Управление и распоряжение объектами собственности Москвы. Их реконструкция, реставрация и строительство, изыскание необходимых инвестиций, предоставление зданий и сооружений в аренду федеральным органам государственной власти, установление ставок арендной платы; управление и распоряжение земельными участками. Сбор земельных платежей и взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства, очистка и рекультивация земель, зонирование территории Москвы, градостроительные планы, контроль за использованием и охраной земель осуществляются городской администрацией.

Мною были подробно рассмотрены права исполнительного органа и, как известно любые права всегда неразрывно связаны с определенными обязанностями и, следовательно, ответственностью. Поэтому, говоря о компетенции органов местного самоуправления, необходимо сказать об ответственности этих органов за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления несут ответственность перед государством за нарушения ими действующего законодательства и за исполнение ими отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены государственными органами, передавшими эти полномочия, материальными и финансовыми ресурсами.

В случае нарушения законодательства по решению суда может быть отменено соответствующее решение органа местного самоуправления или выборного должностного лица или вообще прекращены их полномочия.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими лицами, которая наступает в порядке, установленном законодательством (ст. 76 ФЗ).

Соответственно органы и должностные лица местного самоуправления города Тюмени несут ответственность перед населением города Тюмени, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. Население города Тюмени вправе отозвать депутатов Тюменской городской Думы в соответствии с федеральным законодательством и Уставом города Тюмени. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления города Тюмени. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления города Тюмени, наделенные в соответствии с настоящим Уставом контрольными полномочиями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления настоящему Уставу, решениям Тюменской городской Думы.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 63).

1.3 Глава муниципального образования

Прежде, чем обратиться к анализу правового положения главы муниципального образования - необходимо определить, что такое «правовое положение» и «правовой статус» как юридические категории.

Следует сказать, что эти понятия по-прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.

Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо.

Вообще, термин «правовой статус» получил широкое распространение и используется как учеными, так и законодателем. Наряду с ним в ходу и термин «правовое положение».

Сразу же отметим, что присоединяемся к мнению тех ученых, которые считают эти понятия тождественными Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 193; Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 6; Он же. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М., 1997. С. 12 - 13.. Ведь этимологически «статус» это и есть «положение». В словаре С.И. Ожегова указывается единственное значение понятия «статус» - «правовое положение» Ожегов С.И. Словарь русского языка (15-е изд., стереотипное) / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 680..

Н.В. Витрук, отмечая этимологическое тождество этих понятий, тем не менее устанавливает между ними разницу: правовое положение - более широкое понятие, правовой статус является его составным элементом Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 188.^. В.А. Кучинский различает статутные и субъективные права и обязанности Кучинский В.А. Указ. соч. С.115. Первые - это те, которые закреплены в законе. Вторые - содержание конкретного правоотношения. Статутные права и обязанности являются элементами правового статуса. В состав правового положения он включает и статутные, и субъективные права и обязанности, а также гражданство и правосубъектность. Схожая точка зрения у В.А. Патюлина, который наряду с указанными терминами еще оперирует понятием «правовой модус».

Большинство авторов, работавших над теоретическим аспектом проблемы правового статуса (правового положения), сошлись во мнении, что: 1) правовой статус есть место того или иного субъекта в государстве и обществе, закрепленное юридически; 2) это сложная комплексная категория; 3) обязательными его элементами являются общие, одинаковые для некоторого круга лиц права и обязанности, зафиксированные в нормах права Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 80; Матузов Н.И. Личность. Права Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 190 - 192; Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. С. 230; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115; Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. С. 6; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8 - 9..

Исходя из синонимичности статуса и правового положения некоторые авторы, кроме прав и обязанностей, в понятие правовой статус предлагали включить правоспособность, гарантии Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С.21-26, законные интересы Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 29., юридическую ответственность Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115. и т.п.

По сути, если учитывать вышеуказанное, предлагается, рассматривать правовой статус в узком и широком смысле Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 7-8; См. также Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976., то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним термином представляется затруднительным.

Достаточно сходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить понятия правовой статус и правовое положение, причем правовой статус, как система прав и обязанностей определяется как основа правового положения Витрук Н.В. Указ. соч. С. 29; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115..

Несколько иначе трактует соотношение вышеуказанных понятий С.С. Алексеев, который считает, что статус - стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные права же и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С. 142-143; Близкой позиции придерживалась и Р.О. Халфина, см.: она же. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С.123-126.. Если придерживаться этой логики, то правовой статус ассоциируется со статичным правовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщими конституционными правами и обязанностями. Следовательно, правовое положение рассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения. Однако здесь же содержится существенный недостаток, заключающийся в том, что речь фактически идет только об общем (конституционном) статусе, а все иные отраслевые права и обязанностями оказываются за пределами статуса. Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус. Тем не менее, категория статус, как общий, так и специальный, представляется нам понятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам.

Данное положение было верно подмечено В.А. Патюлиным, который считал, что субъективные права, входящие в правовой статус принадлежат всем как абстрактному субъекту данного рода, а субъективные права, входящие в правовой модус - всем, кто в данных условиях выступает в качестве абстрактного субъекта данного вида. Таким образом, указанные субъективные права характеризуют свойство всеобщности в первом случае по родовому признаку, во втором - по видовому Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С.198-199.. Хотелось бы также заметить, что все вышесказанное в равной степени относится и к субъективным обязанностям, которые вместе с правами составляют статус.

В литературе идея, связанная с правовым модусом получила определенную поддержку, где предлагалось свести соотношение категорий «правовой статус» и «правовой модус» к соотношению по типу «общего» и «особенного». К данному термину отношение в правовой науке неоднозначно, мы же придерживаемся мнения о его избыточности ввиду существования его общепринятого аналога - понятия «специальный правовой статус».

Термин «правовое положение» законодатель довольно часто использует при построении диспозиции правовой нормы. Справедливо положение, высказанное Воеводиным Л.Д., который отмечал, что «под правовым положением понимаются основы, говоря другими словами, «конституционный статус», «конституционное положение» Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. - М: Юридическая литература, 1997 - С. 28. Другие ученые определяют «правовое положение» «как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей, обусловленная вступлением в те или иные правоотношения», т.е. статус это стабильное правовое состояние, а правовое положение - это совокупность прав и обязанностей субъекта, вступающего в конкретное правоотношение. Однако далее Якимов А.Ю. указывает, что «приведенная точка зрения представляется не очень убедительной по следующим причинам. Во-первых, вычленение наиболее общих прав и обязанностей, вытекающих из Конституции, фактически означает, что речь идет о статусе личности, которую следует воспринимать не иначе как правовую абстракцию в силу всеобщности указанных прав и обязанностей. Во-вторых, в таком случае за рамками правового статуса остаются все права и обязанности, установленные нормами других отраслей права. Следовательно, на самом деле имеется в виду конституционный статус».

Правовое положение - это нечто основополагающее для места субъекта в обществе и государстве, определяющееся в конкретных видах правовых статусов, т.е. «правовое положение» и «конституционный статус» являются синонимами, получающими свое развитие в отдельных видах правовых статусов. В этой связи Воеводин Л.Д. отмечает, что «ныне действующая Конституция РФ и законодательство закрепляют как данный институт в целом, так и составляющие его элементы, используя соответствующий термин» Воеводин Л.Д. Указ. раб. С. 16,28.. Подобная позиция высказывалась и другими учеными Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979 - С. 29; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. - М., 1978 - С. 115; Новоселов В.Н. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977- С.7-8.

В юридической науке весьма распространено мнение о том, что категории «правовое положение» и «правовой статус» являются синонимами. Обосновывается этот вывод тем, что «правовой статус определяется как юридически закрепленное положение в государстве и обществе».

В юридической науке высказывалось мнение о необходимости введения в правовой оборот категории «правовой модус», понимая под ним «конкретизирующее правовой статус на уровне отдельных социальных групп, отличающиеся более разнообразной отраслевой гаммой» Ровный В.В. Указ. соч. С.87.. Появление в правовом обороте категории «правовой модус» является, по нашему мнению, излишним. Правовой модус является, во-первых, видовой характеристикой правового статуса. Во-вторых, в конструкции, предложенной Ровным В.В., правовой статус является ничем иным как исключительно конституционным статусом, не имеющим своих видовых характеристик. Эта позиция уравнивает «конституционный статус» с «правовым статусом», а «правовой модус» является видовой характеристикой «правового статуса». С этим мы согласиться не можем, так как категория «правовой модус» является новой для науки, подменяющей по своему характеру категорию «правовой статус». Под «модусом» в науке понимается вид, мера, способ Советский энциклопедический словарь. Изд. 2-е. - М., 1982 - С. 817-818., т.е. «правовой модус» - это правовой вид, правовая мера и способ. В теории права считается общепризнанным, что «правовой статус» имеет деление на виды и в этой связи является синонимом категории «правовой модус», которая, по мнению В.В. Ровного, «дополняет или ограничивает общий правовой статус». Введение новой категории в правовой оборот, по нашему мнению, является излишним, так как «правовой модус», по мнению ученых, является дополняющей правовой статус категорией, что, в общем-то, является не новым в теории права.

Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовое положение» и «правовой статус» являются синонимами.

Глава муниципального образования (далее МО) определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральными Законами и законами Субъекта РФ.

Глава МО наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом МО. Согласно уставу МО, избранный населением глава МО, может быть наделен правом входить в состав представительного органа МСУ, председательствовать на заседаниях представительного органа МСУ

Законодателем фигура Главы МО выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус:

1) оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора,

2) на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений,

3) оно должно иметь специфические права и обязанности,

4) на него должны распространяться специфические ограничения,

5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.

Проанализировав статус Главы МО с этих позиций, становится, очевидно, что Глава МО не может являться муниципальным служащим, так как:

1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих,

2) он имеет специфические права и обязанности,

3) наложение взысканий на Главу города также имеет свою специфику,

4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы Главы местной администрации, Главы муниципального образования и Главы местного самоуправления.

Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С.23.

Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131_ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:

глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации - такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России.

глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу - такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».

глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу - такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.

глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации - такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина в соответствии, с которой следует муниципально-правовым термином «Глава МО» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур.

Также достаточно неразработанным моментом в теории муниципального права является вопрос о соотношении статуса местной администрации и Главы МО, муниципально-властного субъекта, первоначально наделенного муниципально-властными полномочиями исполнительного характера.

Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно Глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы Муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.

То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально - подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Рассмотрев стандартную структуру местной администрации, в которой традиционно выделяются:

1) руководящие должностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования и ответственны перед ним,

2) аппарат Главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы Главы МО и его заместителей, можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает компетенцией, предусмотренной Уставами соответствующих муниципальных образований.

Также достаточно актуальным является вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом.

Некоторые ученые считают, что раз органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить о статусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.

Можно подойти к этому вопросу следующим образом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный орган и проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия его правового статуса указанным признакам Васильев, В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. - М.: Юстицинформ, 2008. С.243.

1) муниципальный орган, прежде всего, представляет организацию в форме учреждения,

2) специфика муниципального органа, как местного учреждения состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т.е. наделен муниципально-властными полномочиями,

3) муниципальный орган представляет собой муниципально-властное учреждение, имеющее стабильную систему структурных подразделений, закрепленную в правовых актах, взаимосвязанную и взаимозависимую,

4) муниципальный орган имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе,

5) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, является субъектом гражданско-правовой ответственности,

6) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом,

7) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, имеет свои учредительные документы.

Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно к юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически - значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно - распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.

Причем, при подобном подходе речь идет о том, что Глава МО не является муниципальным органом, а представляет собой муниципально-властного субъекта. В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что Главу МО следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.

Местное самоуправление рассматривается и как институт власти - власти местного самоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамках муниципального образования. Взаимосвязь вопросов власти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой: Власть местного самоуправления - Организация власти местного самоуправления - Деятельность органов власти местного самоуправления - Организация деятельности органов власти местного самоуправления - Механизмы организации деятельности органов власти местного самоуправления - Организационно-управленческий механизм организации деятельности органов местного самоуправления Игнатюк Н.А. Муниципальное право / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2007. С. 38.

С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главой местного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования).

Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с управленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется, ни в понимании, ни в реальных действиях, с вопросами управления в муниципальном управлении.

Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в администрацию).

Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.

В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. В статье 3 Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местного самоуправления, а, следовательно, и Главу муниципального образования из системы органов государственной власти.

Однако самостоятельность Глав муниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований.

Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом.

В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда разграничение исключительной компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления является намеренно «затруднительным».

Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа нормативный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Также Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа.

Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества.

Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом.

Местный же представительный орган также не может являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова. - М.: Проспект, 2008. С. 457.

Сказанное, не столько актуально применительно к принимаемым незаконным актам местного представительного органа, так как в отношении подобных решений местного представительного органа достаточно эффективно работают органы прокуратуры. Большую же актуальность и проблематичность принимает ситуация когда Глава муниципального образования отказывается исполнять судебные решения, ссылаясь на то, что решение по подобным вопросам в соответствии с уставом должно быть принято в форме муниципально-правового акта, издаваемого исключительно местным представительным органом.

Местный же представительный орган, действуя в угоду Главе муниципального образования, может затягивать принятие решения по такому вопросу на неопределенно долгое время, мотивируя необходимостью детально выяснить все обстоятельства, детально проработать вопрос и т.д. Естественно, что такая ситуация недопустима с точки зрения законности, так как существенно затягивает сроки исполнения того или иного судебного решения.

Вероятно, все указанные последствия проистекают из того, что в Российском законодательстве в настоящее время не выработан реальный механизм привлечения к ответственности коллегиальных органов. Однако, применительно к теме исследования позволим себе сконцентрировать внимание на том обстоятельстве, что подобное состояние законодательства дает возможность Главе муниципального образования, имея большинство в местном представительном органе, использовать данную ситуацию, как реальный механизм ухода от уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за неисполнение решений органов государственной власти, а также и от ответственности за последствия своих незаконных действий, оформленных в форме решений местного представительного органа.

Естественно, подобные ситуации необходимо искоренять. Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо прописан в Федеральном Законе от 28.08.95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первым же реальным шагом в этом направлении является изменения 2000 года в указанный закон.

В настоящее время, в законодательстве прописан следующий механизм. Глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суд в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующим моментам:

Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону.

Решение суда не исполняется местным представительным органом или Главой муниципального образования.

Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда.

Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения.

Местный представительный орган или Глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда.

При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования - отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа. В аналогичной же ситуации в отношении Главы муниципального образования Президент РФ может самостоятельно отрешить его от должности.

Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта РФ, то Президент РФ вправе отрешить Главу муниципального образования от должности.

Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Проблемы правового регулирования / Сергеев А.А. - М., 2006. С., приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:

1) не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2) основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который, рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14_П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года №14-П // СЗ РФ № 42, 20.10.1997, ст. 4902,, отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по моему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

2. Разграничение компетенции органов местного самоуправления

2.1 Проблема разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления - определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.

В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно. Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных правовых категорий остается дискуссионным. «Большой энциклопедический словарь» толкует понятие «компетенция» как круг полномочий, предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия». «Толковый словарь русского языка» определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или ведения дел. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица. Термин «полномочия местного самоуправления» закреплен в ст. 12 Конституции РФ.

Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

1. власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;

2. государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;

3. власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях

Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ, федеральным законом №131_ФЗ 2003 года, должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. К исключительному ведению Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ относятся вопросы (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.), т.к. они затрагивают жизнедеятельность Российской Федерации в целом.

Согласно федеральному закону «об общих принципах организации местного самоуправления» вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, такие как:

1) организация местного самоуправления в муниципальных образованиях, его правовое закрепление в уставе муниципального образования;

2) правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления;

3) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями других форм собственности;

4) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;

5) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, формирование программ развития местного сообщества;

6) землеустройство, использование природных ресурсов, охрана природы;

7) организация, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, торговое и бытовое обслуживание населения;

8) организация, содержание и развитие социально-культурного обслуживания населения;

9) социальная поддержка и содействие занятости населения;

10) обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан и др.;

11) контроль за соблюдением правовых аспектов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства территории муниципального образования.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия.

1. Органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.

2. Органы местного самоуправления должны иметь финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

3. Контроль за деятельностью, органов местного самоуправления со стороны государственных структур, государственных административных органов должен быть строго ограничен.

Полномочия местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением, выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, принимать устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, населению муниципальных образований принадлежит исключительно важная роль в реализации полномочии местного самоуправления.

Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного самоуправления для выполнения государственных функций местные сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Ключевая проблема - распределение полномочий между главой и представительными органами местного самоуправления. В России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде права определять структуру (уставами, положениями) местного самоуправления.

Исчерпывающий перечень полномочий представительных и исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на референдум. Это общий принцип, последовательная реализация которого призвана прекратить «раздоры» между представительной и исполнительной властью и заставить их работать в рамках закона.

Конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления могут определяться уставами муниципальных образований.

Например, в соответствии со ст. 22 Устава Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области Устав Нижнетавдинского муниципального района Тюменской области от 10.06.2005 N63 (в ред. от 14.03.2008 N 33) // СПС «Гарант».

1. В исключительной компетенции районной Думы находятся:

1) принятие Устава муниципального района и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие по представлению главы администрации планов и программ развития муниципального района, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;