Функции прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

Размещено на http://www.allbest.ru/

30

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовые основы организации деятельности прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

1.1 Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

1.2 Понятие, предмет и задачи прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

Глава 2. Прокурорский надзор как средство обеспечения законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

2.1 Полномочия прокурора по надзору за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

2.2 Организация прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена необходимостью теоретического и практического осмысления роли прокуратуры Российской Федерации в обеспечения законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования.

О значительном внимании к проблемам правового регулирования и практики уголовно-процессуальной деятельности и прокурорского надзора как средства обеспечения законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования свидетельствуют многочисленные попытки государства совершенствовать отечественное уголовно-процессуальное законодательство, а также реформировать как системно, так и функционально правоохранительные органы Российской Федерации, ее судебную систему. Одной из последних стала реформа системы и полномочий прокуратуры Российской Федерации.

Федеральным законом Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 433-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" Российская газета. - 2010. - 30 декабря , внесены изменения в функцию прокурорского надзора за обеспечением законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования. Федеральными законами от 5 июня 2007 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и от 6 июня 2007 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ" Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - N 16. - Ст. 1827 коренным образом был изменен правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве и его соотношение с процессуальным положением и полномочиями органов предварительного следствия и органов дознания.

Новые решения и подходы законодателя породили множество различных вопросов и сомнений: сохранил ли прокурор право на непосредственное участие в расследовании уголовных дел; сохранен ли как таковой надзор за следствием; сохранены ли за прокурором властно-распорядительные полномочия по отношению к органам предварительного расследования, в т.ч. дачи им обязательных для исполнения указаний и т.п.

Неоднозначность новых законодательных установлений, разность их восприятия в среде юридической общественности, в т.ч. практическими работниками правоохранительных органов, региональных органов государственной власти и местного самоуправления, а также учеными-процессуалистами, обуславливают необходимость предпринять попытку научного исследования проблемных вопросов организации осуществления надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации и изменения полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Очевидно, что отдельные новые законоположения, в частности изменившие полномочия прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя, установившие права и обязанности руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания и предусмотревшие новое соотношение процессуальных статусов данных органов и лиц, потребуют дальнейшего совершенствования законодательства, в том числе Закона о прокуратуре РФ, УПК РФ, других федеральных законов, регулирующих вопросы организации надзора при производстве предварительного расследования уголовных дел. Недостаточная разработанность в теоретическом и прикладном плане вопросов конкретизации сущности, целей, задач, функций, предмета, форм, методов, средств, правовых основ, организации, методики и тактики прокурорского надзора за законностью предварительного расследования уголовных дел, предопределили выбор темы настоящего исследования как актуального, представляющего теоретическую и практическую значимость.

Степень научной разработанности исследуемой проблемы. Проблемы нормативного регулирования и практической реализации функций прокуратуры по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования уже являлись предметом внимания ряда ученых, исследовавших как общетеоретические проблемы данного уголовно-процессуального института (И.В. Ткачев Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования // Общество и право. - 2008. - N 1. , А.А. Халиулин Халиулин А.А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. - 2007.- N 9., Е.Р. Ергашев Ергашев Е.Р. Широта участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // Современное право. - 2007. - N 5. ), так и конкретные формы его реализации (В.Ф. Крюков Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. - 2007. - N 4 , Т.С. Османов Османов Т.С. Полномочия прокурора в надзорном производстве в уголовном процессе // Российский судья. - 2006. - N 7. ).

Объектом исследования выступают урегулированные нормами конституционного, уголовно-процессуального и других отраслей права общественные отношения, возникающие в сфере реализации функций прокуратуры по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования.

Предмет исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих реализацию функций прокуратуры по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования.

Цель исследования - исследование теории и практики реализации функций прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования.

Для достижения поставленной цели в выпускной квалификационной работе определены следующие основные задачи:

- определить место прокуратуры в государственно-правовой системе Российской Федерации;

- изучить понятие, предмет и задачи прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования;

- проанализировать полномочия прокурора по надзору за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования;

- исследовать надзор за соблюдением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Глава 1. Правовые основы организации деятельности прокуратуры Российской Федерации по обеспечению законности при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

1.1 Прокуратура в государственно-правовой системе Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) (ст. 129) и Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г., 25 декабря 2008 г., 17 июля, 28 ноября 2009 г., 1 июля 2010 г., 28 декабря 2010 г. Российская газета. - 2010. - 30 декабря ) (ч. 1 ст. 1) законодательно формируют государственно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации.

Согласно им прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющего надзор от имени Российской Федерации за исполнением действующих на ее территории законов.

В ч. 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляется один из важнейших принципов, который говорит о том, что основной закон страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений подчеркивается подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" отмечено, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых прав граждан прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает административное производство. Вместе с тем органы прокуратуры отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.

Прокуратура следит за исполнением законов, входящих в правовую систему РФ. Ее составляют федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства, приказы и инструкции министерств и ведомств и т.п. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие социального, экономического и политического развития страны и ее регионов. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования Прокурорский надзор / Под ред. А.Я. Сухарева. - М., 2008. - С. 91..

Помимо надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их числе:

- участие прокуроров в рассмотрении дел судами;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- участие в правотворческой деятельности;

- международное сотрудничество по борьбе с преступностью.

Прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры.

В 2010 году прокуратура Российской Федерации подверглась очередной реформе. Из ее состава выделен Следственный комитет Российской Федерации, созданный в качестве самостоятельной структуры Федеральный закон «О следственном комитете» // Российская газета. - 2010. - 30 декабря . Он имеет свою подследственность, которая определяется Законом о Следственном комитете и Уголовно-процессуальным кодексом. О необходимости появления единого и самостоятельного следствия говорили и спорили очень долго. Но сам закон появился сравнительно быстро, хотя подобные документы, как правило, согласовываются годами. И на их утверждение требуется очень много времени. Новый закон превратит Следственный комитет в новый и полностью независимый федеральный государственный орган. Он будет напрямую подчинен Президенту Российской Федерации. В соответствии с действующим Уголовно-процессуальным кодексом РФ подследственность следователей Следственного комитета России перешла от следователей бывшего СКП при Прокуратуре Российской Федерации - по более 50 статьям Уголовного кодекса. В этот обширный список входят самые тяжкие виды преступлений.

Общие цели деятельности органов прокуратуры по-прежнему определены в п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", и одним из основных направлений ее деятельности прокуратуры по обеспечению верховенства закона является осуществление надзорной функции.

В связи с этим в научных публикациях последнего времени обоснованно указывается, что предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, хотя прокуратура является важнейшим механизмом реализации государственной власти, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. - М., 2006. - С. 76..

Прокурорский надзор как государственно-правовой институт выполняет те основные функции государства, которые направлены, прежде всего, на единообразное и неукоснительное исполнение установленных и действующих в обществе законов.

Это происходит, на наш взгляд, потому, что государству как политико-территориальной организации, имеющей особый аппарат (механизм) управления, находящий свое выражение в соответствующей системе органов власти, занимающихся организацией исполнения общеобязательных норм поведения, присуща особая функция - обеспечение безусловного, единообразного и точного исполнения издаваемых законов и других правовых актов. Уголовный процесс / Под ред. К.Ф. Гуценко. - М., 2009. - С. 254.

Эта деятельность осуществляется прокуратурой на основании федеральных законов и в точном соответствии с возложенными ими (законами) на прокуратуру функциями. Следует иметь в виду основополагающее правило - на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Прокурорский надзор состоит:

- в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства;

- в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.

Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора - исполнение законов субъектом Федерации Османов Т.С. Полномочия прокурора в надзорном производстве в уголовном процессе // Российский судья. - 2006. - N 7. - С. 45.. Прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности предполагает недопустимость вмешательства в его осуществление. Эта черта прокурорского надзора выражается в запрете воздействия в какой-либо форме органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. - 2009. - N 4. - С. 35..

Вышесказанное позволяет сформулировать обобщенное понятие прокурорского надзора:

Прокурорский надзор в Российской Федерации - это установленный Конституцией РФ и федеральными законами особый вид государственной правоохранительной деятельности специального органа государства - прокуратуры Российской Федерации - по надзору (наблюдению) за соблюдением Конституции и исполнением законов РФ, а также иных нормативно-правовых актов в целях обеспечения верховенства законов, а также защиты и восстановления прав и законных интересов человека, общества и государства. Указанная деятельность осуществляется в строгом соответствии с установленными федеральными законами предметами прокурорской деятельности и полномочиями, закрепленными за органами и учреждениями прокуратуры и их должностными лицами, и обеспечивается установленными уголовным и административным законодательством РФ гарантиями недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора и другой деятельности органов прокуратуры Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования // Общество и право. - 2008. - N 1. - С. 42..

Исходя из изложенного выше понятия прокурорского надзора следует выделить существенные (основополагающие) его черты. К ним, прежде всего, надо отнести:

1) прокурорский надзор - это государственная деятельность, обеспечиваемая Прокуратурой РФ как единой централизованной федеральной системой органов. Здесь следует уяснить, что единство, централизация и федеральный статус прокурорской системы - это характерные, неотъемлемые особенности, вызываемые задачей единообразного, точного и безусловного исполнения законов федеративного государства на всей его территории и соблюдением Основного Закона государства - Конституции РФ;

2) прокурорский надзор - это вид официальной государственной деятельности, осуществляемый гласно в строго установленных законами формах полномочий прокурора, направленных не только на обеспечение точного, безусловного и единообразного соблюдения законов, но и на защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов человека, общества и государства;

3) прокурорский надзор независим от деятельности и усмотрения любых органов, организаций и их представителей;

4) прокурорский надзор - это внесудебная правоохранительная правовая форма деятельности специального органа государства - прокуратуры Российской Федерации Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство 2007. N 3; Саттаров В. Следственный "эксперимент" // ЭЖ-Юрист. - 2007. - N 35. - С. 9..

Поэтому, определяя место и роль прокуратуры в системе органов государства, необходимо исходить из следующих посылок:

а) прокуратура является неотъемлемой частью конституционной системы органов власти Российской Федерации, обеспечивая при этом выполнение только ей присущих задач по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;

б) прокуратура как независимая федеральная система органов в своей деятельности взаимодействует со всеми без исключения органами государства. Формы такого взаимодействия различаются в зависимости от конкретных целей и задач, реализуемых прокуратурой;

в) прокуратура, участвуя в уголовном судопроизводстве, осуществляет надзор за исполнением уголовно-процессуального и уголовного законодательства;

г) прокуратура как орган власти не осуществляет при этом управления или руководства по отношению к другим органам власти государства. Этот важный тезис не только способствует правильному определению места и роли прокуратуры в системе органов государства, он позволяет не допускать смешения функций прокуратуры с функциями других государственных органов. Важно еще и то, что именно эта позиция не позволяет переложить ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение законов с органов государства, на которые по закону эти функции возложены. С учетом изложенного анализа отношения прокуратуры Российской Федерации с другими органами государства можно представить в трех уровнях.

Отношения первого уровня возникают при реализации прокуратурой своих полномочий как органа надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и иных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, другими поднадзорными субъектами, в совокупности представляющими собой сложный механизм Российского государства. Пределы, параметры и полномочия прокуроров, осуществляющих надзорную деятельность, устанавливаются федеральным законом.

Второй уровень отношений проявляется при участии органов прокуратуры и их кадрового аппарата как представителей государства в работе иных государственных органов власти, не входящих в круг поднадзорных прокуратуре субъектов, и органов судебной власти при рассмотрении ими уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Отношения данного уровня складываются при участии прокурорских работников в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов; участии Генеральной прокуратуры в государственной деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по международному сотрудничеству. К обозначенному уровню отношений относится и деятельность органов прокуратуры по обеспечению координации и взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с преступностью Божьев В. Сущность изменений от 2 декабря 2008 г. // Законность. - 2009. - N 5. - С. 57..

Третий уровень отношений складывается в результате взаимодействия, информирования и согласования деятельности прокуратуры РФ с главой государства - Президентом Российской Федерации; высшими органами судебной власти Российской Федерации: Конституционным Судом РФ, коллективными органами (Пленумами) и руководителями Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам осуществления правосудия на основе принципов законности, обоснованности и справедливости, а также единообразного применения правовых предписаний в процессе правоприменительной деятельности органов судебной власти.

Соотношение данных уровней взаимодействия органов прокуратуры Российской Федерации с иными органами Российского государства чрезвычайно важно.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» на первое место поставлен прокурорский надзор от имени федерального государства за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ. Возможные пути осуществления данной деятельности намечены в указании Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2003 г. N 36/7 "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 13-П" Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. - М., 2003. - С. 169..

Следовательно, в предмет надзора не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, каковыми, согласно Конституции, являются указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль (надзор) за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры ни в какой мере не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ.

Особое место отведено надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами.

В качестве самостоятельных выделяются некоторые виды надзорной функции прокуратуры в соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а также за исполнением наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера. Оперативно-розыскная деятельность и надзор за законностью ее осуществления должны в равной степени обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека и гражданина, правомерность оперативно-розыскных мероприятий, но и установленный законодательством РФ, а также ведомственными нормативно-правовыми актами порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.

При этом законодатель не называет конкретные органы, на которые распространяется прокурорский надзор. Важно, чтобы они в установленном законом порядке имели соответствующие функции и полномочия. Данное направление прокурорского надзора конкретизируется в нормативных актах Генеральной прокуратуры. К ним следует отнести, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 июля 2010 г. № 276 "Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства" Законность. - 2010. - №7. - С. 45. , Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 16 марта 2006 г. № 12 "О совершенствовании системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" Законность. - 2007. - №11. - С. 45. , Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" Законность. - 2007. - №11. - С. 49., а также другие распорядительные документы, к которым можно отнести Указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 "О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами федеральной службы безопасности", Указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 2008 г. № 14/49 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" (с изменениями от 31 марта, 3 августа 2009 г., 20 апреля 2010 г.), Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 2007 г. № 185 "Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства" (с изменениями от 26 мая 2008 г.).

Органы прокуратуры призваны обеспечивать эффективный надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также применения ими мер принуждения.

Важной составной частью общей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан органами прокуратуры является надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".

Органы прокуратуры наделены функцией уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Согласно ст. 21, 37 УПК РФ прокурор осуществляет уголовное преследование в суде от имени государства по уголовным делам. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложена функция координации деятельности правоохранительных органов. В целях повышения эффективности борьбы с преступностью прокуратура совместно с этими органами принимают согласованные действия путем разработки и осуществления мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. - М., 2003. - С. 179..

Для решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства настоящим ФЗ закреплена роль прокурора в судебном процессе. Прокуроры в полной мере, установленной законодательством, участвуют в уголовном, гражданском и арбитражном процессе и могут опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Органы прокуратуры, согласно Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» принимают активное участие в правотворческой деятельности. Это вызвано следующими причинами:

- интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах;

- необходимостью правового обеспечения действенной борьбы с преступностью;

- необходимостью соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам;

- необходимостью устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий;

- а также необходимостью исчерпывающего знания законов и правильного их применения.

Генеральный прокурор РФ может реализовать свою функцию участия в правотворческой деятельности внесением в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов.

Еще одним направлением участие в правотворческой деятельности можно считать участие работников Генеральной прокуратуры РФ (по решению руководства Генеральной прокуратуры) в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.

Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Для того, чтобы использовать это важное для интересов обеспечения законности право, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам.

Таким образом, особое положение прокуратуры в системе государственных органов определяет и их соответствующий правовой статус. Согласно нормам закона органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений; вмешательство в их деятельность при осуществлении прокурорского надзора недопустимо, требования прокурора подлежат обязательному исполнению.

1.2 Понятие, предмет и задачи прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования

В современной уголовно-процессуальной науке возбуждение уголовного дела может рассматриваться в разных аспектах. Прежде всего - как форма реагирования на полученное сообщение о преступлении, с чего начинается досудебное производство по уголовному делу, как и уголовное судопроизводство в целом. Именно возбуждение уголовного дела является исходной, стартовой позицией всего уголовного процесса.

В то же время это целый комплекс процессуальных действий (процессуальная деятельность), совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании нормативных требований УПК РФ, связанных с принятием сообщений о преступлениях, проверкой содержащихся в них сведений и вынесением решения по существу поступившего сообщения. В своем единстве этот комплекс образует самостоятельную и обязательную стадию уголовного судопроизводства. Стадия возбуждения уголовного дела имеет процессуальные основы, а установление сведений о наличии оснований к возбуждению уголовного дела или отказу в этом имеет черты доказывания в уголовно-процессуальном значении этого понятия.

Наконец, возбуждение уголовного дела является обязательным процессуальным основанием осуществления уголовного преследования в каждом случае обнаружения признаков преступления. Этот фактор имеет существенное значение, так как позволяет уяснить, что главной задачей уголовного судопроизводства является установление события преступления и изобличение лица или лиц, его совершивших. То обстоятельство, что уголовное судопроизводство решает и другие задачи (правоохранительные, правовосстановительные и т.д.), не может умалять его главного предназначения - обеспечения уголовного преследования и назначения виновным справедливого наказания (ч. 2 ст. 6 УПК РФ). На стадии возбуждения уголовного дела прокурорский надзор имеет особое значение, о чем свидетельствует спектр процессуальных, надзорных и организационно-распорядительных полномочий, которые предоставлены прокурорам УПК РФ Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела: проблемы и решения // Адвокат. - 2007. - № 4. - С. 67. .

Данная отрасль прокурорского надзора имеет собственное правовое регулирование, закрепленное в нормах главы 3 раздела III Закона о прокуратуре, в УПК РФ.

Содержание правовых норм, регулирующих данное самостоятельное направление прокурорской деятельности, свидетельствует о ее направленности, в первую очередь, на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях причастности их к производству по уголовным делам на всех досудебных стадиях производства по ним, рассмотрении и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Одновременно с этим при осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве дознания и предварительного следствия решается задача обеспечения защиты интересов общества и государства в части исполнения требования закона о том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности.

Решение указанных задач обеспечивается органами прокуратуры в их неразрывном единстве и составляет сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора.

Таким образом, деятельность органов прокуратуры по надзору за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также на исполнение законов о борьбе с преступностью по таким направлениям, как: своевременное и объективное разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; производство дознания и следствия по уголовным делам Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. - М., 2008. - С. 32. .

Сущность прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, характеризуют ряд признаков.

1. Реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора, соблюдение органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прав и законных интересов граждан на личную свободу, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и других прав, ограничение которых допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, а также уголовно-процессуальным и другим законодательством.

По этому признаку деятельность органов прокуратуры может быть охарактеризована как правозащитная, направленная на недопущение в отношении граждан в практике работы правоохранительных органов незаконного возбуждения уголовного преследования, необоснованных задержаний и арестов, обысков и иных незаконных оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий, ущемляющих политические, личные, имущественные, социально-экономические права и свободы.

2. Обеспечение точного и безусловного исполнения указанными органами требований закона по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихся преступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении преступных посягательств Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. - М., 2008. - С. 33..

Прокурорский надзор за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования является властно-распорядительным, так как вмешательство прокурора в деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, имеет все признаки фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим проведение оперативно-розыскных мероприятий, рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях. После принятия в июне 2007 года Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О Прокуратуре РФ" появились суждения о том, что прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного следствия утратил властно-распорядительный характер. Эта точка зрения, на наш взгляд, ошибочна и не согласуется с нормами действующего уголовно-процессуального законодательства. Ведущие российские, советские и постсоветские ученые-процессуалисты и специалисты прокурорско-надзорного права, такие как А.Ф. Кони, И.Я. Фойницкий, В.К. Случевский, П. Стучка, М.С. Строгович, В.М. Савицкий, В.И. Басков, П.А. Лупинская, К.Ф. Гуценко, А.Б. Соловьев, М.А. Чельцов и другие, научно обосновали, что полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса отражают реализацию функции государства по обеспечению законности, обоснованности и справедливости правоохранительной деятельности при осуществлении уголовного преследования.

3. Обеспечение процессуального руководства за проведением дознания по конкретным уголовным делам.

Норма ст. 29 Закона о прокуратуре (устанавливающая предмет рассматриваемой отрасли надзора) обязывает прокурора осуществлять постоянный надзор (наблюдение) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, безусловным выполнением оперативно-розыскных мероприятий, а также всесторонним, полным и объективным проведением расследования.

Подводя краткий итог изложенному выше, можно сделать вывод о том, что сущность надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации их полномочий по предупреждению и пресечению преступлений; эффективного решения ими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличения лиц, виновных в их совершении; точного соответствия закону процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел независимо от их подследственности Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. - М., 2008. - С. 35..

Сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора характеризуют и стоящие перед ней задачи. Они предусмотрены нормами Закона о прокуратуре, УПК РФ, других федеральных законов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, а также приказов и указаний Генерального прокурора РФ.

В зависимости от значимости и функциональной направленности задачи надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, можно разделить на базовые, вытекающие из установленных федеральными законами обязательных направлений надзорной деятельности, и конкретно-функциональные, обусловленные конкретным историческим периодом и ролью органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе. Последние определяются, как правило, Генеральным прокурором РФ в его приказах и указаниях Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования // Общество и право. - 2008. - N 1. - С. 38..

Первую группу составляют задачи:

1) обеспечения на досудебных стадиях уголовного судопроизводства реализации основного его назначения, смысл которого состоит в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, равно как и в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод;

2) безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе точного исполнения закона, устанавливающего порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

3) выполнения оперативно-розыскных мероприятий в порядке и по основаниям, установленным Законом об ОРД для выявления преступлений и лиц, их совершивших;

4) безусловного исполнения требования закона при возбуждении уголовного преследования, чтобы ни одно преступление не осталось не раскрытым, и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности;

5) безусловного и точного соблюдения установленного законом порядка возбуждения и расследования уголовных дел, сроков их расследования и сроков содержания под стражей, реального обеспечения прав участников уголовного судопроизводства и всех граждан, вовлеченных в этот процесс;

6) безусловного соблюдения требований закона о всестороннем, полном и объективном расследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих, так и оправдывающих обвиняемого обстоятельств, а также обстоятельств, как отягчающих, так и смягчающих его ответственность;

7) соблюдения требований закона о выяснении причин совершения преступлений и способствующих им условий и принятия мер к их устранению;

8) обеспечения законности и обоснованности задержания граждан по подозрению в совершении преступления и производства этих действий только в порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законодательством (ст. ст. 91, 92 УПК РФ); обеспечения законного и обоснованного привлечения к уголовной ответственности или иному ограничению в правах;

9) обеспечения правовых гарантий законности избрания меры пресечения в отношении подозреваемых или обвиняемых в порядке и по основаниям, указанным в УПК РФ, а применения ареста только на основании судебного акта;

10) обеспечения точного и неуклонного исполнения требований УПК РФ при производстве предварительного расследования следователями, дознавателями, руководителями следственных органов Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования // Общество и право. - 2008. - N 1. - С. 39..

Указанные базовые задачи, стоящие перед прокурорами на любом временном этапе деятельности прокуратуры, дополняются требованиями Генерального прокурора РФ, вытекающими из его полномочий, предусмотренных ст. 17 Закона о прокуратуре, в части издания обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний и других нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ. К таким задачам следует относить:

1) соблюдение прав и законных интересов граждан, особенно жертв преступлений (потерпевших);

2) принятие личного участия в выездах на места происшествий по делам о бандитских налетах, террористических актах, массовых беспорядках, убийствах при отягчающих обстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности;

3) организация проверок (не реже одного раза в месяц) законности разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;

4) организация тщательных проверок соблюдения процессуальных требований по применению мер процессуального принуждения, проведению обысков; обеспечение соблюдения принципа презумпции невиновности, неприкосновенности жилища и т.д.;

5) решительное пресечение применения незаконных методов ведения следствия и дознания, обвинительного уклона при сборе доказательств, обеспечение выполнения требования УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка;

6) недопущение использования задержания и ареста как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления;

7) организация изучения (не реже одного раза в квартал) практики избрания меры пресечения в виде заключения под стражу с точки зрения законности и обоснованности Халиулин А.А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. - 2007.- N 9. - С. 67..

Все перечисленные задачи рассматриваемой отрасли прокурорского надзора органами прокуратуры решаются комплексно.

Характеризуя направления прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, следует помнить, что они определяются Генеральным прокурором РФ исходя из предмета данной отрасли надзора.

В связи с этим рассмотрим содержание предмета данной отрасли надзора и пределы его осуществления. Предмет прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, установлен ст. 29 Закона о прокуратуре. Им охватывается соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий, проведение расследования, а также обеспечение законности решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Таким образом, предмет надзора рассматриваемой отрасли состоит из пяти элементов:

1) соблюдение прав человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

2) соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях;

3) законность выполнения ОРМ по выявлению преступлений и изобличению лиц, их совершивших;

4) законность производства расследования преступлений;

5) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.

Названные пять элементов предмета надзора исчерпывающим образом определяют сферу прокурорской деятельности за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования.

К сожалению, на современном этапе в практике прокурорского надзора подчас имеет место некоторое смещение акцентов, и на передний план нередко выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью любыми средствами. Организация и осуществление надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, должны быть всецело подчинены решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования уголовных дел, неотвратимости ответственности за совершенные преступления, изобличения виновных, а также охраны прав и свобод участвующих в деле лиц.

Вопрос о пределах прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, имеет исключительное значение для организации деятельности по его осуществлению.

Пределы надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования определяются объемом конституционных прав и свобод человека и гражданина, ограничение которых допускается по основаниям и в порядке, установленным УПК РФ, а также Законом об ОРД, регулирующим сферу правоотношений, возникающих при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при производстве дознания и предварительного следствия.

Пределы надзора рассматриваемой отрасли в части обеспечения соблюдения установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях определяются сферой правоотношений, возникающих из обязанностей следователя и органа дознания принимать и разрешать заявления и сообщения о любом совершенном или подготавливаемом преступлении, т.е. реальным наличием повода и оснований к принятию решения о возбуждении уголовного дела.