Административный договор как институт административного права

Несмотря на распространенность термина "административный договор", в административно-правовой науке отсутствует единый подход к пониманию сущности административно договора, определению его понятия и присущих ему признаков. Традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления, встречавшаяся на практике. Произошедшие перемены в российском государстве позволили исследовать административный договор и как источник административного права, и как демократическую форму государственного управления, и как правовой институт административного права.

При выявлении сущности административного договора обозначена консенсуальная и облигационная трактовки договора, исследована проблема соотношения терминов "договор", "соглашение" и "государственный договор" в римском праве, в романо-германской правовой системе и англосаксонской правовой системе. Сделан вывод, что и в романо-германской правовой системе, и в англосаксонской правовой системе на современном этапе находит широкое распространение консенсуальная трактовка договора, т.е. административный договор определяется через категорию "соглашение", что ранее не подвергалось исследованию в рамках административного права.

Сущность административного договора раскрывается через такие категории, как: "соглашение", "воля", "волеизъявление", которые исследуются с учетом философского и психологического понимания, соотношения теорий "воли" и "волеизъявления".

В результате исследований сделан вывод о том, что сущностью административного договора является соглашение сторон, основанное на согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений.

Применительно к административному договору преломляются такие философские категории, как "сущность", "структура", "форма", "содержание", "функция".

Структура договора исследуется с учетом классификации административных договоров на нормативные и индивидуальные, т.к содержание индивидуального административного договора составляет совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а нормативного административного договора - административно-правовые нормы.

Структура административного договора представляет собой совокупность элементов (субъект, объект и содержание) и выступает как правовая связь между субъектами административного права, возникшая по поводу объекта, устанавливающая в индивидуальном административном договоре совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а в нормативном административном договоре - административно-правовые нормы.

Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган), определенное административно-правовыми нормами, обладающее административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью (возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен государственно-властный полномочиями.

Объект административного договора - это действия (поведение) сторон административного договора.

Обозначена система общеправовых функций, присущих административному договору, а именно:

а) регулятивная (статическая, динамическая) - в результате заключения административного договора устанавливаются определенные правила поведения для сторон, и нормативный, и индивидуальный административный договор служит регулятором общественных отношений, координирует взаимосвязи между субъектами административного договора;

б) правореализующая функция - состоит в переводе абстрактных административно-правовых норм в конкретные условия индивидуального административного договора, закрепляющие права и обязанности сторон;

в) правовосполнительная - заключается в устранении правовых пробелов применительно к конкретным административным правоотношениям;

г) коммуникативная - административный договор представляет собой соглашение, компромисс между субъектами административного права, что способствует взаимодействию и взаимосвязи между ними;

д) информационная - в результате заключения административного договора происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших соглашения по поводу условий административного договора (административный договор содержит информацию как для участников административного договора, так и для "третьих лиц");

е) охранительная - осуществляется путем угрозы применения санкций, предусмотренных как императивно (в законе), так и диспозитивно (по соглашению сторон в административном договоре), за нарушение условий договора, а также установление гарантий, направленных на эффективное исполнение условий административного договора;

ж) распределительная или дистрибутивная - происходит распределение прав и обязанностей между субъектами административного права, корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают административно-правовые отношения;

з) воспитательная - процесс заключения административного договора способствует побуждению правовой активности субъектов административного права, их правомерному поведению, воспитывает самостоятельность мышления, заставляет изучать и анализировать административно-правовые нормы, осознавать и отстаивать публичные интересы;

и) познавательная - обеспечивает расширение правовых знаний субъектов, вступающих в административный договор.

В систему функций административного договора входят следующие специальные функции, присущих ему в силу отраслевой специфики:

контрольная - заключается в том, что государственно-властный субъект может быть наделен контрольными полномочиями за исполнением условий административного договора;

стимулирующая - в условия административного договора могут быть включены правовые стимулы (льготы, субсидии, поощрения, дополнительные гарантии);

структурно-организационная - заключается в упорядочивании управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей, предметов ведения, полномочий;

демократизации управления - использование административного договора в сфере управления предоставляет субъектам управления возможность выбора формы управления, основанной на согласовании воль и волеизъявление управляющих и управляемых, применительно к конкретным условиям;

обеспечительная - состоит, с одной стороны, в обеспечении достижения публичных интересов в сфере государственного управления общественных отношений, с другой стороны, достижения конкретных интересов участников административного договора.

Исследуя правовую природу административного договора, автор выявил общие юридические признаки административного договора, которые присущи ему как договору, а именно: наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностью; равноправие (формально-юридическое равенство) субъектов; определенная административно-правовыми нормами форма договора; обязательность исполнения договорных условий субъектами договора.

А также специфические юридические признаки административного договора, присущие ему в силу отраслевых особенностей: наличие государственно-властного субъекта; цель заключения административного договора - удовлетворение публично-правовых интересов; основан на нормах административного права; в результате его заключения возникают административные отношения.

На основе сущности и выявленных юридических признаков административного договора, предложено авторское определение административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов.

При исследовании правовой природы административных договоров изучен зарубежный опыт правового регулирования административных договоров во Франции и Германии и зарубежные административно-договорные теории, поскольку у истоков учения об административном договоре такие немецкие и французские ученые, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г. Маурер, Г. Хилл, Г.Ф. Шупперт и другие.

Изучение правового регулирования административных договоров, понимания его правовой природы в зарубежных странах, рассмотрение сфер его применения во Франции и Германии обусловлено тем, что Франция, Германия и Россия относятся к романо-германской правовой системе.

Анализ опыта зарубежных стран позволил сделать автору вывод о том, что административный договор как средство управления достаточно широко применяется в административной практике Франции и Германии в различных сферах (например, в связи с управлением общественными службами, с целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг, в связи с осуществлением общественных работ, для оформления отношений по найму персонала и др.).

Исследование законодательства Франции и французской административно-договорной теории позволили сделать вывод о том, что правовому регулированию административных договоров во Франции присущ особый административно-правовой режим; возможность заключения административных договоров во Франции предусмотрена или прямо в административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой.

В судебной практике Франции для квалификации административного договора используются следующие критерии (достаточно одного из них): одним из субъектов административного договора выступает публичное юридическое лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями); цель административного договора - общественный интерес; предмет административного договора связан с деятельностью, представляющей публичный интерес; наличие в договоре "условий, выходящих за рамки общего права".

Публичное юридическое лицо (администрация), являясь субъектом административного договора, обладает исключительными полномочиями: правом одностороннего расторжения договора в пользу администрации; давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке. Другой субъект административного договора обладает правом на "финансовое равновесие".

Проанализированы сферы, в которых используются административные контракты во Франции: управление публичными службами (договоры о концессии, об аренде, об управлении); регулирование различных видов имущественных отношений (договоры о поставке товаров, об использовании общественного достояния, о предоставлении помощи); предоставление услуг и проведение исследований (договоры об услугах и исследованиях); публичные займы (договоры о государственных и муниципальных займах).

Анализ законодательства Германии (Закона об административном производстве от 25 мая 1976 г., Германского гражданского уложения от 18 августа 1896 г) позволил автору сделать вывод о том, возможность заключения административного договора предусмотрена законом и он используется в области административного права наряду с актом управления.

С одной стороны, административный договор Германии, являясь процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С другой стороны, административный договор Германии - это соглашение между субъектами административного права, заключающееся в рамках публично-правовой деятельности административных органов, направленное на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью достижения публичного интереса.

Административному договору в Германии присущи следующие признаки: достижение соглашения между субъектами административного права путем согласования воль и волеизъявлений; одним из субъектов административного договора выступает административный орган; предмет административного договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием договора, т.е. административно-правовыми правами и обязанностями; целью заключения административного договора является публичный интерес; основан на нормах административного права.

Исследованы виды заключаемых административных договоров в Германии, а именно: координационно-правовые (например, между органами коммунального самоуправления); субординационно-правовые (например, договор между органом полиции и административным правонарушителем об исполнении последним некоего обязательства); обязательственные (обязывающие); распорядительные; договор о мировом соглашении; договор взаимного обмена (например, освобождение от предписаний плана застройки в ответ на уступку земельного участка или на оплату особо оговоренных расходов); договор мены.

Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый административно-правовой режим в сфере правового регулирования; гражданское законодательство применяется по аналогии в случае отсутствия административно-правовых норм; во Франции имеется достаточно богатая судебная практика, занимающаяся разрешением споров, касающихся квалификации договоров. Зарубежный опыт правового регулирования об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.

Глава 2 Административный договор как правовой институт административного права