Бюджетный процесс в России: история и современность

Реализация данного принципа особенно значима в рамках осуществления расходования бюджетных средств. Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности расходования бюджетных средств неразрывно связана с их специализацией, которая может быть как широкой, так и жестким определением направлений расходования бюджетных средств.

На настоящий момент в России происходит переориентирование бюджетного процесса на управление результатами, суть которого заключается в повышении ответственности и расширении самостоятельности акторов бюджетного процесса в контексте четко обозначенных среднесрочных ориентиров. При этом в рамках бюджетного планирования при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении соответствующих целей. Указанный подход к организации и управлению бюджетным процессом достижение большей результативности и эффективности осуществления бюджетных расходов.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств реализуется также в рамках организации расходования бюджетных средств, предполагая их выделение в распоряжение конкретных получателей с определением четких и однозначных направлений их на финансирование конкретных целей, нарушение которых является основанием для привлечения к ответственности.

Важнейшим организационным принципом управления бюджетным процессом является принцип единства кассы. Данный принцип базируется на положении о том, что все кассовые поступления и выплаты должны производиться с единого счета бюджета.

Еще одним ключевым принципом организации бюджетного процесса является принцип ежегодности бюджета, который заключается в том, что закон о бюджете, представляющий собой финансовый план, строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Реализация данного принципа обеспечивает прозрачность бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления, обеспечивая более эффективную возможность осуществления финансового мониторинга и контроля за всеми потоками бюджетных средств в государстве.

Ежегодность принятия бюджета создает условия для наиболее точного учета в бюджетных показателях тенденций развития экономики, учета происходящей динамики в сфере производства, национального дохода государства, курса валюты, а также потребностей общественного развития.

Бюджетный процесс должен быть прозрачен и доступен для осуществления контроля за его реализацией, как со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, так и общества. Для его эффективной реализации есть правовая основа, поскольку принципы открытости деятельности органов государственной власти и МСУ в сфере формирования и реализации бюджетной политики, исполнения бюджетов, открытости бюджетной отчетности закреплены на законодательном уровне.

Большое значение данный принцип имеет и с точки зрения международных финансовых организаций, поскольку фискальная прозрачность бюджетного процесса обеспечивает возможность для граждан государства, а также участников рыночных отношений и финансовых операций на внутреннем и внешнем рынке адекватно оценить финансовое состояние государства и его финансовые перспективы. Своевременность опубликования бюджетной отчетности позволяет не только отслеживать политику государства, но и обеспечивать обратную связь реализуемым направлениям и мерам в рамках бюджетно-налогового регулирования. Прозрачность бюджетного процесса представляет собой некий механизм предотвращения ошибочных решений органов государственной власти в рамках бюджетного планирования.

Анализ природы отмеченных принципов организации и управления бюджетным процессом свидетельствует о том, что именно они являются той основополагающей базой, на которой строится деятельность системы государственного и муниципального управления по исполнению бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также поддержанию ее эффективного функционирования в целях достижения тех задач, которые стоят пред бюджетной системой государства в целом.

Принципы организации и управления бюджетным процессом основываются на анализе опыта организации и управления бюджетными системами зарубежных стран на различных этапах их социально-экономического и политического развития. Кроме того, принципы организации и управления бюджетным процессом следует рассматривать с позиций комплексного подхода, который предполагает учет их функционального взаимодействия и взаимообусловленности.

Любой набор элементов, претендующий на признание его системой, должен обладать определенной структурой ? совокупностью связей, делающих этот набор устойчивым и целостным в отношениях с другими системами. Помимо этого любая система (особенно социальная) характеризуется таким своим качеством, как организация ? упорядоченность системы, вызванная внешними по отношению к ней факторами.

Следуя вышесказанному, представляется ценным утверждение А.А. Богданова о том, что обязательным элементом системы выступает организационная структура, которая осуществляет свое управленческое и регулятивное воздействие на систему в целях ее гармонизации, сбалансированности и пропорциональности.

На поведении системы в целом и на свойствах ее элементов, находящихся в прямой или опосредованной взаимосвязи с другими частями, отражается факт наличия или отсутствия какого-либо элемента системы, изменение в его поведении. Тем более не может не существовать зависимостей между структурой системы и ее системообразующими факторами.

Таким образом, отличительными признаками любой системы являются связь, целостность и обусловленная их взаимодействием устойчивая структура.

Принципы организации и управления бюджетной системой и бюджетным процессом располагаются в определенной иерархической зависимости по отношению друг к другу с учетом фактора субординации. Иерархичность подразумевает, что все более сложное включает в себя простейшее и управляет им. Иерархическая связь осуществляется по принципу «матрешки» ? один уровень бюджетных принципов входит в другой как его составная часть, что позволяет им взаимодействовать друг с другом. Субординация и иерархия обусловливаются закреплением разных принципов бюджетной системы и бюджетного процесса в нормативных правовых актах разной юридической силы либо в доктрине: наиболее важные и основные прописаны в Конституции РФ.

Однако следует учитывать, что иерархичность, как и субординация, отнюдь не означает предпочтения какого-либо одного из принципов в ущерб другим. В иерархии принципов организации и управления бюджетным процессом заложен гносеологический смысл, отражающий большое значение определенных принципов (чаще всего конституционных), что ни в коей мере не умаляет ценности и значимости другой разновидности принципов. Здесь важно понимать, что нарушение одного из принципов способно повлечь за собой целую цепочку нарушений, которые, в свою очередь, крайне негативно отразятся на реализации иных принципов и на эффективности управления всей бюджетной системой.

С этой точки зрения, четкое соблюдение одного из принципов может считаться основанием и определенной гарантией эффективной реализации всех иных требований и принципов, а в противном случае бюджетную систему ожидает функциональный сбор и кризис. Объясняется такое положение именно тем, что принципы организации бюджетной системы существуют и действуют в такой системе, в которой качества каждого из них определяются не только собственным содержанием, но и уровнем качества функционирования всей системы принципов организации и функционирования бюджетной системы.

Таким образом, система принципов организации бюджетного процесса представляет собой совокупность элементов (принципов), существующих в рамках организационной структуры, и системообразующих связей, делающих данную совокупность элементов устойчивой и целостной.

2. Анализ результатов бюджетного процесса в РФ

Уровень социально-экономического развития территории и благосостояние проживающего на ней населения, результативность проводимой органами власти публично-правовой политики, состояние общественных финансов, в частности, их центрального звена, бюджета публично-правового образования, тесно связаны. Поскольку от эффективности управления финансовыми ресурсами публично-правового образования, главным образом, средствами бюджета, зависит достижение стратегических приоритетов развития территории, с момента становления Российской Федерации как суверенного государства особое внимание уделяется упорядочению бюджетных отношений, развитию бюджетного федерализма, выработке и практическому внедрению оптимальной модели управления общественными финансами.

Центральное место в системе управления общественными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. От достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учёта и контроля зависит эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем. Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса.

Существуют различные модели организации бюджетного процесса, среди которых можно выделить две диаметрально противоположные концепции: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Приведённые формулировки не являются единственными. В качестве синонима бюджетирования по затратам нередко используется термин «управление ресурсами». Бюджетирование, ориентированное на результат, - понятие, заимствованное из английского лексикона, следствием чего является существование множества подходов к его переводу.

Сформированную на настоящий момент в Российской Федерации систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную модель, сочетающую элементы бюджетирования по затратам и управления, ориентированного на результат. При этом степень внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, варьируется в достаточно широком диапазоне. Отличительная особенность российской системы бюджетирования состоит в интенсивности преобразований, многообразии внедрённых элементов управления «по результатам», комбинации подходов, принятых в практике различных государств и краткости практического опыта применения данных инновационных инструментов бюджетного управления.

Обзор основных направлений реформирования общественных финансов свидетельствует, что БОР позиционируется как одно из них, наряду с оптимизацией системы межбюджетных отношений, расширением доходной базы региональных и местных бюджетов, повышением инвестиционной привлекательности и др. Из содержания задач и мероприятий по внедрению механизмов БОР, предлагаемых и реализуемых в рамках стратегии реформирования, следует его отождествление с повышением качества оказания общественных услуг. Хотя, безусловно, внедрение модели организации бюджетного процесса, ориентированной на результат, предполагает совершенствование всех его стадий. Очевидно, что бюджетирование, ориентированное на конечный результат, предполагает применение сложных методик и инструментов прогнозирования, планирования и оценки, повышает требования к надёжности системы аудита эффективности, обуславливает необходимость формирования и использования бюджетного риск-менеджмента.

Самостоятельность публично-правовых образований в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса делает правомерным использование БОР на разных уровнях власти, в управлении общественными финансами субъектов РФ, муниципальных образований. Круг проблем, представляющих наибольшую актуальность для конкретного публично-правового образования, исходный уровень качества бюджетирования, социально-экономические параметры развития территории на современном этапе и в перспективе должны стать основаниями для выбора подхода к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат.

В 2013-2015 годах решение задач социально-экономического развития будет осуществляться в условиях преемственности курса бюджетной политики на обеспечение макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, снижение зависимости бюджетов от внешнеэкономической конъюнктуры.

В 2013-2015 годах и в период до 2018 года будет продолжена реализация потенциала повышения эффективности бюджетных расходов, заложенного в завершающейся в текущем году Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

После подведения итогов ее реализации планируется разработка новой Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (далее - новая Программа повышения эффективности управления общественными финансами), направленная на решение задач, сформулированных в Бюджетном послании.

Основными целями бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу являются:

1) укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости;

2) разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года;

3) определение параметров развития пенсионной системы;

4) обеспечение условий для формирования и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на 2014-2016 годы в программном формате;

5) создание условий для оказания качественных государственных услуг;

6) разработка и реализация нового этапа развития межбюджетных отношений;

7) совершенствование системы управления государственными активами и обязательствами Российской Федерации;

8) обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса.

Для укрепления макроэкономической стабильности и обеспечения бюджетной устойчивости с 2013 года будут законодательно закреплены бюджетные правила, что позволит минимизировать зависимость бюджетной системы от волатильности цен на мировом рынке энергоресурсов, повысить точность долгосрочного финансового прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы и сформировать в необходимых объемах суверенные фонды Российской Федерации.

При планировании расходов федерального бюджета в рамках применения бюджетных правил предлагается основываться на базовой цене на нефть. При этом под базовой ценой на нефть в 2013-2015 годах предлагается понимать среднюю цену на нефть за пятилетний период для 2013 года, шестилетний и семилетний периоды для 2014 и 2015 годов соответственно.

В дальнейшем планируется ежегодно увеличивать отчетный период определения базовой цены на нефть на один год до достижения 10 лет.

В соответствии с бюджетными правилами предлагается при превышении базовой цены на нефть избыток нефтегазовых доходов направлять в Резервный фонд до достижения его нормативной величины, равной 7% ВВП. В случае, если прогнозная цена на нефть окажется ниже базовой цены, на покрытие возникающего вследствие уменьшения доходов дефицита бюджета будут использоваться средства Резервного фонда.

После достижения нормативной величины Резервного фонда бюджетными правилами предусматривается сбережение дополнительных нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния. При этом часть этих средств может быть направлена на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств Российской Федерации.

В соответствии с бюджетными правилами:

- предельные расходы федерального бюджета не должны превышать объем доходов при базовой цене более чем на один процент валового внутреннего продукта;

- общий объем планируемых расходов на очередной финансовый год не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период;

- общий объем планируемых расходов на первый год планового периода без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5 процента от общего объема расходов не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

Введение бюджетных правил с 1 января 2013 года позволит в 2013-2015 годах снизить зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысить устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сократить дефицит федерального бюджета, начать сокращение ненефтегазового дефицита и увеличить Резервный фонд (таблица 2.1).

Таблица 2.1. Дефицит и ненефтегазовый дефицит в 2012-2015 годах

В рамках долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года планируется:

- сформировать в соответствии с бюджетными правилами основные характеристики федерального бюджета и параметров бюджета расширенного Правительства до 2030 года;

- определить предельные объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на финансовое обеспечение государственных программ на период до 2020 года;

- сформулировать основные подходы к структурным реформам, увязав их с объективными бюджетными ограничениями, наметить ключевые направления бюджетных реформ и другие меры по повышению эффективности бюджетных расходов.

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов характеризуется снижением доходов по сравнению с 2012 годом и стабилизацией их на уровне 36,6-36,2%% к ВВП в 2013-2015 годах, снижением общего объема расходов с 37,9% до 35,9% к ВВП и дефицита в 2013 и 2014 годах, и профицитом в 2015 году (Прил.1, таблица 2.2):

Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (до предоставления межбюджетных трансфертов) сократится с 55,1% в 2012 году до 51,6% в 2015 году, в расходах (без учета межбюджетных трансфертов) - возрастет с 36,5% в 2012 году до 37,5% в 2015 году.

Прогнозируется рост доли доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации с 16,2% в 2012 году до 18,3% в 2015 году. Доля расходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в общем объеме расходов бюджетной системы сократится с 26,2% в 2012 году до 25,6% в 2015 году.

Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации (до предоставления межбюджетных трансфертов) возрастет с 28,8% в 2012 году до 30,1% в 2015 году, доля расходов снизится с 37,3% в 2012 году до 36,9% в 2015 году.

Основные характеристики федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013-2015 годы и бюджетных правил, вводимых в действие с 1 января 2013 года.

Таблица 2.2. Основные характеристики федерального бюджета на 2011-2015 годы, млрд. рублей

Динамика поступления доходов федерального бюджета в 2008-2012 годах характеризуется снижением с 22,5% к ВВП в 2008 году до 18,9% к ВВП в 2009 году и 18,4% к ВВП в 2010 году, в 2011-2012 годах доходы увеличились до 20,8% и 20,9% к ВВП соответственно, однако не достигли уровня 2008 года (22,5%). За период 2008-2012 годов нефтегазовые доходы снизились на 0,1% к ВВП и ненефтегазовые доходы - на 1,5% к ВВП. Уменьшение ненефтегазовых доходов обусловлено, в основном, изменениями в налоговом законодательстве (снижение с 1 января 2009 г. федеральной ставки налога на прибыль организаций с 6,5% до 2,0% и отмена с 1 января 2010 г. единого социального налога).

В 2013-2015 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета с 20,9% ВВП в 2012 году до 18,8% в 2013 году, с дальнейшим снижением к 2015 году до 18,7% к ВВП. При этом нефтегазовые доходы снижаются на 2,0% к ВВП (с 10,5% к ВВП в 2012 году до 8,5% к ВВП в 2015 году) и ненефтегазовые доходы на 0,2% к ВВП (с 10,4% до 10,2% к ВВП):

Таблица 2.3. Динамика доходов федерального бюджета, млрд. рублей

Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2013-2015 годах по отношению к 2012 году обусловлено снижением цены на нефть марки «Юралс» и налогооблагаемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов, а также более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю и налогооблагаемых объемов добычи нефти.

Снижение ненефтегазовых доходов федерального бюджета в процентах к ВВП в 2013-2015 годах по отношению к 2012 году связано, в основном, с прогнозируемым уменьшением поступлений от взимания ввозных таможенных пошлин и вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары (за исключением углеводородного сырья). Уменьшение прогноза указанных доходных источников федерального бюджета обусловлено снижением средневзвешенных ставок ввозных таможенных пошлин и средних ставок вывозных таможенных пошлин на прочие экспортные товары в связи с вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.

К 2015 году планируется рост расходов федерального бюджета в номинальном и в реальном выражении (таблица 2.4):

Таблица 2.4. Динамика расходов федерального бюджета

В 2013-2015 годах планируется продолжить восстановление использованных в период кризиса 2008-2010 годов средств Резервного фонда и его пополнение за счет дополнительных нефтегазовых доходов (таблица 2.5):

Таблица 2.5. Прогноз объема Резервного фонда, млрд. рублей

Средства Фонда национального благосостояния в 2013-2015 годах планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан (таблица 2.6):

Таблица2.6. Прогноз объема Фонда национального благосостояния, млрд. рублей

Финансирование дефицита федерального бюджета будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности (таблица 2.7):

Таблица 2.7. Источники финансирования дефицита федерального бюджета, млрд. рублей

При определении приоритетных направлений реформирования бюджетного процесса должны быть приняты во внимание:

- сложившийся в регионе подход к организации БОР;

- оценка сильных и слабых сторон системы управления общественными финансами субъекта Российской Федерации (с учетом динамики основных макроэкономических и бюджетных параметров);

- оценка основных видов управленческой деятельности, составляющих содержание бюджетного процесса (бюджетного планирования и прогнозирования, оперативного управления, бюджетного контроля).

Одним из принципов разработки и осуществления преобразований в области управления общественными финансами (в том числе организации бюджетного процесса) является учёт опыта других публично-правовых образований, достигших наибольших успехов в реформировании. При этом обязательным условием является оценка возможных последствий заимствования опыта, анализ приемлемости моделей и подходов, успешно внедрённых в других публично-правовых образований, для конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, необходимо определить возможность и целесообразность интеграции той или иной модели (инструмента) БОР в существующую систему организации бюджетного процесса, сформировавшуюся под влиянием финансовых, экономических, исторических, организационных и иных факторов.

На практике подобный анализ проводится не во всех случаях, следствием чего становится принятие нормативных правовых актов и методических рекомендаций, трудно применимых на практике из-за несовершенства предусмотренных в них организационных процедур, несогласованности с действующими порядками, отсутствия финансовых возможностей, объективной неподготовленности участников бюджетного процесса к использованию инновационных подходов.

Примерами инструментов БОР, внедрение которых было связано с указанными трудностями, являются минимальные государственные стандарты (в 1990-е годы) и нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг в соответствии с государственным заданием. Недостаточно эффективной, на наш взгляд, может быть признана практика использования в бюджетном процессе реестра расходных обязательств и среднесрочного финансового плана. Во многих субъектах Российской Федерации их применение обусловлено только требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и не обеспечивает повышения качества среднесрочного бюджетного планирования, анализа и прогнозирования перспективных тенденций формирования бюджета, динамики финансовых возможностей публично-правового образования, обоснованности структуры бюджетных ассигнований.

Актуальность принципа обоснованного подхода к заимствованию «лучших российских и зарубежных практик» возрастает на современном этапе в условиях разработки и реализации субъектами Российской Федерации программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Проведенный выборочный анализ программ, утверждённых субъектами Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.

Программы, утверждённые рядом субъектов Российской Федерации в значительной степени идентичны «Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Вместе с тем, возникает вопрос о степени готовности субъектов Российской Федерации к внедрению инструментов БОР, носящих достаточно инновационный и радикальный характер.

Представляется недостаточно глубоким и всесторонним анализ системы управления общественными финансами, в том числе организации бюджетного процесса, отражённый в программах.

Не во всех программах уделено должное внимание определению индикаторов эффективности реализации программы (в ряде программ установлены преимущественно показатели, позволяющие оценивать своевременность и полноту выполнения плана - графика). С положительной стороны в данном аспекте выделяются программы, утверждённые Правительством Республики Карелия, Правительством Амурской области. Каждой задаче (направлению) соответствует измеримый и оцениваемый в динамике индикатор. В программе повышения эффективности бюджетных расходов, утверждённой Правительством Республики Карелии, по каждому направлению установлен комплекс индикаторов и их целевые значения на весь период реализации программы. Программой, утверждённой Правительством Амурской области, определены непосредственный и конечный эффект реализации мероприятий, предусмотренных для решения каждой из поставленных задач. По отдельным задачам определён бюджетный эффект, проявляющийся в экономии средств областного бюджета, который предполагается получить благодаря реализации запланированных мероприятий.

Не во всех программах достаточно глубоко проанализированы риски, связанные с её реализацией. На наш взгляд, данный недостаток во многом является следствием поверхностной оценки исходного состояния общественных финансов, готовности системы к изменениям, предусмотренным программой, последствий их внедрения.

В настоящее время совершенствование бюджетного процесса, с нашей точки зрения, должно предусматривать внедрение в бюджетный процесс бюджетных новаций и современных бюджетных технологий, ориентированных на:

- развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти через «программный бюджет»;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;

- развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный» бюджет.

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого ведомства с государственной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог - это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности Правительства.

В основу программного бюджета заложена программная классификация расходов, структура которой определена целями и задачами социально-экономической политики. Для обеспечения эффективной реализации государственных программ необходимо: наличие совокупных показателей эффективности расходования бюджетных средств; механизмы оценки и аудита программ; система стимулов для распорядителей бюджетных средств. Программный бюджет строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов: своевременности и информационной обеспеченности; информационной достаточности; интеграции; синергии и кооперации; управленческой гибкости.

Государственные программы являются основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и разрабатываются на основании постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». К настоящему времени Правительством Российской Федерации определен перечень государственных программ Российской Федерации, создана необходимая для их разработки нормативная и методическая база. Федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 г. Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в Государственную Думу представляется аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации, основные параметры которого представлены в таблице 2.8.

Таблица 2.8. Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011-2014 гг. по направлениям государственных программ Российской Федерации (данные на 01.09.2011 г.), млрд рублей

Из совокупности инструментов БОР, внедряемых в рамках бюджетной реформы в Российской Федерации, практика формирования долгосрочных целевых и ведомственных программ представляется наиболее успешной. В большинстве субъектов Российской Федерации разработана нормативная правовая база формирования бюджетных программ, мониторинга их исполнения и оценки эффективности реализации, накоплен опыт практического использования долгосрочных целевых и ведомственных программ в бюджетном процессе. Бюджетные программы обеспечивают увязку проблемы, путей её решения, конкретных мероприятий, объёмов финансового обеспечения и результатов, прогнозируемых в условиях реализации предлагаемых мер.

2.2 Проблемы в области бюджетного процесса и пути их решения

Следующим направлением реформы бюджетного процесса является развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с 2009 г. в практику бюджетного планирования Министерством финансов России введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объёмов и качества оказания государственных услуг с объёмами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг.

Целью и задачей создания условий для повышения эффективного оказания государственных (муниципальных) услуг является повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения) темпов роста бюджетных расходов на их предоставление. Эти принципы утверждены Федеральным законом №83-ФЗ.

Положениями Федерального закона №83-ФЗ созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов, направляемых на финансовое обеспечение услуг. Это достигается путем создания стимулов для учреждений к сокращению внутренних издержек, а для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления стимулов к оптимизации подведомственной им сети учреждений.

Современные подходы к государственному управлению требуют изменения условий и принципов деятельности учреждений, модернизации управленческих механизмов, повышения ответственности руководства и сотрудников учреждений за результаты работы, совершенствования финансовых и экономических инструментов, используемых учредителями в целях развития подведомственных учреждений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, также как и федеральные органы исполнительной власти до недавнего времени зачастую просто осуществляли содержание существующей сети бюджетных учреждений вне зависимости от объёма и качества оказываемых ими услуг. Важным результатом в данном направлении должно стать повышение качества оказания государственных услуг, в том числе через Интернет - портал, а также прозрачности бюджетного процесса. Это выражается в размещении всех нормативных правовых актов, а также их проектов на сайтах органов исполнительной власти, проведении публичных слушаний по бюджету и изучении мнения населения о качестве оказания государственных и муниципальных услуг.

Ещё одним направлением реформы бюджетного процесса является создание и развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая включает:

1) Создание и внедрение единой системы формуляров, используемых при формировании электронной информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.

2) Переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами. Приоритетной задачей является не только перевод всех документов в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация, и аутентификация пользователей в информационных системах. Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи.

3) Автоматизация учётной деятельности, интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учёта и отчетности публично-правовых образований. Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учёта в электронном виде в рамках публично-правового образования (формирование единой Главной книги).

4) Интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований. В рамках создания электронного бюджета предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов: бюджетное планирование; управление доходами; управление расходами; управление долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль.

5) Обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых образований с показателями результативности их деятельности. Интеграция электронного бюджета с информационными системами органов государственной власти позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности, в том числе:

- данных о бюджетных расходах на реализацию государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) с результатами их реализации;

- данных о расходах на государственные (муниципальные) услуги с информацией о плановых и фактических объемах предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также нормативных затратах на оказание государственных (муниципальных) услуг;

- информации о бюджетных инвестициях, с перечнем поставленных на учёт нефинансовых активов;

- объёмов межбюджетных трансфертов с показателями оценки эффективности реализации соответствующих государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и т.д.

Обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru), обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.

Создание электронного бюджета будет основано на максимальном использовании результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также исключении дублирования прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введённых в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.

Таким образом, изучение основных направлений реформирования бюджетного процесса, изучение опыта субъектов Российской Федерации в сфере внедрения БОР, позволило сделать выводы следующего характера.

1. В современной теории финансов выделяется две альтернативные модели организации бюджетного процесса: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат. В практической деятельности имеют место различные модификации указанных моделей, особенности которых предопределены широким кругом факторов объективного (экономического) и субъективного (связанные со спецификой государственного устройства и управления) характера. Учёт данных факторов представляется необходимым в процессе выработки концепции стратегических преобразований в области совершенствования бюджетного процесса и практических мер и инструментов достижения стратегических целей реформирования.

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, является основной целью бюджетной реформы, реализуемой в Российской Федерации на современном этапе.

3. Высокая степень самостоятельности публично-правовых образований в сфере организации бюджетного процесса, выборе методов и инструментов обеспечения рационального и эффективного использования бюджетных средств в условиях безусловного выполнения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части сбалансированности и устойчивости бюджетов, обусловила дифференциацию территорий по степени внедрения инновационных практик управления бюджетными средствами.

4. В целях обеспечения единой траектории бюджетной реформы на федеральном уровне был принят ряд программных документов, положения которых носят рекомендательный характер для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и могут рассматриваться в качестве ориентиров при выборе направлений, целей, задач и методов совершенствования бюджетного процесса на региональном уровне. Помимо этого, мерами, направленными на активизацию деятельности публично-правовых образований в части внедрения инновационных инструментов бюджетирования, являются финансовые стимулы (долевое финансирование программ реформирования), мониторинг и формирование рейтингов по качеству управления общественными финансами.

5. Несмотря на широкое использование указанных выше мер и инструментов воздействия, уровень активности части субъектов Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса остается недостаточно высоким, качество бюджетирования - не обеспечивающим эффективное распределение и использование бюджетных средств и поддержание высокого уровня бюджетной устойчивости.

Принцип комплексного подхода, а также роль органов власти регионального уровня в достижении цели повышения благосостояния населения и создания условий сбалансированного экономического роста обуславливают первоочередный характер задачи по повышению качества управления региональными финансами, главным образом, путём совершенствования бюджетного процесса.

6. Исходя из выявленных проблем и специфики модели бюджетирования определяются направления совершенствования бюджетного процесса, приемлемые и необходимые на соответствующем этапе эволюции организационных основ бюджетного процесса и практики его осуществления: применение программно-целевых методов; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг; развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами.

Указанные направления совершенствования бюджетного процесса соответствуют логике проводимой на современном этапе бюджетной реформы, содействуют поступательному расширению практики применения инновационных элементов бюджетирования. Данные мероприятия позволят повысить оценку качества управления общественными финансами. Помимо этого, предлагаемые преобразования будут содействовать внедрению в перспективе более радикальных инструментов управления «по результатам».

Вместе с тем, необходимо отметить, что предложенные мероприятия не исчерпывают круг возможных направлений совершенствования бюджетного процесса и не должны рассматриваться в качестве основы формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. Становление и развитие бюджетирования по результатам - комплексный, долговременный, итеративный процесс, невозможный вне системных преобразований, не ограничиваемых финансовой сферой, но требующий модернизацию всех элементов управления и переосмысления широкого круга вопросов государственного менеджмента.

Законопроект направлен на решение важнейших задач, связанных с обеспечением макроэкономической стабильности, устойчивости и сбалансированности бюджетной системы, перехода к формированию и исполнению бюджета на основе государственных программ, концентрации ресурсов на ключевых направлениях развития экономики, проведения структурных реформ в социальной сфере и адресности социальной помощи.

При реализации данных задач следует обратить особое внимание на наличие системных рисков, связанных с замедлением темпов роста российской экономики, возможными кризисными явлениями на мировых товарных и финансовых рынках, высокой зависимостью российской экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, ограниченностью внутренних финансовых ресурсов и недостаточным уровнем развития финансовой инфраструктуры.

Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов характеризуются замедлением экономического роста, снижением уровня мировых цен на нефть марки «Юралс» по сравнению с 2012 годом, ослаблением курса рубля к доллару США и продолжением оттока капитала из страны.

Темп роста ВВП в 2014 году согласно прогнозу составит 103%, в 2015 году -103,1%, в 2016 году - 103,3%, индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) - 104,5 - 105,5% в 2014 году и 104 - 105% в 2015 и 2016 годах.

Прогноз основных макроэкономических показателей и проект федерального бюджета на 2014-2016 годы рассчитаны исходя из среднегодовой мировой цены на нефть марки «Юралс» 101, 100 и 100 долларов США за баррель и номинального валютного курса 33,4, 34,3 и 34,9 рубля за 1 доллар США соответственно.

В 2014-2016 годах будут существовать риски социально-экономического развития, включая: снижение цен на нефть и природный газ, обусловленное возможным замедлением роста мировой экономики и внедрением новых технологий добычи нефти и газа в ряде стран - импортеров этих видов ресурсов; недостижение прогнозируемых темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных затруднений с привлечением финансовых ресурсов для обеспечения планируемого уровня потребления и накопления; отклонение курса рубля к доллару США от прогнозируемых уровней, обусловленное высокой зависимостью обменного курса от состояния мировой экономики и финансовых рынков; недостижение целевых уровней инфляции, связанное с возможно более существенным, чем прогнозируется, ослаблением курса национальной валюты, ростом цен на продовольствие и на услуги ЖКХ.

Существуют риски недостижения планируемых темпов экономического роста, связанные с обеспечением прогнозируемых уровней инвестиционного и потребительского спроса из-за недостаточной эффективности инвестиций в основной капитал, возможно более существенного, по сравнению с прогнозом, сокращения инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что не учитывается в представленных прогнозных расчетах; недостаточности прогнозируемого относительно невысокого роста реальных располагаемых доходов населения и потребительского кредитования для поддержания планируемого увеличения потребительского спроса.