Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Общие положения о понятии и видах жилищного фонда в Российской Федерации

1.1 Жилищный фонд по действующему законодательству: понятие и общая характеристика

1.2 Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования

Глава 2. Отдельные проблемы правового регулирования жилищного фонда России

2.1 Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ

2.2 Некоторые проблемы управления многоквартирным домом в муниципальном фонде

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования. Конституционное право на жилище выражает сущность системы удовлетворения жилищных потребностей общества, т. е. оно является сущностным правом, фундаментальным. От него зависит система конкретных жилищных прав граждан, и они должны соответствовать, не противоречить ему.

Жилищный вопрос, остро стоявший в Советском государстве (кстати, не решенный до сих пор), стимулировал власть к принятию решительных мер по обеспечению граждан жильем. Этот процесс необходимо было нормативно урегулировать, что и потребовало разработки кодифицированных законов.

Сегодня новых жилых домов строится меньше, чем даже во времена заката СССР. По данным Госстроя России, общий объем жилищного строительства в 2007 году составил 41 млн. кв. м, что в 1,86 раза меньше по сравнению с 1987 годом, когда было построено 76,4 млн. кв. м. К тому же из всего строящегося в настоящее время жилья около половины - элитное, не решающее социальных проблем. Нужно учитывать и то, что, по официальным данным Госстроя России на 2006 год, более 20% всего жилищного фонда, насчитывающего около 2809,8 млн. кв. м, нуждалось в неотложном капитальном ремонте и реконструкции, а свыше 3,1% и вовсе подлежало сносу как ветхое или аварийное жилье. На конец 2007 года фонд аварийного и ветхого жилья насчитывал 91 млн. кв. м. Кириченко О.В. Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. - 2008. - № 3. - С. 22.

По данным Федерального агентства по строительству и ЖКХ России за 2007 год, около одной трети семей (14,3 млн. человек) проживают в неблагоустроенном жилье, где отсутствует горячее водоснабжение, канализация, газ или электроплиты. Около 12% семей (5,3 млн. человек) проживают в панельных домах 1950 - 60-х годов постройки, срок эксплуатации которых давно истек. Благоустройство сельского жилищного фонда еще ниже: водопроводом и центральным отоплением пользуется только 41% семей, а горячим водоснабжением - 49%.Кириченко О.В. Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. - 2008. - № 3. - С. 23.

В середине 90-х годов прошлого столетия общество осознало, что нормы Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. Жилищный кодекс РСФСР (ред. от 20.07.2004) // Свод законов РСФСР. - Т. 3. - С. 7 юридически, экономически, социально, да и морально устарели. Они уже не были способны обеспечить должное правовое регулирование столь значимой социальной сферы, как реализация прав на жилье и обеспечение граждан жилищем. Именно его сменил на вахте правового регулирования жилищных вопросов новый Жилищный кодекс РФ, который вступил в силу с 1 марта 2005 г.

Это связано, прежде всего, со значительным расширением круга общественных отношений, складывающихся по поводу обеспечения жильем. Если ЖК РСФСР фактически устанавливал примат государственного, коллективного и общественного жилья над жильем, находящимся в частной, или, как тогда ее называли, в личной собственности граждан, с переходом к рыночной экономике и возрождением института частной собственности государственное и общественное жилье стало активно уступать дорогу жилью собственному.

Актуальность указанной темы определяется также и ее недостаточной исследованностью в науке гражданского и жилищного права, заслуживающей самостоятельного изучения и дополнительного развития.

Цель исследования заключается в изучении понятия и видов жилищного фонда, выявлении и решении наиболее важных проблем теоретического и практического характера и формулировка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в этой сфере, а также в правоприменительной практике.

Данная цель реализуется посредством решения следующих задач:

- проанализировать тенденции становления и развития подходов к пониманию жилищного фонда РФ;

- изучить понятие и дать характеристику понятия и видов жилищного фонда на современном этапе развития жилищного законодательства;

- проанализировать правовые проблемы, возникающие в жилищной сфере и предложить некоторые пути их решения.

Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие в области управления жилищным фондом. Предметом исследования является жилищный фонд России.

Для реализации цели и решения задач в предпринятом нами исследовании были использованы все доступные юридической науке общие и частные методы научного познания, в том числе общетеоретический, историко-правовой, структурного анализа, сравнительно-правовой, комплексный, формально-юридический, конкретно-социологический, метод анализа и толкования правовых актов и другие.

Теоретическая основа исследования. Исследование проблематики и сформулированные выводы и предложения основаны на общих достижениях отечественной цивилистической науки. Значительное место изучению жилищного фонда в советское время также отводилось в юридической литературе. Здесь следует отметить работы Ю.Г. Басина, В.М. Гордона, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, С.М. Корнеева, А.И. Терехова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепахина и других ученых.

Правовой режим жилищного фонда исследован в работах М.В. Абрамовой, В. Ачкасова, Н.Г. Волочкова, И.А. Емелькиной, И.В. Козловой, О.М. Козырь, И. Кузьминой, Г.Ф. Пухтой, Н.И. Святиной, В.А. Фогелем и другими учеными.

Нормативно-правовую базу исследования составляют нормы Конституции РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. - 1993. - 25 дек., Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. - 1994. - 08 дек., Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - 29 янв., Жилищного кодекса РФ Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Российская газета. - 2005. - 12 января, иные нормативно-правовые акты.

Глава 1. Общие положения о понятии и видах жилищного фонда в Российской Федерации

1.1 Жилищный фонд по действующему законодательству: понятие и общая характеристика

Под жилищным фондом в РФ понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ.

Жилищный фонд - сложный инженерный комплекс, оснащенный разнообразными теплоэнергетическими устройствами, автоматическими средствами управления и эксплуатации, широкой сетью коммуникаций, лифтовым, сантехническим, противопожарным и другим инженерным оборудованием Седугин П.И. Жилищное право. Учеб. для вузов. М.: Норма, 2010. С. 70 - 71.. На взгляд автора, с указанным определением вряд ли можно согласиться. Когда П.И. Седугин дает определение «жилищного фонда» как учетной категории, им допускается подмена понятий «жилой фонд» и «жилищный фонд». В качестве учетной категории выступает понятие «жилой фонд», что находит отражение в законодательных актах.

Например, ст. 275.1 НК РФ, в которой указаны особенности определения налоговой базы налогоплательщиками, осуществляющими деятельность, связанную с использованием объектов обслуживающих производств и хозяйств, устанавливает, что к объектам жилищно-коммунального хозяйства относятся жилой фонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло- и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства социально-культурной сферы, физкультуры и спорта См. часть вторую НК РФ, а также ст. 21.3 КоАП РФ, в которой законодатель не стал применять принятое в ЖК РФ понятие «эксплуатация жилищного фонда», а использует понятие «эксплуатация жилых помещений», хотя и такая формулировка не совсем точная, так как наравне с эксплуатацией жилых помещений осуществляется эксплуатация и вспомогательных помещений (например, общее имущество в многоквартирных домах, коммуникации) и правильнее было бы использовать понятие «жилой фонд»..

В определении «жилого фонда» необходимо отметить его основное отличие от «жилищного фонда» по «содержательному» признаку, т.е. объектному составу. Если в «жилищный фонд» в классическом понимании входят лишь жилые помещения, то «жилой фонд» дополняется объектами жилищно-коммунального назначения, связанными с оказанием жилищно-коммунальных услуг, т.е. данные понятия соотносятся как часть и целое. Исчерпывающий перечень помещений, относящихся к жилищному фонду, дан в ст. 16 ЖК РФ, и к ним отнесены: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.

Согласно статье 19 Жилищного кодекса РФ в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный, муниципальный. Под частным жилищным фондом понимается совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Государственный жилищный фонд определяется как совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности РФ и субъектам РФ. Характеристика муниципального жилищного фонда сводится к совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования. Жилищный фонд социального использования понимается как совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Специализированный жилищный фонд предполагает совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по особым правилам жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Индивидуальный жилищный фонд рассматривается как совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются гражданами, являющимися собственниками данных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами, являющимися собственниками данных помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования. Жилищный фонд коммерческого использования - это совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещений на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам во владение и (или) пользование. Жилищный фонд подлежит государственному учету в соответствии с единым для РФ порядком http://slovari.yandex.ru..

Следует отметить, что с определением жилищного фонда РФ проблем правового порядка не очень много. Существует данное законодателем (ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ) понятие, в соответствии с которым все жилые помещения, находящиеся на территории России, составляют жилищный фонд РФ. При этом важно отметить, что в жилищный фонд не входят находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера. Так, например, в 2007 г. общая площадь жилищного фонда РФ составляла 2 млрд. 853 млн. кв. м Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2008. - С. 200..

Определение структуры жилищного фонда складывалось в зависимости от действующего в конкретный момент законодательства. Так, ст. 5 ЖК РСФСР предлагала следующую классификацию. Жилищный фонд включал:

1. жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд);

2. жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям (общественный жилищный фонд);

3. жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов);

4. жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан (индивидуальный жилищный фонд). Соответственно, исследователи в то время ориентировались на положения ЖК РСФСР 1983 г.

С учетом положений Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. и Гражданского кодекса РФ Жилищный кодекс РФ делит жилищный фонд по двум признакам: по принадлежности к той или иной форме собственности и в зависимости от использования.

По первому традиционному признаку, согласно которому жилищный фонд делится по принадлежности к той или иной форме собственности, жилищный фонд подразделяется на три группы (такая классификация используется в Конституции России (ч. 3 ст. 40), в ГК РФ (ст. 672), в ЖК РФ (ст. 19)):

Частный жилищный фонд включает в себя:

- фонд, находящийся в собственности граждан, - индивидуальные жилые дома; приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома; квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом; в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир; квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством;

- фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом, жилищный фонд, принадлежащий общественным организациям.

Государственный жилищный фонд образуют:

- жилищный фонд, состоящий в государственной собственности России и находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности (государственные предприятия и учреждения не обладают правом собственности на закрепленное за ними имущество);

- жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Федерации или в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, созданных субъектами Федерации.

Муниципальный жилищный фонд состоит из жилых помещений, как находящихся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, так и закрепленных за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Согласно ст. 50 Федерального закона от 06 октября 2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ФЗ РФ от 06 октября 2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Российская газета. - 2003. - № 202, 08 окт. в состав муниципальной собственности входит муниципальный жилищный фонд.

С 1 января 2006 г. в собственности муниципальных образований находится жилищный фонд лишь социального использования, жилые помещения из которого предоставляются по договору социального найма в целях обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кроме того, в этот фонд включается имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.

Итак, в зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

- жилищный фонд социального использования. Согласно п. 1 ст. 672 ГК РФ в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения;

- специализированный жилищный фонд - служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан;

- индивидуальный жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности физическим и юридическим лицам и не использующийся для извлечения прибыли;

- жилищный фонд коммерческого использования. В отличие от индивидуального жилищного фонда жилые помещения в фонде коммерческого использования предназначены для извлечения прибыли путем заключения договора коммерческого найма. Жилищный фонд коммерческого использования может принадлежать на праве собственности как частным лицам, так и публичным образованиям.

Статья 19 ЖК РФ не только устанавливает виды жилищных фондов, но и выделяет различные основания предоставления жилых помещений из этих фондов. Хотя и подразумевается, что договор коммерческого найма заключается в отношении жилого помещения, предоставляемого из жилищного фонда коммерческого использования, это не означает, что иные жилые помещения (за исключением жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма) не могут быть предметом договора.

В настоящее время жилые помещения, находящиеся в собственности граждан (в том числе жилые помещения индивидуального жилищного фонда) и юридических лиц, предоставляются на возмездной основе по договорам коммерческого найма, что не противоречит гражданскому и жилищному законодательству. Другое дело, что в условиях рыночной экономики коммерческое использование жилья выступает одной из форм предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц, а также публичных образований. Это положение закреплено в ст. 19 ЖК РФ, как и то, что впервые выделен жилищный фонд коммерческого использования, жилые помещения из которого предоставляются исключительно на возмездной основе с целью систематического извлечения прибыли.

В литературе деление жилищного фонда в зависимости от использования предлагалось достаточно часто Грудцына Л.Ю. Жилиное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2007. - С. 53.. В законодательстве впервые данный критерий нашел отражение в новом ЖК РФ.

Согласно ч. 3 ст. 19 ЖК РФ в зависимости от целей использования жилищный фонд РФ можно разделить на четыре группы - социального использования, индивидуальный, коммерческий и специализированный:

1. жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными или муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами для проживания по договору социального использования;

2. жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности и используемые ими для личного проживания и проживания членов их семей, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования, образуют индивидуальный жилищный фонд;

3. жилые помещения, используемые собственниками (гражданами, юридическими лицами и публичными образованиями) для сдачи по договору коммерческого найма гражданам (иного возмездного договора) или аренды юридическим лицам с целью извлечения прибыли, можно отнести к коммерческому жилищному фонду;

4. жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными или муниципальными организациями либо уполномоченными на то органами для проживания отдельных категорий граждан в порядке и на условиях, установленных законодательством, составляют специализированный жилищный фонд.

Правительство РФ Постановлением Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301 «О государственном учете жилищного фонда в РФ» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 42. - Ст. 4787. от 13 октября 1997 г. утвердило Положение о государственном учете жилищного фонда в РФ.

В соответствии с этим документом основной задачей государственного учета жилищного фонда в РФ является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей. Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Государственный учет жилищного фонда в России включает в себя технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Основу государственного учета составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для РФ системе учета путем проведения технической инвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений. При этом технический учет возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро технической инвентаризации (ГУПТИ), методическое обеспечение которых осуществляет государственная специализированная организация.

ГУПТИ осуществляют учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют и представляют формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики.

Официальный статистический учет жилищного фонда осуществляется Государственным комитетом РФ по статистике и его территориальными органами на основе обобщения форм федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом, представленных ГУПТИ, с периодичностью и в сроки, определяемые в ежегодных федеральных программах статистических работ.

ГУПТИ обязаны осуществлять:

во-первых, техническую инвентаризацию и паспортизацию жилищного фонда;

во-вторых, контроль технического состояния жилых строений и жилых помещений;

в-третьих, оценку и переоценку жилых строений и жилых помещений, в том числе для целей налогообложения;

в-четвертых, информационное и консультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственным учетом жилищного фонда.

Следует обратить внимание на то, что ГУПТИ не занимаются государственной регистрацией прав на жилые помещения и сделок с ними. Данные обязанности возложены на специализированные органы - учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, жилищный фонд по принадлежности к форме собственности подразделяется на три вида, в том числе частный и государственный фонды имеют в своем составе по два подвида.

Подпункт 3 части 2 статьи 19 ЖК РФ определяет муниципальный жилищный фонд как совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Таким образом, муниципальный жилищный фонд - это фонд, находящийся в собственности городского, сельского поселения, иного муниципального образования, в том числе находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений.

В рамках рассмотрения данного вопроса нам бы хотелось коротко рассмотреть современное состояние муниципального жилищного фонда в России, в частности в г. Мурманске.

На 1 марта 2007 года в очереди за бесплатным жильем в Мурманске стояли 9137 семей. Из них в течение 2007-го муниципальные квартиры получили лишь 14. Это объясняется, в основном, сюрпризами, что преподнес вступивший в силу новый ЖК РФ. Например, теперь, вместо того чтобы выдавать ордер на квартиру, с жильцом заключают договор социального найма Вареник Р. Кто и как может получить жилье в Мурманске бесплатно // Комсомольская правда (Мурманск). - 2007. - 06 декабря..

Прежде дело шло быстрее: город выделял народу по 60-70 квартир в год. Правда, даже такие темпы проблемы не решают. Если, скажем, человек стоит в очереди 7500-м, то при норме предоставления 75 квартир в год, он въедет в новое жилище аккурат через сто лет!

Не стоит забывать, что помимо тех, кто встал в очередь по собственной воле, есть еще и горожане, живущие в ветхом фонде. Специальной очереди для них не выстраивали, а значит, если что-то случится с их жилищем, то получить взамен новое они смогут, лишь оттеснив кого-то из общей.

Так как свежепостороенных домов в Мурманске нет, то все жилье возвращается к городу от прежних владельцев, которые либо переехали, либо умерли. Как правило, состояние этих квартир, мягко говоря, оставляет желать лучшего (это ж только когда человек продает свои «квадраты», он наводит на них лоск). Так что приходится тратить время на хотя бы косметический ремонт, а это тоже тормозит движение очереди. Остается надеяться или на стремительное развитие ипотеки, или на снижение стоимости жилья.

В 2003 году на основании постановления Правительства Мурманской области от 27 февраля 2003 г. «О региональной целевой программе «Переселение граждан Мурманской области из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2003-2010 годы» была разработана целевая программа «Переселение граждан города Мурманска из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2005- 2010 годы», которая является частью региональной программы «Развитие жилищно-коммунального комплекса Мурманской области на 2003-2010 годы», а также федеральной подпрограммы «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда», входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. - № 675 «О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 39. - Ст. 3770. на 2002-2010 годы.

Отметим, что существующая сейчас в России (и особенно в Москве) система жилищного строительства направлена на возведение исключительно муниципального жилья с приватизированными квартирами.

Строительным фирмам, как отмечает Глазунов С.Н., такая система крайне выгодна - построив дом, распродав квартиры и получив солидный барыш, они передают дом на баланс ДЕЗ, т.е. города (а город охотно берет), избавляя себя от хлопот и затрат на дальнейшее содержание и обслуживание дома Глазунов С.Н. Московская модель реформирования ЖКХ // Коммуналка. - 2008. - 10 марта. .

Москва - практически единственный в России город, в котором ведется крупномасштабное строительство муниципального жилья с приватизированными квартирами. Часть квартир в новых домах отдается очередникам. Правда, несмотря на огромное количество строящегося жилья, очередь на него не уменьшается (несколько лет держится на одной отметке - примерно 200 тыс. семей).

Отличительной чертой Москвы является практически полное отсутствие частных односемейных домов, московские власти придерживаются стратегии возведения исключительно многоэтажных многоквартирных домов. Из-за этого в Москве сложилась в целом менее эффективная структура жилого фонда, чем в среднем по России. 90% жилья в Москве - это низкоэффективное муниципальное жилье с приватизированными квартирами (по России - в среднем 70%). Муниципальное жилье в таких масштабах может держаться на более-менее пристойном уровне только за счет сильной командно- административной системы.

Итак, в завершение к вышесказанному можно сделать вывод, что понятие жилищного фонда используется для характеристики той или иной совокупности жилых помещений, т.е. жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности.

1.2 Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования

Право граждан на получение жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма неразрывно связано с важнейшим социально-экономическим правом на жилище. Вопрос о том, что собой представляет право на жилище, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку законодательное и научное определение указанного понятия оказывает влияние на развитие института обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по договору социального найма.

Жилищный кодекс РФ не определяет, как право на жилище может быть практически реализовано гражданами. Титов А.А. справедливо указывает на этот факт как на недостаток Кодекса Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ (постатейный). - М.: Юристъ, 2010. - С. 9.. Представляется, что главу 1 Жилищного кодекса РФ целесообразно дополнить новой статьей, определяющей способы реализации гражданами права на жилище, что позволило бы внести ясность в понимание статьи 40 Конституции РФ.

Одной из составляющих права на жилище является право граждан получить содействие в улучшении своих жилищных условий. Этот аспект права на жилище является одним из наиболее важных правомочий граждан. В настоящее время в условиях многообразия форм собственности на жилые помещения граждане вправе свободно участвовать в строительстве жилья, приобретать его за собственные средства без ограничения площади, а также вправе пользоваться жильем на основании договоров найма и других гражданско-правовых договоров. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создавать условия для осуществления права на жилище.

Содействие указанных органов гражданам в улучшении жилищных условий может выражаться в том числе в виде предоставления жилья из муниципального жилищного фонда социального использования. Следовательно, можно согласиться с Богдановым Е.В. и Аюшеевой С.Д., которые в качестве составляющей конституционного права на жилище специально выделяют право граждан получить в установленном порядке жилое помещение в государственном и муниципальном жилищном фонде Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. - 2007. - № 4. - С. 25; Аюшеева С.Д. Жилое помещение как объект гражданских прав и обязанностей участников первичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Законодательство. - 2007. - № 8. - С. 26.. Очевидно, что в данном случае имеется в виду получение жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде по договору социального найма, являющееся, по мнению Пчелинцевой Л.М., одной из самых распространенных форм улучшения жилищных условий граждан Пчелинцева Л.М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании // Журнал российского права. - 2007. - № 8. -С. 101..

В период разработки и принятия Жилищного кодекса РФ активно обсуждалась роль обеспечения граждан жильем из муниципального жилищного фонда социального использования на основании договора социального найма в условиях рыночных отношений.

В частности, высказывалось мнение, что обеспечение жильем всех нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан имеет негативное свойство формировать у них иждивенческое отношение к решению своих жилищных проблем, нежелание вкладывать собственные средства в приобретение и строительство жилья Басин Е.В., Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Шамузафаров А.Ш. Современная жилищная политика России: Комментарий к закону об основах федеральной жилищной политики. - М., 2002. - С. 26 - 27; Чиркин В.Е. Общечеловеческие ценности и современное государство // Государство и право. - 2010. - № 2. - С. 11 - 12.. Некоторые авторы делают вывод, что в условиях рыночной экономики гражданин должен сам заботиться об улучшении своих жилищных условий, с учетом чего предлагалось максимально сократить участие государства в решении этих проблем.

Стоит согласиться, что в условиях изменившихся отношений собственности право граждан на получение жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма не может оставаться основным аспектом права на жилище. Вместе с тем институт социального найма нельзя недооценивать.

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Основополагающим принципом социального государства должна быть ответственность государства перед личностью. Это означает, что создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом каждого, а возводится в ранг общегосударственной политики. Названная конституционная норма - необходимая предпосылка для реализации закрепленного статьей 40 Конституции РФ права на жилище.

Социальная политика РФ предусматривает обязанность государства осуществлять поддержку наименее социально защищенных категорий граждан, не имеющих возможности самостоятельно решить свою жилищную проблему Улетова Г.Д. Договор социального найма в условиях перехода к рынку: Автореф. дис. ... к.ю.н. - Ростов-на-Дону, 2007. - С. 7..

В настоящее время сложилась ситуация, когда большинство граждан, обладая правом свободно выбирать способы реализации права на жилище, из-за низкой платежеспособности лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов Общая численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в 2007 г. в РФ составила 35,8 млн. чел. (Российский статистический ежегодник. М., 2008. - С. 189). В 2007 г. в целом по РФ доля бедных слоев населения (имеющих денежные доходы ниже прожиточного минимума) находилась в диапазоне 25 - 50% в зависимости от конкретного региона. (Подробнее см.: Роик В.Д. Проблемы бедности в бюджетном процессе // Аналитический вестник Совета Федерации. - М., 2008. № 2 (21). - С. 75).. С учетом этого значение предоставления жилья из государственного и муниципального жилищных фондов социального использования по-прежнему велико.

В части 3 статьи 40 Конституции РФ указывается, что из государственного и муниципального жилищных фондов жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище.

Таким образом, Конституция РФ, закрепляя рыночные подходы к решению жилищной проблемы граждан, не предусматривает обеспечение государственным и муниципальным жильем всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Социальный найм жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах является самостоятельным видом гражданско-правового договора, цель которого заключается в удовлетворении потребности в жилье преимущественно малоимущих граждан, которые не имеют возможности улучшить свои жилищные условия за счет собственных или кредитных средств.

Вплоть до 1 марта 2005 г. (момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ) оставалось неясным, какие именно граждане могут быть отнесены к указанным в Конституции РФ малоимущим гражданам. Кроме того, до указанного времени как в теории, так и на практике отсутствовало единое понимание закрепленной в Конституции РФ возможности предоставления гражданам жилья бесплатно или за доступную плату.

В Жилищном кодексе РФ впервые получила законодательное развитие норма части 3 статьи 40 Конституции РФ, устанавливающей порядок обеспечения граждан жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

В статье 2 Жилищного кодекса РФ предусматривается, что одним из способов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище является предоставление жилых помещений по договорам социального найма государственного или муниципального жилищного фонда.

Предлагаемый Кодексом подход к обеспечению граждан жильем государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма отличается от подхода к этому вопросу, закрепленного в законодательстве России до его принятия, когда жильем из государственного и муниципального жилищных фондов обеспечивались все граждане, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении. Кодекс предусматривает, что малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Согласно части 3 названной статьи Кодекса жилые помещения жилищных фондов РФ и субъектов РФ по договору социального найма предоставляются иным категориям граждан, признанных по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

При этом необходимо отметить, что часть 9 статьи 156 Жилищного кодекса РФ устанавливает, что граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем). В указанном случае речь идет о реализации гражданами, отнесенными законом к категории малоимущих, своего конституционного права на жилище в особом порядке - без внесения платы за пользование помещением.

Иные категории граждан, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма в государственном жилищном фонде РФ или субъекта РФ, обязаны вносить плату за жилое помещение (часть 3 статьи 67 Жилищного кодекса РФ). Очевидно, что в данном случае речь идет о реализации этими категориями граждан своего права на жилище в порядке, предусматривающем предоставление им жилья из государственного жилищного фонда за доступную плату.

Необходимо отметить, что подход, установленный Жилищным кодексом РФ к обеспечению граждан жильем из фонда социального использования, не вполне согласуется с положением части 3 статьи 40 Конституции РФ. Конституционная норма не содержит привязки отдельных категорий граждан к определенным условиям оплаты предоставляемого им социального жилья, а также к определенным видам жилищного фонда Похожее суждение также высказывается Шешко Г.Ф. (см.: Филимонов С.Л., Шешко Г.Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. - М., 2009. - С. 193).. Таким образом, Жилищным кодексом РФ необоснованно исключена возможность бесплатного предоставления малоимущим гражданам жилья из жилищных фондов РФ и субъектов РФ. Очевидно, что органы местного самоуправления не обладают достаточными финансовыми возможностями, позволяющими обеспечить жильем всех малоимущих граждан.

Кроме того, возложение исключительно на органы местного самоуправления непосильного для них бремени обеспечения бесплатным жильем малоимущих граждан может привести к тому, что эти органы, устанавливая размер дохода и стоимость имущества, имеющих значение для признания граждан малоимущими (часть 1 статьи 14 Жилищного кодекса РФ), постараются исключить из этой категории максимальное число граждан. При этом граждане, не признанные малоимущими, исходя из собственных доходов, вряд ли смогут самостоятельно улучшить свои жилищные условия.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести изменение в Жилищный кодекс РФ, предусматривающее, что малоимущим гражданам жилые помещения по договорам социального найма могут предоставляться как из муниципального, так и из государственного жилищных фондов. Реализация такого подхода позволила бы более равномерно распределить между бюджетами всех уровней финансовую нагрузку, связанную с обеспечением жильем малоимущих, что увеличило бы возможность улучшить жилищные условия большего числа граждан с низкими доходами. При этом такое изменение полностью соответствовало бы положению части 3 статьи 40 Конституции РФ.

Следует указать, что в случае принятия такого решения потребуется внесение изменений и в статьи Жилищного кодекса РФ, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в части, касающейся установления порядка определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими, а также установления размера этих показателей.

Подводя итог изложенному выше, можно сделать следующие выводы.

1. Право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда во владение и пользование является составляющей права на жилище на протяжении как советского, так и современного периода развития российского законодательства, однако его значение и роль меняются в зависимости от социально-экономических и политических общественных преобразований, а также в зависимости от изменения законодательного и научного определения понятия права на жилище.

2. В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.

3. В настоящее время на основе анализа норм Конституции РФ и Жилищного кодекса РФ можно утверждать, что право граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда социального использования утратило основополагающее значение (такое право предоставлено только малоимущим и иным указанным в законе гражданам), что, однако, нисколько не умаляет социальную значимость этого права в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с помощью рыночных механизмов, очень велико.

Глава 2. Отдельные проблемы правового регулирования жилищного фонда России

жилищный фонд законодательство помещение

2.1 Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ

Жилищный фонд представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего объекта правового регулирования. Это синкретическое (комплексное) понятие, которое охватывает гражданско-правовые (имущественные) отношения, определяемые в цивилистике как диспозитивные, и управленческие отношения, которые именуются в публичном праве как императивные.

В российском законодательстве отношения, связанные с управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда, регламентируются жилищным правом, которое носит комплексный характер, так как сочетает в себе административные и гражданско-правовые нормы и институты.

В сфере правового регулирования общественных отношений по поводу управления, использования и эксплуатации жилищного фонда возникает комплекс социальных связей. Данная совокупность носит однородный характер, так как охватывает вид общественных отношений, связанных управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда РФ.

Указанный комплекс общественных отношений структурируется в межотраслевом правовом институте в рамках комплексного жилищного права. Институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения Якушева В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 67..

Однако в юридической науке нет единого понимания об интегрирующем критерии, объединяющем нормы в определенную совокупность. Неясность юридической формулировки термина «правовой институт» приводит к тому, что в правоприменительной практике и в теории права понятие «правовой институт» применяется как к обязательственным правоотношениям, например, институтам договоров поставки, мены, дарения, так и к правовым нормам общей части гражданского права (институт права собственности, институт доверенности и т.п.) Карпухин Д.В. Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 8. - С. 55-59..

Жилищный фонд - это также и объект правоотношений, в рамках которых возникают, изменяются и прекращаются различные правовые связи между субъектами этих правоотношений. Следовательно, необходимо охарактеризовать признаки и выделить характерные черты данного объекта правового регулирования.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ, жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений на территории РФ. Находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера, не входят в жилищный фонд РФ. Таким образом, жилищный фонд является сложным (системным) понятием, исходным элементом которого является жилое помещение.

Жилые помещения в соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ являются самостоятельными объектами жилищных правоотношений. Определение жилого помещения содержится в ч. 2 указанной статьи. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).

Следует отметить, что ЖК РФ не является единственным нормативно-правовым актом, в котором содержатся признаки жилого помещения.

Так, ч. 1 ст. 673 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) устанавливает критерии жилого помещения, которые совпадают по своему содержанию с вышеуказанными в ЖК РФ, и определяет такие его признаки, как изолированность и пригодность для постоянного проживания ГК РФ (часть вторая) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410..

Абзац 2 части 1 указанной статьи содержит бланкетную норму о том, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством.

В отечественной теории государства и права можно выделить несколько трактовок понятия «правовой режим».

Так, С.С. Алексеев понимает под правовым режимом «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.. По его мнению, содержанием правового режима являются специфические приемы регулирования - особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.. Как видно, в рамках каждого правового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивные средства правового регулирования.

Полагаем, что правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собой совокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов, обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением, соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещениями независимо от характера вещного права.

В отечественной науке административного права не сложилось единой трактовки понятия «административно-правовой режим». Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов обусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами. Содержание понятия включает «комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяли орган государственной власти и орган исполнительной власти в нормальных условиях функционирования» Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Норма, 2009. С. 467.. Административно-правовой режим представляет собой специальный порядок деятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений в управленческой сфере Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Норма, 2009. С. 467..

В других работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первый определяет данный правовой режим как особый порядок, направленный на преодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий. Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность и характеризующемся постоянным действием Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.: Проспект, 2010. С. 268.. Исследователи, придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовой режим как «определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления» Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России. М.: Проспект, 2010. С. 268..

Следует разделить второй концептуальный подход и придерживается трактовки административно-правового режима как особого порядка упорядочивания властеотношений в соответствующей управленческой сфере.

Обратимся к анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.

Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет три критерия.

Во-первых, жилое помещение - это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит к недвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В соответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться в государственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215), в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).

Содержанием правового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:

1) обязательная государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК РФ);

2) возникновение прав владения, пользования и распоряжения на вновь созданное жилое помещение или передаваемое по договору с момента государственной регистрации этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо перехода права собственности на нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);

3) специальные правила совершения сделок с жилыми помещениями (жилыми домами), предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на жилой дом. Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этим участком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);

4) гражданско-правовое обязательство, предметом которого является жилое помещение, по общему правилу исполняется в месте его нахождения.