопросы организации и деятельности прокуратуры находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 «о»), а кадры правоохранительных органов--в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72 «л»).

Президенту РФ принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора, а также предложение об освобождении его от должности (ст. 83 «е», ст. 129). Глава 7 «Судебная власть» определяет ряд принципов правосудия -- уголовного и гражданского судопроизводства, а также основные положения о месте прокуратуры в государственном механизме (ст. 129).

Детальная регламентация вопросов организации и деятельности прокуратуры содержится в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.), а также в Федеральном законе от 29 декабря 2001 г. N 182-ФЗ "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 19-ФЗ "О внесении дополнений в статью 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в статью 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" (с изм. и доп. от 5 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.); в Федеральном законе от 19 ноября 1999 г. N 202-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Закон О Прокуратуре состоит из семи разделов и 54 статей. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. - М.: Изд-во МНЭПХ, 1995

Раздел 1 посвящен общим положением: понятию прокурорского надзора, задачам органов прокуратуры, направлениям их деятельности, принципам организации и деятельности прокуратуры. Раздел 2 регламентирует вопросы о системе и организации органов прокуратуры, о полномочиях прокуроров всех уровней. Раздел 3 определяет отрасли прокурорского надзора, предмет каждой из них. В разделе 4 закреплены вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами (задачи и полномочия, опротестование судебных решений). Раздел 5 посвящен кадрам и учреждениям прокуратуры (требования, предъявляемые к кандидатам на прокурорские должности, ответственность прокуроров и следователей, вопросы материального и социального обеспечения и др.). Раздел 6 регламентирует особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (задачи, система органов, кадры, полномочия военных прокуроров). Раздел 7 содержит положения, регулирующие иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры (статистическая отчетность, финансирование, разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе).

К числу иных актов, в той или иной степени касающихся деятельности органов прокуратуры, относятся постановление Верховного Совета Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей по продлению сроков содержания под стражей»; законы «О Конституционном суде РФ» (ст. 3) , «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ст. 12, 15), «О милиции» (ст. 38, 39), Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности» (ст. 24), Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21) и др.

Полномочия прокуроров в судопроизводстве по уголовным, гражданским, арбитражным делам, делам об административных правонарушениях определены соответствующими кодексами: Уголовно-процессуальным. Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным. Кодексом об административных правонарушениях. Особенно подробно и емко полномочия прокуроров определены в Уголовно-процессуальном кодексе. Им, в частности, посвящена ст. 25 «Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве», глава 18 «Надзор прокурора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия», ст. 248 «Участие прокурора в судебном разбирательстве» и т. д.

В Уголовно-процессуальном кодексе в ст. 37 законодателем указаны полномочия прокурора:

1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

2. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;

3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия;

4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со статьей 146 настоящего Кодекса;

5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования;

8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных статьей 151 настоящего Кодекса, с обязательным указанием оснований такой передачи;

10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом;

11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) продлевать срок предварительного расследования;

13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей статьи 38 настоящего Кодекса.

4. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

5. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования.

6. Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (не вступил в силу) ст 37

Таким образом, прокуратура как орган надзора за исполнением закона сама функционирует только на основании закона. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

В отдельных случаях такими нормативными актами являются также указы Президента. Например, Указ от 18 апреля 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Вместе с тем в своей практической деятельности прокуроры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, являющимися подзаконными нормативными актами. Эти приказы и указания особенно актуальны при реализации прокуратурой своей координирующей роли в борьбе с преступностью. «Указания Генерального прокурора Российской Федерации,--говорится в ст. 30 закона "О прокуратуре РФ"»,--по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения».