Бюрократія в системі публічного адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Бюрократія в системі публічного адміністрування"

бюрократія державний служба

Вступ

Сучасній українській державі від радянських часів, та й від часів російського царату, дістався тяжкий спадок бюрократичних традицій державного управління. Отже, серед суспільно-політичних явищ, що спотворюють нині державну владу в Україні, слід окремо виділити невід'ємний феномен будь-якої держави - бюрократію. Хоча саме функціонування бюрократії ще не є ознакою спотворення влади, оскільки має також і позитивний характер - як форма організації виконання державновладних функцій.

Етимологія терміна "бюрократія" бере свій початок від давньоримського "бара" - тканина, якою накривали стіл, де писали документи. Пізніше, вже за часів держави франків, від цього слова утворилося "боро" - назва кімнати, де писалися документи. Формалізація влади призвела до посилення значення письмових документів у державному управлінні та піднесення ролі людей, які їх готували. Поступово поняття "бюрократія" втрачає свій позитивний зміст -"той, хто керує документами, веде справи". Із зростанням ваги апарату у розв'язанні державних справ, а отже, збільшенням можливостей для зловживання, воно набуває негативного соціального забарвлення.

У наш час "бюрократією" називають сукупність осіб, які за плату здійснюють управлінську діяльність. І якщо ця сукупність управлінців відповідає головній меті своєї діяльності - якісно управляє державою, - то її цілком можна вважати позитивною. Адже: "Для блага держави не має значення, якими міркуваннями керуються ті чи інші люди, що належним чином управляють справами, аби ці, останні, управлялися належним чином".

Визначення поняття «бюрократія»

Бюрократія -- адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність.

У переносному значенні канцелярщина, зволікання, тяганина, зневажливе ставлення до суті справи під виглядом або заради додержання формальності.

Для бюрократії характерне перебільшення значення формальних процедур, скрупульозне виконання інструкцій, що спричиняє відокремлення бюрократичного управління від потреб об'єктів управління, помилки у керівництві та його неефективність при вирішенні проблем, які вимагають нетрадиційних підходів та засобів.

Ознаки бюрократії властиві будь-якому виду соціального управління. У недемократичному суспільстві панування бюрократії сприяє утвердженню безконтрольного і необмеженого панування чиновництва, яке перетворюється у самодостатню, відокремлену від суспільства верству, усуненню громадян від управління суспільними справами, стає підгрунтям для запровадження авторитарних процедур та методів управління.

Погляди Вебера на бюрократію

Публічна служба

У новітні часи публічну службу починають трактувати як бюрократію - інструмент, за допомогою якого в конкретних соціальних умовах проводиться власна воля держави, що представлено в теорії М. Вебера про устрій суспільства.

У теорії державного управління існують кілька традицій розуміння інституту публічної служби. Публічна служба ототожнюється, по-перше, із службою в апараті центральних і місцевих органів державної влади, службою в апараті органів прокуратури, діяльністю неатестованих працівників апарату органів внутрішніх справ та військових формувань, по-друге, із діяльністю з надання публічних послуг населенню, що передбачає віднесення до публічних службовців усіх службовців як державного, так і громадського секторів. Пов'язано це з тим, що публічні функції виконуються не лише суб'єктами публічної адміністрації, але й іншими суб'єктами, зокрема державними, комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, установами, підприємствами.

У перші роки незалежності України дослідники переважно визначали публічну службу як державну службу - професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті спрямовану на практичне виконання завдань і функцій держави й одержують зарплату за рахунок державних коштів. Останнім часом із посиленням ролі публічного управління актуалізується пошук змістовного наповнення терміна «публічна служба». У Кодексі адміністративного судочинства України 2005 р. термін «публічна служба» визначається як діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування

Державна служба є комплексним правовим інститутом, який регулює організацію та діяльність всіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін. Державні службовці - це особи, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Основними цілями і завданнями державної служби в Україні є сприяння незмінності конституційного ладу, створення умов для відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення результативної та стабільної діяльності органів державної влади, відповідно до їх завдань, повноважень і компетенції.

Основні концепції бюрократії та сучасні тенденції розвитку державної служби

Державна служба є і у майбутньому залишиться одним з головних інститутів держави. У будь-якому сучасному суспільстві апарат державного управління практично цілком побудований на бюрократичних принципах. Важко уявити сучасну державу без розвинутої системи бюрократії. Так звану раціональну демократію справедливо відносять до найбільш важливих соціальних винаходів людської цивілізації.

Бюрократичні відносини обумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, протиріч і конфліктів між державою і суспільством, владою і громадянами. Ці протиріччя і конфлікти ніколи не будуть адекватно відтворені державними чиновниками, оскільки вони включені до певної системи практичних і пізнавальних відносин самої влади.

Існування даних протиріч у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії. Розглянемо ці концепції.

1) Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв'язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов'язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва. В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб'єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов'язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню; г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов'язків (наприклад, обов'язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюрократична організація -- найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером -- «монократичну бюрократію»).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики -- «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація -- це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія -- це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об'єктивності над суб'єктивністю.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія -- найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії -- незалежність від суб'єктивного впливу на прийняття рішень.

Отже, як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон сприймали бюрократію позитивно.

2) Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає: підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником; органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму; перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії; корпоративність,користолюбство цієї ієрархії; кар'єризм як спосіб її життя; посягання на монопольну компетентність; формалізм.

Найбільш інтегральною характеристикою Марксового бачення бюрократії є поширення на неї його знаменитої теорії відчуження. У цілому ж бюрократія, на думку К. Маркса, є організм паразитичний, принципово нездатний бути ні носієм розуму, ні виразником загальних інтересів.

Незважаючи на те, що дана критика ґрунтувалася на аналізі дуже обмеженого матеріалу (діяльність прусської бюрократії першої половини XІX ст.), не можна відмовити у глибині і великій узагальнюючій силі поглядів К. Маркса: негативні прояви бюрократії він позначив точно. Його судження (щоправда, різною мірою) можуть бути застосовні до більшості сучасних бюрократій.

Усе-таки, на нашу думку, погляд К. Маркса на проблему містить принциповий дефект. Це -- ідеологізована однобічність, обмеженість. Як послідовний антидержавник, К. Маркс, природно, не бачив нічого позитивного й у сучасній йому формі державного управління.

Крім К. Маркса, з критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як Л. Мізес, Р. Мертон та інші. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб'єктом владних відносин, політизується, чиновники використовують бюрократичні методи як самоціль для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); при пануванні бюрократії людина не може вважати себе вільною (Л. Мізес).

Але якщо прийняти такого роду критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з рішенням важливіших проблем і до того ж користуються у громадян високим авторитетом.

3) «Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «імперська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми -- бюрократії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (насамперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями протилежна їй.

Одним із секретів її унікальної стабільності (протягом 2 тис. років до XІX ст.) було те, що попри всю гігантську роль чиновництва у функціонуванні системи, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою. Цьому служив принцип «атомізації» бюрократії. Для запобігання, здавалося б, неминучого в подібних випадках процесу утворення бюрократичної корпорації, діяла низка механізмів роз'єднання чиновників та їхніх інтересів.

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

- відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

- постійний надлишок кандидатів на посаду;

- крайня обмеженість строку службової кар'єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних систем особистої відособленості для просування вгору;

- особиста залежність усіх чиновників від правителя;

- жорстокі заходи щодо небажаних зв'язків у середовищі чиновників;

- фінансова залежність чиновника не від жалування, а від його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

- відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

- особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

Таким чином, азіатський тип бюрократії можливий тільки в умовах абсолютистських монархій, східних деспотій, при авторитарних правителях, таких як Й. Сталін. Даний тип бюрократичної організації не сприяє раціональному функціонуванню державного апарату, є абсолютно неприйнятним для демократичних держав.

4) Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Основні тенденції розвитку державної служби. На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.

У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба.

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:

- цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу; відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;

- забезпечення єдиноначальності в тому розумінні, що кожна група підлеглих має одного керівника;

- обмеження кількості підлеглих, що підпорядковуються одному керівникові;

- диференціація лінійної, функціональної та штабної діяльності;

- використання принципу управління по відхиленнях, тобто дії керівництва мають випереджаючий характер і спрямовані на відновлення нормального перебігу управлінського процесу у разі появи відхилень;

- забезпечення ланцюга команд зверху донизу і відповідальності знизу доверху.

Ефективність функціонування державної служби значною мірою залежить від якості персоналу. У зв'язку з цим особлива увага в західних країнах приділяється залученню кращих кандидатів на кожну посаду державного службовця, відбору їх на конкурсній основі та забезпеченню просування кадрів на підставі службових заслуг.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в результативному та ефективному забезпеченні комплексної взаємопов'язаної діяльності, спрямованої на вироблення і втілення в життя державної політики і рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства або його окремих сегментів.

Основні ознаки та атрибути бюрократії

Ознаки бюрократизму: формалізація, ієрархічність, регламентація. Ці ознаки властиві будь-якій системі соціального управління.

Формалізація -- це метод відображення певної області у вигляді формальної системи, коли форма виділяється у якості особливого предмета дослідження незалежно від змісту. Такий метод полегшує вивчення предмета.

Регламентація -- Процес встановлення певних правил.

У ширшому розумінні слова ієрархія -- це розташування частин або елементів цілого в певному порядку від вищого до нижчого.

Ієрархічна структура -- множина будь-чого, частково упорядкована так, що існує тільки один елемент цієї множини, який не має попереднього, а всі інші елементи мають тільки один попередній; багаторівнева форма організації об'єктів з чіткою приналежністю об'єктів нижнього рівня певному об'єкту верхнього рівня. Графічно представляється у вигляді дерева.

Важливо відзначити, що при всіх відмінностях у визначенні поняття «бюрократія» вони єдині в одному головним атрибутом бюрократії є влада, що розуміється як можливість розпоряджатися, керувати людьми, матеріальними і духовними благами, жорстко регламентувати відносини між соціальними інститутами і групами, монополізувати інформаційні системи, насаджуючи тим самим певні стереотипи свідомості та поведінки людей.

Сукупність властивостей ідеального типу бюрократії, по думкам Вебера, повинна, перш за все, підвищити ефективність управління. Одним з головних атрибутів бюрократії при цьому є передбачення результатів прийнятих рішень. Адже якщо норми права і управлінські приписи обов'язкові для всіх і відомі кожному громадянинові, то рішення бюрократичних інстанцій очевидні.

Другим атрибутом бюрократії є раціональність. Передбачення дій соціальних інститутів вимагає від виконавця виключення з його вчинків особистісних і ірраціональних моментів поведінки, які не піддаються обліку і калькуляції.

Третьою характеристикою бюрократії, за Вебером, стає нівелювання соціальних і економічних розходжень. Це представляється можливим в результаті того, що при капіталізмі, вважає він, формальну рівність перед законом і освітні інститути забезпечують вільний і рівний доступ громадян до управління незалежно від соціального та економічного становища.

Четвертим істотною якістю бюрократії є незнищенність апарату. Сама сутність державного тіла, передовим ланкою якого є управління, а значить, бюрократія в веберовском сенсі, передбачає встановлення і підтримання соціального порядку і стабільного розвитку суспільства. Виконання цих головних завдань буржуазного раціонального держави створює ситуацію незамінності бюрократії для будь-якого суспільства.

Сім характеристик, з часом визнаних класичними атрибутами бюрократії (правила, спеціалізація, система відбору за оцінками, ієрархія, роздільна власність, знеособлення, облік), були запропоновані німецьким соціологом Максом Вебером. Відповідність цим характеристикам, на його думку, гарантувало високу ефективність організації. Вони широко використовувалися підприємствами, головною метою яких було забезпечення рентабельного, надійного і передбачуваного випуску продукції. Аж до 1960-х рр.. приймалося допущення, що ієрархія, або бюрократія Вебера, є ідеальна форма організації, так як вона призводить до стабільного, рентабельному, у високому ступені однаковому випуску продукції і надання послуг. Ключовими цінностями успіху вважалися чіткі лінії розподілу повноважень щодо прийняття рішень, стандартизовані правила і процедури, механізми контролю та обліку.

Висновок

Таким чином можна зробити наступні висновки:

Бюрократія -- адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність

Спочатку "бюрократія" як термін застосовувався тільки щодо державних чиновників, однак поступово поширив своє значення загалом на великі організації.

Згідно з Вебером, у сучасних країнах розростання бюрократії є неминучим; бюрократична влада є єдиним способом дати раду адміністративним потребам великомасштабних соціальних систем.

У новітні часи публічну службу починають трактувати як бюрократію - інструмент, за допомогою якого в конкретних соціальних умовах проводиться власна воля держави

В Україні не існує нормативних актів щодо викорінювання бюрократизму і методик визначення збитків від його наслідків. Потрібний Закон «Про заходи для викорінювання бюрократизму», у якому варто визначити сутність, зміст, наслідки, умови зародження бюрократизму; вказати заходи щодо запобігання причинам його зародження. Для реалізації закону необхідною є програма, де будуть визначені конкретні соціально-економічні, правові та інші заходи для недопущення й усунення умов і наслідків бюрократизму. Програма стане комплексним документом, і до її розроблення варто залучити вчених і практиків-юристів, економістів і фахівців у сфері управління. Програма повинна бути фінансово забезпечена і затверджена Верховною Радою. Необхідно враховувати й обчислювати втрати від бюрократизму, а тому є корисною методика обліку і визначення збитків від негативних наслідків фактів бюрократизму.

Список використаної літератури

1. Піча В.М. Політологія: Навч. посібник. - К: Каравела, 2001. - 326 с.

2. Політологія/ за ред. О.В. Бабкіної. - К: Академія, 2003. - 526 с.

3. Кирилюк Ф.М. Політологія: Навч. посібник. - К:Знання, 2003. - 403 с.

4. Політологія: Наука про політику. - К: Ідея, 2002. - 290 с.

5. Соціологія - Танчин I.3. Навч. посібник.- К.: Знання. - 2008. - 351 с.

6. http://politics.ellib.org.ua/pages-112.html

7. http://pidruchniki.ws

8. http://the-law.at.ua

9. http://library.if.ua/book/112/7576.html

10. http://uk.wikipedia.org

Размещено на Allbest.ru