Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Статьей 25 Всеобщей декларации прав человека Всеобщая декларация прав человека. Принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013. в жизненный уровень человека, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, включается такой обязательный элемент, как жилище. Неотъемлемое право каждого человека на жилище закреплено также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16.12.1966 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013. (статья 11). При этом, как следует из п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16.12.1966 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013., право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека закреплена и в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.111950) (с изм. от 21.09.1970, 20.12.1971, 01.01, 06.11.1990, 11.05.1994). ETS N 005 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.. С учетом положений международно-правовых актов в ст. 40 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на жилище.

До 1 марта 2005 г., т.е. до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), законодательство, регулирующее жилищные отношения, характеризовалось бессистемностью и большим количеством нормативных актов (акты приняты в разное время, на разном уровне - от инструкций до федеральных законов). Отсутствие единства правового регулирования жилищных отношений значительно усложняло осуществление государством последовательной жилищной политики, способствовало неопределенности в осуществлении гражданами своих жилищных прав. Кроме того, такое положение давало почву для многочисленных злоупотреблений.

Практическая значимость рассматриваемой нами темы в том, что только правильное определение основных понятий жилищного права, к которым относится жилищный фонд, будет способствовать наиболее эффективному применению жилищного законодательства главным образом при защите жилищных прав граждан.

Степень разработанности проблемы. Вопросам, связанным с жилищным фондом, посвящены работы С.Д. Аюшевой, Б.М. Гонгало, М.В. Гребень, Л.Ю. Грудцыной, Е.С. Крюковой, П.В. Макеева, Р.М. Попова, С.А. Сафронова, Г.А. Свердлык, А.А. Титова и др. Однако в большей степени данные работы затрагивают лишь отдельные стороны функционирования жилищного фонда.

Целью настоящей работы является анализ жилищного фонда и его видов.

Для реализации указанной цели необходимо решить следующие задачи:

1) определить понятия жилого помещения и жилищного фонда;

2) исследовать различные подходы к классификации жилищного фонда;

3) выявить особенности различных видов жилищного фонда.

Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе управления жилищным фондом.

Предметом исследования является российское жилищное и гражданское законодательство, закрепляющее положения о жилищном фонде.

Теоретической, методологической и эмпирической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам жилищного фонда, законодательные и иные нормативно-правовые акты РФ, регулирующие отношения в жилищной сфере; периодические издания.

Методологической основой данного исследования служат метод материалистической диалектики, формально-логический, системно-структурный, исторический и иные методы научного познания.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что нектpые положения и выводы, содержащиеся в работе, могут послужить основой при дальнейших научных исследованиях проблем, касающихся жилищного фонда России.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.

Глава 1. Общие положения о понятии жилищного фонда в Российской Федерации

1.1 Правовая сущность жилого помещения

Понятие жилищного фонда используется для характеристики той или иной совокупности жилых помещений Свердлык Г.А. Жилищный фонд // Жилищное право. - 2008. - № 3. - С. 43.. В этой связи необходимо определить, что является жилым помещением. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства) (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ). Общая площадь жилого помещения состоит из суммы площадей всех частей этого помещения, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.

В научной литературе понятие "жилое помещение" дискуссионно.

Например, А.А. Титов под жилым помещением понимает: 1) жилой дом Жилым домом признается здание (самостоятельный объект), которое состоит из комнат, помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. См.: Словарь-справочник по жилищному праву России // http://books.imhonet.ru/ для индивидуального пользования (для одной семьи), то есть в целом дом с обязательным набором жилых комнат и других помещений; 2) отдельная квартира Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования и состоящее из одной или нескольких комнат, помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении. См.: Словарь-справочник по жилищному праву России // http://books.imhonet.ru/ в многоквартирном жилом доме, т.е. вся квартира, состоящая из жилых комнат и подсобных помещений (мест вспомогательного использования); 3) часть жилого дома, т.е. не весь дом, а его часть, которая состоит из одной или нескольких жилых комнат и, как правило, подсобных помещений (помещений вспомогательного пользования). Части жилого дома могут быть в собственности одного лица или использоваться двумя и более лицами (семьями) на основании договора; 4) часть квартиры, т.е. только комната Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места проживания граждан в жилом доме или квартире. См.: Словарь-справочник по жилищному праву России // http://books.imhonet.ru/ (комнаты) в коммунальной квартире Титов А.А. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации: пост. коммент. с исп. законодательства субъектов РФ и новейш. суд. практики. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт, 2011. - С. 123..

П.В. Крашенинников относит жилые помещения к сложным объектам, т.е. они образуются из вещей, которые составлены искусственно из нескольких соединенных между собой частей. В состав таких объектов всегда в качестве главной вещи входит само помещение, непосредственно предназначенное для удовлетворения жилищных потребностей граждан. Наряду с помещением в состав объекта входят другие вещи либо имущественные права Крашенинников П.В. Жилищное право. 9-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2012. - С. 25.. При этом их состав зависит от вида жилого помещения. Так, в контексте построек, именуемых жилым домом, главной вещью признается строение, предназначенное для проживания. Остальные постройки служат для удовлетворения хозяйственных надобностей и не могут быть самостоятельным объектом права собственности на отведенном для постройки дома земельном участке. Жилой дом является главной вещью по отношению к хозяйственным, подсобным постройкам (сарай, баня) и отчуждение главной вещи без принадлежностей к ним неправильно Николаева Е.Ю. Сделки с жилыми помещениями // Жилищное право. - 2011. - № 5. - С. 5..

Рассматривая конкретное дело, Пленум Верховного Суда РФ обратил внимание на то, что в договоре, заключенном сторонами, указано о продаже дома и не оговорено, что подсобные строения не проданы. Из этого, учитывая вышеизложенное, суду надлежало сделать вывод, что договор заключен о продаже как дома, так и подсобных строений. В противном случае на одном земельном участке оказалось бы два собственника: один - жилого дома, а другой - подсобных строений, что недопустимо Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2012. - № 4. - С. 21.. Исходя из этого подсобные помещения (сарай) должны следовать за главной вещью (дом).

Характеризуя жилые помещения, следует отметить, что они являются объектом жилищных правоотношений. Чаще всего в качестве объекта жилищных правоотношений признают "изолированное жилое помещение -- квартиру, комнату или несколько комнат, индивидуальный жилой дом, часть дома" Чефранова О.А. Соотношение понятий "жилые помещения" и "нежилые помещения" в многоквартирном доме // Вестник Российской правовой академии. - 2009. - № 3. - С. 42.; "жилое помещение, которое должно быть пригодным для постоянного в нем проживания, хотя бы и было предоставлено для удовлетворения лишь временной потребности в жилье" Ганчин Т.В. Жилое помещение как объект права пользования // Юриспруденция. - 2009. - № 13. - С. 123.. Некоторые авторы под объектом жилищного правоотношения понимают "материальное благо, существующее в форме жилища, по поводу которого возникают жилищные правоотношения" Магомедова К.И. Правовая природа жилого помещения // Семейное и жилищное право. - 2009. - № 4. - С. 42.. В последнем понимании понятие самого жилища - категория собирательная и ни в коей мере не сводимая к материальному объекту, именуемому жилым помещением, хотя последнее и является главным элементом, служащим удовлетворению жилищных потребностей человека Макеев П.В. О роли категории предназначенности в определении понятия жилого помещения // Семейное и жилищное право. - 2010. - № 6. - С. 44.. Однако согласно ч. 1 ст. 15 ЖК РФ единственным объектом жилищного права являются жилые помещения.

Характеризуя жилые помещения, важно также провести разграничение данного понятия с понятиями "жильё", "жилище". Пункт 1 ст. 40 Конституции РФ устанавливает: "Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища". В целом, понятие "жилище" относится к конституционной отрасли права (хотя ею не регулируется). Исходя из положений Конституции РФ, можно выделить два аспекта, характеризующих категорию жилища в системе норм конституционного законодательства. Первый аспект - личный, заключающийся в неприкосновенности жилища (ст. 25 Конституции РФ). Второй аспект - имущественный: п. 2 ст. 40 предусматривает обязанность государства и местного самоуправления по созданию условий для осуществления права на жилище. Таким образом, категория "жилище" в рамках конституционного законодательства имеет две сферы, где она находит свое отражение: личную и имущественную, отражая соответствующие права человека Алексикова О.Е. Место права на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина // Права и свободы человека и гражданина: Актуальные проблемы науки и практики: Материалы III Международной научно-практической конференции. - Орел: ОРАГС, 2012. - С. 77.. Категория же "жилое помещение" - это объект гражданских и жилищных прав.

В практической деятельности употребляется также понятие "жильё". Однако четкого определения этого термина в российском законодательстве нет. Многие авторы под одним и тем же словом "жильё" определяют два принципиально отличающихся друг от друга понятия. Первое из них - жилищный фонд - относится к самим строениям и домам как к объектам собственности. Второе понятие - жилищные услуги - относится к аспекту текущего функционирования жилья и характеризуется производством потребительских услуг, определяемых за конкретный период Гонгало Б.М. Гражданское право. Жилищное право. Семейное право: избранное / вступ. сл. П.В. Крашенинников. - М.: Статут, 2011. - С. 25..

Понятие жилого помещения, установленное п. 2 ст. 15 ЖК РФ, обладает рядом юридических признаков.

Изолированность. Под жилым помещением понимается только изолированное помещение, т.е. отделенное от других жилых помещений, а также отграниченное от остального пространства. Изолированные жилые помещения представляют собой часть или целое строение, которое в силу своих характеристик может быть отграничено (юридически отделено) от других жилых помещений. Поэтому нельзя, например, признать жилым помещением часть комнаты, т.к. такая часть составляет единое целое с остальной площадью и не может отчуждаться или приобретаться отдельно.

По поводу комнат в коммунальных квартирах нужно заметить следующее. С принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации В отличие от любого другого объекта прав жилое помещение является объектом сразу двух отраслей права - гражданского и жилищного. Многие отношения, возникающие у участников гражданского оборота, касаются жилых помещений. Эти отношения в той или иной степени будут подчиняться нормам как гражданского, так и жилищного права. См.: Гребень М.В. Практика управления жилищным фондом // Экономика и управление собственностью. - 2010. - № 3. - С. 35. (далее - ГК РФ) окончательно закреплен правовой режим комнаты как самостоятельного объекта гражданского оборота, относящегося к жилым помещениям. Такое решение вряд ли можно отнести к достижениям законодательства, поскольку отдельные комнаты не могут в полной мере удовлетворить жилищно-бытовые потребности граждан. Однако законодатель не мог не отреагировать на сложившуюся социально-экономическую ситуацию в жилищной сфере. Сегодня сотни тысяч семей проживают в комнатах коммунальных квартир. Запрет на оборот комнат, непризнание их жилыми помещениями, по существу означал бы ограничение прав граждан, в них проживающих, по сравнению с другими гражданами - пользователями других жилых помещений Халдеев А.В. Комната в коммунальной квартире как объект права собственности // Цивилист. - 2006. - №1. - С. 62..

Недвижимость. Объектом жилищных прав является жилое помещение, признаваемое недвижимым имуществом (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Признак "недвижимости" означает, что жилым помещением может признаваться только помещение, представляющее собой здание или строение, перемещение которого на другое место без ущерба его назначению невозможно (хотя некоторые авторы отмечают, что многие жилые помещения, несмотря на их прочную связь с землей, могут быть перенесены свободно с одного земельного участка на другой. Современные технические достижения позволяют перемещать даже монументальные здания на значительное расстояние не только без соразмерного, но и без всякого ущерба их назначению Карпухин Д.В. Административно-правовой режим жилого помещения и жилищного фонда РФ // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 8. - С. 55.).

В связи с этим жилые помещения следует отличать от строений, расположенных на садовых, дачных и иных земельных участках. Хотя на практике часто встречаются случаи, когда названные строения отвечают всем требованиям, чтобы считаться пригодными для проживания. Рассмотрим пример. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала жилым щитовой сборно-разборный дом Щитовой сборно-разборный дом является мобильным зданием, не имеющим прочной связи с землей, его перемещение возможно без несоразмерного ущерба его назначению, данные дома относятся к домам временного проживания (например, на время трудового договора, отдыха). См.: Словарь-справочник по жилищному праву России // http://books.imhonet.ru/, в котором проживал истец. Дом пришел в негодность и был снесен. Истцу было предложено переселиться в аналогичный сборно-разборный дом. Вначале он дал на это согласие, а потом отказался и потребовал предоставить ему благоустроенное жилое помещение. Районный суд оставил иск без удовлетворения. Однако Верховный Суд РФ пришел к выводу, что снесенный дом был построен и использовался именно как жилой, что обязывает ответчика в связи с его сносом обеспечить истца другой благоустроенной жилой площадью Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. - № 8. - С. 5-6.. Как видим, Верховный Суд РФ признал жилым помещением объект, не относящийся к недвижимости.

Пригодность для постоянного проживания. Данный признак заключается в том, что жилое помещение должно отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, устанавливаемым Правительством РФ. Пользование жилым помещением не должно противоречить требованиям пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим, экологическим и иным требованиям законодательства, должно соответствовать Правилам пользования жилыми помещениями (утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 № 25 (с изм. от 16.01.2008)) СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013. (далее - Правила пользования жилыми помещениями).

Пользование жилым помещением не должно нарушать права и законные интересы проживающих в нем граждан и соседей (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.). Жилое помещение предназначено для проживания граждан Такое проживание может иметь временный или постоянный характер. См.: Тужилов В.П. Жилое помещение как объект гражданских прав // Правовое государство: Теория и практика. - 2009. - № 2. - С. 36. (ст. 17 ЖК РФ, п. 2 ст. 288 ГК РФ). Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан и требования, которым должно отвечать жилое помещение. Не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. - № 4. - С. 21..

Если собственник использует жилое помещение не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, то наступает предусмотренная законом ответственность (см. ст. 293 ГК РФ).

Порядок признания помещения жилым и требования, которым должно оно отвечать, устанавливает Правительство РФ (ст. 15 ЖК РФ). Помещение признается жилым, если оно конструктивно, функционально предназначено и пригодно по санитарному, техническому и иному потребительскому состоянию к постоянному проживанию граждан. Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством РФ (п. 3 ст. 15 ЖК РФ), а именно - Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 02.08.2007) "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.. Согласно этому акту требования, которым должно отвечать жилое помещение, сводятся к совокупности определенных элементов: жилые помещения должны располагаться преимущественно в домах, находящихся в жилой зоне в соответствии с функциональным зонированием территории; жилое помещение должно быть обеспечено инженерными системами; и т.д., всего 24 пункта. К жилым помещениям установлены определенные санитарно-гигиенические и санитарно-эпидемиологические требования. Жилые помещения по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений должны соответствовать санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока (ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.).

Итак, согласно п. 2 ст. 15 ЖК РФ, жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. В п. 1 ст. 16 ЖК РФ перечисляются виды жилых помещений - жилой дом или его часть, квартира или ее часть, комната. Жилые помещения должны удовлетворять здоровому и безопасному проживанию, отвечать санитарным нормам и требованиям по площади, дневной освещенности, безопасности, водоснабжению, постоянному отоплению, проветриванию и другим условиям, обеспечивающим нормальное, здоровое проживание людей.

1.2 Жилищный фонд по действующему законодательству: понятие и общая характеристика

Определение жилищного фонда Российской Федерации дано в ч. 1 ст. 19 ЖК РФ. Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. В основу определения, данного в ч. 1 ст. 19 ЖК РФ, положен территориальный признак. Помимо этого определения, в ЖК РФ предложено два критерия классификации: в зависимости от формы собственности и в зависимости от целей использования.

А.А. Титов определяет жилищный фонд как "совокупность жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых или иных строениях, помещений, которые в зависимости от формы собственности, характера использования, других факторов подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно" Титов А.А. Указ. соч. - С. 139. .

Проведенный выше анализ позволяет сделать вывод, что понятия "жилищного фонда" и "жилья" находятся в разных плоскостях, но имеют точку пересечения. Жилищный фонд характеризует совокупность всех жилых строений и сооружений, расположенных на территории страны, региона, города. Жильё же характеризует жилое строение или помещение, но с учетом различных индивидуальных особенностей. Это понятие единичное и в большей степени практическое, т.е. преимущественно рассматривается на микроуровне. Жилищный фонд - это термин более ёмкий и теоретический, его необходимо рассматривать в рамках характеристики некоторой совокупности жилых помещений.

Определение структуры жилищного фонда складывается в зависимости от действующего в конкретный момент законодательства (подробнее этот вопрос будет рассмотрен ниже).

Важно отметить, что в жилищный фонд не входят находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера. Легальное определение нежилого помещения (а равно - здания и сооружения) отсутствует, поэтому единственным вариантом его формирования является систематический анализ норм законодательства. Подчеркнем, что нежилое помещение - это помещение, не используемое для жилья, то есть не являющее жилым и не отнесенное к таковому. Нежилые помещения - это помещения, используемые для производства, хозяйственной деятельности и т.д. Как представляется, во избежание противоречий и излишних дискуссий о нежилых помещениях, в действующее гражданское законодательство должны быть внесены изменения и дополнения, направленные на конкретизацию правового статуса нежилых помещений.

Управление жилищным фондом имеет ряд особенностей, отличающих жилье от других объектов недвижимости. Практически каждый жилой дом уникален, так как имеет различные конструктивные и планировочные характеристики, а также разную степень износа Короткова О.И. Проблемы правоприменения норм действующего законодательства, устанавливающих полномочия муниципального образования по управлению и распоряжению жилищным фондом // Российская юстиция. - 2012. - № 2. - С. 15.. Здесь требуется особый индивидуальный подход к каждому объекту и различные схемы управления. Процесс управления осложнён и особой социальной значимостью жилья - в жилом помещении человек проводит большую часть своей жизни. И с этим связаны более жёсткие требования к состоянию жилищного фонда, снабжению его коммунальными услугами, к обеспечению безопасности проживания.

Сложность управления жилищным фондом обусловлена также наличием у объектов жилищного фонда нескольких собственников, тесной взаимозависимостью с множеством обслуживающих организаций разных секторов экономики, существованием многоуровневой системы финансовых потоков.

Законодательство в сфере управления жилищным фондом отличается большим разнообразием нормативно-правовых актов. Так, Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроя России) от 27.09.2003 № 170 были утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.. В соответствии с ч. 4 ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд подлежит государственному учету Постановление Правительства РФ от 13.10.1997 № 1301 (ред. от 30.01.2013) "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.. Согласно ст. 20 ЖК РФ, осуществляется государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности Коновалов А.И. Некоторые правовые проблемы управления жилищным фондом // Предпринимательское право. - 2007. - № 2. - С. 43..

Многообразие факторов, характеризующих жилищный фонд как объект управления, необходимо рассматривать системно со всеми элементами (многообразие форм собственности, неоднородность жилищного фонда, социальная значимость жилищного фонда, сложная система финансовых потоков и др.).

Форму управления объектами недвижимости выбирают собственники недвижимости. Очевидно, что выбор формы управления во многом зависит от объемов жилищного фонда, находящегося в управлении, количества собственников.

Целевую установку функционирования жилищного фонда можно сформулировать следующим образом:

· создание благоприятных условий жизнедеятельности людей,

· защита от природно-климатических факторов,

· защита от психологического воздействия внешнего окружения.

Процесс достижения данной цели включает:

· предоставление услуг по технической эксплуатации и ремонту жилищ;

· предоставление услуг по санитарному содержанию;

· предоставление коммунальных услуг;

· паспортно-учетная работа;

· расчетно-финансовое обслуживание всех операций.

Сказанное позволяет сформулировать трактовку понятия жилищного фонда как объекта управления: это "система процессуальных, структурных и технических взаимодействий, направленных на обеспечение устойчивого функционирования и развития жилищного фонда" Сафронов С.А., Емельянова О.В., Якобчук Т.В., Нестерова Т.А. Особенности жилищного фонда как объекта управления // Экономические науки. - 2010. - № 71. - С. 163.. Многоплановость и сложность реализации профессиональной деятельности по управлению жилищным фондом объясняется двойственной природой управляемого объекта, который "является одновременно инженерным комплексом и социумом" Кутовая А.С. Организационно-правовые проблемы в сфере осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда // Семейное и жилищное право. - 2012. - № 1. - С. 43.. Следует обратить внимание на то, что жилищный фонд не является недвижимостью, в то время как входящие в него жилые помещения таковыми являются, т.е. объектом субъективного права могут быть только жилые помещения, но не их совокупность в виде жилищного фонда. Итак, жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории России. Среди объектов недвижимости жилищный фонд выделяется своей социальной значимостью. Процесс управления жилищным фондом становится ключевым в предоставлении жилищно-коммунальных услуг населению, поскольку является связующим звеном между оказанием жилищно-коммунальных услуг и их потреблением.

Глава 2. Виды жилищного фонда

2.1 Основания классификации жилищного фонда

Жилищный фонд является сложным и уникальным объектом управления, в первую очередь, по причине его неоднородности. В этой связи очень важна классификация жилищных фондов на виды.

Стоит отметить, что при существующей системе федеральных нормативно-правовых актов в Российской Федерации не сложился единый подход к классификации жилищных фондов. Приоритетное значение в этом вопросе имеет ГК РФ, но законодательная база жилищного (и муниципального) права противопоставляет ему собственные предложения по классификации жилищных фондов.

Определение структуры жилищного фонда складывается в зависимости от действующего в конкретный момент законодательства. Так, ст. 5 ЖК РСФСР 1983 г. предлагала следующую классификацию. Жилищный фонд включал:

1) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд);

2) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям (общественный жилищный фонд);

3) жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов);

4) жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан (индивидуальный жилищный фонд).

П.И. Седугин при определении видов жилищных фондов исходит из назначения жилых помещений, выделяя:

- жилищный фонд социального использования (жилые помещения, предоставляемые гражданам для проживания в режиме социального использования);

- жилищный фонд, используемый на коммерческих началах (т.е. для использования по договору найма жилого помещения в целях извлечения прибыли) Седугин П.И. Жилищное право. Учебное пособие. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2010. - С. 43..

П.В. Крашенинников при классификации жилищных фондов исходит из двух признаков:

1) принадлежность к той или иной форме собственности. По данному признаку жилищный фонд подразделяется на три вида:

а) частный жилищный фонд (включая общественный жилищный фонд и жилищный фонд жилищных и жилищно-строительных кооперативов);

б) государственный жилищный фонд;

в) муниципальный жилищный фонд);

2) в зависимости от использования. По этому признаку жилищный фонд можно разделить на четыре группы:

· социальный;

· индивидуальный;

· коммерческий;

· специализированный Крашенинников П.В. Указ. соч. - С. 32..

По основаниям предоставления в пользование различают:

- жилые помещения, предоставляемые по договору социального и коммерческого найма и по договору аренды;

- жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов;

- жилые помещения, находящиеся в собственности граждан;

- служебные и специализированные жилые помещения;

- жилые помещения, предоставляемые гражданам по иным основаниям Короткова О.И. Проблемы управления и распоряжения жилищным фондом Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований // Законодательство и экономика. - 2009. - № 11. - С. 22..

По направлению использования жилищный фонд, находящийся в государственной или муниципальной собственности, делится на:

- фонд социального использования (предоставляется по договору социального найма жилого помещения, и регулирование отношений происходит на основании жилищного законодательства),

- фонд несоциального (коммерческого) использования (предоставляется по договору коммерческого найма или аренды, и регулирование отношений происходит в основном в соответствии с гражданским законодательством),

- иные жилищные фонды Поздняков А.Г. История развития понятия жилищного фонда (доктрина и законодательство) // Юристъ - Правоведъ. - 2008. - № 4. - С. 85..

С учетом положений Конституции РФ и ГК РФ, ЖК РФ делит жилищный фонд по двум признакам: 1) по принадлежности к той или иной форме собственности; 2) в зависимости от использования.

В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на (ч. 2 ст. 19 ЖК РФ) Такая классификация используется также в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40), в ГК РФ (ст. 672).:

- частный,

- государственный,

- муниципальный.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ):

1) жилищный фонд социального использования;

2) специализированный жилищный фонд;

3) индивидуальный жилищный фонд;

4) жилищный фонд коммерческого использования.

Итак, дифференциация жилищных фондов на виды позволяет определить типы правового регулирования в отношении входящих в него жилых помещений: частноправовой или публично-правовой, без привязки к конкретным жилым помещениям. В зависимости от принадлежности жилого помещения к соответствующему фонду определяется его правовой режим. Из каждого правового режима вытекают определенные права собственников и пользователей.

2.2 Особенности жилищных фондов различных видов

В зависимости от формы собственности жилищный фонд РФ (ч. 2 ст. 19 ЖК РФ) подразделяется на частный, государственный и муниципальный.

Частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных организаций) Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Жилищное право. Учебно-практическое пособие. - 2 изд., перераб. и доп. - М.: Тихомиров М. Ю., 2013. - С. 225.. В собственности граждан могут быть жилые дома, приватизированные, построенные квартиры, комнаты, квартиры в жилых домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, приобретенные гражданами на иных основаниях, предусмотренных законом. В этот же фонд входят жилые помещения, находящиеся в собственности юридических лиц, кооперативных и общественных организаций. Доля жилого фонда, находящегося в частной собственности граждан или юридических лиц, достигла к 2013 г. 88% Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru., чему способствовала приватизация государственного и муниципального жилищного фонда (Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 16.10.2012) "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.), а также развитие частного коммерческого жилищного строительства.

Государственный жилищный фонд - совокупность: жилых помещений, принадлежащих на праве собственности РФ (жилищный фонд РФ), жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ (жилищный фонд субъектов РФ). Государственный фонд включает в себя ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности РФ и находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности. К государственному фонду субъектов РФ относится фонд, принадлежавший республикам в составе РФ, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу, а также фонд, находящийся в хозяйственном ведении или в оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.

Жилые помещения из государственного фонда предоставляются работникам соответствующих ведомств на условиях договора социального найма. В предусмотренных законом случаях жилые помещения этого фонда могут предоставляться в собственность гражданам. Так, ст. 6 Федерального закона от 19.07.2011 № 247-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013. предусматривает возможность предоставления жилого помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма.

Жилое помещение из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев (которое является федеральной собственностью и находится в оперативном управлении органов миграционной службы) может передаваться в собственность органам местного самоуправления с сохранением за территориальным органом миграционной службы права заселения его вынужденными переселенцами на основе договора (Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 01.07.2011) "О вынужденных переселенцах" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.).

Муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям: городским и сельским поселениям либо другим муниципальным образованиям, в том числе жилые помещения, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений.

Состояние жилищного фонда любого муниципального образования - это один из важнейших показателей, характеризующих его благополучие и уровень социально-экономического развития. Жилищный фонд во многих муниципальных образования РФ характеризуется сегодня значительным уровнем износа, превращаясь в источник угроз для социального и экономического развития страны См., напр.: Жители аварийных домов в Волгограде: "Боимся умереть под руинами!" // http://www.vlg.rodgor.ru/11.07.2012.. Сегодня в России насчитывается 93 млн. кв.м. ветхого жилья, из которых 11,2 млн. кв.м. - аварийный фонд Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru.. В этой связи расселение аварийного фонда должно стать долгосрочной программой Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 (ред. от 30.12.2012) "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 - 2015 годы" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013..

В числе прав нанимателя по договору социального найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда - возможность приватизировать занимаемое жилое помещение. Бесплатная приватизация жилья в России началась в 1992 г. Срок её уже дважды продлевался - в 2006 и 2010 гг. В последний раз она должна была завершиться 1 марта 2013 г. Но количество жилых помещений, право на приватизацию которых не было реализовано гражданами по состоянию на 01.01.2013, составляет 24% от числа жилых помещений в государственном и муниципальном фонде Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // http://www.gks.ru.. Поэтому сроки бесплатной приватизации жилья продлены до 1 марта 2015 г. Федеральный закон от 25.02.2013 № 16-ФЗ "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013..

В настоящее время имеется необходимость совершенствования управления жилищными фондами, особенно муниципальным. Желательно принятие единого рамочного федерального закона о вопросах управления жилищными фондами с акцентом на управление муниципальным жилищным фондом. жилищный фонд помещение законодательство

В зависимости от целей использования выделяют:

1) Жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам (определенным категориям на определенных условиях - ст.ст. 49, 57, 60 ЖК РФ) по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Данная категория жилищного фонда - самая сложная в процессе управления Попов Р.М. Правовое регулирование жилищного фонда социального использования // Гражданин и право. - 2012. - № 5. - С. 55..

2) Специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов Крюкова Е.С. К вопросу об особенностях специализированного жилищного фонда // Правовые вопросы недвижимости. - 2012. - № 1. - С. 19; Свердлык Г.А. Правовой режим жилых помещений специализированного жилищного фонда // Жилищное право. - 2007. - № 8. - С. 26.. Действуют Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений (утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 42) СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.. Согласно пп. 3, 15 указанных Правил, отнесение жилых помещений к специализированному жилищному фонду возможно лишь в случаях, если они не заняты по договорам социального найма, и допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду специализированного жилищного фонда Макеев П.В. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и его исключение из указанного фонда // Гражданин и право. - 2009. - № 11. - С. 65.. Например, Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013. (вступил в силу с 01.01.2013) предусмотрено создание специализированного жилищного фонда для таких детей.

3) Индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Основным признаком индивидуального жилищного фонда является использование соответствующих жилых помещений для проживания граждан на условиях безвозмездного пользования.

4) Жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование (ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд коммерческого использования может быть создан в любом фонде: частном, государственном, муниципальном Кириченко О.В. Жилищный фонд коммерческого использования // Современное право. - 2007. - № 10. - С. 17.. Относительно частного фонда коммерческого использования ЖК РФ предусматривает, что жилые помещения могут использоваться не только для личного проживания граждан, но и для сдачи их собственниками другим лицам на основании договора найма (ст. 30 ЖК РФ). Это гражданско-правовой договор, который регулируется гл. 35 ГК РФ.

Пользование жилым помещением по договору найма жилого помещения государственного и муниципального жилищных фондов коммерческого использования регулируется, в частности, специальным разделом Правил пользования жилыми помещениями.

Сегодня назрела необходимость строительства домов публичного фонда, жилые помещения в которых будут предоставляться по договорам коммерческого найма (т.н. доходные дома). Практика строительства и заселения таких домов в некоторых субъектах РФ уже имеется Хихлуха Л.В. Доходные дома: ностальгия или практический шаг к стратегической цели // Жилищное строительство. - 2010. - № 4. - С. 2.. Эксперты считают, что только 1/5 часть населения РФ могут купить себе жилье самостоятельно и ещё столько же - при помощи государства Матвеева Е.С. Оптимальная структура жилищного фонда в системе государственных услуг на рынке жилья // Экономика, предпринимательство и право. - 2012. - № 3. - С. 50.. Всем прочим приходится годами ожидать своей очереди на получение жилья по договору социального найма. Но в России есть много граждан, не малоимущих, но с небольшим доходом. Для таких граждан эффективным решением их жилищной проблемы может стать именно коммерческое жилье в публичном фонде (конечно, при условии, что цена проживания в таком жилье будет законодательно лимитирована).

Итак, в соответствии с формой собственности выделяется частный жилищный фонд, государственный жилищный фонд и муниципальный жилищный фонд. В зависимости от целей использования рассматривается жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд и жилищный фонд для коммерческого использования.

Заключение

Согласно ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации.

Жилым признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим нормам и иным требованиям законодательства. Порядок признания помещения жилым и требования, которым должно оно отвечать, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с ЖК РФ и другими федеральными законами.

Жилищный фонд включает в себя различные виды жилых помещений, независимо от форм собственности, в том числе жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Жилищный фонд различается по порядку формирования, целевому назначению, правилам использования и другим элементам (ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд можно классифицировать по двум критериям - по форме собственности и по целям использования.

В соответствии с формой собственности выделяется частный жилищный фонд, государственный жилищный фонд и муниципальный жилищный фонд. В зависимости от целей использования рассматривается жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд и жилищный фонд для коммерческого использования.

Дифференциация жилищных фондов на виды позволяет определить типы правового регулирования в отношении входящих в него жилых помещений: частноправовой или публично-правовой, без привязки к конкретным жилым помещениям. В зависимости от принадлежности жилого помещения к соответствующему фонду определяется его правовой режим. Из каждого правового режима вытекают определенные права собственников и пользователей.

Жилищный фонд подлежит государственному учету. Государственный учет жилищного фонда должен предусматривать проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и техническую паспортизацию с оформлением технических паспортов жилых помещений. Порядок учета устанавливается Правительством РФ, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом осуществляется контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям.

С переходом к рыночной экономике в нашей стране основная ставка сделана на то, чтобы потребность в жилье удовлетворялась за счет не общественных фондов потребления, а собственных средств граждан. Государство должно поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ). В то же время провозглашается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью была проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.

В целом, разнообразие жилищного фонда свидетельствует о том, что эффективная система управления им может быть создана только совместными усилиями властей соответствующего уровня, управляющих организаций и собственников жилья.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008) // Российская газета. - 21.01.2009.

2. Всеобщая декларация прав человека. Принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

3. Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16.12.1966 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

4. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16.12.1966 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.111950) (с изм. от 21.09.1970, 20.12.1971, 01.01, 06.11.1990, 11.05.1994). ETS N 005 // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 02.01.2013); Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

7. Жилищный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

8. Закон РФ от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 16.10.2012) "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

9. Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 01.07.2011) "О вынужденных переселенцах" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

10. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.

11. Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "Консультант Плюс": 10.03.2013.