Появление государственной теории самоуправления было обусловлено изменившимися условиями действительности второй половины 19 - начала 20 веков.

По мере эволюции процессов урбанизации и индустриализации стал заметно падать уровень обособленности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленных сил в крупных городских центрах, повсеместное развитие торговли привели к тому, что местные территориальные образования стали более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от условий в других регионах. Мысль о том, что чем государство меньше вмешивается в жизнь местных жителей, тем лучше, уступила место идее "государства всеобщего благосостояния", функции которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными. От государства стали ожидать, что оно не только будет охранять закон и порядок, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от всевозможных социальных и экономических ударов. Стоит отметить, что именно на указанном этапе правительствами многих стран была принята за основу доктрина английского экономиста Дж.М. Кейнса, предполагавшая расширение рамок вмешательства государства в экономику в целях обеспечения непрекращающегося процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

В соответствии с указанной теорией местное самоуправление является ничем иным, как одной из форм организации государственного управления на местах, частью общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что реализовывается оно не правительственными служащими, а с помощью местных жителей, имеющих прямой интерес в результатах местного управления. Н.М. Коркунов так отзывается по данному вопросу: "Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями" Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. 2002.Т. 2.С. 489.

Государственная теория самоуправления стала развиваться на фундаменте идей, критически относящихся к общественной теории. Главные тезисы государственной теории были сформулированы выдающимися немецкими учёными 19 века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Приверженцы рассматриваемой теории объясняли ее из тесной связью местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости воссоединения их с системой государственных учреждений. Они полагали, что местное самоуправление должно быть частью государства, одной из форм организации местного самоуправления. По их мнению, всякое управление публичного характера является делом государственным См. Овчинников И.И. - Теоретико-правовые основы местного самоуправления Российской федерации: автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. - М. - 2000. - С. 6. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление реализовывается не правительственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Таким образом, нельзя говорить о том, что местные вопросы, независимо решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Делегирование определенных функций государственного управления местным сообществам с точки зрения государственной теории обусловливается необходимостью обеспечения более результативного решения тех или иных вопросов на муниципальном уровне. При централизованном государственном управлении, базирующемся на началах жесткой иерархии, государственные служащие лишены инициативы и независимости. По сути, они не зависят от местного населения и неподконтрольны ему.

Л. Штейн и Р. Гнейст при определении характерных черт местного самоуправления расходились во мнении, поэтому появилось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления - политическое и юридическое.

Р. Гнейст (основатель политического направления) полагал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не обеспечивает действенность и независимость местного самоуправления. По его словам, подвластность всякого чиновника обусловливается тем, что служба для него - источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он принужден служить далеким ему интересам. Вот почему Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Приверженцы политического направления видели фундамент автономности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.

Исследуя опыт английского местного самоуправления, Гнейст утверждал, что самоуправление в регионах должно осуществляться почётными людьми из числа местных жителей на безвозмездной основе. Однако, такие взгляды идеи относительно местного самоуправления не получили широкой поддержки.

Многие учёные поддерживали Л. Штейна, основавшего юридическое направление государственной теории. Штейн видел начала независимости органов местного самоуправления в том, что они представляют собой не прямые государственные органы, а органы местного сообщества, на которое государство возлагает выполнение определенных задач государственного управления.

Как полагал Л. Штейн, органы местного самоуправления - специфические органы государственного управления, организация которых построена на принципах самоуправления и имеющие существенные отличия от государственных. Так, если органы государства выражают волю последнего и целиком подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления обладают в корне другим правовым статусом, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.

Немецкий учёный Г. Еллинек в книге "Общее учение о государстве" сделал вывод о том, что община не только обладает собственными правами, но и выполняет государственные функции, так как государство использует общину для достижения своих целей, включает её в свою административную единицу, отсюда община имеет собственную компетенцию и компетенцию, делегированную ей государством См. Покровский И.А. - История римского права. - Спб. - 1998. - С. 340. . Эта идея Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих европейских государствах и сегодня реализуется в Российской Федерации.

Пик признания государственной теории в России пришелся на середину 70-х годов 20 века. "Русское самодержавие, - отмечал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление" Постовой Н.В. - Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. - Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. - М. - 1994. - С. 61. . На основе данной идеи видоизменяются основные правовые акты, регламентирующие деятельность земств. 12 июня 1890 года Александром III издается новое Положение о земских учреждениях Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. - С. 232. . В поддержку государственной теории местного самоуправления земства начинают встраиваться в иерархию государственной власти. В общем, государственная модель местного управления была целиком реализована в процессе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 годов. Необходимо подчеркнуть, что указанная модель характеризовалась высоким уровнем управляемости и была полностью контролируема верховной властью. Но даже она не была результативной, так как не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.

Стоит упомянуть, что главные теоретические постулаты о сущности и природе местного самоуправления, провозглашенные и аргументированные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных убеждений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Так, Н.И. Лазаревский называл местное самоуправление системой децентрализованного государственного управления, где реальность децентрализации обеспечивается определенными юридическими гарантиями, которые, с одной стороны, ограничивают независимость органов местного самоуправления, а с другой стороны, гарантируют тесную связь с данной местностью и ее населением. Как считал Н.И. Лазаревский, государственная власть представляет собой совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления.

Современные зарубежные ученые в большинстве случаев определяют муниципальное управление как сравнительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым "государством в государстве", а играют роль местных политических единиц с относительно большой самостоятельностью, которая вписывается в общую систему государства.

Финские ученые, акцентируя внимание на взаимодействие местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: "Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления".

государственная теория самоуправление россия

Заключение

6. Овчинников И.И. - Теоретико-правовые основы местного самоуправления Российской федерации: автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. - М. - 2000.

7. Покровский И.А. - История римского права - Спб - 1998 - 448 с.

8. Постовой Н.В. - Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении - Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы - М. - 1994 - 87 с.

9. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978.

10. Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. Т.2. / Под ред.К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. - М.: Юристъ, 2005. - 520 с.

Размещено на Allbest.ru