Личностное верховенство местного самоуправления

Самоуправленческие органы различных территориальных уровней имеют различную компетенцию и полностью самостоятельны в ее рамках. Это значит, что самоуправленческий орган, например, регионального уровня не может вмешиваться в деятельность муниципального уровня и отменять его решения. Государственный орган вправе вмешаться только в случае нарушения самоуправленческим уровнем закона.

По решению центральных органов государства органам местного самоуправления могут передаваться для осуществления некоторые функции органов государственной власти (делегированные полномочия) и необходимые для этого материальные и финансовые средства. В данном случае центральные органы государства, как правило, вправе контролировать расходование этих средств и давать по осуществлению делегированных полномочий органам самоуправления указания. Правовое положение самоуправленческих органов регламентируется специальными законами.

В зависимости от степени контроля над органами местного управления и самоуправления, от доступа и обеспеченности финансовыми ресурсами каждого уровня управления государство может быть централизованным и децентрализованным. Естественно, что величины, которой можно было бы измерить степень централизации, нет, поэтому обычно говорят лишь о присутствии в структуре организации управления в конкретной стране некоторых черт централизованного или децентрализованного государства.

В чистом виде централизация предполагает полный отказ от автономии мест и даже местной жизни. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется также и режимами демократическими, где полагают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне. [10, стр. 7-8]

При децентрализации местные коллективы обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства.

Децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, то есть наряду с выборными органами могут существовать и назначаемые;

административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, то есть государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами; кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль над законностью (но не целесообразностью) в отношении как назначения должностных лиц, так и деятельности;

местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека. [10]

В последнее время часто говорят уже о деконцентрации. Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Функциональная зависимость означает, что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но может также в любой момент пересмотреть их полномочия, изменить или отменить принятые ими решения как по причине нарушения законности, так и из соображений целесообразности.

Большинство способов организации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к местам. И главным здесь является обоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личных интересов по иерархии управленческой вертикали.

Сочетание централизма и децентрализма в государственном управлении может применяться на практике в разных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер. Однако, несмотря на это, можно выделить три основных модели.

Первая модель - англосаксонская, действует в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия. Она характеризуется тем, что в административно-территориальных единицах любого уровня нет назначенных представителей центра, существуют только выборные органы общей компетенции - советы. Исполнительными органами являются избираемые гражданами или советами мэры, а также создаваемые советами отраслевые комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и др.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят профессионалы данной отрасли. Государственные служащие нанимаются для работы и в постоянных комиссиях, и органах местного управления. Их численность и условия труда утверждаются на заседаниях советов.

Вторая модель регионального управления -европейская континентальная, предполагает, в отличие от первой, параллельное существование и функционирование двух видов власти на местах: назначенного из центра представителя государственной власти и избранного населением административно-территориальной единицы совета. Наиболее показателен в этом отношении опыт Франции. В высшую административно-территориальную единицу - регион (их во Франции более 20) -назначается комиссар республики. Одновременно в регионе в каждом департаменте избирается местный представительный орган - совет. В нижней единице (округе) имеется только одно должностное государственное лицо, назначенное централизованно, - префект. В самой низовой административно-территориальной единице (коммуне) никаких назначенных органов нет. Здесь население избирает совет, а последний - мэра и его заместителей. [11]

Несомненное достоинство данной модели взаимодействия органов регионального управления -обеспечение единства действий государственной власти и управления на местах. Вместе с тем она дает возможность населению тех или иных административно-территориальных единиц, его представителям в избранных органах самим решать местные дела. Но контролирующие местное самоуправление должностные лица - комиссар республики, префект - назначаются «сверху», независимо от воли местного населения. Закон не обязывает правительство согласовывать такое назначение с местным советом.

В Италии, наряду с назначаемыми служебными лицами (в частности, префектами) население региона избирает представительные органы, формирующие собственный исполнительный аппарат.

Что же касается городов, поселков и сел, то управление ими модифицируется в зависимости от статуса территориальной единицы.

По третьей модели регионального управления - так называемой иберийской (поскольку она распространена в Испании, Португалии и ряде испаноговорящих стран Латинской Америки) - все органы управления на местах выборные. Избирается местный совет. Главу местной администрации может избирать как местный совет, так и сами граждане. Глава местной администрации избирается в качестве председателя совета и после избрания становится исполнительным органом совета и утверждается в качестве представителя правительства в данной административно-территориальной единице. Положительное значение данной модели состоит в том, что здесь нет централизованно назначенных служащих для контроля за действиями органов местного самоуправления, хотя есть представители государственной власти, избранные населением. Существование таких должностных лиц обеспечивает организационные связи государственной власти и местного самоуправления, что отсутствует в первой, англосаксонской модели. Недостатком данной системы является концентрация власти в руках председателя совета, объединяющего в одном лице и руководство последним, и контроль над законностью его деятельности. Таким образом, создается опасность превалирования воли одного над решением многих. [11]

Некоторые специалисты выделяют также советскую модель, которая существовала в СССР и других социалистических странах, сохраняется в Китае, Северной Корее и на Кубе. Ее характерной особенностью является подчинение любых органов государственной власти партийным структурам.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как противовес абсолютной власти центра, они часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества с учетом серьезных цензовых барьеров (грамотности, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. [5, стр. 72]

Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, местным бюджетом и т. д. Поэтому в рыночной экономике необходимость широкого самоуправления на местах поддерживается и защищается большинством населения любой страны. В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

Что касается Беларуси, то при реформировании местного самоуправления необходимо осуществить меры по обеспечению местных территориальных образований финансовыми и материальными ресурсами, достаточными в рамках их функций и полномочий. Для этого следует пересмотреть распределение коммунальных предприятий, сформировав в принципиально новой форме коммунальную собственность; обеспечить четкое разграничение доходов и расходов между республиканским и различного уровня местными бюджетами; полнее учитывать права органов самоуправления на самостоятельное распоряжение в пределах их компетенции собственностью в процессе осуществления приватизации. Необходимо определить и реальные возможности местных территориальных образований по распоряжению землей.

Имеет смысл предусмотреть расширение полномочий органов местного самоуправления в использовании финансовых ресурсов. В административно-территориальных единицах, созданных для самоуправления, целесообразно создавать представительные и исполнительные органы. Их права и компетенция должны определяться законодательством.

Развитие местного самоуправления позволит более эффективно осуществлять региональную социальную политику, создавать во всех городских и сельских населенных пунктах благоприятные условия для жизнедеятельности человека, реализации его возможностей, улучшать экологическую ситуацию в регионах.

Реформирование административно-территориальной и организационно-функциональной структуры местных органов управления и самоуправления должно происходить поэтапно во взаимосвязи с изменением общей социально-экономической ситуации в стране.

Главным выводом, который можно сделать из изучения зарубежного опыта местного управления и самоуправления, состоит в следующем: муниципалитеты, магистратуры и другие государственные органы имеют гораздо больше полномочий по распоряжению объектами собственности и более эффективно ими управляют. Кроме того, законодательство более четко разграничивает сами объекты между общегосударственной и коммунальной собственностью. Эти факторы следует учитывать при разработке республиканского законодательства в данной сфере.

Заключение

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, единственным источником государственной власти и носителем суверенитета является народ. Важнейшим же элементом подлинно демократического государства, на мой взгляд, является местное самоуправление.

Легальное определение понятия «местное самоуправление» содержится в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении». Так, местное самоуправление представляет собой форму организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. Примечательно, что местное самоуправление базируется на интересах населения и особенностях развития административно-территориальных единиц, в отличие от органов местное управления, деятельность которых исходит прежде всего из общегосударственных интересов, а уж потом следуют интересы населения, проживающего на соответствующей территории.

Для системы местного самоуправления характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане, составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект и как объект в одном лице.

Безусловно, местное самоуправление является частью деятельности государства, способствующей приближению власти к населению. И, следовательно, существует зависимость местного самоуправления от государства. Так, система бюджетного финансирования строится на учете общегосударственных, а затем уже региональных интересов. Да и в целом нужно сказать, что эффективность функционирования местного самоуправления зависит в значительной степени от стабильности самого государства. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократических процессах.

Для наиболее эффективной деятельности органов местного самоуправления, на мой взгляд, необходимо найти разумный баланс между государственным управлением и самоуправлением, между элементами централизации и децентрализации. Ни в коем случае не следует проводить огосударствление местного самоуправления, впрочем как и последнее развивать в ущерб единству страны, т. к. это может в конечном счете привести к подмене демократии анархией.

Список использованных источников

1. Закон Республики Беларусь от 19.01.2010 "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь".

2. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994г. с изменениями и дополнениями от 24.11.1996г. и от 17.10.2004г.

3. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 632 с.

4. Лозовик Н.И., Малухин А.Г.«Местное управление и самоуправление», Курс лекций, - Минск, 2009.

5. Мокрый, В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности / В. Мокрый // Проблемы теории и практики управления. - 2005 - № 6.

6. Рудаи В. Самоуправление в Швеции. // Государственная служба за рубежом. 1999. №1.

7. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Боварии (Основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995. №4.

8. Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М. 2000.

9. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. - 2-изд., переабот. - М.: Норма, 2005. - 415 с.

10. Чагина, Е.П. Взаимодействие высших органов власти и местных органов управления и самоуправления в Республике Беларусь / Е. П. Чагина. - Мн.: 2001.

11. Исполнительная власть в Республике Беларусь. - Мн., 2002. - С. 224.

12. Указ № 21 «О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения» от 12 января 2007 г.