Основные причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации

Таким образом, губернатор Ростовской области может отстранить от должности любого главу муниципалитета или главу местной администрации в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов федерации, если такие противоречия установлены судом, и в течение 3-х месяцев не устранены, а так же в случае совершения указанным должностным лицом действий, влекущих нарушение прав и свобод граждан, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности и т.д. Именно последняя причина вызывает наибольшее опасение со стороны мэров, так как фразы достаточно абстрактны и нет их четкого понимания, любое действие, нормативно-правовой акт можно подвести под нарушение прав и свобод граждан и так далее. Причем у мэров нет механизма защиты. Единственное, что они могут сделать, это обжаловать решение главы субъекта Российской Федерации в суд, уже после вынесения решения об отстранении.

Достаточно новым моментом в законе является введение новой должности - «сити-менеджера». В большинстве западных стран, такой механизм является достаточно действенным и эффективным, однако неизвестно как это приживется и реализуется в нашей стране. Требования к кандидатам на пост главы местной администрации устанавливаются представительным органом, ровно, как и условия проведения конкурса на данный пост, состав конкурсной комиссии и др. Глава администрации действует на основании контракта, подписанного представительным органом местного самоуправления. Однако, данный контракт может быть расторгнут представительным органом или главой муниципального образования в случае нарушения главой условий контракта, в частности решения вопроса местного значения, высшим должностным лицом исполнительного органа в случае нарушения контракта по вопросам, касающимся выполнения отдельных государственных полномочий, переданных субъектом на местный уровень, а так же самим главой местной администрации на основании нарушения условий контракта (статья 37). Таким образом, и «пост главы администрации, «сити-менеджера» так же не является стабильным, вследствие достаточно простого механизма расторжения контракта» Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2008. с. 67. Стоит отметить, что в законе так же нет положений о полномочиях главы местной администрации, что на практике создает значительное количество проблем и неразберихи. Причем возникающие конфликты сегодня достаточно серьезны, в силу того, что как представительный орган, так и глава муниципалитета обладают равным народным мандатом, и никто не может отправить другую сторону в отставку. А в данном случае, при наличии «сити-менеджера», во-первых, должна повыситься эффективность управления муниципальным хозяйством и эффективность экономики в целом муниципалитета, именно с данной целью и вводят новый пост - «менеджера-управленца», во-вторых, «конфликты между представительной и исполнительной ветвями власти будут не такими острыми, по крайней мере, их будет можно решить путем расторжения контракта с главой местной администрации» Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2008. с. 69.. Однако, здесь существует определенное опасение следующего характера: во-первых, «представительный орган, либо глава муниципалитета в случае проведения сити-менеджером политики, которая будет не устраивать данные органы власти, либо расходиться с различными интересами могут расторгнуть контракт без особых проблем, т.е. произойдет концентрация власти в руках представительного органа, и те положительные моменты, которые были заложены в самой идее введения должности - «сити-менеджера», как наиболее эффективного управленца» Курляндская Г.В. Если мы все равно не можем сделать эту реформу до выборов, лучше не торопить // Газета. 2008. 1 апреля., будет сведена на нет. Таким образом, эффективность осуществления функций сити-менеджера в первую очередь будет зависеть от соотношения сил в представительном органе власти.

Кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, являющихся обязательными органами власти в муниципалитетах любого уровня, закон закрепляет следующее нововведение наличие контрольных органов власти. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а так же в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 закона). Введение контрольных органов, как один из положительных моментов реформы, в свою очередь будет препятствовать произволу, как со стороны администрации, так и со стороны представительного органа, и в свою очередь будет способствовать повышению эффективного выполнения принятых решений.

Однако как не парадоксально, в Азовском районе, ни в одном из 10 муниципалитетов не созданы контролирующие органы. Данная норма не нашла отражения даже в уставах муниципальных образований (уставы были предложены типовые).

В ходе общего анализа новой структуры муниципальной власти, можно сказать, что воплощение новой структуры муниципальных органов на практике в конечном итоге приведет с одной стороны к усилению представительного органа власти, с ослаблением исполнительной ветви власти. Кроме того, если представительный орган, механизм его формирования, численность, компетенция прописаны достаточно четко, то относительно исполнительной власти, компетенции главы администрации и самой администрации в законе опять отсутствуют, кроме этого высшие посты исполнительной власти не стабильны при наличии достаточно простого механизма отстранения от должности, как мэров, так и нововведенных «сити-менеджеров». С другой стороны, посредством введения контрольных органов усиливается контроль за органами местного самоуправления в сфере финансов.

Изменение самой системы местного самоуправления, появления двух уровней муниципальной власти не могло не повлечь за собой изменения в сфере компетенции между различными типами (уровнями) муниципальных образований.

В новом законе закреплено определение четкого списка полномочий местного самоуправления. Причем объем полномочий органов местного самоуправления зависит от типа муниципалитета (поселение, муниципальный район, городской округ) и это достаточно положительный момент. Город «миллионник» и село не могут выполнять одинаковый объем полномочий, в силу различных организационных, профессиональных, финансовых и других возможностей.

Так, в соответствии со статьей 14 нового закона к вопросам местного значения поселения, как городского, так и сельского относятся: формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения, контроль за его исполнением, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, управление и распоряжение имуществом, находящегося в муниципальной собственности, организация в границах поселения электро -, тепло -, газо -, водоснабжения населения, содержание и строительство автодорог в границах поселения, обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры, организация библиотечного обслуживания, обустройство мест отдыха, обеспечение населения средствами связи, освещение улиц, установка уличных указателей и т.д. Таким образом, в законе детально, до мельчайших подробностей прописана вся сфера деятельности низшего уровня муниципальной власти. От общего социально-экономического развития поселения до освещения улиц. Данные функции органы местного самоуправления осуществляют только в рамках своего муниципального образования. К вопросам местного значения муниципального района и городского округа относятся так же формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, установление и отмена местных налогов в рамках муниципального района и городского округа управление и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности, организация транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района и городского округа и ряд других. Однако, по сравнению с функциями поселения, органы власти муниципального района и городского округа выполняют такие значимые функции как организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, и дополнительного образования, а так же организация и оказание на территории муниципального района и городского округа скорой медицинской помощи, стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности. Т.е. наиболее важные вопросы в сфере образования и медицинской помощи передаются на верхний уровень местной власти, с целью наиболее эффективного их выполнения, и естественно, где будут концентрироваться наибольшее количество финансовых средств.

В общем, «изменения, предусмотренные законом в рамках определения круга вопросов местного значения и установления соответствующих полномочий органов местного самоуправления, заслуживают в целом положительной оценки. «Закон создает унифицированную систему полномочий органов местного самоуправления и проводит четкое разграничение между вопросами местного значения и государственными полномочиями регионов. Однако, все эти положительные моменты потеряют смысл, если не будут внесены определенные поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, определяющие конкретный объем финансовых средств для выполнения данных полномочий» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.lrgislature.ru.

Однако ряд положений закона вызывают опасения в ходе их реализации на практике: во-первых, если мы «опускаем» низший уровень местного самоуправления до поселения с численностью 1000 человек, те полномочия, которые за ними закреплены, являются для них слишком масштабными. Таким образом, можно достаточно точно спрогнозировать, что политика в данных муниципалитетах будет осуществляться на примитивном уровне, ни о какой эффективности или долгосрочных перспективах развития речи и быть не может. Данная ситуация, как показывает существующая политическая практика в большинстве регионов России (Курская область, республика Бурятия и т.д.), скорее всего, приведет к тому, что большая часть полномочий будет переведена на районный уровень власти, с соответствующим переводом финансовых источников. Как следствие муниципалитеты лишаться автономии и не будут способны осуществлять самостоятельную, независимую политику, что опять ставит под сомнение всю эффективность осуществления местным самоуправлением своих полномочий. Во-вторых, ряд полномочий, которые сегодня выполняют муниципалитеты по новому закону полностью выпали из их сферы деятельность, это - выполнение функций строительства, архитектуры. А как мы знаем, сегодня в ряде муниципалитетов органы власти строят те же жилые дома на долевом участии - и это является частью проводимой ими социальной политики и решением жилищного вопроса. В конечном итоге, федеральная власть, в очередной раз, обратившись к утверждению новой структуры органов местной власти и их компетенции решив в определенной степени ряд вопросов - вопросы четкого разграничения полномочий, распределения полномочий между уровнями местной власти, создает сразу же ряд новых проблем, которые в свою очередь опять не позволят осуществлять органам местного самоуправления эффективно свои полномочия.

ГЛАВА III. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В РОССИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ НОВОЙ МОДЕЛИ

3.1 Организационно-территориальная структура местного самоуправления

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008 г. № 131-ФЗ призван обеспечить законодательную основу широкомасштабной реформы местного самоуправления.

Целями глобальной реформы местного самоуправления являются «обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан» Либоракина М. «Проблемы и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы». М., 2008. с.75.. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г. № 154-ФЗ закрепляет основные признаки, без которых существование местного самоуправления не возможно: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ //Консультант - Плюс..

Именно наличие вышеперечисленных признаков в своей совокупности, является непременным условием для эффективного осуществления органами муниципальных образований своих полномочий. Отсутствие одного из основополагающих признаков местного самоуправления ставит под сомнение все функционирование муниципалитета как единого целого.

Конституция Российской Федерации и вслед за ней Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.1995г. «развели» существующую территориальную организацию субъектов Федерации и ту, которую предстоит утвердить как условие, без которого не может быть местного самоуправления, как оно смоделировано Конституцией Российской Федерации. По сути дела, «реорганизация административно-территориального устройства - старого, мало приспособленного к динамике нарождающегося нового общества, составляет если не смысл, то следствие утверждения местного самоуправления. Однако коренное изменение административно-территориального деления - операция долговременная, требующая многомерных расчетов, тщательного анализа немалого числа географических, экономических и других факторов, усилий разных по профилю научно-исследовательских учреждений и т.п.» Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. М., 1992. с.36.. Однако, стоит отметить, что федеральный законодатель предоставил достаточно широкую свободу органам местного самоуправления на определение территориальной основы местного самоуправления. Таким образом, власти как региональные, так и муниципальные будучи не ограниченными жесткими рамками при формировании территорий муниципалитетов могли руководствоваться такими принципами как наличие достаточной муниципальной собственности, для осуществления функций местного самоуправления, наличие единого хозяйственного сектора и т.д., что в свою очередь позволяло более эффективно определять территориальную организацию муниципалитетов в регионе. С другой стороны, отсутствие определенной унификации в территориальной основе местного самоуправления повлекло за собой неопределенность и сложность с территориальной организацией субъектов Российской Федерации.

В любом случае, как мировой, так и советский опыт показывает, что существенные изменения административно-территориального устройства проводились после определенной предварительной работы. Действительно, в некоторых субъектах Российской Федерации определение территориальной основы местного самоуправления сочеталось с большой исследовательской деятельностью. В качестве примера можно привести Свердловскую область, где подготовка к внесению предложений областным властям о возможных административно-территориальных переменах велась около двух лет несколькими научно-исследовательскими институтами. С другой стороны, в Санкт-Петербурге внутри города создали 111 муниципальных образований, что конечно вряд ли можно признать оптимальным решением, поскольку границы этих муниципальных образований в ряде случаев установлены произвольно, без учета объективных возможностей осуществления в этих границах реального местного самоуправления Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону. 2008. с.18..

В Ростовской области Законодательным Собранием принят закон «О местном самоуправлении в Ростовской области» № 358-57 от 09.12.1995г., где под муниципальным образованием понимается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 09.12.1995г. // Консультант-Плюс. Таким образом, пермские законодатели решили не ограничивать территории в праве на местное самоуправление и взяли полностью конституционную формулировку местного самоуправления.

В сущности, современное «административно-территориальное устройство дает достаточно возможностей решения территориальных вопросов местного самоуправления, рассчитывая на то, что создание муниципальных образований, то есть городских, сельских поселений, несколько поселений, объединенных общей территорией, частей поселений, иных населенных территорий, где имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, будет по возможности происходить в рамках сложившихся территориальных и административно-территориальных единиц со сложившимися поселенными сообществами» Местное самоуправление в России: проблемы становления, развития и функционирования. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2008. с.18..

Самая простая и повсеместно применяемая модель муниципального образования - город областного (краевого, республиканского) значения, включая столицы субъектов Федерации без районного деления, где территория местного самоуправления совпадает с территорией самой административно-территориальной единицы (названные города в конституциях и уставах субъектов Федерации повсеместно определяются в качестве именно административно-территориальной единицы - составной части территории субъекта Федерации).

Наиболее сложная и дискуссионная до сих пор проблема территориальных основ местного самоуправления - организация местного самоуправления в сельских районах. Практика пошла здесь разными путями. В одном случае муниципальное образование создается и на уровне района, и внутри района - в сельсоветах, волостях, поселках, городах районного значения.

На территории Ростовской области была принята модель территориальной организации местного самоуправления, предусматривающая образование муниципальных образований на уровне районов и городов областного значения. Всего на территории Ростовской области было образовано 47 муниципальных образований:

муниципальные образования в границах городов областного значения 13;

муниципальные образования в границах городов районного значения - 3;

муниципальные образования в границах районов - 27;

муниципальные образования в границах поселков городского типа - 3;

муниципальные образования в границах ЗАТО (закрытое административно-территориальное образование) - 1.

В Федеральном законе № 154-ФЗ допускалось нахождение одного муниципального образования в границах территории другого муниципального образования. На территории Ростовской области было сформировано 6 муниципальных образований в границах других муниципальных образований город Сальск в границах Сальского района; г.Батайск, г.Таганрог в границах Матвеев-Курганского района; город Морозовск в границах Морозовского района; город Ново-Шахтинск в границах Шахтинского района; поселок Рассвет в границах города Ростов-на-Дону.

Лишь одно из этих муниципальных образований имело собственный бюджет - город Батайск. Остальные осуществляли свою деятельность по сметам расходов, определяемых «вышестоящим» муниципальным образованием, хотя и имели свои (избираемые населением) представительные органы и главу муниципального образования.

Территории муниципальных образований подразделялись на территории административных единиц - сельсоветы, поссоветы. Например, в соответствии с Уставом Азовского района в границы района входили территории 22 сельсоветов, административно подчиненные району. Исполнительно-распорядительные функции на этих территориях осуществлялись администрациями сельских поселений, которые в свою очередь являлись структурными подразделениями администрации района Устав Азовского района//Решение Собрания народных депутатов от 20.06.1996 № 46..

Таким образом, федеральный и региональный законодатель, с одной стороны, предоставил достаточно широкую свободу органам местного самоуправления на определение территориальной основы местного самоуправления. Власти как региональные, так и муниципальные, будучи не ограниченными жесткими рамками при формировании территорий муниципалитетов, могли руководствоваться такими принципами, как наличие достаточной муниципальной собственности, для осуществления функций местного самоуправления, наличие единого хозяйственного сектора и т.д., что в свою очередь позволяло более эффективно определять территориальную организацию муниципалитетов в регионе, руководствуясь социально-экономическими, географическими, правовыми, национальными, историческими, культурными, демографическими и иными особенностями территории.

Федеральная власть в соответствии с новым законом предложила следующую систему местного самоуправления: система местной власти становится двухуровневой, первый уровень составляют городское и сельское поселения, второй - муниципальный район и городской округ.

В новом законе под поселением, первым уровнем местного самоуправления, понимается «сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008г. // Консультант - Плюс.. В соответствии с новым законом поселения могут быть как городские (поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией), так и сельские (поселение, в состав территории которого имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов и т.д.) поселения. Определяющим фактором при формировании данных муниципальных образований первого уровня становится численный состав муниципалитета. Так, городское поселение может составлять один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а так же сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт, с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.

«Это не введение единообразия, это только те принципы, гарантирующие осуществление местного самоуправления в соответствии с Конституцией, а Конституция должна исполняться всеми, на всей территории Российской Федерации. В Конституции записано, что местное самоуправление должно быть, прежде всего, в поселении. Именно поэтому устанавливается в этом законе такая жесткая система территориального разграничения» Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран // Гражданский форум. Выпуск№3. М, 2008..

Таким образом, видно, что новые муниципальные образования, первый уровень, значительно меньше по размерам, чем, например, районы, но органы местного самоуправления в них свои собственные. Они смогут формировать бюджет, устанавливать местные налоги, сборы и тарифы, принимать местную символику, определять порядок использования муниципальной собственности и т.п.

Второй уровень местного самоуправления составляют муниципальные районы и городские округа. Муниципальный район, в свою очередь, представляет «объединение нескольких поселений, объединенных общей территорией, в границах которого местное самоуправление будет осуществляться в целях решения вопросов местного значения межмуниципального характера населением непосредственно, а так же для осуществления отдельных государственных полномочий» (статья 2, 11) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2008г. // Консультант - Плюс.. Муниципальный район - это такое же муниципальное образование, которое имеет свою сферу компетенции, бюджет, органы власти и т.д.

Таким образом, будущая система местного самоуправления становится двухуровневой, с четким закреплением территориальной и численной основы, полномочий за каждым муниципальным образованием и т.д.

В законе так же закреплен механизм изменения границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации (ст. 10). Это достаточно важный момент, т.к. через смену схемы муниципальных образований, достаточно сильные муниципалитеты (с сильными главами) глава субъекта может разбить на несколько маленьких, тем самым уменьшить силу и ослабить собственных потенциальных соперников.

На стадии вступления Ростовской области в реформу, введение новой территориальной основы местного самоуправления привело к значительной работе в районах по созданию «новых» муниципалитетов. Существующая сетка муниципальных образований была изменена. В качестве примера рассмотрим данные изменения по Азовскому району.

Работа по территориальному делению началась, практически, сразу же после принятия Федерального закона от 06.10.2008 г. № 131-ФЗ. В основу указанного закона была заложена немецкая модель территориального деления. В соответствие с нормами «пешеходной доступности» и больших расстояний между населенными пунктами, территория Азовского района, из 22 сельсоветов, была поделена на 16 муниципальных образований. Однако в администрации Ростовской области посчитали, что муниципальные образования необходимо укрупнить, тем самым сократив их количество. В ходе кропотливой работы на территории района были созданы 10 муниципальных образований, которые были утверждены Законом Ростовской области от 10.11.2009 г. № 17.59-363 «Об утверждении границ и наделении статусом муниципальных образований Азовского района Ростовской области». Бюллетень Законодательного Собрания Ростовской области от 09.12.2009г. Ростов-на-Дону, 2009.

Практика показала, что нельзя необдуманно применять нормы, разработанные для других условий. В последствие законодатель внес в закон изменения, касающиеся организационно-территориальной структуры.

Анализируя, в общем, новую территориальную модель местного самоуправления в России стоит отметить неоднозначность выводов и последствий.

Законодательно оформлена идея о том, что «местное самоуправление должно дойти до каждого гражданина, то есть, признана необходимость самоуправления на поселенческом уровне» Слива А.Я. Местное самоуправление это вечный двигатель! // Российская муниципальная газета. 2008. № 1-2.. Из идеи, так называемой, приближения местной власти к гражданам вытекает и концепция двухуровневого местного самоуправления.

Разделение муниципальных образований на несколько типов или категорий (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ) позволяет закрепить за каждым уровнем конкретный перечень вопросов местного значения. Это необходимо для решения проблемы четкого определения расходных полномочий муниципального образования, «соответствия расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов и построения единой и управляемой системы межбюджетных отношений» Бабичев И. Местное самоуправление в современной России. Муниципальная власть. 2009, №1.с.75.. Разделение муниципалитетов на типы позволяет решить и еще одну острую проблему - стабильного доходного минимума, однако здесь все зависит от федеральной власти.

Разработанная в новом законе модель территориальной организации местного самоуправления имеет и неоспоримые достоинства, и не менее очевидные недостатки.

Во-первых, очевидным результатом административно-территориальной реформы стало резкое увеличение муниципальных образований. В ходе реализации закона на территории Азовского района создано 10 муниципальных образований - сельских поселений, плюс муниципальный район. В целом же по Ростовской области создано 315 муниципальных образований.

С одной стороны, увеличение муниципальных образований и их приближение к населению это достаточно положительный момент. С другой стороны, прямым следствием увеличения количества муниципальных образований является значительное увеличение затрат на их содержание, на содержание работников органов муниципальной власти. Все эти расходы должны будут лечь на плечи муниципальных образований, у которых этих денег никогда и не было. Сомнительны надежды на то, что эти деньги у муниципалитетов появятся в условиях раздела собственности и финансовых источников дохода муниципальных образований в соответствии с новой территориальной структурой местного самоуправления. Отсутствие финансовых источников у муниципалитетов приведет к повышению зависимости от государственного уровня власти, как субъекта, так и федерации и ограничению самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, прямым следствием «перекройки» границ муниципальных образований является передел собственности между вновь созданными муниципальными образованиями. В свою очередь передел собственности создает определенное количество экономических рисков:

- риск потери инвестиционной привлекательности муниципальных образований в связи с высокой вероятностью конфликтов в отношении прав собственности;

- риск снижения эффективности функционирования муниципальной власти и снижения качества бюджетных услуг с высокой вероятностью конфликтов в отношении прав собственности.

В конечном итоге, увеличение количества муниципальных образований не приведет к увеличению муниципальной собственности в этих же муниципалитетах. В результате передела собственности, муниципалитеты потеряют часть муниципального имущества, что в свою очередь приведет к ухудшению экономического состояния муниципальных образований в целом. А это в свою очередь приведет к отсутствию реальных возможностей у муниципалитетов осуществлять свои полномочия. И это уже реальность. Первые месяцы работы по новому закону показывают, что законодатель до сих пор не может принять акты, регулирующие вопросы наделения муниципалитетов необходимым имуществом. Из-за чего создается впечатление бездействия местных властей.

Отсутствие «необходимых финансовых средств у местного самоуправления сведет на нет начинания федеральной власти по повышению эффективности местного самоуправления и введения реального «самоуправления». В результате мы получим систему «местного управления» Либоракина М. Проблема и перспективы местного самоуправления. Независимая экспертиза реформы. М, 2008. с 81..

В-третьих, возникает вопрос о формировании муниципальных органов власти в каждом муниципалитете в условиях того, что муниципальный уровень власти опускается до сел и городов с численностью от тысячи человек. В ряде сел проживают в основном люди пенсионного возраста. Следовательно, образуется поле для вхождения во власть совершенно неподготовленных людей. Н.Яшин, занимавший в 2010 г. должность заместителя губернатора Ростовской области и курировавший вопросы подготовки реформирования местного самоуправления в одном из своих выступлений заметил, что при «реализации данной реформы, к управлению странной при сегодняшней нехватке грамотных управленческих кадров на местах будет привлечена масса дилетантов» Тодощенко О. А поутру они проснулись. // Вестник Дона. 2010.11 октября, с.4. Проблема с кадрами в муниципальных образованиях особенно в сельских поселениях стоит очень остро. Таким образом, мы можем констатировать факт, что некомпетентность органов власти приведет в конечном итоге к ухудшению качества муниципальной политики, например, в той же социальной сфере и т.д., а не к повышению ее эффективности. В конечном итоге, возникает вопрос о степени защиты основных интересов общества и их соблюдении органами муниципальных властей.

Вышеперечисленные негативные последствия введения новой территориальной, поселенческой модели местного самоуправления подтверждаются сегодняшней существующей практикой. Так уже в первые месяцы 2006 года из-за отсутствия кадров, сельскими поселениями Азовского района были переданы ряд полномочий на уровень муниципального района. Есть опасение, что данная практика может сохраниться, что приведет к некомпетентности местной власти и к укрупнению муниципальных образований.

В ряде регионов Российской Федерации существующая практика показала определенные недостатки существующей поселенческой модели местного самоуправления.

Так в ряде работ последних лет, проводимых такими исследователями как В.Д. Нечаев, Гельман В., Пашенцев В., Рыженков С., стало достаточно очевидно, что поселенческая модель обладает рядом недостатков, по сравнению с районно-городской моделью. Наиболее наглядным примером является работа «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» В.Д. Нечаева Нечаев В.Д. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» // Полис 2009 №2 с 17., в которой проведен сравнительный анализ поселенческой и районно-городской территориальных моделей местного самоуправления на примере Курской и Белгородской областей.

В.Д. Нечаев в ходе исследования приходит к таким выводам как:

- районно-городская модель в целом порождает более эффективные в экономическом и техническом смысле муниципалитеты, чем поселенческая;

- в рамках районно-городской модели муниципалитеты представляют более сплоченную и дееспособную группу правления, нежели в рамках поселенческой модели;

- при районно-городской модели интенсивность контактов между руководителями муниципалитетов и низовых подразделений федеральных структур выше, чем при поселенческой» Нечаев В.Д. «Территориальная организация местного самоуправления в регионах России» // Полис. 2009. №2. с.21..

В то же время для поселенческой модели характерен более высокий уровень прямого демократического участия населения в решении вопросов местного значения, чем для районно-городской.

При поселенческой модели областная власть сохраняет «субрегиональную административную инфраструктуру (районные администрации), через которую реализует свою политику. В результате ее заинтересованность в политическом контроле над муниципальными органами и заключении с ними гласных или негласных пактов о кооперации падает. Вопреки закону она стремится дать районным администрациям часть функций местного самоуправления, а так же львиную долю источников дохода местных бюджетов, аргументируя это низкой эффективностью муниципалитетов» Там же с.21..

Таким образом, оценивая поселенческую модель местного самоуправления с позиций эффективности можно сделать вывод о том, что по двум из трех показателей эффективности:

1) способности обеспечить эффективное выполнение принятых решений как собственных, так и вышестоящих уровней;

2) степени автономии от вышестоящих уровней власти, поселенческая модель во многом уступает районно-городской модели по степени эффективности.

С другой стороны, если мы рассматриваем эффективность местного самоуправления с точки зрения вовлечения населения в процесс управления территорией, развитии механизмов прямой демократии, то поселенческая модель имеет неоспоримые достоинства по сравнению с районно-городской моделью.

В результате анализа как правовых, так и организационных моментов новой территориальной модели местного самоуправления возможно возникновение маловлиятельных, не очень эффективных в экономическом и техническом отношении и неспособных к сотрудничеству муниципалитетов, в рамках которых, однако, возникнут благоприятные условия для использования механизмов прямой демократии.

3.2 Финансово-экономическая основа местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение» Сабуров Е., Типенко Н.,Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.. Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.

Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.

Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.

Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.

По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.

Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.

Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.

Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).

На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)» Христенко В.Б. Новый этап реформы межбюджетных отношений. //Финансы 2006. №2..

В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Города и районы Ростовской области. Статистический справочник. Ростов-на-Дону. 2010. с.17. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.

Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления» Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма. Вопросы экономики. 2000. № 1. с. 15.. При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.

Закон от 06.10.2008 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.

Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.

В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.

Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.