Несмотря на проводимые реформы значительного улучшения дел в сфере исполнительного производства не произошло. Главной проблемой, как справедливо отмечает В.В. Ярков, остается низкая исполнимость судебных и иных предъявляемых к исполнению решений во многих субъектах Российской Федерации. В частности, в Уральском федеральном округе в 2003 г. фактическим исполнением исполнительного документа оканчивалось лишь около 30% исполнительных производств [53. с.293].

В 2008 г. в Республике Кабардино-Балкария по оконченным производствам фактическая сумма взыскания составила 3,4%, в Москве - 2,9, в Республике Калмыкия - 2,6, в Чукотском автономном округе и Читинской области - менее 2%. Большинство оконченных исполнительных производств завершалось, по существу, составлением акта о невозможности взыскания задолженности из-за отсутствия имущества у должника. В Москве по этой причине окончено около 82% исполнительных производств, в Чукотском автономном округе - 69, в республике Кабардино-Балкария и на Алтае - около 67% [47. с.4].

По данным ФССП России, в последнее время удалось значительно улучшить показатели деятельности органов принудительного исполнения. Планировалось, что в 2009 г. процент исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, составит 54,6%. Прогнозируемые результаты были достигнуты в Центральном (среднее значение составило 54,8%), Приволжском (55,6%), Южном (63,4%) федеральных округах.

Неисполнение судебных и иных юрисдикционных актов не только нарушает права граждан и организаций, но и порождает ряд других негативных явлений. Прежде всего дискредитируются судебная и исполнительная власти, укрепляется неверие во всеобщий правопорядок в государстве [40. с.62].

Важным фактором, требующим пристального внимания к системе принудительного исполнения, является постоянно увеличивающееся количество жалоб, поданных в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) против России в связи с неисполнением юрисдикционных актов ФССП. Только в 2004 г. и I квартале 2005 г. в ФССП России от Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека поступили материалы по 86 жалобам, которые касаются исполнительного производства [38. с.12-14]. По решениям ЕСПЧ Российская Федерация выплатила в 2002 г. 11 000 евро, в 2003 - 10 000 евро, в 2004 - 566 072 евро, в 2005 г. - 614 733 евро, 5 540 ф. ст., 140 546 руб. 25 коп. [10]. Динамика увеличения ежегодно выплачиваемых сумм также свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов исполнения юрисдикционных актов.

Выбирая направление дальнейшего развития института принудительного исполнения, следует вначале решить, надо ли сохранять действующую модель системы исполнения юрисдикционных актов либо пора перейти к иной модели, обеспечивающей более эффективное решение задач, стоящих перед уполномоченными органами.

В настоящее время в различных правовых системах сложились три основные модели организации принудительного исполнения: публично правовая, частноправовая и смешанная (публично-правовая с элементами частноправовой). За основу классификации берется способ организации профессии судебного пристава-исполнителя, а также возможности и пределы участия негосударственных организаций в исполнительном производстве.

В связи с известными недостатками публично-правовой и смешанной систем все большее внимание привлекает частноправовая организация исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов.

Частноправовая организация принудительного исполнения судебных решений и иных юрисдикционных актов характеризуется тем, что профессия судебного исполнителя организована на либеральной основе, судебный исполнитель является свободным профессионалом, самостоятельно организующим свою деятельность и несущим при этом полную имущественную ответственность за ее результаты [41. с.29]. Подобным образом организованы системы принудительного исполнения Франции, а также Бельгии, Венгрии, Греции, Италии, Литвы, Люксембурга, Нидерландов, Польши, Португалии, Эстонии и ряда других стран, воспринявших французскую систему организации либеральных юридических профессий, как правило, без существенных изменений. Судебный исполнитель при такой модели организации системы принудительного исполнения наделяется полномочиями от имени государства, назначается на должность министром юстиции и действует в рамках законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур. Он действует под контролем суда (специального судьи по исполнению), прокуратуры, важную роль при этом играют профессиональные организации (объединения) судебных исполнителей. Такая система более приспособлена к потребностям общества и государства, к осуществлению хозяйственной деятельности субъектами гражданского оборота, она гарантирует своевременное исполнение актов органов гражданской юрисдикции обязанными лицами и обеспечивает в большей степени защиту прав взыскателей. Все это и обусловливает, на наш взгляд, ее привлекательность для многих стран, реформирующих свои системы принудительного исполнения (Белоруссии, России, Украины и др.).

Несомненно, частноправовая организация системы принудительного исполнения заслуживает пристального внимания. Важно осознавать, что переход к альтернативной (либеральной) модели организации органов принудительного исполнения имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К числу первых, несомненно, можно отнести то, что государство снимает с себя бремя финансирования органов принудительного исполнения, и оно ложится исключительно на должников. Данная модель предполагает оплату результатов деятельности судебного пристава-исполнителя не за счет средств федерального бюджета, а ставит ее в прямую зависимость от результатов его деятельности, направленной на исполнение юрисдикционных актов, что позволит повысить эффективность системы принудительного исполнения.

Но не исключены и отрицательные последствия: злоупотребления со стороны судебных приставов-исполнителей, которые будут стремиться к получению как можно большей прибыли; угроза еще большей криминализации этого сегмента правовой деятельности ввиду важности профессиональных функций судебного пристава-исполнителя и возможности получения через него информации о деятельности должника и его платежеспособности. Поскольку исполнение юрисдикционных актов - неотъемлемая (составная) часть механизма защиты нарушенных прав граждан и организаций, нельзя не учитывать и то, что введение института частных судебных приставов-исполнителей может привести к значительному увеличению их доходов по сравнению с доходами представителей других юридических профессий, в частности судей, что может повлечь за собой снижение престижа профессии судьи.

Одной из последних стран, внедривших французскую модель исполнительного производства, является Литва. С января 2003 г. литовские судебные исполнители перестали быть государственными служащими, получив статус "свободных профессионалов" на основе Закона о судебных исполнителях.

Ввиду масштабности реформирования института судебных исполнителей Литвы пока еще сложно оценивать результаты реформы, однако, как отмечает В. Некрошюс, одна положительная тенденция уже ясно видна: "Если до реформы Министерство юстиции буквально наводняли жалобы взыскателей на бездействие судебных исполнителей, то теперь таких жалоб практически нет. Более того, резко увеличилось число жалоб, в которых высказывается недовольство по поводу слишком большой активности судебных исполнителей". Повышение престижа профессии судебного исполнителя - несомненно, не менее значимый результат реформы органов принудительного исполнения Литвы. На наш взгляд, правильное решение реформаторов - полная ликвидация, а не реорганизация института государственного исполнения Литвы, поскольку именно такой подход позволил сформировать новый корпус судебных исполнителей, подтвердивших свой высокий профессиональный уровень в ходе конкурса, объявленного министром юстиции.

Несомненно, опыт Литвы заслуживает изучения и осмысления и может в определенной степени быть учтен при обсуждении реформирования системы принудительного исполнения России.

Изучив зарубежный опыт функционирования органов принудительного исполнения, латвийские законодатели в качестве основы формируемого нового института судебных исполнителей взяли французскую модель исполнения.

В настоящее время система принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов России характеризуется тем, что отдельные функции, весьма значимые для процесса принудительного исполнения, переданы организациям и лицам, не входящим в систему государственных органов и органов местного самоуправления. По мнению ряда исследователей, подобное сочетание публично-правового и частноправового начал в исполнительном производстве "позволяет сосредоточиться государственным органам - Федеральной службе судебных приставов - на публично-правовых функциях, а именно принудительном исполнении, привлекая в данную сферу коммерческие организации, которые в конечном счете работают под контролем государства, поскольку заинтересованные лица всегда вправе обратиться в случае нарушения или оспаривания их прав и законных интересов с иском в суд". Представляется, что такая либерализация института принудительного исполнения привела лишь к значительному увеличению расходов на исполнение, разрастанию структур, которые мало заинтересованы в повышении эффективности исполнения судебных и иных юрисдикционных актов. Налицо высокий уровень криминализации приватизированного сегмента в сфере исполнительного производства, в частности, реализация арестованного имущества в настоящее время фактически находится вне контроля государства и не отвечает интересам ни взыскателей, ни должников.

При разработке проекта Исполнительного кодекса большинство членов рабочей группы пришли к выводу о преждевременности нормативной реализации идеи об организации профессии судебного пристава-исполнителя в форме либеральной, свободной деятельности, когда государство снимет с себя бремя финансирования и имущественной ответственности за деятельность судебных приставов-исполнителей, а ограничивается лишь функциями лицензирования, контроля, установления правил принудительного исполнения. Вместе с тем было высказано суждение о том, что в будущем такая концепция при наличии всех предпосылок (экономических, социальных, политических и др.) может быть реализована в России).

Мнение о возможности "приватизации" отдельных видов правореализационной и правоприменительной деятельности, в том числе и в сфере исполнительного производства, было впервые высказано В.В. Ярковым. Он полагает, что "приватизация правоприменительной деятельности является одним из наиболее перспективных направлений развития системы гражданской юрисдикции", а "в дальнейшем и сама система исполнения может быть организована аналогично системе нотариата", и отмечает, что "приватизация" сферы нотариата при сохранении публичного контроля уже привела к тому, что потребности в нотариальных действиях практически полностью удовлетворены.

Е.Н. Кузнецов, развивая идеи В.В. Яркова о возможной "приватизации" в сфере исполнительного производства и исследовав статус судебного исполнителя во Франции, пришел к выводу о целесообразности установления в России статуса французских судебных исполнителей как "свободных профессионалов", поскольку такая система исполнительного производства более эффективна в связи с прямой заинтересованностью судебных исполнителей в быстром, правильном и полном взыскании долга. Данный автор предлагает в качестве эксперимента предоставить самостоятельный статус некоторым судебным исполнителям, выведя их из системы органов государственной власти.

С предложением "допустить в исполнительный процесс частный элемент - частных приставов, исполняющих юрисдикционные акты по договору", выступала О.В. Исаенкова, но, предвидя неизбежную критику, она не предложила проект соответствующего закона.

На наш взгляд, предпосылки для внедрения частной модели добровольного и принудительного исполнения юрисдикционных актов, или, пользуясь предложенной В.В. Ярковым терминологией, для "приватизации" в сфере исполнительного производства, в России уже имеются.

Наиболее приемлемой представляется организация системы добровольного и принудительного исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов по типу института адвокатуры, а не института нотариата.

3.2 Совершенствование порядка исполнения судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны

В Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2008-2010 гг. одними из основных принципов бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу названы повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе и усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов.

Одним из ярких примеров, демонстрирующих взаимозависимость этих явлений, является процесс исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ Об исполнительном производстве условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определен в Бюджетном кодексе РФ, где установлена зависимость порядка исполнения судебных актов от правовой природы возникновения обязательства: в первом случае это денежное обязательство бюджетного учреждения, во втором - обязательство вследствие причинения вреда и иные иски к казне.

По указанному основанию организация исполнения судебных актов возлагается:

- на орган Федерального казначейства, в котором должнику открыты и ведутся лицевые счета получателя средств федерального бюджета и в который направляется судебный акт; исполнение осуществляется за счет имеющихся лимитов бюджетных обязательств / объемов финансирования должника либо - в случае их недостаточности - за счет средств федерального бюджета, выделяемых должнику вышестоящим распорядителем для исполнения судебного акта;

- на Министерство финансов РФ, исполняющее судебное постановление за счет средств федерального бюджета, которые предусмотрены для исполнения судебных актов законом о бюджете на соответствующий год.

Несмотря на имеющиеся процедурные различия, по своему экономическому содержанию механизмы взыскания однородны. Производя взыскание как за счет казны, так и за счет средств федерального бюджета, конечные правоприменители - Минфин России и Федеральное казначейство - осуществляют выплаты из ассигнований, предусмотренных для исполнения судебных актов законом о бюджете на соответствующий год.

Рис. 3.1 - Действующий механизм исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание с казны Российской Федерации

Необходимо отметить, что определение понятия «казна» в Гражданском кодексе РФ дано в отрыве от реального бюджетного устройства и правового положения федерального имущества. Не способствуют пониманию правовой природы казны и противоречивые нормы Кодекса, определяющие казну и как субъект, и как объект правоотношений. Поэтому данное Гражданским кодексом определение казны неактуально для органа, исполняющего судебные акты, которые предусматривают взыскание за счет средств казны. Для конечного правоприменителя указание в резолютивной части судебного акта на взыскание за счет средств казны является своего рода маркером средств федерального бюджета - целевой статьи, по которой отражаются расходы по исполнению судебных актов.

Вместе с тем последствия, обусловленные совокупностью исполнения судебных актов и представлением Российской Федерации Минфином России, имеют принципиальное значение для системы исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы страны. Если предъявление исполнительного листа к счету бюджетного учреждения является дисциплинирующим воздействием и мерой реагирования на неисполнение им своего обязательства, то в случае взыскания вреда, причиненного тем же бюджетным учреждением - органом государственной власти, механизм обратной связи полностью нивелирован и подменен обязанностью Минфина России представлять интересы Российской Федерации в суде с последующим исполнением судебного акта. Таким образом, в механизме исполнения судебных актов имеется источник принципиальных противоречий, обусловленных возложением на Минфин России гражданским и бюджетным законодательством взаимоисключающих функций:

- правоустанавливающей функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию порядка исполнения судебных актов по данной категории дел;

- функции представителя Российской Федерации по делам о взыскании вреда и иным искам к казне в суде;

- функции органа, исполняющего судебные акты.

Это обусловливает отсутствие мотивации и соответственно неэффективность представления главными распорядителями средств федерального бюджета и подведомственными получателями интересов Российской Федерации в суде.

Для причинителей вреда - органов государственной власти казна стала бездонной бочкой, где исчезают все судебные акты, порождаемые реализацией их властных полномочий. Более того, Минфин России и территориальные органы Федерального казначейства выступают в роли бесплатных адвокатов правоохранительных и силовых ведомств, которые, не имея прямого процессуального интереса, допускают ненадлежащее представление интересов Российской Федерации в суде, поскольку взыскание в любом случае будет произведено с Минфина России за счет казны и не повлечет за собой никаких негативных последствий.

В этих условиях представление интересов Российской Федерации по делам о признании незаконными действий правоохранительных и ряда других органов, являющихся основными причинителями вреда, объективно не может быть надлежащим ни с точки зрения качества, ни с точки зрения организации в силу того, что Минфин России и Федеральное казначейство не в состоянии оценить правомерность их действий для выработки обоснованной позиции в суде.

В судах общей юрисдикции подобная ситуация доведена до абсурда: судьи самостоятельно, вопреки волеизъявлению истца о взыскании вреда с органа, причинившего вред, в качестве ответчика привлекают Минфин России, причем нередки случаи, когда министерство узнает о произведенном взыскании из предъявленного исполнительного документа.

В действующем законодательстве предусмотрен инструментарий, позволяющий добиться существенного усиления ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за эффективность бюджетных расходов и повысить эффективность исполнения судебных актов. Так, ст. 125 ГК РФ дает государственным органам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам в рамках компетенции, которая установлена актами, определяющими статус этих органов, а также по специальному поручению право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Статья 158 БК РФ возлагает на главного распорядителя средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования обязанность выступать в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного само управления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности и предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.

Вносимые в гражданское и бюджетное законодательство изменения должны быть синхронизированы: обязанность представления интересов Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий, и иным искам к казне следует возлагать непосредственно на бюджетное учреждение, причинившее вред (рис. 3.3), либо - опосредованно - на главного распорядителя средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности. В первом случае такой порядок потребует отлаженного взаимодействия получателя с вышестоящим распорядителем средств федерального бюджета для своевременного выделения бюджетных ассигнований в целях исполнения судебного акта. Во втором случае понадобится усиление методической работы по обеспечению представления интересов главного распорядителя средств федерального бюджета подведомственными получателями, на которых в итоге ляжет эта обязанность, по аналогии с представлением интересов Министерства финансов РФ и Федерального казначейства территориальными органами Федерального казначейства

Функцию организации исполнения судебных актов по обязательствам вследствие причинения вреда и иным искам к казне предполагается возложить на Федеральное казначейство, на практике показавшее самую высокую среди государственных органов, исполняющих судебные акты, эффективность организации их исполнения, сохранив за Минфином России правоустанавливающую функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере исполнения судебных актов указанной категории дел.

Рассмотренные выше пути повышения эффективности расходования бюджетных средств и исполнения судебных актов показаны применительно к федеральному уровню, но в равной степени могут использоваться и на других уровнях бюджетной системы страны.

3.3 Реализация имущества должника на торгах

Торги как самостоятельный правовой институт известен уже давно. Потребность в проведении обязательных торгов стала очевидна еще в Древнем Риме (к примеру, при аренде городских земель). Современное законодательство также определяет условия, при которых проведение торгов является обязательным. Речь, в частности, идет об исполнительном законодательстве, которое определяет торги в качестве одной из форм реализации имущества должника.

В свое время с принятием Закона об исполнительном производстве 1997 г. связывались большие надежды. Однако уже тогда многие исследователи обоснованно обращали внимание на неотражение в нем очень важных процедур, связанных с порядком проведения торгов.

В настоящее время законодательство в этой сфере существенно обновлено. 2 октября 2007 г. был подписан новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который вступил в силу с 1 февраля 2008 г.

Изменения коснулись многих аспектов исполнительного производства. Исключением не стал и институт принудительной реализации имущества должника на торгах. В целом его регламентация в нормах Закона об исполнительном производстве 2007 г. стала более детальной. Если Закон об исполнительном производстве 1997 г. содержал лишь две статьи (ст. 62, 63), прямо посвященных вопросам проведения торгов в рамках исполнительного производства, то в Законе об исполнительном производстве 2007 г. выделена самостоятельная глава 9 "Реализация имущества должника на торгах", включающая в себя пять статей.

Обновленное законодательство значительно расширило перечень случаев, в которых имущество должника подлежит реализации на торгах (п. 1 ст. 87 Закона об исполнительном производстве 2007 г.). Полагаю, можно говорить о наметившейся тенденции к перераспределению форм реализации имущества - от комиссионных начал произошел сдвиг к проведению публичных торгов, что, безусловно, заслуживает одобрения, поскольку позволит снизить вероятность реализации имущества по явно заниженным ценам.

Закон об исполнительном производстве 1997 г. не содержал указаний относительно предпочтительной формы проведения торгов (предлагались аукцион или конкурс). Подобные уточнения были закреплены лишь на подзаконном уровне. Так, в п. 16 приказа Минюста России от 3 июля 1998 г. N 76 "О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций" (далее - Приказ Минюста N 76), утвердившего временную инструкцию, устанавливалось, что реализация арестованной дебиторской задолженности производится на торгах, проводимых продавцом в форме открытых аукционов. В то же время в п. 2.2 "Порядка организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, а также конфискованного, бесхозяйного и иного имущества, обращенного в собственность Российской Федерации", утвержденного распоряжением РФФИ от 29 ноября 2001 г. N 418 (далее - Распоряжение РФФИ N 418), закреплялось правило, согласно которому торги могут быть как открытыми, так и закрытыми и проводиться в форме аукциона, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами, - в форме конкурса. В пункте 6 ст. 57 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" указывалось, что выигравшим публичные торги признается лицо, предложившее на публичных торгах наиболее высокую цену за продаваемое имущество, на основании чего можно заключить, что в данном случае предполагалось проведение аукциона.

Отсутствие в Законе об исполнительном производстве 1997 г. четкого указания о том, какие именно торги должны проводиться в рамках исполнительного производства, являлось очевидным пробелом. Такая недоработка законодателя повлекла неизбежные вольности трактовок: некоторые авторы утверждали, что судебный пристав-исполнитель вправе избрать любую форму проведения торгов.

В статье 87 Закона об исполнительном производстве 2007 г. предусмотрено, что путем проведения открытых торгов в форме аукциона подлежат принудительной реализации:

- недвижимое имущество;

- ценные бумаги (за исключением инвестиционных паев открытых паевых инвестиционных фондов, а по решению судебного пристава-исполнителя - также инвестиционных паев интервальных паевых инвестиционных фондов). В этом случае для их реализации судебный пристав-исполнитель предъявляет требования к управляющей компании об их погашении (п. 5 ст. 87);

- имущественные права;

- заложенное имущество, на которое обращено взыскание для удовлетворения требований взыскателя, не являющегося залогодержателем;

- предметы, имеющие историческую и художественную ценность;

- вещи, стоимость которых превышает 500 тыс. руб., включая неделимую, сложную вещь, главную вещь и вещь, связанную с ней общим назначением (принадлежность).

В отдельных случаях на торгах реализуется и дебиторская задолженность (ст. 76 Закона об исполнительном производстве 2007 г.).

С учетом целей реализации имущества в рамках исполнительного производства речь, действительно, должна идти именно об аукционе, главным предназначением которого является получение наибольшей суммы за имущество для погашения предъявленных к должнику требований. Кроме того, для формирования справедливой цены по общему правилу доступ на торги должен быть открытым. Однако законодатель опрометчиво не предусмотрел возможность проведения и закрытых аукционов, вполне оправданных в ситуациях, когда принудительной реализации подлежат акции закрытого акционерного общества или, допустим, имущество, ограниченное в обороте.

Закон об исполнительном производстве 1997 г. не содержал специальных положений относительно способов размещения информации о реализуемом на торгах имуществе. Отсылки к гражданскому законодательству также не добавляли ясности в этом вопросе, так как и там не имелось подобных правил. Судебная же практика свидетельствовала о том, что ненадлежащая форма доведения информации, содержащейся в извещении, сама по себе может послужить основанием признания торгов недействительными. Известны случаи распространения извещений о проведении торгов по радио. И хотя вся необходимая в соответствии с п. 2 ст. 448 ГК РФ информация при этом оглашалась, суды при рассмотрении ряда дел сделали вывод о ненадлежащей форме извещения о торгах. Обосновывалось данное мнение тем, что подобная информация значительна по объему, сложна для восприятия на слух, в связи с чем требуется более определенная ее фиксация [12].

К достоинствам Закона об исполнительном производстве 2007 г. можно отнести установление в его ст. 87 положения, согласно которому при реализации имущества на торгах специализированная организация обязана размещать информацию о реализуемом имуществе в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (т.е. сети Интернет), а также в печатных средствах массовой информации [13].

Существенным недостатком прежнего законодательства в сфере исполнительного производства было отсутствие законодательно установленных оснований объявления торгов несостоявшимися. В этой ситуации приходилось ссылаться на общую норму п. 5 ст. 447 ГК РФ, в которой содержалось единственное основание - участие в торгах только одного участника. На подзаконном уровне упомянутая временная инструкция, утвержденная Приказом Минюста N 76, содержала два, а Распоряжение РФФИ N 418 - пять оснований для признания торгов несостоявшимися.

В Закон об исполнительном производстве 2007 г. введена ст. 91 «Объявление торгов несостоявшимися», которая закрепляет общие для всех случаев основания. Организатор торгов объявляет торги несостоявшимися в следующих случаях:

- заявки на участие в торгах подали менее двух лиц;

- на торги не явились участники торгов либо явился один участник торгов;

- из явившихся участников торгов никто не сделал надбавки к начальной цене имущества;

- лицо, выигравшее торги, в течение пяти дней со дня проведения торгов не оплатило стоимость имущества в полном объеме.

Положительным моментом является также установление Законом об исполнительном производстве 2007 г. сроков назначения вторичных торгов при объявлении несостоявшимися первоначальных. Ранее указанный срок законодательством не регламентировался вовсе, что вело к многочисленным злоупотреблениям. Сейчас в п. 1 ст. 92 Закона об исполнительном производстве 2007 г. закреплено, что в случае объявления торгов несостоявшимися организатор торгов не ранее десяти дней, но не позднее одного месяца со дня объявления торгов несостоявшимися назначает вторичные торги.

Практика применения Закона об исполнительном производстве 1997 г. выявила следующую проблему. При реализации на торгах объекта незавершенного строительства, не прошедшего процедуру государственной регистрации права собственности на него, регистрирующие органы отказывали покупателю в государственной регистрации его прав, ссылаясь на то, что до продажи с публичных торгов в порядке исполнительного производства право собственности должника на объект незавершенного строительства не было зарегистрировано в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [14, 15]. Суды, придерживаясь схожей позиции, указывали, что в этой ситуации регистрировать право собственности на данный объект должен либо сам должник, либо судебный пристав-исполнитель [16]. Однако если должник не предпринимал никаких действий, направленных на государственную регистрацию объекта незавершенного строительства, на судебного пристава-исполнителя прежний закон не возлагал прямой обязанности осуществлять государственную регистрацию объекта незавершенного строительства. Хотя в Законе об исполнительном производстве 1997 г. и говорилось, что на стадии подготовки торгов судебный пристав-исполнитель должен приложить к заявке "документы, характеризующие объект недвижимости" (п. 3 ст. 62), однако столь нечеткая формулировка позволяла, как показала практика, не представлять документы, свидетельствующие о государственной регистрации прав на указанный объект.

Законодатель учел выявленные недостатки. В статье 89 Закона об исполнительном производстве 2007 г. уточняется, что к заявке судебного пристава-исполнителя прилагаются "правоустанавливающие документы и документы, характеризующие объект недвижимости". Теперь в законе прямо указывается на необходимость представления правоустанавливающих документов (свидетельства о праве собственности), что предполагает обязательность государственной регистрации объекта незавершенного строительства на основании постановления судебного пристава-исполнителя о проведении государственной регистрации права собственности на имущество.

Однако в новом законе прямо не прописана обязанность судебного пристава-исполнителя обращаться в регистрирующий орган для проведения государственной регистрации права собственности должника на имущество. В пункте 1 ст. 66 Закона об исполнительном производстве 2007 г. упоминается лишь о том, что пристав вправе обратиться в данные органы для проведения государственной регистрации права собственности должника на имущество, иного имущественного права, принадлежащего ему и подлежащего государственной регистрации, в целях последующего обращения взыскания на него. Думается, логичнее было бы закрепить обязанность пристава обращаться в регистрирующий орган для осуществления регистрации указанного имущества в целях последующего обращения взыскания на него при отсутствии или недостаточности у должника иного имущества или имущественного права, на которое может быть обращено взыскание.

По-иному все обстоит с государственной регистрацией права собственности на недвижимое имущество, в том числе объекты незавершенного строительства (см. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), или государственной регистрацией товарного знака (ст. 1480 ГК РФ). Данные виды государственной регистрации имеют правоустанавливающий (правоподтверждающий) характер, и их осуществление служит обязательной предпосылкой возникновения у должника соответствующего права, без которого невозможно последующее обращение взыскания на указанное имущество или имущественное право. При этом отсутствие государственной регистрации по общему правилу в принципе не позволяет имуществу или имущественному праву участвовать в гражданском обороте. Таким образом, очевидно несовершенство правового регулирования вопросов, связанных с обращением судебного пристава-исполнителя в регистрирующий орган.

Можно утверждать, что едва ли Закон об исполнительном производстве 2007 г. решил большую часть проблем, возникающих при проведении торгов в рамках исполнительного производства. Так, в этом акте, как и в Законе об исполнительном производстве 1997 г., отсутствуют специальные нормы об отложении (отмене) торгов, хотя необходимость в этом на практике постоянно возникает (приостановление исполнительного производства после опубликования извещения о проведении торгов, удовлетворение иска собственника об исключении имущества из описи, полное погашение дебиторской задолженности, выставленной на торги, и др.).

В условиях отсутствия законодательной регламентации данного вопроса единственный выход предлагался в Распоряжении РФФИ N 418, которое устанавливает процедуру приостановления подготовки и проведения торгов организатором торгов. Возникает вопрос о том, обязан ли организатор в соответствии с п. 3 ст. 448 ГК РФ при отказе от проведения торгов позднее чем за 3 дня до наступления объявленной даты возмещать несостоявшимся участникам понесенный ими реальный ущерб.

При этом следует подчеркнуть, что п. 6 ст. 447 ГК РФ допускает применение ст. 448, 449 ГК РФ к торгам, проводимым в порядке исполнения решения суда, если иное не предусмотрено процессуальным законодательством. "Иное" в Законе об исполнительном производстве 2007 г., равно как и в процессуальных кодексах, не предусмотрено.

Таким образом, исходя из систематического толкования норм ГК РФ и Закона об исполнительном производстве 2007 г., организатор торгов обязан возмещать реальный ущерб, однако вполне очевидно, что отмена (отложение) в этой ситуации имеет вполне правомерный характер, а значит буква закона расходится с его духом.

Кроме того, к сожалению, в Законе об исполнительном производстве 2007 г. не появилось общей нормы, определяющей минимальный и максимальный размеры вносимого заявителем для участия в торгах задатка. В Распоряжении РФФИ N 418 установлено, что размер задатка не может быть менее 10% от минимальной начальной цены имущества (минимальной цены дебиторской задолженности), за исключением случаев реализации имущества, заложенного по договору об ипотеке. В последнем случае размер задатка не может превышать 5% от минимальной начальной цены заложенного имущества, что согласуется с п. 4 ст. 57 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)». Таким образом, для принудительно реализуемого на торгах имущества по общему правилу не установлен максимальный размер задатка, а для реализуемого имущества, заложенного по договору об ипотеке, - минимальный, что создает определенную нестабильность. В результате возникают ситуации, при которых возможны недобросовестные действия, направленные на ограничение круга потенциальных участников торгов, так как внесение задатка может потребовать отвлечения значительных свободных денежных средств на весьма продолжительный период. Представляется, что необходимо установить общие пределы размера задатка в Законе об исполнительном производстве 2007 г.

Новый Закон об исполнительном производстве не решил и еще одну проблему, тесно связанную с признанием торгов недействительными. Так, в соответствии со ст. 93 Закона об исполнительном производстве 2007 г. торги могут быть признаны недействительными по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ. В свою очередь, п. 1 ст. 449 ГК РФ закрепляет положение, согласно которому торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. С одной стороны, формулировка данной статьи свидетельствует о том, что нарушены могут быть правила проведения торгов, содержащиеся лишь в законе, причем не только в ГК РФ, но и в других законах, в том числе в законе об исполнительном производстве. С другой стороны, в отличие от Закона об исполнительном производстве 1997 г., прямо указывающего на то, что порядок проведения торгов определяется только ГК РФ (п. 2 ст. 63), Закон об исполнительном производстве 2007 г. в п. 2 ст. 90 устанавливает, что данный порядок торгов определяется ГК РФ, законом об исполнительном производстве, иными федеральными законами и постановлениями Правительства РФ.

Отсюда, вероятнее всего, следует, что пока еще действующее Распоряжение РФФИ N 418, утвердившее порядок организации и проведения торгов по продаже арестованного и изъятого имущества, будет заменено соответствующим постановлением Правительства РФ. Однако и порядок, утвержденный Распоряжением РФФИ N 418, и постановление Правительства РФ - все они являются подзаконными нормативными правовыми актами, следовательно, с формальной точки зрения их нарушение не может повлечь признание торгов недействительными в силу прямой диспозиции п. 1 ст. 449 ГК РФ. Кроме того, правовая позиция судебных органов по данному вопросу весьма неоднозначна. В некоторых случаях суды отказывают в иске со ссылкой на то, что торги могут быть признаны недействительными лишь вследствие нарушения правил, установленных законом, а в других - признают их недействительными при нарушении положений, к примеру, временной инструкции. В подобной ситуации целесообразно руководствоваться разъяснениями, содержащимися в постановлении Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Так, в п. 27 указанного постановления сказано, что публичные торги, проведенные в порядке, установленном для исполнения судебных актов и актов других органов, могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица в случае нарушения правил проведения торгов, установленных законом.

К сожалению, Закон об исполнительном производстве 2007 г. не снял существующую проблему и даже не предложил путей ее разрешения. Полагаю, здесь возможны два варианта. Во-первых, можно было бы предусмотреть в Законе об исполнительном производстве 2007 г. порядок проведения торгов и тем самым согласовать его с положениями ст. 449 ГК РФ. Однако с учетом объективной необходимости в достаточно детальной регламентации порядка проведения торгов произойдет, на мой взгляд, неоправданное увеличение объема Закона об исполнительном производстве 2007 г. Во-вторых, можно внести изменения собственно в п. 1 ст. 449 ГК РФ, дополнив его указанием не только на закон, но и на постановление Правительства РФ как на нормативный правовой акт, нарушение содержащихся в котором правил проведения торгов может повлечь признание их недействительными. Последний вариант представляется оптимальным, однако Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" он реализован не был.

Высказанные соображения и замечания, безусловно, не исчерпывают весь спектр вопросов, возникающих при реализации имущества должника на торгах. Тем не менее, обновленное законодательство об исполнительном производстве является шагом вперед в этой сфере. Необходимо принять еще ряд подзаконных нормативных правовых актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исполнительное производство занимает особое место в системе права. Значение норм, его составляющих трудно переоценить.

В основе законодательства об исполнительном производстве лежат конституционные нормы, гарантирующие государственную, в том числе и судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 ч.1; ст. 46 ч. 1 и 2 Конституции РФ). Защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» определяет, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судов и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом (ч. 1 и 2 ст. 6).

Исполнительное производство является разновидностью правоприменительного процесса, включающего в себя материальную и процессуальную сторону. Это определяется тем, что, во-первых, конечной целью исполнительного производства выступает защита нарушенного права, при этом право является материальной составляющей правоприменительных отношений, а во-вторых, деятельность по его защите или исполнению решения компетентного органа или должностного лица представляет собой процессуальную сторону данного отношения, протекающую с учетом основных принципов юридического процесса.

Анализ гражданско-процессуальных отношений, административно-правовых и отношений в сфере исполнительного производства показал, что исполнительное производство имеет свою специфику, не позволяющую рассматривать его частью гражданского и административного процесса.

Исполнительное производство представляет собой самостоятельную отрасль права с особым предметом и методом правового регулирования.

Предметом исполнительного производства являются общественные отношения, возникающие в связи с принудительным осуществлением решений компетентных органов судебным приставом-исполнителем.

Метод правового регулирования в исполнительном производстве сочетает в себе императивные и диспозитивные начала, что свойственно в большей или меньшей степени всем процессуальным отраслям права. Однако можно выделить и свой специфический метод воздействия на общественные отношения в этой сфере - это восстановительно-обязывающий метод. Определение данного метода как специфического, присущего исполнительному производству не означает игнорирование диспозитивных начал, а лишь акцентирует внимание на основном способе государственного воздействия на общественные отношения, складывающиеся в исполнительном производстве.

Под исполнительным производством предлагается понимать вид процессуальной деятельности, протекаемой в установленном законом порядке, осуществляемой как органами принудительного исполнения, так и иными органами и организациями, исполняющими требования исполнительных документов в целях восстановления и защиты нарушенных прав

История исполнительного производства в России берет свое начало в XVI в. На протяжении столь долгого времени его существования полномочия по обеспечению исполнения решений судебных и иных органов переходили от судебных органов к органам исполнительной власти. В конце 90-х гг. XX в. функции контроля за принудительным осуществлением исполнительных документов закрепились за исполнительной ветвью власти. В 1997 г. были приняты основополагающие в этой сфере законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Однако, помимо этих двух базовых законов в систему законодательства об исполнительном производстве входили (и продолжают входить) нормы сразу нескольких отраслей (гражданского, административного, арбитражного, уголовного и др.), что и являлось отчасти причиной пробельности и коллизионности норм, регулирующих данную сферу.

В связи с этим многими авторами неоднократно ставился вопрос о создании Исполнительного кодекса. Еще в 2000 г. была создана рабочая группа по совершенствованию законодательства о судебной системе РФ, которая осуществляла подготовку кодекса.

2 октября 2007 года был принят новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который вступил в силу с 1 февраля 2008 г. Данный закон повлек за собой утрату юридической силы действовавшего в течение более 10 лет Федерального закона от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ с аналогичным названием и предметом регулирования, а также отдельных положений ряда других федеральных законов. Новый Закон устраняет многочисленные пробелы и коллизии в правовом регулировании исполнительного производства, не меняя при этом основных начал, на которых строилось предшествующее законодательство.

Основным достоинством принятого закона следует считать более детальную регламентацию действий всех участников исполнительного производства, а также уменьшение количества отсылочных норм, существовавших в предшествующем законе, что затрудняло пользование им.

К положительным чертам, характеризующим принятый закон, следует отнести: расширение круга источников права, используемых при регулировании отношений в рассматриваемой сфере, закрепление принципов исполнительного производства и т.д.

Однако в связи с указанными достоинствами, обращается внимание и на недостатки. Так, в новом законодательстве не получил разрешение вопрос о возможности регулирования отношений в сфере исполнительного производства правовыми актами органов власти субъектов РФ, не были выделены в самостоятельный раздел стадии исполнительного производства, отсутствуют среди мер ответственности, специфические процессуальные санкций, которые следовало бы закрепить в законодательном порядке по отношению к взыскателю и др.

Для создания стройной и четкой системы законодательства в сфере принудительного исполнения необходимо учитывать как его самостоятельный характер, так и процессуальные особенности, связанные с теми принципами, на которых оно построено и со строгой последовательностью в осуществлении исполнительных действий, то есть стадиями исполнительного производства.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. ст.3012.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Российская газета. 1998. 12 августа.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. ст. 3301.

4. Гражданский Процессуальный Кодекс РСФСР: принят Верховным Советом РСФСР 11 июня 1964г.// Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. ст.407 (ныне утратил силу).

5. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. с. 4532.

6. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993.

7. Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. № 17. ст. 1999.

8. Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583 "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы" // СЗ РФ. 2006. № 41. ст. 4248.

9. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 30 августа 2007 г. N Ф04-5334/2007(37075-А46-11)) // Вестник ВАС РФ. 2007. № 16.

10. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 января 2007 г. N Ф08-7280/06 // Вестник ВАС РФ. 2007. № 2.

11. Постановление ФАС Центрального округа от 1 февраля 2007 г. N А54-2187/2006-С17 // Вестник ВАС РФ. 2007. № 3.

12. Приказ МНС России и Минюста России от 25.07.2000 N ВГ-3-10/265/215 Об утверждении порядка взаимодействия налоговых органов Российской Федерации и служб судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации по принудительному исполнению постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов" (в ред. от 13.11.2003) // БНА. 2000. № 35; 2003. № 52.

13. Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 2007. № 41. ст. 4849.

14. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" // СЗ РФ. 1997. № 30. ст. 3591 (ныне утратил силу).

Материалы судебной практики

15. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 16 февраля 2001 г. N 59 Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". П. 17 // Вестник ВАС РФ. 2001. № 4.

16. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства" // Вестник ВАС РФ. 2005. № 24.

Научная литература