Автономия региональных органов власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретическая рамка исследования
• 1.1 Операционализация понятий
• 1.2 Нормативная основа
• 1.3 Взаимодействие законодательной и исполнительной власти
• 1.4 Теория коллективного действия
• 1.5 Модели коллективного действия
• 1.5.1 Модель внешней координации
• 1.5.2 Модель распределительных коалиций
• 1.5.3 Модель административных согласований
• 1.5.4 "Активистская" модель
• 1.6 Методы исследования
• 1.7 Прикладная значимость исследования
• 2. Анализ деятельности депутатов
• 2.1 Инициатива парламентской реформы 2014 года
• 2.2 Содержание деятельности депутатов
• 2.3 Общий объем работ и трудозатрат
• 2.4 Выводы пилотного исследования
• 2.5 Выявление реальной занятости депутатов
• 2.6 Анализ личной загруженности депутатов
• 2.7 Сравнительный анализ Москвы и Санкт-Петербурга
• 2.8 Персональная активность депутатов
• 2.9 Нормативы работы депутатов
• Выводы
• Список литературы
• Введение
• Актуальность исследования. Вопрос условий, факторов и эффектов организационного обеспечения законодательной власти является важной научной и практической проблемой, поскольку имеет прямое отношение к развитию автономии законодательных органов власти. В то же время, вопрос функционирования, а также условий и факторов развития законодательной системы является немаловажной научной и практической проблемой в современных условиях. Поскольку формально законодательная власть является независимой, а в реальности автономией не обладает, вопрос изучения факторов влияния на российский региональный парламентаризм приобретает особую актуальность. Поэтому изучение такого фактора влияния как ресурсообеспечение парламентаризма представляется нам крайне важным и актуальным, так как это поможет как осмыслению особенностей регионального парламентаризма, так и анализу особенностей российского парламентаризма в целом.

Немаловажным является тот факт, что существующий объем научной литературы помогает создать основные теоретические подходы к изучению данной проблемы. Однако для решения поставленных задач требуется проведение отдельного исследования для получения эмпирического материала. Проблема автономии законодательной власти была широко изучена и проработана, однако вопросы привязки автономии региональных парламентов к уровню их ресурсообеспеченности изучались гораздо менее подробно.

Поэтому данная проблема нуждается в дальнейшем исследовании. В частности, требует более детального анализа политическая деятельность депутатов региональных парламентов, влияние ресурсных факторов на ее осуществление, а также логика законодательного процесса в рамках теории коллективного действия.

В частности, лакуной в научном знании является проблема измеримости деятельности парламентариев: в настоящее время не существует единого подхода и единой системы измерения эффективности деятельности парламентариев, а также ее ресурсозатратности. В отличие от представителей исполнительной власти, деятельность которых подробно регламентируется законодательно.

Поскольку влияние ресурсообеспечения на деятельность региональных парламентов составляет важную, но малоизученную проблему, встает необходимость ее изучения и проведения эмпирического исследования.

Также, практическая актуальность проблемы состоит в том, что в 2014 году, вследствие экономического кризиса, возникла инициатива перевода деятельности депутатов Санкт-Петербурга на полупрофессиональную основу. Подобный шаг требует проведения анализа эффективности данной реформы и оценки ее целесообразности.

Цель и задачи. Исследовательский вопрос данного исследования таков: каков оптимальный объем организационного (включая кадровое) обеспечения деятельности депутатов региональных парламентов и какие эффекты имеет соотношение ресурсообеспечения и затрат ресурсов региональных парламентов для автономии законодательной власти.

Цель данного исследования - анализ соотношения объема деятельности (трудозатрат) депутатов региональных органов власти (на примере городов федерального значения) с предоставляемыми им ресурсами

Задачи:

1) Проанализировать основные теоретические подходы к изучению проблемы и изучить основные эмпирические исследования

2) Изучить законодательно и нормативно задаваемый круг полномочий депутатов

3) Выявить реальный функционал депутатов

4) Определить необходимый объем трудозатрат в рамках выявленного функционала

5) Проанализировать соотношения выявленного объема трудозатрат с реальными ресурсами

6) Сравнить результаты исследования по городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу

Научная проработанность темы. Данное исследование основывается на теоретической рамке концепции неоинституционализма. Согласно ей политические акторы являются рационально мыслящими эгоистами, действующими в рамках, прежде всего, формальных институтов, а формальные институты с легкостью изменяются в силу своей формальной закрепленности. Также в данной теории важную роль играет понятие неопределенности (Энтони Даунс Downes A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957.), которое основывается на невозможности учета всех факторов, и, следовательно, приводит к невозможности точного прогноза поведения акторов. Поэтому формальные институты являются общими "правилами игры", которые позволяют ограничить поведение акторов и сделать его предсказуемым. Это значит, что активность акторов, направленная на получение политических и экономических выгод, а также на создание новых формальных институтов, происходит в рамках самих формальных политических институтов. Поэтому можно сказать, что в данном исследовании можно рассматривать институты, в том числе, как результат действий политических акторов.

Проблема автономии законодательной власти и влияния внешних факторов на группы политических акторов не нова и рассматривалась в рамках научных исследований такими учеными как:

Олсон М. Логика коллективных действий //Общественные блага и теория групп. - 1995.

Остром Э. Теория рационального выбора коллективного действия. Бихевиористский подход. Обращение президента Американской политологической ассоциации, 1997 г. (Перевод с англ. ЭГ Зверевой) //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - №. 1. - С. 5-52.

Шириков А. Анатомия бездействия: политические институты и бюджетные конфликты в регионах России //СПб: издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. - 2010.

Макаренко В.П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования //Социологические исследования. - 1996. - №. 11. - С. 120-128.

Павроз А.В. Соискание ренты как категория политического анализа //Вестник Московского университета. Серия. - 2009. - Т. 12. - С. 84-94.

Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки //Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. М.: Изд-во Института Гайдара. - 2011.

Основные выводы, сделанные учеными, были большей частью теоретического направления и говорили о соотношении полномочий законодательной и исполнительной власти. Например, Д.Норт рассматривал основы институционального выбора, Б. Вайнгаст делал вывод об эффективности законодательной власти и представительных органов власти, а также о методах создания отношений между законодательной и исполнительной властью и об уровне автономии законодательной власти Норт Д., Уоллис Д., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки //Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. М.: Изд-во Института Гайдара. - 2011..

Основные выводы, сделанные ранее, позволяют заметить, что перераспределение ресурсов между законодательной и исполнительной властями показывают степень независимости и автономии каждой из ветвей власти. Зачастую, автономия законодательной власти зависит от исполнительной власти. Поэтому видится совершенно необходимым изучение ресурсообеспеченности законодательной власти для определения уровня ее автономии, а также для определения необходимого уровня обеспеченности ее ресурсами для должного функционирования.

1. Теоретическая рамка исследования

Исходя из возможных теоретических подходов, были протестированы и отвергнуты такие теоретические парадигмы как: бихевиоризм, структурный функционализм, теория рационального выбора.

Поэтому теоретическая рамка данного исследования будет строиться на основе теории коллективного действия, включая аспект проблем коллективного действия. Данная теория может помочь ответить на вопрос, как депутаты (в качестве заинтересованной группы) стремятся повлиять (коллективное действие, объединение усилий в лоббировании интересов) на оптимальное для них соотношение полномочий (обязанностей, поиск ренты) и тех ресурсов, которые им предоставляют для решения этого круга задач. Также будут упомянуты другие заинтересованные группы, принимающие участие в этом процессе урегулирования парламентских процедур.

Для проведения исследования нами были проверены и отвергнуты такие теории как: бихевиоризм (в силу недостаточного уделения внимания роли институтов, т.к. только поведением политическую активность акторов не спрогнозировать т.е. не объяснить), структурный функционализм, который также не объясняет поведение акторов (только самовоспроизводство системы без оценки развития ситуации и изменяющихся обстоятельств). Основной теорией, которая могла бы помочь в исследовании, была теория рационального выбора. Однако с позиции этой теории, представилось невозможным в полной мере объяснить поведение депутатов региональных парламентов, поскольку они действовали не как рациональные акторы. Также, исходя из уже проведенного исследования, возникло предположение, что степень профессиональной политической деятельности и активности депутатов зависит от уровня личной ответственности депутатов.

Поэтому появилась необходимость ввода еще одной переменной - неопределенности, а также условия, что акторы действуют не поодиночке, а в группах. Поэтому теория коллективного действия подошла лучше теории рационального выбора, а проблема коллективного действия объяснила нерациональность поведения политических акторов.

Основными методами анализа будут являться следующие:

· Работа с нормативно-правовыми актами - законами и подзаконными актами, регулирующими деятельность депутатов, а также чиновников

· Опрос депутатов и их помощников

· Экспертная оценка, экспертное интервью

· Работа с документацией

· Сравнение полученных документальных данных (с Московской городской думой) и их интерпретация

Исследование предполагает изучение законодательных и нормативных документов, материалов опросов и интервью, нормативов административной деятельности.

Исследование будет строиться в рамках следующей пошаговой структуры:

1)Анализ теоретических подходов и уже проведенных исследований

2)Изучение нормативно-правовых актов и законов, регламентирующих деятельность депутатов

3) Выявление реального функционала депутатов - измерение выполняемых работ, интервьюирование

4) Определение необходимого объема трудозатрат в рамках выявленного функционала

5) Анализ и сопоставление соотношения выявленного объема трудозатрат с предоставляемыми ресурсами

6) Сравнение результатов исследования по городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу

В качестве гипотезы мы предполагаем, что существует прямая зависимость между уровнем ресурсообеспечения законодательной власти и ее автономией: чем больше ресурсов получает законодательная власть, тем более она независима. Именно эту закономерность мы постараемся выявить в ходе исследования.

1.1 Операционализация понятий

В первую очередь необходимо определить понятия, о которых пойдет речь в дальнейшем исследовании, чтобы избежать разногласий в трактовке терминов.

Объект исследования - профессиональная деятельность депутатов региональных парламентов (взаимодействие законодательной и исполнительной власти, уровень автономии, факторы влияния)

Предмет исследования - соотношение реальных (временнЫх, кадровых) трудозатрат депутатов и предоставляемых им ресурсов (эффекты влияния на уровень автономии)

Прежде всего, необходимо определить ключевые понятия, используемые в работе, в первую очередь, понятие полупрофессиональной и профессиональной деятельности депутатов.

Профессиональная деятельность депутата - это деятельность, которая носит оплачиваемый характер. Она проводится на постоянной основе, а также при ее осуществлении под запрет попадает любая другая профессиональная коммерческая деятельность, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Полупрофессиональная деятельность депутатов носит непостоянный характер, а также не оплачивается зарплатой, поэтому подразумевает наличие другой постоянной работы. Поэтому запрета на другую оплачиваемую работу нет. Таким образом, депутат, работающий на полупрофессиональной основе, может занимать любой пост или вести предпринимательскую деятельность.

1.2 Нормативная основа

Деятельность депутатов законодательной ветви власти осуществляется в рамках соответствующего законодательства. В настоящее время, согласно закону Санкт-Петербурга "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" "депутаты осуществляют свои полномочия в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга на постоянной основе. Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имеет права заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Депутату Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ежемесячно со дня официальной публикации Санкт-Петербургской избирательной комиссией общих результатов выборов и до окончания срока полномочий выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада и установленных к нему надбавок" Закон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 N 13-3 (ред. от 09.11.2011) "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" .

Депутатов, работающих на постоянной основе, обычно называют "освобожденными", то есть ушедшими с прежнего места работы. На них распространяются все стандартные для госслужащих ограничения - запрет на коммерческую деятельность (кроме научной, творческой и образовательной), обязательное предоставление декларации о расходах и доходах и так далее. В то время как не освобожденные депутаты работают на прежнем месте работы и не обязаны отчитываться о своих доходах перед избирателями.

Кроме того, согласно ФЗ №184 "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" "число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек"Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

То есть в случае Санкт-Петербурга, количество депутатов должно быть не менее 45 человек, и при наличии инициативы по сокращению численности депутатов до 40 человек Фонтанка. Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты, потребуется изменение федерального закона.

Исходя из существующих инициатив по пересмотру и изменению числа депутатов и их характера работы ЗАКС РУ: [сайт]. Москва гонит ЗакС на красные флажки URL: https://www.zaks.ru/new/archive/view/140449), мы рассмотрим, как такие изменения могут сказаться на результатах деятельности депутатов.

1.3 Взаимодействие законодательной и исполнительной власти

Рассмотрение и утверждение бюджета является основным пунктом соглашения и предметом торга между законодательной и исполнительной властью. Парламент отказывается от активного вмешательства в бюджетный процесс в обмен на часть бюджетных средств. То есть, утверждение бюджета является основным пунктом договоренности между законодательной и исполнительной властью: исполнительная власть предоставляет часть бюджетных ресурсов парламенту в обмен на беспрепятственное утверждение бюджета и распоряжение бюджетными средствами. Процесс обмена представляет собой либо изначально заложенные в бюджет средства в интересах парламента, либо парламент путем поправок вносит соответствующие изменения в бюджет при его утверждении.

По словам Ширикова "в целом доминирование исполнительной власти и недостаточная автономия законодательной задают потребность в явных или неявных договоренностях такого рода" Шириков А. Анатомия бездействия: политические институты и бюджетные конфликты в регионах России //СПб: издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. - 2010.,. Чаще такие процедуры являются неформальными, а договоренности сторон не прописываются. Данный процесс превращается в устойчивую повторяющуюся практику, которая самовоспроизводится из года в год и депутаты стараются закрепить ее формально (например, в Санкт-Петербурге депутаты получили в процессе торга с исполнительной властью закрепленные депутатские поправки и фонды, а также коллективную поправку). Сформировать и закрепить законодательно данную процедуру возможно только при наличии в достаточной степени автономного парламента, не конфликтующего с исполнительной властью, чтобы было возможным достижение компромисса сторонами. Однако в случае доминирования исполнительной власти и подконтрольности парламента, процесс торга становится патрон-клиентским соглашением между ветвями власти.

Наличие данного механизма позволяет обеспечить непрерывность политического процесса. Иначе произошел бы конфликт законодательной и исполнительной власти, что привело бы либо к невозможности нормальной работы ни одной из властей, либо к подавлению парламента и невозможности обеспечения нормального законодательного процесса.

1.4 Теория коллективного действия

Деятельность депутатов мы будем рассматривать в рамках теории коллективного действия. Манкур Олсон в работе "Логика коллективных действий" приходит к выводу, что деятельность небольшой группы заинтересованных лиц, обладающих своими интересами и действующими в рамках рационального выбора, более успешна, нежели деятельность больших групп. В небольших группах быстрее и проще происходит мобилизация и процесс принятия решений, поскольку неучастие в процессе кого-либо из членов группы очевидно для всех остальных участников группы, что является стимулом для участия. Таким образом, малая численность группы минимизирует "эффект безбилетника" - стимул для участника группы не принимать участие в создании блага, но при этом стремиться получать выгоды от того, что его производят другие - и стимулирует участников группы принимать активное участие в деятельности этой группы. Поэтому небольшая численность депутатов Законодательного Собрания (от 45 до 110 человек, как указано в федеральном законе) обеспечивает большую эффективность принятия групповых решений и снижает издержки.

Таким образом, деятельность депутатов Законодательного Собрания подчиняется общей логике теории коллективного действия, а значит, может быть описана и проанализирована с ее помощью.

В то же время, наличие сильных акторов или коалиций в заинтересованной группе превращает процесс принятия решений в контролируемый, координируемый процесс. Доминирующий актор-губернатор, правительство или доминирующая партия - заинтересован в упорядоченной деятельности группы - это минимизирует его издержки при сохранении выгод, поэтому он стремится к закреплению своих позиций при сохранении лояльности группы. В обмен на лояльность доминирующий актор предоставляет депутатам возможность влияния на принимаемые решения.

Некоторую независимость депутатам предоставляют их ресурсы - ресурсы позволяют проявлять независимость от доминирующего актора и дают возможность самостоятельно влиять на процесс принятия решений. Однако в силу асимметрии в распределении ресурсов и полномочий между акторами - например, законодательной и исполнительной властью - депутатам оказывается выгоднее быть лояльными и получать больше ресурсов и полномочий, поскольку в противном случае они оказываются в меньшинстве и теряют возможность оказывать влияние на процесс принятия решений.

1.5 Модели коллективного действия

Основные варианты коллективных действий депутатов в бюджетном процессе - это различные модели коллективного поведения. Модели коллективных действий различны по уровню автономии законодательной власти и могут приводить к различному результату. Основными критериями автономии парламента являются уровень подчиненности исполнительной власти, профессионализм парламентариев и способность к принятию коллективных решений. Существуют четыре модели торга и взаимодействия законодательной и исполнительной власти:

1) модель внешней координации;

2) модель распределительных коалиций;

3) модель административных согласований;

4) "активистская" модель.

Каждая модель отражает свою логику действий сторон.

1.5.1 Модель внешней координации

Выстраивание патронажных сетей со стороны исполнительной власти в сочетании с необходимым давлением и устранением конкурентов приводит к лояльности большинства депутатов законодательного органа власти. В такой ситуации процедура рассмотрения бюджета наименее конфликтна: парламент поддерживает внесенный исполнительной властью проект бюджета и воздерживается от внесения поправок.

В этой модели лояльность и пассивность парламента обусловлена фактическим отсутствием политической автономии, то есть отсутствием возможности влияния. Несмотря на наличие в парламенте организационной структуры и достаточно высокого уровня профессионализма депутатов, значимые корректировки в бюджет не вносятся.

У парламента нет реальной возможности использовать принятие бюджета для укрепления политических позиций и влияния на законодательную власть.

Этот метод взаимодействия властей похож на концепцию государства как получателя ренты - "стационарного бандита". Манкур Олсон и Мартин Макгир описывают такое государство как систематичное, ориентированное на извлечение дохода в долгосрочной перспективе. Такой институт ставит своей целью гарантировать себе стабильные будущие поступления. То есть доминирующий актор-исполнительная власть - заинтересован в упорядочении деятельности подчиненных и зависящих от него акторов, сохранении за ними стимулов к будущей активности и дальнейшему производству благ. Исполнительная власть навязывает парламенту такие правила игры, в соответствии с которыми бюджет не должен становиться предметом торга и дискуссий.

Однако такие доминирующие акторы не стремятся полностью подавить волю депутатов, поскольку тогда устойчивое взаимодействие с парламентом было бы невозможно. Постепенно это привело бы к обострению ситуации, противодействию со стороны депутатов, в том числе в форме бюджетного конфликта.

1.5.2 Модель распределительных коалиций

В больших группах, по мнению Олсона, потенциал совершения коллективных действий трудно реализовать. Поэтому коллективные действия происходят в результате инициативы отдельных активных членов группы, которые добиваются полезного результата для всей группы. Эти действия членов группы могут управляться селективными стимулами. Наличие таких стимулов в течение определенного времени приводит к появлению распределительных коалиций.

В распределительных коалициях выгода от коллективных действий меньше, чем селективные стимулы. Распределительные коалиции - это группы, которые ориентированы на распределение частных выгод в определенном направлении. Поэтому их интересы нередко противоречат предпочтительному для большинства направлению развития.

Зачастую распределительные коалиции формируются как ответ на отсутствие селективных стимулов. Это происходит в ситуации, когда депутатам недостает либо политической автономии, либо профессионализма, или же в ассамблее существует конфликт, не позволяющий эффективно принимать решения и достичь консенсуса. В таких условиях без селективных стимулов принятие бюджета как коллективное действие сильно осложняется. Но эти стимулы - возможность перераспределить часть бюджетных средств с учетом своих интересов - действительно возникают в форме распределительных коалиций.

Акторы, входящие в коалицию, заинтересованы в реализации своего права утвердить либо отклонить бюджет в процессе торга, а не в повышении качества бюджетного процесса или повышении эффективности бюджетной политики.

В этом случае парламент воздерживается от внесения существенных поправок в бюджет, но взамен получает некоторую свободу действий и определенные уступки экономического характера. Например, это резервные фонды депутатов и аналогичные им схемы вознаграждения членов ассамблеи за принятие бюджета. Таким образом, участвующим в коалиции депутатам предоставляется возможность обменять свой голос на право распределения некоторой суммы бюджетных средств.

Именно эта модель больше всего подходит для описания деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, поэтому в дальнейшем мы прибегнем именно к ней.

1.5.3 Модель административных согласований

Эта модель используется, когда уровень политической автономии законодательной власти относительно высок, но парламент не выдвигает самостоятельные инициативы по изменению бюджета. Причиной этого может быть низкий уровень профессионализма депутатов или неспособность мобилизовать большинство депутатов для поддержки альтернативного проекта бюджета. В данной ситуации депутатов уже не устраивает модель "продажи" голосов и квотированная возможность корректировать расходы, и они хотят непосредственно участвовать в бюджетной политике. Однако низкий уровень профессионализма и отсутствие большинства препятствует полноценному участию законодательного органа в работе над бюджетом. Поэтому проблема коллективного действия решается при участии губернатора. Таким образом, появляется относительно компромиссная схема взаимодействия властей.

Компромисс властей предполагает активную работу депутатов над проектом бюджета и внесение достаточно существенных поправок при условии, что хотя бы основные из них согласованы с исполнительной властью. То есть, за законодательным органом фактически признается право влиять на проект бюджета, но вмешательство должно быть согласовано с исполнительным органом власти.

1.5.4 "Активистская" модель

Идеальная модель функционирования законодательной и исполнительной власти. При данной модели законодательный орган располагает высокой степенью политической автономии и не зависит при принятии своих решений от давления или шантажа со стороны исполнительной власти. В таком парламенте депутаты работают на профессиональной основе, ее аппарат состоит из квалифицированных сотрудников, а для работы над законопроектами привлекаются авторитетные эксперты из исследовательских учреждений и аналитических центров. Также в парламенте присутствуют несколько прочных и дисциплинированных партийных фракций, которые вступают в коалицию для решения вопросов, достигают компромисса и в разумные сроки принимают эффективные для большинства решения.

Парламент тщательно анализирует бюджет, находит его слабые стороны и пробелы, самостоятельно разрабатывает скорректированный вариант бюджета и утверждает его в ходе нескольких парламентских чтений. В случае сопротивления губернатора и его отказа подписать бюджет, парламент квалифицированным большинством преодолевает его право вето. Также, впрочем, парламент может принять к рассмотрению и даже утвердить те поправки, которые предложит глава исполнительной власти. Но принятие решения, какие из них принять, а какие отклонить - прерогатива парламента.

При условиях данной модели требуются другие формальные правила, чем в предыдущих моделях.

Во-первых, возможность отклонения бюджета уже не играет весомой роли. Потому что депутатам не нужно делегировать губернатору право изменения бюджета, контролировать качество исполнения и наказывать за неудовлетворительную работу, поскольку они могут самостоятельно исправить то, что их не устраивает. Однако при необходимости кардинальных и многочисленных доработок возможно возвращение бюджета в исполнительный орган власти.

Во-вторых, теряют актуальность институциональные механизмы и процедуры торга и согласования, так как сама потребность в согласовании уходит на второй план.

В-третьих, формальные ограничения на деятельность исполнительного органа при подготовке бюджета (структура проекта, степень детализации, срок внесения) и при его исполнении становятся более значимыми. В частности, растет важность более прозрачной процедуры исполнения бюджета и размещения государственного заказа. Это важно, поскольку при принятии на себя ответственности за альтернативный проект бюджета парламенту нужен более сильный и надежный контроль за качеством его исполнения.

1.6 Методы исследования

Основным методом исследования в данной работе будет являться сравнительный метод, поскольку он позволяет анализировать уровень зависимости законодательной власти от исполнительной путем сравнения объемов трудозатрат парламентариев и предоставленных им ресурсов. Также возможно сравнительно-ориентированное изучение случаев, т.к. рассматривать главным образом будем Санкт-Петербург. Также, вместе со сравнительным методом будет использоваться статистический метод, поскольку после получения данных для операционализации их необходимо перевести в количественное (числовое) выражение. В числовом виде полученные данные могут быть использованы в различных шкалах, графиках и рейтингах.

Цель данного исследования - анализ соотношения объема деятельности (трудозатрат) депутатов региональных органов власти (на примере городов федерального значения) с предоставляемыми им ресурсами

В данной работе будут использоваться такие методы сбора данных как:

Работа с нормативно-правовыми актами - законами и подзаконными актами, регулирующими деятельность депутатов и чиновников

Опрос депутатов и их кабинетов

Экспертная оценка

Экспертное интервью

Проект выборки:

* Единица отбора - партии/НКО/события/процессы/архивные документы/статьи в СМИ/записи передач и т.д.

* Функция, вид работы депутата + сам депутат (кабинет депутата, включая помощников, пресс-секретарей и т.д.) т.к. смотрим факторы влияния

* Объем выборки - сколько будет отобрано объектов, и каким способом они будут отбираться?

Около 2-3 депутатов, по принципу минимальной диспропорциональности: фракций, законодательной активности, упоминаниям в СМИ

8 видов работ, заданных законодательно

* География исследования - где будут собираться данные. Если это вторичные данные, то каковы их охват/география.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Московская Городская Дума

* Временной период

2015 год, а также последний созыв до начала предвыборных кампаний 2016 года.

Эмпирическую базу исследования составляют: законы РФ, информация с официальных сайтов парламентов, публикации СМИ, статистика Госкомстата.

1.7 Прикладная значимость исследования

Профессиональная деятельность депутатов являет собой набор функций, которые должны выполняться - так называемые формы депутатской деятельности. С их помощью мы выявляем общий объем работ депутатов, из которых складывается их деятельность. Таким образом, мы можем перевести данные о занятости парламентариев в количественный вид.

Эффективность менеджмента депутатов определяется соответствием предоставленных и затраченных ими ресурсов. Объем предоставленных ресурсов установлен законодательством. Для оценки затраченных ресурсов понадобится посчитать уровень загруженности депутата, т.е. посчитать его занятость в количественном виде. Для этого выделяют основные виды работ депутатов, определяется общий объем работ и нагрузка на депутата. В дальнейшем определяется, является ли данный объем работ приемлемым и выполнимым для реального ресурсного бюджета депутата.

Для того чтобы проверить на практике гипотезу необходимо подробнее рассмотреть деятельность парламентариев. Для этого нами было проведено пробное пилотное исследование деятельности депутатов в рамках подготовки к магистерскому исследованию.

Для оценки необходимого уровня ресурсов, которые требуются для профессиональной деятельности депутатов, необходимо оценить затратность их деятельности. Для этого требуется определить, из каких видов работ складывается деятельность депутатов.

План по рассмотрению деятельности парламентариев включает в себя следующие шаги:

1. Анализ законов о депутатской деятельности

2. Последующее выявление законодательно заданных полномочий депутатов

3. Выбор нескольких депутатов и выявление их реального объема выполняемых видов работ

4. Уточнение объема трудозатрат каждого вида работ - по аналогии с нормативами для представителей исполнительной власти

5. Сопоставление объема необходимых трудозатрат с реальным бюджетом рабочего времени - по аналогии с представителями исполнительной власти

6. Выявление необходимого уровня ресурсообеспечения представителей законодательной власти исходя из полученных данных о реальном объеме работ парламентариев

2. Анализ деятельности депутатов

2.1 Инициатива парламентской реформы 2014 года

В 2014 году появился ряд инициатив по реформированию законодательной власти Санкт-Петербурга в ближайшей перспективе Фонтанка. Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты . Основных пунктов данных реформ было два: изменение численности парламентариев и перевод депутатов на полупрофессиональную основу деятельности ЗАКС РУ: [сайт]. Москва гонит ЗакС на красные флажки URL: https://www.zaks.ru/new/archive/view/140449.

В данном исследовании мы рассмотрим возможные последствия данных реформ при их проведении. Мы смоделируем ситуацию, при которой происходит перераспределение ресурсов - законодательная власть перестает получать из бюджета ресурсы, депутаты становятся "освобожденными", а также сокращается численность заинтересованной группы. Существующие инициативы по сокращению числа парламентариев и переводу их на полупрофессиональную деятельность могут быть положены в основу законов в ближайшей перспективе. Поэтому очевидна необходимость в их рассмотрении и описании последствий возможных действий для Законодательного Собрания. К каким последствиям это приведет с точки зрения теории коллективного действия?

Сокращение численности группы приводит к двум последствиям: увеличивается бдительность всех членов группы друг за другом, что ведет к снижению "эффекта безбилетника", а также возрастает лояльность группы, поскольку доминирующий актор обладает ресурсами, которых сама группа лишена. В силу этого процесс принятия решений становится еще более предсказуемым и координируемым.

Ресурсы предоставляют законодательной власти определенную независимость в принятии решений. Ведь чем больше ресурсов - тем менее лояльными по отношению к доминирующему актору могут позволить себе быть депутаты, поскольку обладание собственными ресурсами является большей выгодой для каждого депутата по отдельности. Таким образом, процесс принятия решений стимулируется возникающим политическим торгом.

Однако при отсутствии потребности в согласовании решений и поиску консенсуса, процедура торга и координации при принятии решений теряет свою актуальность и рутинизируется.

Для наглядности приведем пример Московской городской думы, которая послужит образцом для предполагаемых реформ. Важным нововведением в Москве стал "полупрофессиональный" характер работы депутатов Мосгордумы, начиная с думы 6-го созыва (2014 года) Коммерсант.ru: [сайт]. Мосгордума перестанет быть профессиональной . Согласно измененному закону города Москвы "депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности.

Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе.

Депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Закон г. Москвы от 13.07.1994 N 14-60 (ред. от 27.01.2016) "О статусе депутата Московской городской Думы" . В настоящий момент на постоянной основе в Мосгордуме работают лишь Председатель Думы, его заместители и председатели некоторых комитетов. Остальные депутаты собираются на однодневные заседания не реже одного раза в месяц. Согласно принятым поправкам, зарплату получают только председатель парламента, его заместитель или заместители, а также руководители структурных подразделений (то есть 22 человека из 45). Они также имеют право на служебный автомобиль, связь и оргтехнику. Кроме того, им выделяют личные кабинеты и разрешают нанять на работу четырех помощников, которые также будут работать за денежные вознаграждения. Что касается остальных депутатов, то они остались без материальной компенсации за свою деятельность, и даже пользоваться служебным автомобилем могут только по предварительной заявке Фонтанка. Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты http://www.fontanka.ru/2014/10/09/149/ .

Документ о переводе деятельности депутатов Санкт-Петербурга следующего созыва на полупрофессиональную основу по предварительным данным должен был быть внесен в парламент Санкт-Петербурга в конце 2015 года. В нем также предполагается, что половину парламентариев планируют избирать по партийным спискам, а вторую половину - по одномандатным округам.

В настоящее время все парламентарии Законодательного Собрания - пятьдесят человек - получают зарплату согласно закону о реестре государственных должностей Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О системе государственной службы Российской Федерации" . По некоторым финансовым оценкам, "размер ежемесячного оклада спикера парламента составляет в пересчете шестьдесят расчетных единиц (с первого января единица - 1150 рублей) то есть 69 тысяч рублей. Оклад депутатов варьируется от 51 до 53 расчетных единиц (51 - для народных избранников одного созыва, 52 - двух, 53 - более двух созывов). Итого зарплата депутатов колеблется от 58 560 до 61 тысячи рублей. Помимо этого депутатам положена ежемесячная надбавка в размере двух окладов за выслугу лет, надбавка в размере полутора окладов за работу с государственной тайной, а также премия за выполнение особо важных заданий (плюс один оклад) и ежемесячная премия в четыре оклада. Итого в среднем народные избранники зарабатывают по 130 - 160 тысяч рублей в месяц.

Таким образом, если сократить наполовину число освобожденных депутатов, то можно в месяц экономить до 3,75 миллионов рублей (это без учета зарплаты помощников) или 45 миллионов рублей в год"Фонтанка. Ру: [сайт]. Депутатов ЗакСа освободят от зарплаты .

Исходя из вышеизложенного, инициативы по реформе состава и структуры Законодательного Собрания направлены на сохранение бюджетных средств путем сокращения ресурсообеспечения парламентариев. Необходимо также упомянуть о том, что в настоящее время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга является одним из двух (также Парламент Чеченской Республики) существующих в Российской Федерации парламентов регионального значения, полностью состоящим из депутатов, работающих на профессиональной основе Коммерсант.ru: [сайт]. Регионы отказались от профессиональных парламентов http://www.kommersant.ru/doc/2499230 .

2.2 Содержание деятельности депутатов

Согласно Уставу Санкт-Петербурга, формами депутатской деятельности депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга являются:

а) участие в заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

б) участие в работе органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

в) подготовка проектов решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и поправок к ним;

г) выполнение поручений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

д) участие в депутатских слушаниях, проводимых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;

е) направление депутатского запроса, обращения;

ж) прием избирателей, работа с письмами, обращениями и жалобами граждан;

з) участие в работе депутатских объединений, фракций и групп в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, допускаемых действующим законодательствомЗакон Санкт-Петербурга от 08.02.1995 N 13-3 (ред. от 09.11.2011) "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" .

Таким образом, мы выявили набор законодательно заданных обязанностей депутатов, которые и формируют профессиональную депутатскую деятельность. Под этими видами депутатской деятельности подразумеваются конкретные виды работ. Выделив основные виды работ депутатов, мы сможем определить примерный общий объем работ и нагрузку на депутата, и в дальнейшем определить, является ли данный объем работ приемлемым и выполнимым для реального бюджета времени депутата.

Для выявления реальной занятости был проведен опрос нескольких депутатов и их помощников. Для опроса были выбраны депутаты с различным уровнем публичной и законодательной активности по исследованию Глазуновой С. Глазунова С.М., Соотношение публичной и законодательной активности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга //Публичная политика-2014. Сб. статей / под ред. М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2015. - 176 с. для устранения диспропорциональности. Было выбрано и опрошено три депутата из групп с высокими показателями активности, средними показателями и низкими показателями. Опрос проводился по перечню законодательно заданных видов работ и включал в себя оценку затрат ресурсов (временных) на каждый из видов работ.

Основные виды работ депутатов

Виды работ	Высокая активность	Средняя активность	Низкая активность
а) участие в заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;	4 часа еженедельно	4 часа еженедельно	4 часа еженедельно
б) участие в работе органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;	4 часа еженедельно	2 часа еженедельно	1 час еженедельно
в) подготовка проектов решений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и поправок к ним;	5 часов еженедельно	4 часа еженедельно	2 часа еженедельно
г) выполнение поручений Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;	2 часа еженедельно	2 часа еженедельно	1 час еженедельно
д) участие в депутатских слушаниях, проводимых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;	5 часов еженедельно	2 часа еженедельно	2 часа еженедельно
е) направление депутатского запроса, обращения;	4 часа еженедельно	3 часа еженедельно	1 час еженедельно
ж) прием избирателей, работа с письмами, обращениями и жалобами граждан;	5 часов еженедельно	4 часа еженедельно	4 часа еженедельно
з) участие в работе депутатских объединений, фракций и групп в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.	3 часа еженедельно	2 часа еженедельно	2 часа еженедельно
Еженедельный объем работ (в сумме)	32	23	17

Данная оценка загруженности депутатов выявила ряд особенностей деятельности депутатов из различных по активности групп, о чем будет подробнее рассказано в дальнейшем. Однако необходимо обратить особое внимание на разницу в показателях между наиболее и наименее активными депутатами. Большая разница в показателях в дальнейшем исследовании приведет к снижению средних показателей, которые будут нами использоваться. Исходя из этого, нами был сделан ряд выводов касательно формы проведения последующего исследования, о чем будет подробнее рассказано в выводах.

2.3 Общий объем работ и трудозатрат

Выявив, таким образом, загруженность депутатов по конкретным видам работ, мы можем определить общий объем выполняемых ими работ, а также объем трудоемкости.

Вычислив предполагаемый объем работ парламентариев, можем вычислить объем трудозатрат для данного типа работ. В вычислениях мы будем руководствоваться нормами для представителей исполнительной власти схожего с депутатами направления деятельности.

Трудозатраты (Т) на нормирование работы и операции определяются двумя способами:

1. Через нормы времени:

Т = N х Нвр.,

где: N - объем работы в единицах измерения за год;

Нвр. - норма времени на единицу работы в днях;

2. Через нормы выработки:

Т = N : Нвыр.,

где: N - объем работы в единицах измерения за год;

Нвыр. - норма выработки в единицах измерения на одного специалиста в день.

Для измерения мы будем использовать формулу расчета по норме времени, поскольку определить норму выработки для депутатов затруднительно в связи с неопределенностью конечного результата законодательной деятельности и его измеримостью.

В свете вышеизложенного, для исследования мы берем в качестве образца нормативы по нормам времени для исполнительной власти, установленные Министерством труда (по аналогии по нормативам для чиновников исполнительной властиПостановление Минтруда РФ от 26.03.2002 N 23 "Об утверждении норм времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти" ):

Наименование работы	Исполнитель	Норма времени, часов
Подготовка проекта положения	Руководитель подразделения	20,7
Корректировка положения	Руководитель подразделения	0,7
Печать	Специалист	1,47
Согласование	Заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти	0,3
Утверждение	Руководитель федерального органа исполнительной власти	1,45
Размножение	Специалист	0,016
Итого		24,636

Данные нормативы для представителей исполнительной власти схожи по функциям с деятельностью законодательной власти.

Далее требуется определить трудоемкость (в человеко-часах) и повторяемость действий (за год), осуществление которых необходимо для выполнения каждой из законодательных функций.

"Трудоемкость действий устанавливается экспертами на основания изучения, наблюдения и хронометрирования работы государственных служащих. При этом следует выбрать "передовой" по эффективности деятельности исполнительный орган государственной власти, где штат укомплектован квалифицированными специалистами и широко используются информационные технологии управления. Повторяемость действий прямо связана с характеристиками, масштабами отрасли, управление которой осуществляет исполнительный орган власти, и устанавливается на основания учета опыта работы исполнительного органа в предыдущем периоде, например, в предшествующем году. Достаточно располагать сведениями о том, сколько раз в течение предшествовавшего года органом исполнялась та или иная функция и соответствующие действия по их реализации" Горшков А.С. О едином подходе к определению численности государственных служащих исполнительных органов власти: методика расчета //Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: научно-практический журнал СЗАГС. - 2009. - №. 3. - С. 5-13..

Поскольку в данном случае речь идет о парламентариях, нами был внесен ряд небольших поправок для определения трудоемкости их деятельности. Поскольку единых норм по трудоемкости для законодательных органов власти пока выработано не было, мы используем усредненное значение по затраченному времени депутатов, чтобы задать трудоемкость для данного вида работ в конкретном исследовании. Таким образом, мы получаем следующие показатели:

Еженедельный объем работ, человеко-часов	32	23	17
Годовой объем работ, человеко-часов (35 рабочих недель)	1120	805	595

В среднем получаем, еженедельный объем работ 24 человеко-часа, годовой объем работ 840 человеко-часов. Здесь стоит отметить, что мы берем средние показатели, несмотря на то, что различие по временным затратам между наиболее и наименее активными депутатами составляет почти 2 раза.

Показатель объема работы в единицах измерения или повторяемость действий для парламентариев будет равен числу рабочих недель в текущем году, поскольку все виды работ депутата измеримы именно в понедельном режиме. Большое заседание Законодательного собрания проходит раз в неделю, прием граждан осуществляется по дням недели и измеряется соответственно - весь функциональный перечень парламентариев расписан под рабочую неделю.

Получив, таким образом, значение штатной численности депутатов, необходимой для обеспечения деятельности представителей Законодательного Собрания, мы приходим к ряду выводов, которые изложены ниже.

2.4 Выводы пилотного исследования

Во-первых, необходимо вернуться к упомянутому ранее факту, что для произведения вычислений мы пользовались усредненными данными по депутатам, которые были снижены в силу большого разброса между показателями наиболее и наименее активных групп депутатов. В силу того, что активность депутатов, и, как следствие, их трудоемкость сильно отличаются друг от друга, при дальнейшем исследовании целесообразно учитывать данные в другом порядке. "Трудоемкость действий устанавливается экспертами на основания изучения, наблюдения и хронометрирования работы государственных служащих. При этом следует выбрать "передовой" по эффективности деятельности исполнительный орган государственной власти, где штат укомплектован квалифицированными специалистами и широко используются информационные технологии управления" Горшков А.С. О едином подходе к определению численности государственных служащих исполнительных органов власти: методика расчета //Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: научно-практический журнал СЗАГС. - 2009. - №. 3. - С. 5-13.. Другими словами, для получения более точных данных для исследования необходимо взять за основу данные по наиболее активным депутатам. Поскольку усредненные значения хотя и дают общее представление о необходимых ресурсных затратах, но все же искажают картину в частности. И для более точных результатов понадобятся данные по каждому активному парламентарию в отдельности.