Институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав человека, основанной на том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в Казахстане более эффективным, включившись в него, с другой, - воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.

Таким универсальным национальным правозащитным институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмена, который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира, в их числе и Республика Казахстан, учредившая институт Уполномоченного по правам человека.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «посредником» между государством и обществом. Данное положение его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с определенной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными органами, и применять предоставленные ему меры воздействия, в виде рекомендаций.

Следует отметить, что в природе государственной власти изначально заложено стремление расширить пределы своего влияния на общество. В этой связи актуализируется проблема эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданских свобод, не дающих государству по собственному усмотрению расширять границы возможного воздействия на сферу общественных отношений. Таким механизмом стал внутригосударственный правозащитный институт Уполномоченного по правам человека.

Несмотря на достаточно долгий срок функционирования данного института в правоприменительной практике многих зарубежных стран и богатый правозащитный опт, он продолжает развиваться, приобретая новые национальные формы. В Республике Казахстан, существенно отличающейся от иных стран, институт Уполномоченного по правам человека обладает собственными признаками, который приобрел собственные черты и характеристики. Исторические и политико-правовые условия при которых был сформирован институт напрямую оказали влияние на формирования собственной модели омбудсмена.

Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции Казахстана в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам человека.

Следует отметить, что Конституция Республики Казахстан 1995 года определяет особое место человека, его прав и свобод в системе конституционных отношений, выдвигает защиту его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве [1].

Гарантированность прав и свобод - своеобразный внешний механизм ограничения власти, которая всегда стремится к усилению своего присутствия в разных сферах общественной жизни своих граждан. Усиление системы администрирования и расширение государственно-управленческого аппарата - очевидный факт [2, с.3].

Степень дипломной работы опосредована научным интересом к сфере прав человека и поисками механизмов их эффективной защиты. Поскольку институт Уполномоченного по правам человека, признаваемый действенным правозащитным звеном в иных государствах, и является относительно новым для нашей правовой системы, существуют основания предположить, что до сих пор остаются не решенными ряд научных задач относительно национального правозащитного института Казахстана. Это дает определенный простор для научных изысканий автора.

В казахстанской юридической науке вопросами института омбудсмена занимаются такие исследователи, как: М.С. Башимов, Г. Жангалиева, Б.А. Жетписбаев, Г.К. Искакова, Е.Н. Мухитдинов, А.Ж. Тусупова, А.Б. Узакбаева и др.

В России исследователями непосредственно института Уполномоченного по правам человека являются: А.Я. Азаров, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, С.А. Денисов, А. Павловска-Данева, Е.А. Лукашева, А.А. Ливеровский, А.Г. Майоров, Г.А. Мурашин, А.Ю. Семенова, А.Ю. Сунгуров, Н.Ю. Хаманева, Ю.С. Шемшученко и другие.

Исследование вопросов функционирования национальных правозащитных институтов не представляется возможным без должного освещения правового статуса личности. При этом выделяются работы казахстанских и российских авторов, посвященные вопросам прав и свобод человека и гражданина, в частности, А.С.Автономова, К.К. Айтхожина, С.С. Алексеева, С.Т. Алибекова, Ж.Д. Бусурманова, Ф.М. Бурлацкого, О.К. Копабаева, А.К. Котова, А.Е. Лукашевой, Г.П. Лупарева, А.Х. Саидова, Г.Г. Сапаргалиева, А. Сман, В.А. Туманова, А.В. Турлаева и другие. Предметом исследования многих ученых зарубежных стран также затрагивались данные вопросы, это работы В. Ройтера, К. Хюфнера, А. Хиль-Роблеса, Е. Лентовской и другие.

В трудах представителей различных отраслей права также рассматриваются вопросы защиты прав человека и гражданина органами прокуратуры, судебными органами, другими правоохранительными службами больше в административном порядке. Многие исследователи рассматривают отдельные вопросы, касающиеся разделения властей в конституционной практике современных государств, системы высших органов государства и государственного управления. Данная тематика нашла свое отражение в трудах следующих исследователей: А.С. Автономова, М.В. Баглая, Д.М. Баймахановой, Д.И. Байтукбаева, И.Ж. Бахтыбаева, М.К. Ваисова, Л.Т. Жанузаковой, С.З. Зиманова, А.К. Котова, Б.А. Майлыбаева, В.А. Малиновского, Е.К. Нурпеисова, Л.Б. Тиуновой, В.Е. Чиркина.

Вышеназванные работы составили теоретико-правовую и конституционно-отраслевую основы проведенного исследования.

Объект исследования составили юридически значимые отношения, складывающиеся в процессе правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Предметом исследования являются нормы внутреннего законодательства, обусловливающих становление, формирование и развитие института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

Целью исследования является комплексное изучение института Уполномоченного по правам человека, основанное на теоретических положениях, нормах казахстанского законодательства, регулирующего вопросы правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан, с учетом его места и роли в системе органов государственной власти. Достижение указанной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

- раскрытие этапов формирования института и правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан;

- определение места данного института в правовой системе казахстанского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;

- выявить предпосылки формирования института Уполномоченного по правам человека в Казахстане;

- определить место и роль института Уполномоченного по правам человека в национальной правовой системе Казахстана;

- определить правовой статус, основные направления, формы и методы государственной правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Положения, выносимые на защиту:

1. Выделение и определение политико-правовых предпосылок учреждения и формирования института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

2. Определение особенностей правового статуса Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан.

3. Расширение объема предоставляемых полномочий, используя положительный опыт других зарубежных стран, требует придания правовому статусу Уполномоченного по правам человека в Казахстане.

Методологической основой исследования стали следующие методы научного исследования: системный, анализа и синтеза, конкретно-исторический, сравнительно - правовой и др.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации в дальнейшем могут быть использованы студентами и магистрантами при проведении исследований, посвященных проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан и совершенствованию деятельности Уполномоченного по правам человека, а также в учебном процессе при подготовке студентов в области конституционного права РК, конституционного права зарубежных стран и других отраслях права.

Апробация практических результатов исследования. Магистерская диссертация выполнена на кафедре юридических дисциплин Костанайского социально-технического университета им. академика З. Алдамжар.

Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из обозначений и сокращений, введения, трех разделов, включающих два подраздела, заключения и списка использованных литературы. Объем работы соответствует требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание академической степени магистра права.

1. Политико-правовые предпосылки учреждения института уполномоченного по правам человека в Казахстане

Политические преобразования, осуществленные за последние годы в истории Казахстана, обусловили возникновение новых и обновление «старых» институтов права в целом, и конституционной отрасли права в частности. Реформирование политического и экономического строя в условиях современного государства привели к изменению подходов к самой концепции права. Происходящие изменения в политической и экономической сферах стали закономерным продолжением начатых реформ 1980-е годы XX столетия. Анализ политической истории Казахстана показывает, что категория «права человека» не являлась составным элементом отношений, возникающих между человеком и государством. Следует отметить, что Казахстан, как собственно и все страны постсоветского пространства не прошли все этапы эволюционного политико-правового развития своей государственности, что возможно, и стало причиной трудностей, возникающих в сфере признания и соблюдения прав человека и гуманитарной сферы в целом. В современных условиях важной и неотъемлемой задачей казахстанского государства является защита прав человека и гражданина. Одно из основных направлений защиты прав человека - совершенствование юридических механизмов, институтов, обеспечивающих эту защиту.

Особенностью нашей республики можно считать то, что основополагающие изменения, происходившие и происходящие на сегодняшний день, осуществляются посредством заимствования положительного зарубежного опыта в сфере защиты и восстановления нарушенных прав.

Особо следует отметить, что характерным для правовой системы и доктрины советского права конца 80-х годов XX века стало коренное переосмысление природы правового статуса личности и прав личности как таковых. Продолжительное время доминировало мнение, что в случае если закон входит в противоречие с политической необходимостью, то им (законом) можно пренебречь. Соответственно, из данного положения исходила советская правовая доктрина, отрицалась природа естественного происхождения и неотчуждаемости прав личности [3;4]. Права рассматривались в непосредственном контексте с государством.

Главными факторами признания прав человека в современном его понимании на постсоветском пространстве, и частности в Казахстане, было развитие либеральных концепций внутри политической элиты.

Идеи, нашедшие свое юридическое закрепление, были заложены в основополагающие законодательные акты Казахстана. Так, в положения первой Конституции независимого Казахстана 1993 года были имплементированы «классические» постулаты о незыблемости прав человека.

Данному важному политическому мероприятию предшествовало поступательное развитие теоретической мысли. Так, в начале 90-х годов прошлого столетия в свет выходят публикации ведущих государствоведов по проблемам формирования правового государства, провозглашения приоритета прав человека и гражданина и наполненности их системой правовых и неправовых гарантий, глобализации проблем, которые стали решающим фактором в исторических процессах. Впервые в советском конституционном (государственном) праве были обозначены «права человека третьего поколения», что явилось следствием глобализации проблем советской государственности. Предметом изучения стали вопросы политической активности и политического лидерства, формирования многопартийной системы [5;6].

По мнению А.Б. Узакбаевой, ставшие историей известные факты - распад Союза ССР и подписание Беловежского договора - стали некой точкой отчета новой исторической эпохи, повлекшей за собой череду изменений, как на государственном, так и частном уровнях. Сложность ситуации с правами человека, имевшей место в тот исторический период, заключалась в том, что если до 1991 года было характерно наличие поступательных действий, предпринимаемых единым государством, то распад Союза ССР и подписание Беловежского договора вновь отбросили республики бывшего союзного государства назад в процессе модернизации государственной системы и отношений. Разрыв экономических связей и экономический кризис вышли на первый план. Глубокий социально-экономический, а равно и политический кризисы, охватившие наши государства, породили крайне неблагоприятные последствия для отдельного человека, его прав и законных интересов, возможностей их реального гарантирования [2].

Современная политическая история Казахстана показала о том, что за короткий временной период были приняты основные юридические документы, заложившие основу коренного изменения политико-правового облика республики и появления новых государственных институтов, главной задачей которых является защита и восстановление нарушенных прав.

16 декабря 1991 года был принят конституционный закон РК «О государственной независимости», таким образом, республика получила юридическое оформление государственной независимости.

Как отмечает В.А. Малиновский, на начальном этапе политического самоопределения (апрель 1990 - сентябрь 1995 гг.) Казахстан прошел четыре конституционные модели формы правления: от советской республики через советско-парламентарную, советско-президентскую, полупрезидентскую с сильным Верховным Советом [7, с.30]. В 1995 году после принятия новой Конституции республика была преобразована в президентскую.

По мнению В.А. Малиновского, закрепленная Конституцией РК 1995 г. «президентская форма правления» позволяет именовать Казахстан казахстанской пятой республикой с ее центральной фигурой - Президентом Н.А. Назарбаевым [7, с.30].

Конституция 1995 г. стала основой проводимой конституционно-правовой реформы в стране.

Особое место в системе органов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов от нарушений, возникающих в сфере исполнительной власти, принадлежит судебному способу защиты. Суд во всем мире, и в нашей республике в том числе, воспринимается как исключительный орган, деятельность которого основана на принципах гласности, состязательности процесса. В тексте основного закона Казахстана закреплены положения, посвященные правовому статусу, основам деятельности органов правосудия. Данное конституционное положение получило свое дальнейшее развитие с принятием конституционного закона о судах и судебной системе [8]. Характер предоставленных индивиду прав и свобод предполагает организацию разветвленной судебной системы, что в свою очередь обеспечивает систему инструментальных гарантий.

Для Казахстана характерна единая судебная система, построенная на принципах унитаризма. Судебная система Казахстана представлена:

1. Верховным Судом РК;

2. местными судами и другими судами, учрежденными в соответствии с Конституцией и Конституционным законом РК «О судебной системе и статусе судей».

Проводимая в республике конституционно-правовая реформа предопределила характер и организацию судебных органов. Признание государством частных интересов приоритетным направление развития были учреждены специализированные суды. Так, с 1 января 2007 г. были введены в действие законы Республики Казахстан «О присяжных заседателях» от 16 января 2006 г. [9] и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам введения уголовного судопроизводства с участием присяжных заседателей» от 16 января 2006 г. Следует отметить, что данный вопрос вызвал широкий резонанс, как среди теоретиков, так и практиков в области права [10; 11; 12; 13]. Особого внимания заслуживает система специализированных судов, учрежденных в Республике Казахстан. Еще в 2000 г. рядом ведущих конституционалистов Казахстана была высказана идея о необходимости создания системы специализированных судов [14, с.161]. Результаты проводимой правовой реформы доказали справедливость высказанных научных предположений. Так, Указом Президента РК от 9 февраля 2002г. были образованы специализированные межрайонные экономические и административные суды [15], последовательным действием (актом) в направлении правовых преобразований стало принятие Указа Президента РК «Об образовании специализированного финансового суда в городе Алматы» от 17 августа 2006 г. [16].

Указом Президента Республики Казахстан от 17 августа 2007г. в г. Астане и г. Алматы были созданы специализированные межрайонные суды по делам несовершеннолетних, уполномоченные рассматривать в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан уголовные дела, дела об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних и гражданские дела, затрагивающие их интересы [17]. Следует отметить, что следующим этапом государственной политики в области создания системы специализированных судов в РК стало принятие Указа Президента РК «Об образовании и упразднении некоторых специализированных судов РК» от 29 декабря 2009 г. [18].

В системе внутригосударственных институтов защиты и восстановления нарушенных прав граждан следует выделить Конституционный Совет РК. Анализ компетенции Конституционного Совета РК, предусмотренной главой третьей Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 года «О Конституционном Совете РК» [19] показал, что роль данного органа второстепенна в вопросе защиты прав и свобод граждан. Так, в компетенцию Конституционного Совета РК входят следующая группа вопросов:

- Конституционный Совет рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции и до ратификации международные договоры Республики на их соответствие Конституции;

- Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции; Конституционный Совет рассматривает обращения судов о признании акта неконституционным, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные конституционные права и свободы человека и гражданина.

Другим, не менее значимым органом в механизме правовой защиты государства, является прокуратура - государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории республики (п.1 ст.1 Закона РК «О прокуратуре») [20].

Особенность конституционно-правового статуса органов прокуратуры РК состоит в наличии достаточно самостоятельного статуса. Казахстанское конституционное законодательство, получившее юридическое закрепление в августе 1995 года, определило конституционно-правовой статус прокуратуры, отделив функцию следствия от функции органа, в чьем ведении находится «общий надзор». Надзорная деятельность казахстанской прокуратуры предполагает выявление нарушений в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти с последующим устранением нарушений режима законности.

Не подменяя судебные органы, как справедливо подмечает А.Ю. Семенова, прокуратура выполняет задачу устранения нарушения законов и прав граждан. Многие граждане предпочитают обращаться в прокуратуру за защитой своих прав, и для этого есть основания: во-первых, прокуратура имеет возможность бесплатно принять меры по защите прав граждан; во-вторых, это доступная форма и, в-третьих, это оперативная форма защиты. Кроме того, прокурорский надзор в сфере прав и свобод человека является по закону универсальным, то есть распространяется не только на государственные, но и на негосударственные, общественные и коммерческие структуры [21, с.78].

Национальное законодательство Казахстана в области прав и свобод человека и гражданина предусматривает внутренние механизмы защиты и восстановления однако представленная система не является полной без включения в нее системы международных институтов прав человека.

Создание системы международного контроля над претворением в жизнь юридических обязательств, взятых на себя государствами в области прав человека, является одним из наиболее значительных достижений в этой сфере. И.И. Лукашук отмечает, что оба вида контроля получили в последнее время существенное развитие. В результате растет сдерживающее влияние контроля (верификационное сдерживание). Существует тенденция к расширению сферы международного контроля, который проникает и в область суверенной юрисдикции государств. Однако в данном случае необходимо придерживаться правила разумной достаточности.

Систему органов международного контроля в области соблюдения прав человека составляют универсальные и региональные институты системы защиты прав человека. Основным международным институтом по защите нарушенных прав универсального типа остается Организация Объединенных Наций и созданные под ее эгидой специализированные органы. Функции и полномочия органов ООН в области прав человека очень разнообразны. Главными и специальными органами ООН создаются новые стандарты в области прав человека, системы контроля за выполнениями обязательств со стороны государств-участников, ведется подготовка основных текстов международных конвенций и соглашений в различных сферах международной деятельности.

В систему главных органов ООН входит ЭКОСОС (Экономический и социальный совет). Главной функцией ЭКОСОС является координация экономической и гуманитарной деятельности в рамках ООН, инициирование исследования, составление докладов и рекомендаций по вопросам экономического, социального и культурного развития. Согласно ст.68 Устава ООН ЭКОСОС обладает правом создавать комиссии по указанным областям и поощрению прав человека, а также соблюдению стандартов человеческого измерения. Реализуя предоставленное право, Экономический и социальный совет в 1946 году создал Комиссию по правам человека, которая первоначально состояла из 18 стран-участниц, избираемых на 4 года. На сегодняшний день число участников значительно расширилось и составляет 53 члена, обеспечивая равномерное представительство различных регионов мирового пространства. Комиссия ООН по правам человека является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, соответственно, подотчетна членам ООН. Члены Комиссии избирались ЭКОСОС сроком на три года, Комитет работал в сессионном порядке. С момента организации Комиссии главными функциями этой структуры ООН стала подготовка предложений и докладов для ЭКОСОС по гуманитарным вопросам и выработки единых стандартов в области человеческого измерения. Исследование фактов массового нарушения прав человека, как правило, поручалась институту специальных докладчиков. В определенные исторические периоды это было действенным инструментом контроля. Так, например, специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначались по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран. Распространенной контрольной формой работы Комиссии ООН по правам человека является создание так называемых тематических механизмов. Подобным механизмом стала Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 году. В 1982 году Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а в 1985 году - специального докладчика по вопросу о пытках. Но, несмотря на выработанную практику и подготовку огромного количества фундаментальных правовых актов по правам человека и способам их защиты, следует отметить, что Комиссия ООН по правам человека исчерпала имевшиеся в ее арсенале ресурсы. Причина видится в следующем. Комиссия ООН являлась политическим органом, поэтому не смогла избежать политизации процесса распространения стандартов человеческого измерения. Процедура формирования состава Комиссии также не отвечала целям и задачам самого органа. Так, например, в выборах новых членов Комиссии участвовали только 53 члена ЭКОСОС, более того, отсутствие обязательного требования о подписании и ратификации основных Пактов и Протоколов для стран-участниц не являлось обязательным условием для членства в организации. Это, безусловно, осложняло работу самого органа. Так, 15 марта 2006 года Экономический и социальный совет принял решение о прекращении существования Комиссии и образовании Совета ООН по правам человека. А уже 9 мая 2006 года прошли первые выборы членов Совета, новый орган является органом Генеральной Ассамблеи, и в отличие от своего предшественника будет собираться регулярно, не меньше трех раз в год. Изменению подверглась и процедура формирования органа, теперь члены Совета избираются абсолютным большинством членов Генеральной Ассамблеи, ратификация основных международных документов в области прав человека стала главным условием для членства. Считаем необходимым обратить внимание на то, что в международной практике защиты прав следует различать Комиссию (Совет) ООН по правам человека от Комитета ООН по правам человека.

Комитет по правам человека ООН - это конвенционный орган, созданный в соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах. Следует отметить, что Казахстан является членом Комитета с 2006 года, а именно 2 ноября 2006 года в Генеральной Ассамблее ООН состоялись выборы 18 новых членов ЭКОСОС. Казахстан, в свою очередь, получил поддержку 187 членов из 192, и стал первым государством в Центральной Азии, избранным в члены Комитета по правам человека и последующие три года после избрания представляет интересы азиатского региона. Рассмотрение основных функций, полномочий и порядка обращения в Комитет ООН невозможно без связки с Международным пактом о гражданских и политических правах. Часть 4 Пакта предусматривает создание Комитета по правам человека ООН, который в соответствии с Факультативным протоколом позволяет частному лицу обратиться в Комитет с индивидуальной жалобой по вопросу нарушения прав человека одним из государств, подписавших и ратифицировавших Пакт и Факультативный протокол к нему.

Как уже было отмечено выше, Комитет по правам человека ООН по своей природе является коллегиальным, конвенционным органом. Члены Комитета избираются Генеральной Ассамблей ООН. В функции Комитета входит подготовка рекомендаций и предложений по вопросам прав человека, проблеме их соблюдения, осуществление мониторинга в условиях конкретного государства-участника договоренностей. Следует отметить, что в перечень основных способов изучения ситуации, складывающейся вокруг прав человека, входит заслушивание докладов, представленных Комитету правительствами государств. Другим инструментом исследования является институт специальных докладчиков и рассмотрение поступающих заявлений о граждан. Результаты деятельности национальных правительств и специальных докладчиков могут послужить основой для выработки новых программ действий, подлежащих реализации, как на глобальном, так и региональном уровнях. Что же касается Казахстана, то нашу республику также не обошли стороной подобные контрольные механизмы. Так, 13 мая 2009 года завершился визит специального докладчика ООН господина Новака. Основным предметом мониторинга стали учреждения пенитенциарной системы, правовое положение осужденных и лиц, находящихся в местах досудебного содержания. Специальный докладчик отметил наличие результатов поступательной государственной политики в данном направлении, но вместе с тем указал на необходимость минимизировать факты нечеловеческого и жестокого обращения. Однако все же большую часть работы Комитета составляет рассмотрение индивидуальных заявлений, поступающих от граждан государств-членов Пакта. Особенностью формирования представительства в Комитете от государств-участников, ратифицировавших Пакт и Факультативный протокол к нему, заключается в том, что его члены выступают только от своего имени, а не от лица государства. Члены Комитета избираются на четыре года, более того, предоставляется право избрания на второй срок.

Комитет по правам человека не является судебным органом в перманентном его понимании, процесс рассмотрения поступающих заявлений от граждан государств не носит характера публичного рассмотрения дела по существу, как это предусмотрено внутренними судебными механизмами. В доказательство выдвинутого тезиса о несудебной природе происхождения международного правозащитного института следует привести следующие доводы.

Во-первых, рассмотрение дела происходит в режиме закрытого заседания;

во-вторых, решение выносится только на основании предоставленных письменных материалов, как со стороны гражданина, так и со стороны государства;

в-третьих, Комитет не обладает правом истребования, что существенно отдаляет его от функций судебного органа;

в-четвертых, предметом рассмотрения могут выступать только сами права, гарантированные Пактом, а не интерес либо другое материальное притязание. Следует обратить внимание на то, что правовой статус и компетенция Комитета ООН по правам человека регламентируется положениями Пакта о гражданских и политических правах, а процедура принятия и рассмотрения поступающих заявлений от отдельных лиц, утверждающих, что они стали жертвами нарушений какого-либо из прав, изложенных в Пакте, предусмотрено Факультативным протоколом к Пакту.

Согласно положениям Протокола предусматривается двухступенчатая система рассмотрения поступающих заявлений. Первоначально поданные заявления от граждан государств-участников международных обязательств подлежат специальной процедуре проверки на приемлемость, которая предполагает будет ли оно принято в производство. И только потом члены Комитета выносят свои суждения о том, имело ли место нарушение прав человека в отношении заявителя, основываясь на тех материалах, которые были представлены. Правило приемлемости представляет собой соблюдение порядка, при котором, во-первых, этот же вопрос не рассматривался в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Во-вторых, заявитель исчерпал все доступные внутренние средства правовой защиты, однако в данном случае Протокол делает небольшую оговорку. Указанное правило перестает иметь значение для членов Комитета, когда применение всего перечня внутренних средств защиты неоправданно затягивается со стороны государства и его органов. Следует особо подчеркнуть, что представленные условия обращения заявителей в Комитет, как международную организацию, ничуть не посягают на суверенное право государства, сохраняя за ним приоритет в вопросе защиты прав собственных граждан либо иных лиц, находящихся на его территории. Обязательным условием соблюдения статьи 3 Протокола является доведение до сведения участвующего в договоренностях государства, которое, по мнению заявителя, нарушило его права. Это, в свою очередь, корреспондирует государству право представить в течение шести месяцев Комитету письменные объяснения или заявления, разъясняющие предмет возникшего спора, при условии наличия таковых.

Решения Комитета принимаются коллегиально простым большинством и при условии сохранения кворума, который в соответствии со статьей 39 Пакта составляет двенадцать членов.

Обращение в Комитет за восстановлением нарушенных прав ни в коем случае нельзя воспринимать как быстрое процессуальное разрешение возникшего конфликта, сторонами которого являются государство и его гражданин. Правомерный вопрос может возникнуть относительно того, насколько обязательную силу будут иметь решения, принятые по рассмотренному заявлению, в случае если действия государства или его органов будут расценены как нарушающие права, закрепленные в положениях Пакта. Представляется, что это полностью соответствует как положениям Протокола, так и мнению самого Комитета. Государства не вправе игнорировать мнение Комитета и обязаны выполнить его решение. Последствия невыполнения взятых международных обязательств могут обернуться для государства мерами политического характера, подрывом имиджа государства, то есть способствовать некоторой нежелательной изоляции от международного сообщества и ограничить объем гуманитарной или иной помощи в случае возникновения необходимости в этом.

В ряду актуальных вопросов политико-правовой модернизации, на первый план вышли права и свободы личности, закрепление их в положениях основного закона государства. По мнению многих авторов, «права человека - это понятие, характеризующее правовой статус человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах. Права человека носят естественный и неотчуждаемый характер. Свободное и эффективное осуществление прав человека - один из признаков гражданского общества и правового государства» [22, с.514]. В рассматриваемом контексте следует различать категорию права человека и правовой статус гражданина.

Правовой статус гражданина - это правовой статус человека, который дополнен соответствующими правами и свободами национальным законодательством государства. По мнению А. Сман, регулируя вопросы свободы личности, призвано: признавать за каждым человеком необходимые для жизнедеятельности его естественные права; закрепить за каждой личностью права, характеризующие ее как гражданина; гарантировать права и свободы, обеспечить их охрану и защиту; предусмотреть обязанности личности и ее ответственность за их исполнение. Отражение в национальном законодательстве комплекса названных вопросов, продолжает А. Сман, образует институт правового статуса (правового положения) личности [23, с.17].

В продолжение хотелось бы подчеркнуть, что как источник права, любая конституция, как отмечает Г.П. Лупарев, вбирает в себя идеологические концепции и политические позиции правящих сил, отражает исторический и правовой опыт конкретной страны, особенности культуры и мироощущения ее населения и ряд других факторов [24, с.18]. Высказанное мнение весьма актуально, что, собственно, и подтверждает современная практика Казахстана.

Конституционная теория выделяет основные модели закрепления конституционного статуса личности. Главным отличием этих моделей друг от друга является правовое положение личности в системе государственно-правовых отношений, объем предоставленных прав и свобод [24, с.18].

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 года «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы». В п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан закреплено, что «права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Естественное происхождение прав является основой складывающихся правоотношений в государстве и обществе. Положения конституции Казахстана восприняли основные идеи Всеобщей декларации прав человека и гражданина 1948 года и других основополагающих документов международного характера.

Для акцентирования приоритета и принципа всеобщности предоставляемых прав и свобод в конституциях наших государств в качестве субъектов конституционных прав и обязанностей выступают: «человек», «личность», «гражданин», «все», «каждый». Дифференциация субъектов конституционных прав и обязанностей позволяет законодателям более четко регулировать общественные отношения, точнее учитывать специфические потребности и интересы различных групп населения, что обычно является важнейшим показателем демократичности и социальной направленности тех или иных государств [24, с.33]. Помимо представленных субъектов конституционных правоотношений А.К. Котов рассматривает «народ» в качестве одного из немногих субъектов, «обладающих правом на государство, государственную власть как универсальный цивилизованный способ организации в общественное целое для блага частного интереса во всеобщей необходимости и возможной свободе» [25, с.88].

Правовой статус личности, закрепленный в Конституции Казахстана раскрыт через основные принципы, способствующие реализации прав и свобод. К таким принципам относятся: неотчуждаемость прав и свобод, непосредственное действие прав и свобод гражданина, равноправие, обусловленность содержания и применения законов и иных нормативных правовых актов конституционными правами и свободами человека, единство и неразрывность прав, свобод и обязанностей, запрещение незаконного ограничения конституционных прав и свобод, запрещение злоупотребления правами, свободами [26, с.106-108].

Конституция РК усилила влияние международного права на внутреннюю правовую систему права. Так, в пункте 3 статьи 4 Конституции РК зафиксирован принцип приоритетности международного договора перед законами республики.

Следует отметить, что история учреждения института Уполномоченного по правам человека в Казахстане достаточна самобытна.

В связи с перестройкой государственного механизма и правовой системы первоочередными стали вопросы укрепления существующих и развитие новых инструментальных гарантий, отвечающих требованиям современности. Конституции Казахстана гарантирует своим гражданам государственную защиту прав и свобод, однако созданные системы защиты каждого из двух государств не всегда дают гражданину ощущение полной правовой защищенности вследствие несовершенства административных процедур, неуважения закона со стороны чиновничьего аппарата, подмены законов подзаконными актами [27, с.89-96].

Конституция РК признает и гарантирует права и свободы человека, являющиеся абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Статья 13 Конституции РК предоставляет гражданам право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами. Приведенные выше нормы конституции позволяют констатировать факт полного признания основ и принципов естественного права в Казахстане.

Идея создания нового правозащитного учреждения в Казахстане впервые была поднята еще в 1995 году.

В период с 1997 по 1999 гг. в Казахстане проходили круглые столы, семинары, научные конференции по данной тематике. Данная проблема получила широкий резонанс в научных, политических, общественных кругах страны [28]. Дальнейшим шагом в данном направлении стало подписание в 1998 году Правительством Республики Казахстан меморандума о взаимопонимании с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, согласно которому в Казахстане должен осуществляться проект оказания технической помощи для учреждения офиса омбудсмена [29, с.241]. ПРООН и ОБСЕ не раз акцентировали внимание разработчиков на необходимость соответствия принимаемого документа международным стандартам для того, чтобы учреждаемый институт пользовался достаточным уровнем доверия как внутри страны, так и за ее пределами.

В феврале 2000 года была создана рабочая группа, подготовившая законопроект «О Национальном Омбудсмене (Уполномоченном по правам человека) в Республике Казахстан». В 2001-2002 гг. подготовленный рабочей группой законопроект претерпел ряд изменений и подвергся сомнению со стороны министерств и ведомств. И только благодаря усилиям самих разработчиков и их сотрудничеству с международными организациями удалось внести в повестку дня ряд важнейших вопросов, стоящих перед государством.

25 сентября 2003г. в Женеве в ходе 58-й сессии Комиссии ООН по правам человека Казахстаном было объявлено о намерении создать национальное правозащитное учреждение. 29 августа 2002 года Президент Казахстана в своей речи, посвященной празднованию 7-летия Конституции, также подтвердил намерение в ближайшее время учредить правовой институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане [30, с.1-2].

История создания правозащитного института в Казахстане не была простой, политизированность данного мероприятия определило характер правозащитного института.

Таким образом, общими предпосылками учреждения института Уполномоченного по правам человека в Казахстане являются объективные общественно-политические процессы развития политики республики в отношении прав человека, системы гарантий и защиты. Наряду с внутриполитическими процессами не последнюю роль сыграл и международный фактор. Стремление Казахстана стать частью глобальной системы отношений поставили перед нашим государством необходимость имплементировать положения зарубежного законодательства в области защиты и восстановления нарушенных прав и свобод.

2. Правовые основы функционирования института уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

2.1 Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан

Признание доктрины разделения власти на три составных элемента стало определяющим началом в вопросе формирования и функционирования высших государственных органов Казахстана. В данной связи считаем необходимым начать рассмотрение вопроса правового статуса института Уполномоченного по правам человека через призму закрепленной системы разделения властей в Республике Казахстан.

Как известно, принцип разделения властей в Казахстане впервые был провозглашен в декларации о государственном суверенитете. Разделение власти, обеспеченное системой сдержек и противовесов, является характерным признаком правового государства, гарантией его нормального функционирования. Необходимо отметить, что нормы конституции Казахстана содержат положения, которые закрепляют данный порядок организации публичной власти и системы управления.

Конституция РК в п. 4 ст. 3 закрепила: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов» [1, с.73]. В приведенных выше нормах, как отмечает В.А. Малиновский относительно положений Конституции РК, в сжатой форме закреплено два базовых начала - содержательной и организационной сторон государственной власти [7, с.108].

Следуя логике изложения, трудно не согласится с мнением Л.Б. Тиуновой, которая констатирует, что конституционная модель современной России даже формально (законодательно) предусматривает систему разделения власти более сложную, чем просто ее осуществление законодательной, исполнительной и судебной ветвями единой суверенной властью государства [31, с.40-47]. Несмотря на то, что автор высказал мнение относительно практики России, считаем, что оно вполне применимо в случае с Казахстаном.

Основной фигурой в политических отношениях, складывающихся в Казахстане, является глава государства - Президент.

Конституция Казахстана определила статус главы государства как орган, не входящий в систему разделения властей, а возвышающийся над нею, осуществляя координирующие функции. Президент является гарантами Конституций, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики наших государств.

По своей природе данный конституционный орган является представительным, так как избирается посредством всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании.

Требования, предъявляемые к кандидатам в президенты Казахстана, довольно высоки. Конституционные новации в Казахстане 1998 и 2007 гг. изменили сроки полномочий главы государства, теперь он составляет пять лет.

Конституция Казахстана закрепила президентскую форму правления. Избранная Республикой Казахстан модель государственной власти определила правовой статус и характер полномочий высших органов власти и уровни их взаимоотношений. В государствах с президентской формой правления, как правило, более характерным является занятие «особого» положения Президентом - главы государства. Исходя из занимаемого конституционного положения, полномочия глав государств весьма обширны.

В перечень конституционных полномочий Президента РК входит назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент РК, с согласия Мажилиса и Сената Парламента РК назначает и отстраняет высших должностных лиц государственных республиканских органов.

Существует мнение, высказанное Е.К. Нурпеисовым и А.К. Котовым, которые полагают, что благодаря новому статусу Президента Республики Казахстан как бы «над ветвями власти» происходит усиление потенциала казахстанского парламентаризма, самостоятельности исполнительной вертикали, а также полнее гарантируется независимость судебной власти [32, с.67].

Одним из основных демократических институтов современных государств является парламент. Главными функциями парламента, закрепленными в положениях Конституции, являются:

- законотворчество;

- осуществление контроля за деятельностью высшего исполнительного органа - Правительства.

Объем полномочий и функций парламента может быть различным, в зависимости от политических, правовых традиций, формы правления и территориального устройства конкретного государства.

Одним из наиболее важных конституционных институтов современного Казахстана, претерпевших серьезные изменения с момента провозглашения суверенитета является парламент.

В соответствии с концепцией разделения государственной власти законодательная власть в Казахстане реализуется Парламентом. В соответствии с Конституцией РК 1995 года, Парламент РК является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции. Согласно Конституции РК, Парламент состоит из двух палат - Мажилиса и Сената.

Мажилис представляет все население Казахстана, а Сенат, который по существу является «верхней палатой», состоит из депутатов, представляющих областные маслихаты и Президента РК, с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Следовательно, Сенат представляет и выражает региональные интересы и мнения. Вместе с тем Сенат является органом всей Республики. Исходя из вышеизложенного, двухпалатный парламент выполняет одну из главных задач системы сдержек и противовесов - демонополизирует законодательную власть.

Об ограничении законодательных функций Парламента говорит также отсутствие единоличной функции Парламента на внесение изменений и дополнений в Конституцию. Изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены Парламентом, только если Президент решит передать проект изменений и дополнений на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений (п. 1 ст. 91 Конституции РК). Следует подчеркнуть, что Парламент может издавать законы только по установленному перечню вопросов, не обладая монополией на принятие законов. Президент же вправе издавать законы и указы, имеющие силу законов, по любому кругу вопросов в случаях, предусмотренных Конституцией. Право принимать законы Президент РК получает в случае делегирования ему Парламентом законодательных полномочий. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что Парламент в Казахстане обладает ограниченными законодательными полномочиями и при этом не является единственным законотворческим органом.

В случае с казахстанским парламентом представительство доминирует, законотворчество же отходит на второй план. Такое конституционное положение Парламента РК несколько осложняет процедуру назначения Уполномоченного по правам человека о законодательной ветвью власти. Поэтому юридически обоснованной видится правовая ситуация, складывающаяся относительно назначения Уполномоченного по правам человека Казахстана посредством указов главы государства.

Конституция Республики Казахстан не предусматривает соответствующих уровней отношений между Уполномоченным по правам человека и Парламентом. Тем не менее, в сложившейся совокупности отношений между Парламентом РК и институтом Уполномоченного по правам человека возможно выделить следующие особенности.

Во-первых, парламент определяет общие направления правовой реформы, которые затрагивают и правозащитный институт.

Во-вторых, Парламент РК определяет структуру органов государственной власти и их компетенцию, в том числе подконтрольных институту Уполномоченного по правам человека.

В-третьих, Комитеты Палат Парламента РК принимают непосредственное участие в формировании казахстанского правозащитного института.

В-четвертых, парламент устанавливает объем финансирования института Уполномоченного и посредством Счетной палаты проверяет правильность расходования денежных средств. Вопрос финансирования правозащитного института находятся в ведении Администрации Президента РК, тем самым, исключая всякую вероятность материальной и финансовой самостоятельности и независимости.

Рассматривая вопрос взаимодействия Уполномоченного по правам человека Казахстана с парламентом, следует отметить назревшую необходимость урегулирования отношений между национальным институтом и профильными комитетами парламента в целях совершенствования текущего законодательства и устранения пробелов в нем. Как было отмечено выше, видится целесообразным увеличение объема полномочий Парламента в вопросе формирования института Уполномоченного, так как механизм формирования того или иного органа предопределяет ход его развития и функционирования. Однако, несмотря на удаленность казахстанского омбудсмена от Парламента, п. 15 Положения об Уполномоченном по правам человека все же закрепил за омбудсменом Казахстана право на обращение к палатам Парламента с предложением проводить парламентские слушания по результатам рассмотрения жалоб, а также при получении информации иными способами [33].