Правовой статус Уполномоченного по правам человека

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

омбудсман право человек правовой

Права человека принадлежат всем людям независимо от социального положения и являются неотъемлемой составной частью их отношений с государством. На протяжении многих веков проходил процесс постепенного признания индивидуальной свободы и ограничения власти государства.

Концепция прав человека в ее современном виде оформилась после второй мировой войны. Принятие международно-правовых актов о правах человека, образование международных организаций, осуществляющих контроль за выполнением государствами взятых на себя в этой области обязательств, развитие национальных систем защиты прав и свобод человека и гражданина явились одним из величайших завоеваний XX столетия.

В настоящее время в государственных системах защиты прав и свобод граждан активно используется институт омбудсмана, который зародился в Швеции в начале XIX столетия. В большинстве государств мира этот конституционно-правовой институт внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина сформировался значительно позже, во второй половине XX столетия.

Сегодня более чем в 100 странах мира действуют национальные институты омбудсманов. Во многих странах для обозначения этой должности используются другие названия, например. Защитник народа - в Испании, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, Посредник - во Франции, Представитель по правам граждан - в Польше, Уполномоченный по правам человека - в Казахстане.

Мировой опыт становления и развития института омбудсмана свидетельствует о том, что он является эффективным инструментом правового демократического государства. Основная роль омбудсмана состоит в том, чтобы контролировать баланс между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, следить за соблюдением законности в деятельности государственных органов, должностных лиц, принимать участие в процессе совершенствования законодательства, выработки стандартов административной и правоприменительной практики, содействовать распространению правовых знаний, повышению правовой культуры населения и государственных служащих. Это определяет высокий авторитет института омбудсмана в мире.

Международные организации - ООН и ее специализированные органы, ОБСЕ, Совет Европы - рассматривают создание института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) как одно из важнейших условий формирования институтов демократии, обеспечения эффективной «обратной связи» между государственными структурами и гражданским обществом.

Формирование в Казахстане правового государства и гражданского общества предполагает последовательное соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений международных договоров, участником которых является наша страна.

За последние годы в РК был принят ряд законов, усиливающих гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, ратифицированы основополагающие международные соглашения в области прав человека.

Социально-экономическое положение страны характеризуется снижением жизненного уровня большинства населения и является препятствием на пути формирования демократических институтов.

В Казахстане по-прежнему происходят нарушения гражданских, политических и, особенно, социальных и экономических прав. Нарушаются права беженцев и вынужденных переселенцев. Ущемляются права военнослужащих, женщин и детей. Массовый характер носят нарушения прав граждан на информацию, на экологическую безопасность. Сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе.

Одним из мощных препятствий, затрудняющих демократическое развитие страны, является многовековой раскол между властью и обществом. В изменении взаимоотношений государства и человека заключается одна из задач современной политической реформы в Казахстане. Поэтому так важно создание и развитие социальных и правовых институтов, демократических механизмов контроля за деятельностью исполнительной власти, функционирование которых способствовало бы соединению различных общественных групп между собой, усилению конструктивного взаимодействия государства и общества.

Одним из таких институтов, показавшим высокую эффективность во многих странах, стал правовой институт омбудсмана. В Казахстане подобная миссия возложена на институт Уполномоченного по правам человека.

Правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для Казахстана. Он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны. Само учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап развития казахстанского государства, на котором задача защиты прав человека осознается и формулируется как задача государства.

В настоящее время институт Уполномоченного по правам в РК проходит важный этап своего становления - он формируется как государственный правозащитный орган, вырабатываются стиль и методы работы, определяются его место и роль в национальной системе защиты прав и свобод человека и гражданина.

Несколько лет тому назад правовой институт омбудсмана был мало известен ученым и изучался главным образом узким кругом специалистов в области зарубежного права.

Первые научные статьи об институте омбудсмана в зарубежных странах появились в начале 70-х годов прошлого столетия и принадлежали Г.А. Мурашину, Ю.С. Шемшученко, В.А. Туманову И.А. Мелик-Дадаевой, А.С. Автономову, Э.М. Аметистову, Бойцову В.В., Сапарбаеву Д.С., Хаманевой Н.Ю., Баишеву Ж. и другие.

Цель исследования - рассмотрение правового статуса Уполномоченного по правам человека РК как правозащитного органа.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. рассмотреть зарубежный опыт в вопросе формирования института омбудсмана;

2. изучить порядок формирования института Уполномоченного по правам человека и рассмотреть работу учреждения Уполномоченного в РК.

3. определить перспективы развития законодательства об Уполномоченном по правам человека.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в РК по вопросу возникновения, функционирования и развития правозащитного государственного института, вопросы правового статуса Уполномоченного по правам человека как правозащитного органа.

Практическая значимость: данное исследование может применяться преподавателями и студентами для более детального изучения правового статуса Уполномоченного по правам человека как правозащитного органа.

Методологии: исторические, метод сравнения и метод анализа.

Диплом состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

1. Зарубежный опыт в вопросе формирования института омбудсмана

Правовой институт омбудсмана ведет свое происхождение от шведского должностного лица парламента. Он проложил себе дорогу в скандинавских странах, в государствах Содружества Наций, прочно утвердился на европейском, американском, австралийском континентах [1; 3-5].

Омбудсман Юстиции обрел в Швеции конституционный статус в связи с принятием новой Конституции. В Финляндии институт был учрежден также в результате введения в действие новой Конституции и общей реорганизацией власти.

Интерес к идее омбудсмана во Франции был вызван кризисом административной юстиции - дорогого и медленного средства правовой защиты. Узкие рамки контроля, осуществляемого общими судами, ограниченность парламентского контроля за административными органами поставили проблему омбудсмана в политическую повестку дня.

В Испании и Португалии институт омбудсмана был создан в ходе демократической реформы, и законодатель сделал акцент на деятельности омбудсманов по обеспечению прав и свобод граждан.

Идея омбудсмана дискутировалась в Великобритании в течение двух десятилетий, прежде чем институт получил законодательное закрепление. Ныне британский Парламентский Уполномоченный перестал быть экспериментом в управлении, превратившись в «экспериментальный прецедент».

Побудительным стимулом к созданию омбудсмана в Канаде явилось то обстоятельство, что канадский парламент не имел традиций разрешения гражданских жалоб, поскольку этому препятствовали масштабы страны.

В США кризис системы управления, оказавшейся не в состоянии обеспечить право граждан на должное управление, стимулировал дискуссии, посвященные омбудсману. Активное участие в законопроектной работе на штатном и федеральном уровнях принимали частные исследовательские институты, губернаторы и парламентарии.

Служба омбудсмана штата Нью-Йорк создавалась для того, чтобы «помогать гражданам в их жалобах и расследованиях, управлять бюрократией, направлять граждан в соответствующие инстанции и выступать в качестве общего источника информации».

Обудсманы Гавайи (штат США) уполномочены «улучшить ответственное управление путем обеспечения бесплатной альтернативы традиционным методам разрешения индивидуальных жалоб на административные решения».

Служба омбудсмана, прочно утвердившаяся в Западной Европе, получает признание в странах Восточной Европы.

Многолетние дискуссии по поводу создания омбудсмана в Польше стали сами по себе фактором формирования новой политико-правовой культуры.

Омбудсманы Восточной Европы получили импульс от западного института, однако их создание - внутренняя потребность посткоммунистического общества. Их деятельность осложняется нестабильностью политико-правовой системы и несформированностью института государственной службы. Какова роль омбудсмана в странах, избравших демократическое, либеральное направление развития? Насколько глубоки отличия «посткоммунистического» омбудсмана от западных моделей? На эти вопросы еще предстоит ответить. Наибольшую активность в сфере правозащиты проявляет польский омбудсман, который воплощает в себе основные черты скандинавской модели омбудсмана. Словения, Литва и Венгрия учредили ее в 1993 г. Подготовка к созданию института ведется в Болгарии, Румынии и Чешской Республике. Конституция Румынии 1991 г. в числе новых государственно-правовых институтов называет «Народного Адвоката». Конституция Республики Грузия 1995 г. предусмотрела образование Народного Защитника Республики Грузия. Правовые положения об омбудсмане содержатся в Конституциях Украины, Бурятии, Республики Татарстан, Республики Башкортостан. В Российской Федерации после двух лет парламентского обсуждения Закон «Об Уполномоченном по правам человека РФ» принят Федеральным Собранием. Тем самым была осуществлена законодательная реализация конституционно-правовой нормы - п. д ч. 1 ст. 103 Конституции РФ [2; 72-78] (см. приложение 1).

Правовой институт омбудсмана не может быть определен в терминах ортодоксального конституционного права, учитывая особенности его функций, сущность, полномочия и организационное построение.

В Британской Энциклопедии (1972 г.) предлагается следующая дефиниция омбудсмана: «Омбудсман - это уполномоченный законодательного органа, призванный разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата» [3].

Во Всемирной Энциклопедии 1972 г. содержится несколько иное определение: «Омбудсман - это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсман может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или, что редко, предложения рекомендации о привлечении к ответственности» [4].

Международная Ассоциация Юристов официально определило омбудсмана как службу, предусмотренную Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады [5; 89-95].

Общие признаки и качества омбудсмана укладываются в рамки данного определения авторитетной международной юридической организации.

Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» дает очень краткую дефиницию: «Омбудсман - лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц» [6; 123-127].

Юридическая Энциклопедия содержит сходное определение. «Омбудсман (от шведского ombudsman) - в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан» [7].

Термин шведского происхождения «justitieombudsman» не получил широкого законодательного признания. Многие американские штаты отвергли его как «чрезмерно экзотичный». В штате Небраска действует Публичный Советник, в г. Филадельфия - Защитник по правам человека, в штате Нью-Джерси - Общественный Адвокат, в штате Айова - Помощник Граждан, во Франции - Медиатор, в провинции Квебек (Канада) - Публичный Защитник, в Италии - Гражданские защитники, в Австрии - Коллегия Народной Правозащиты. Австралийский штат Западная Австралия учредил Парламентского Уполномоченного по административным расследованиям; в Новой Зеландии функционирует Парламентский Уполномоченный (Омбудсман).

Правовой институт омбудсмана принадлежит в равной мере государству и гражданскому обществу, является тем перекрестком, где разрешаются конфликты государственных и индивидуальных интересов. Как социальный институт гражданского общества омбудсман восстанавливает баланс «сил» государства и общества в области защиты гражданских прав и свобод. Его посредническая миссия находит отражение в титулах, присваиваемых омбудсману в различных странах - Народный Защитник, Публичный Защитник, Посредник.

Упрочение омбудсмана можно оценить как ответ гражданского общества на усиление государственного влияния в гражданском обществе, сопровождающееся ослаблением норм общественной и управленческой морали. Институт позволяет смягчить глубинные противоречия между государством и социальной средой. Он легитимирует, т.е. оправдывает, объясняет с правовой точки зрения власть исполнительных органов, а также гарантирует ответственность администрации за свои действия перед обществом. Важна и роль омбудсмана в информировании членов гражданского общества об ошибках и злоупотреблениях администрации, ибо это побуждает государственные органы гуманизировать отношения с гражданами. Будучи «пограничным» институтом государства и гражданского общества, омбудсман, тем не менее, акцентирован на защите индивидуальных, а не государственных интересов. Он оказывает помощь гражданам, побуждая различные институты государства выполнять обязанности в отношении членов гражданского общества. Дублирующая «сеть безопасности» в виде омбудсмана «улавливает» ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных правообеспечительных органов.

Каковы роль и место омбудсмана в государственном механизме? Польский Уполномоченный по гражданским правам Тадеуш Зелиньский считает, что назначение омбудсмана состоит в том, чтобы контролировать баланс между тремя центрами власти в государстве: законодательным, исполнительным и судебным. Вопрос о месте омбудсмана в системе разделения властей пока еще не стал предметом самостоятельного рассмотрения в юридической науке и остается открытым [8; 3-6].

В отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод, омбудсман может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. Гражданскому обществу свойственен естественно-правовой тип правопонимания, опирающийся на моральную природу юридических норм. Омбудсман защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления, в том числе право на хорошее (доброкачественное) управление, справедливо полагая, что законы гражданского общества по значению, содержанию и влиянию зачастую «перевешивают» позитивные законы.

Для омбудсмана не существует внешних, заранее заданных приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества.

Сила института заключается в том, что он воплощает в себе социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина «омбудсман» (власть, авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государственный организм, благодаря которому анонимное государство, представленное безликими бюрократами, становится более гуманизированным. Велико его значение в части предупредительного воздействия на служащих.

Значение омбудсмана может быть оценено в рамках отношений «гражданин-администрация». Дополняя существующую систему гарантий правовой защиты, институт позволяет гражданам выразить свое отношение к административным актам и процедурам. Институт является легкодоступным, недорогим и необременительным способом урегулирования споров между государственными органами (должностными лицами) и гражданами. Cлужба привлекательна для социально и политически незащищенных членов общества, которые могут положиться на ее помощь. Деятельность омбудсмана персонифицирована, индивидуализирована, что повышает его влияние и авторитет [9; 170-176].

В Нидерландах учреждение омбудсмана потребовало структурной перестройки в департаментах и министерствах: в них были введены должности гражданских служащих для поддержания связи с Национальным Омбудсманом. В министерствах Великобритании ныне сформировались специальные парламентские службы, контактирующие с Парламентским Уполномоченным.

Омбудсман может улавливать тенденции социального развития, интересы гражданского общества и доводить их до сведения государства, способствуя тем самым совершенствованию правовой системы. Он оказывает тонизирующее, активизирующее влияние на систему управления. Благодаря рекомендациям омбудсмана расширяются дискуссии в административной среде по жизненно важным управленческим проблемам. Исследователи института омбудсмана в разных странах отмечают, что в современном обществе центры политической и социальной власти нередко не совпадают, и социальная сила омбудсманов проявляется в том, что они способны оказывать влияние на формирование административных стандартов и этических принципов администрации.

Служба не угрожает административной системе, поскольку ее полномочия не императивны. Это облегчает восприятие рекомендаций омбудсмана государственными служащими. Административные структуры чаще всего не препятствуют омбудсмановским расследованиям, ибо омбудсман способствует в конечном счете упрочению публичного доверия к администрации, нейтрализации настороженного отношения членов гражданского общества к бюрократии. Институт успокаивает общественное мнение и поддерживает веру общества в конституционность и законность государственного управления. Ценный опыт гражданских служащих, аппарата укрепляет позиции и самого омбудсмана, который «расширяет боковое зрение», видит проблему с разных сторон, а не только с точки зрения самого жалобщика.

Благодаря функционированию омбудсмана общество и государство становятся более открытыми для позитивных изменений. Граждане перестают смотреть на государство как на неизбежное зло, поскольку «бюрократия с человеческим лицом» демонстрирует им свою симпатию и внимание. Омбудсман символизирует формирование нового пласта правовой культуры, поскольку выступает против жесткого конструирования общественных процессов. Поэтому без преувеличения можно признать, что институт омбудсмана открывает новую главу во взаимоотношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

На первый взгляд, омбудсман может показаться безопасным для бюрократии институтом. По мнению сторонников «права принуждения», ему не хватает юридического господства. Службы омбудсманов обладают значительной свободой в оценке состояния и перспектив управленческой деятельности. Эта свобода и широкое усмотрение омбудсманов в процессе расследования жалоб граждан обусловлены отсутствием у них полномочий по принятию юридически обязательных решений.

В настоящее время все омбудсмановские службы мира - это скорее «магистратура убеждения», поскольку они используют «оружие» гласности, критики и морального авторитета. Омбудсман одерживает победы тогда, когда в состоянии убедить своими доводами и оказать морально-психологическое воздействие на администрацию. Он всегда готов протянуть «пальмовую ветвь мира» административным органам, но благодаря своему высокому общественному авторитету способен также морально и профессионально дискредитировать чиновников, дорожащих должностью. Внешняя недостаточность полномочий омбудсмана может заслонить значимость и авторитет института. Однако «философия омбудсманства» предполагает, что основная цель деятельности омбудсмана - устранение административного насилия, произвола, бессердечия - не может быть достигнута насильственными средствами. Известный политолог Ж.Л. Шабо пишет: «Санкции за несоблюдение принципа ограничения политической власти, основанные на позитивном праве, - налагаются в правоприменительном порядке. Исключение составляет деятельность омбудсмана или посредника - редкого и, как правило, ограниченного в своих полномочиях института» [10; 5-10].

C учетом сказанного можно предположить, что правовой институт омбудсмана являет собой если не радикальное изменение формально-правовых традицией в сфере контроля за бюрократией, то, во всяком случае, существенную корректировку этих традиций в направлении развития нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Омбудсман, так же как любой правовой институт, проходит в своем развитии несколько стадий. Он уже пережил борьбу инаугурации и медовый месяц и находится в стадии созревания, укрепляя свое положение в социальной структуре. Институт еще не реализовал полностью свой потенциал, не выполнил всех обещаний. «Его не спускают на тормозах, но он не чувствует себя в безопасности. Он нашел нишу, но не принадлежащее ему по праву место. Амбивалентное отношение к институту не являлось искренним, и похвала все еще выдается с сожалением» [11; 150-157].

Итак, институт омбудсмана - это один из каналов связи между гражданским обществом и государством, обеспечивающий увязку частных и публичных интересов, способствующий рационализации административного процесса, его «прозрачности» для общества.

При моделировании любого национального правового института требуется учитывать индивидуальные и национальные факторы, позволяющие омбудсману вписаться в модель правового государства и гражданского общества.

Омбудсман получил законодательное и общественное признание в странах с разнообразными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым семьям (англосаксонского и континентального права).

Омбудсмановская концепция в первую очередь является функциональной, т.е. омбудсмана «узнают» по характеру выполняемых функций: осуществление расследований (исследований), подготовка рекомендаций администрации по корректировке действий и представление докладов. Основанием для проведения расследований являются жалобы граждан или иная информация о фактах нарушений прав. Результативность правозащитной работы института предопределяется высоким статусом должностного лица, выполняющего функции омбудсмана, закрепленным конституциями или законами.

«Парламентские» омбудсманы относятся к классическому типу института. Тем не менее в некоторых государствах учреждены службы исполнительных омбудсманов. Так, французский омбудсман построен по «голлистскому образцу», предполагающему превалирование исполнительной власти над законодательной. Некоторые юристы, например, Э. Цоллер, высказывают мнение, что Медиатор - это назначаемый исполнительной властью административный орган, на который возлагается обязанность осуществлять посредничество между аппаратом управления и управляемыми. Однако такая характеристика является по меньшей мере спорной, ибо игнорирует особую природу рассматриваемого института [12; 145-149].

Аналогичным образом ряд штатов США учредили омбудсмановские службы при губернаторах штатов либо предусмотрели их подотчетность иным исполнительным органам штатов. Влияние конституционных традиций Америки на конструирование института омбудсмана оказалось сильнее, чем концептуальная форма этого института. Представительные органы не проявили особой заинтересованности в реализации плана омбудсмана. Напротив, исполнительные советы, губернаторы энергично рекламировали институт во время предвыборных кампаний. Вероятно, законодатели штатов опасались потерять то, что они высоко ценят: оказание помощи своим избирателям посредством разрешения жалоб граждан, способных обеспечить поддержку на выборах. Успех идеи исполнительных омбудсманов США может быть объяснен также и тем, что члены легислатур были нередко подвержены влиянию политических соображений, поэтому «законодательные омбудсманы» не пользовались поддержкой населения как пристрастные органы разрешения жалоб. Некоторые исследования американских социологов и юристов показывают, что исполнительные «квазиомбудсманы» способны функционировать не менее эффективно и независимо, чем законодательные (легислатурные) омбудсманы.

Исполнительные омбудсманы провинций Италии также получили высокую оценку исследователей института.

Конечно, в случае с исполнительным омбудсманом нарушается чистота схемы омбудсмана в ее классическом виде, возникает угроза эрозии «плана». Но поскольку наиболее важными признаками института являются его функциональная характеристика и задачи, принадлежность омбудсмана к «исполнительной» или законодательной ветви власти не может рассматриваться в качестве определяющего признака службы. Исполнительные омбудсманы могут демонстрировать независимость, беспристрастность и эффективность, свойственные классическому омбудсману, если они действуют в соответствии с точными процедурными правилами, имеют высокую репутацию и хорошие профессиональные качества.

Омбудсманы осуществляют свои функции, как правило, единолично. Исключениями являются Коллегия Народной Правозащиты Австрии, Ведомство Парламентских омбудсманов Литвы (включает 5 омбудсманов) и Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств.

В соответствии с Законом о правах национальных и этнических меньшинств Венгрии 1993 г. создается коллегиальный орган, в состав которого входят представители организаций национальных и этнических меньшинств (по одному от каждой организации), избранные Государственным Собранием. Однако Законом, принятым осенью 1994 г., было отменено обязательное требование коллегиальности этого органа.

Вес и влияние института омбудсмана неравнозначны в различных государствах. В Швеции критика омбудсмана - юриста высочайшего класса - имеет высокий моральный авторитет и пользуется огромным уважением. Значительных успехов добился Парламентский Уполномоченный в Дании: его деятельность оценивается как «триумф». Датский омбудсман и его шведский коллега славятся как образцовые омбудсмановские институты. В Норвегии общепризнанно, что омбудсман оправдал ожидания и внес ценный вклад в развитие административного права. Работа финского омбудсмана в меньшей степени, чем шведского или норвежского, выделяется на фоне общей правообеспечительной деятельности в стране. В Австрии считается, что Коллегия Народной Правозащиты смогла интегрироваться в действующую политическую и управленческую системы. Высокую оценку получила служба Уполномоченного Бундестага по обороне Германии, внесшая большой вклад в демилитаризацию страны.

В Новой Зеландии авторитет омбудсмана объясняется поразительным личным успехом первого Парламентского Уполномоченного Дании профессора С. Гурвича. Парламентский Уполномоченный по делам администрации Великобритании завоевал доверие администрации и граждан неукоснительным и четким выполнением возложенных на него обязанностей; тем не менее британская модель омбудсмана зачастую оценивается как «усеченная версия плана». В Канаде и Австралии омбудсманы несут большую нагрузку, разрешая жалобы, но сталкиваются с рядом проблем, затрудняющих работу: сильным влиянием исполнительной власти, угрозой политизации службы, конфликтом юрисдикции омбудсмана и других государственных органов.

Американские омбудсманы пользуются уважением населения штатов, но распространение плана омбудсмана на иные штаты и на общенациональный уровень затрудняется из-за финансовых причин и жесткости национальных конституционно-правовых доктрин. Учреждение омбудсмана в Соединенных Штатах Америки встретилось возражения, обусловленные географическими, политическими и социальными причинами. Огромные размеры территории; гетерогенное население с полярными социальными статусами; двухпартийная система с соперничающими партиями; президентское правление, характеризующееся подчинением государственных служащих Президенту; привилегии секретности исполнительной власти; отсутствие резкой грани между политикой и управлением, - все эти факторы были критическими для идеи омбудсмана.

Кроме Национального Омбудсмана Нидерландов, учрежденного в 1982 г., в Нидерландах действуют омбудсманы в различных формах и проявлениях (омбудс-институты), разрешающие жалобы на полицию, местные власти, больницы и учреждения общественного страхования. Они рассматривают дела максимально неформальным образом: критерии оценки не ограничены нарушениями прав, ибо критике подвергается «недолжное обращение» с гражданами. Омбудс-институты не только разрешают индивидуальные жалобы, но и оценивают административную практику по определенной категории дел. Их полномочия никогда не выходят за пределы предоставления совета заинтересованному публичному органу, но благодаря активному участию средств массовой информации их рекомендации редко остаются без внимания.

Институт Национального Омбудсмана основан на традиционной голландской доктрине «неформального правления права». Это один из омбудс-институтов, призванных смягчить жесткость административного и судебного процесса. «Голландская правовая культура имеет более прочные легалистические традиции, чем другие страны, но одновременно рост неформальных институтов способствует сохранению процедурной гибкости, которая характерна для голландского неформального правления права». Национальный Омбудсман выполняет, кроме своей главной задачи, важную «экстра-юридическую» (социальную) функцию. Он направляет граждан к соответствующим организациям, обеспечивает информацией о политической ситуации, решениях, законодательстве и исполнительной деятельности, а также дает совет по поводу процедуры разрешения возникшего юридического спора. Его служба является частью сети посреднических организаций, включая Бюро и Центры Юридической Помощи. Эти органы особенно важны для граждан, которые вследствие своего образовательного, социально-экономического уровня или языковых проблем не способны эффективно защищать свои нарушенные интересы [13; 201-209].

То, что на первый взгляд может показаться слабостью института, в действительности является ключом к пониманию его сущности. Национальный Омбудсман имеет высокий социальный статус: институт упомянут в Конституции, его деятельность регулируется органическим законом, обладает независимостью от государственных органов, правом неограниченного доступа к документам и опирается на тесное сотрудничество с Правительством при проведении расследований. Власть Омбудсмана гарантирована высоким качеством его работы, глубоким знанием публичной администрации.

Популярность подобных институтов в Нидерландах растет, хотя почти половина поступающих к омбудсманам жалоб переадресовывается в другие органы, а примерно 20% жалоб отклоняются как необоснованные. Нередко граждане получают лишь часть компенсации причиненных им убытков. Дела, имеющие значение прецедента, публикуются в специализированных журналах. Постепенно формулы «должное» и «недолжное» поведение становятся общепринятыми терминами голландского административного права, способствуя расширению «жесткого» права, дополнении его «мягким правом» публичного обслуживания граждан. Стандарты административной вежливости трудно институализировать в процессе судебного контроля, практикуемого в Нидерландах с 70-х годов. «Институты вежливости» работают наряду с судебными органами, сохраняя традиции голландского «неформального правления права» [14; 16-22].

В Польше Уполномоченному по гражданским правам также приходится преодолевать многочисленные препятствия, обусловленные проведением глубоких социально-политических преобразований; тем не менее, деятельность Эвы Летовской и ее преемника Тадеуша Зелиньского снискала уважение и признание в стране и за ее пределами. Уполномоченный нередко сталкивается с недоброжелательной критикой, завистью. Была закрыта телевизионная программа «Право и бесправие», где регулярно выступал омбудсман. Служба с трудом справляется с потоком жалоб, вызванных задержками рассмотрения дел в судах, высокой стоимостью судебных процедур и неосведомленностью граждан о потенциале и границах деятельности Уполномоченного. Пресса изобилует обвинениями в том, что омбудсман является «декорацией», «суперкомментатором политической жизни» и гарантирует право граждан на «нестабильные деньги». Усилилось групповое давление, оказываемое на Уполномоченного: часть общества считает, что его решения должны выноситься в соответствии с публичными ожиданиями. Однако польские омбудсманы не страшились высказываться в защиту лиц, осуждаемых общественным мнением (в том числе коммунистов и бывших служащих полиции безопасности). К сожалению, они показали слабую активность в доведении до конца своих расследований и инициатив в пользу граждан; одна из причин этого - недостаточное государственное финансирование службы.

Омбудсманы развивающихся стран находятся в начале пути: низкий уровень демократизации, клиенталистки-патронажные отношения «государство-гражданин» нередко обесценивают деятельность омбудсманов в этих государствах.

Правовой институт омбудсмана привлекает внимание исследователей на международном уровне. Ныне успешно функционирует Омбудсман Европейского Союза, который рассматривает жалобы любого юридического или физического лица, проживающего или имеющего зарегистрированный офис в Государстве-Члене, на плохую работу институтов и органов Европейского Союза, за исключением суда. Омбудсман назначается после каждых выборов Европейского Парламента на срок его полномочий, может быть переизбран на новый срок и отстранен от должности Судом по требованию Европейского Парламента, если он более не соответствует требованиям, предъявляемым к исполнению обязанностей омбудсмана, или виновен в неправомерном поведении. Омбудсман полностью независим. При исполнении своих обязанностей он не запрашивает и не принимает никаких инструкций, исходящих от кого бы то ни было. В течение срока исполнения своих обязанностей омбудсман не может выполнять какую-либо работу как на возмездной, так и на безвозмездной основе. Европейский Парламент, запросив мнение Европейской Комиссии и с одобрения Совета, действующего на основе квалифицированного большинства, устанавливает правила и общие условия исполнения омбудсманом своих обязанностей. Омбудсман наделен правом проводить соответствующие расследования по своей собственной инициативе либо на основании жалоб, поданных ему прямо или через члена соответствующего парламента, за исключением случаев, когда заявленные факты являются или являлись предметом судебного разбирательства, и по их результатам обращаться в надлежащий орган, который в течение 3 месяцев должен представить информацию по этому вопросу. Затем омбудсман направляет доклад Европейскому Парламенту и заинтересованному учреждению. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах такого расследования. Омбудсман представляет ежегодный доклад в Европейский Парламент о результатах своей работы. Деятельность Европейского Омбудсмана пока четко не регламентирована, отсутствуют критерии, на основании которых он определяет качество функционирования институтов и органов Европейского Союза. Служба Европейского Омбудсмана становится элементом институционной структуры ЕС, обеспечивающим защиту всех лиц, находящихся на его территории.

Организация служб омбудсмана в ряде стран побудила к созданию Международного Института Омбудсмана. Ныне этот институт (расположен в провинции Альберта, Канада) объединяет работу омбудмановских служб. 50 стран мира. Целью его деятельности является содействие развитию концепции омбудсмана в мире с помощью исследований, образовательных программ, публикаций и обмена информацией, а также организации региональных и международных конференций. Президенту Международного Института Омбудсмана Стефану Суэну принадлежит следующее высказывание: «Объективные и облеченные доверием исследователи бюрократической несправедливости, службы омбудсмана являются хранителями ценной информации по вопросам, представляющим общий интерес. Демократия в любой стране становится сильной не в изоляции, но соединив руки и открыв сердца миру. Омбудсманы являются ключевым звеном в этой расширяющейся и укрепляющейся цепи демократических институтов» [15; 96-112].

Создание учреждения Омбудсмена в Казахстане явилось плодом многолетних продолжительных усилий по поощрению данного института, освещению его роли и международной практики, выявлению положительного воздействия на ситуацию с правами человека и изучению мирового опыта. Особо следует отметить роль международных организаций, таких как Программа Развития ООН, Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и других, которые целенаправленно предпринимали все необходимые шаги для выработки законодательства об Омбудсмене в соответствии с международными стандартами и, в первую очередь, Парижскими Принципами о статусе национальных учреждений.

Идея создания нового учреждения была поднята еще в 1995 г. Тогда, в январе 1995 г., группа казахстанских официальных лиц в составе Идрисова Е.А. - заведующего международным отделом Администрации Президента РК, Колпакова К.А. - заведующего секретариатом Председателя Верховного Совета РК, Байкадамова Б.К. - Секретаря Комиссии по правам человека при Президенте РК, участвовала в семинаре в Женеве совместно с Координатором системы ООН / Постоянным Представителем Программы Развития ООН в РК Найджелом Рингроузом и координатором программ ПРООН Тищенко Е.

Эта группа в ходе переговоров в управлении Верховного Комиссара ООН по правам человека впервые подняла вопрос о возможности создания в Республике Казахстан института Омбудсмена [16; 45-52].

Однако тогда предстояла задача конкретизировать и наполнить эту идею содержанием. В этом отношении, особо показателен 1997 г., когда стали вырисовываться контуры планомерных действий по поощрению данного института в Казахстане. Ключевую роль в данном процессе играли Комиссия по правам человека при Президенте РК и Программа Развития ООН. Именно эти две организации, работая в тесном сотрудничестве, явились катализатором всего процесса. В 1997 г. были проведены обсуждения и круглые столы, рекомендовавшие создание национального учреждения по правам человека в Казахстане. В том же году, был подготовлен совместный проект Программы Развития ООН и Комиссии по правам человека при Президенте РК, направленный на укрепление потенциала Комиссии и содействие в деле развития национального учреждения по правам человека в Казахстане. Разработанный проект был всесторонне анализирован и после согласования подписан в 1998 г. со стороны Правительства Республики Казахстан, ПРООН и Комиссии.

Начиная с 1998 г., в рамках проекта был организован ряд международных конференций и семинаров, миссии международных экспертов и наблюдателей, создавались совместные рабочие группы с представителями международных организаций и правительства и парламента Казахстана, а также с вовлечением НПО [17; 112-119].

Так, в июне 1998 г. в г. Астане была проведена международная конференция по тематике прав человека. В сентябре 1999 г. такая же представительная международная конференция в стенах Парламента РК обсудила перспективы создания нового института в Казахстане. Ряд высокопоставленных должностных лиц государства предложили серьезно рассмотреть вопрос создания нового учреждения с учетом национальной специфики Казахстана. В ноябре 1999 г. в г. Алматы состоялась международная конференция, посвященная национальным учреждениям по правам человека. В декабре 1999 г. спикер Сената Парламента РК призвал к созданию института Омбудсмена на круглом столе в Парламенте, посвященного годовщине Всеобщей Декларации прав человека [18; 132-138].

На данных значительных мероприятиях, собравших высших должностных лиц государства и руководителей международных организаций, а также руководителей и представителей зарубежных учреждений по правам человека, сложилось общее понимание необходимости нового института в Казахстане. Этому способствовал и целый ряд других мероприятий в последующие годы, включая конференции, семинары, регулярные миссии международных экспертов и консультантов и работу Программы Развития ООН и Комиссии по правам человека при Президенте РК [19, 20].

За создание учреждения Омбудсмена в Казахстане с учетом национальной специфики выступали такие ведущие государственные деятели как Председатель Сената Парламента РК Байгельди О., Советник Президента РК Рогов И.И., Председатель Верховного Суда РК Нарикбаев М.С., Председатель Коллегии Верховного Суда РК Тасмагамбетов С.Д., а также признанные общественные деятели - Жовтис Е.А. и другие.

Особо следует отметить роль Рогова И.И., который не только ратовал за введение прогрессивного учреждения в Казахстане, но и помогал ценными юридическими советами и давал общую направленность всему законотворческому процессу.

В работе конференций, семинаров и экспертных групп участвовали также международно признанные эксперты, такие как Дин Готтерер, ведущий консультант ОБСЕ (в прошлом - Президент Ассоциации Омбудсменов США), Брайан Бурдекин, специальный советник Верховного Комиссара ООН по правам человека, Питер Хоскинг, ведущий консультант Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека (в прошлом - член Комиссии по правам человека Новой Зеландии), Сергей Сироткин, советник Регионального Бюро Программы Развития ООН.

Огромную роль в процессе продвижения идеи создания института Омбудсмена в Казахстане, а также разработки конкретных предложений и формулировок сыграли Абдильдин Ж.М., Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК, Байкадамов Б.К., Секретарь Комиссии по правам человека при Президенте РК, Герберт Берсток, Координатор Системы ООН / Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК.

В феврале 2000 г., распоряжением Руководителя Администрации Президента РК Калмурзаева С.С. была образована рабочая группа в целях подготовки проекта Закона РК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан (омбудсмене)». В рабочую группу вошли видные представители Администрации Президента РК, Парламента РК и других учреждений, такие как Абдильдин Ж.М. - Председатель Комитета по международным делам, обороне и безопасности Сената Парламента РК, Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК, Байкадамов Б.К. - Секретарь Комиссии по правам человека при Президенте РК; Белоруков Н.В. - заместитель заведующего Государственно-правовым отделом Администрации Президента РК, Котлов А.Н. - Вице-Министр юстиции РК, Журсимбаев С.К. - начальник департамента внутренней администрации Генеральной Прокуратуры РК, Мукашев Р.Ж. - депутат Мажилиса Парламента РК, Нурпеисов Е.К. - советник Председателя Сената Парламента РК, Федотова З.Л. - советник Председателя Сената Парламента РК.

Рабочая группа проделала большой объем работы и подготовила законопроект. Этот процесс проходил в тесном сотрудничестве с Программой Развития ООН, Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека, другими международными организациями и экспертами. Впоследствии, законопроект подвергся анализу в министерствах и ведомствах РК и скрупулезному рассмотрению его отдельных положений. Конечно же, законопроект о совершенно новом учреждении вызывал массу вопросов. И хотя высшие должностные лица государства призвали к созданию нового учреждения, но оставалось много нерешенных практических вопросов. Например, вопрос о статусе Омбудсмена и его полномочиях. В разных странах Омбудсмен имеет разный статус и полномочия - например, в скандинавских странах Омбудсмен является одним из высших должностных лиц государства и имеет широчайший спектр полномочий вплоть до возбуждения уголовного преследования. Но там - в Швеции, Финляндии - Омбудсмен существует достаточно долго и имеет исторические корни и традиции, которые стали частью правовой культуры и государственной системы. В Казахстане об этом говорить пока не приходится. Соответственно в обсуждениях предлагалось уподобить казахстанскую модель Омбудсмена тем странам, где Омбудсмен осуществляет сугубо рекомендательные функции [21; 60-68].

Конечно же, классическая модель Омбудсмена, наиболее распространенная в мире - это учреждение, наделенное правом проводить проверки по фактам нарушений прав человека и затем выносить официальные рекомендации по устранению последних. Но какими властными полномочиями закрепить право Омбудсмена следить за должным выполнением своих рекомендаций? Это открытый вопрос и поныне - и не только в Казахстане. Во многих странах существует определенное неприятие и сопротивление рекомендациям Омбудсменов. В таких условиях трудно добиваться конкретных результатов, если только Омбудсмен не наделен соответствующими властными полномочиями. Но государственные органы, и прежде всего правоохранительные органы, обычно выступают против того, чтобы Омбудсмен был наделен властными полномочиями. Делается ссылка на то, что суд является основной инстанцией по решению дел о нарушениях прав человека, что прокуратура является надзорной инстанцией, осуществляющей надзор за законностью и пресекающей нарушения прав человека, и Омбудсмену в этой системе места не находится. Подобные аргументы имели место и в Казахстане и в определенной степени замедляли прогресс на пути создания нового учреждения.

По этой причине, в 2001-2002 гг. подготовленный Рабочей группой законопроект претерпевал изменения и подвергался сомнению в разных инстанциях. Делались замечания по поводу компетенции Омбудсмена, его статуса и полномочий, организационно правового обеспечения ее работы и много других замечаний. Разработчики законопроекта добились на этом этапе определенных успехов и отстояли важнейшие положения о полномочиях и статусе Омбудсмена. В 2002 г., вопрос о введении нового института актуализировался, и благодаря усилиям разработчиков законопроекта и их тесному сотрудничеству с международными организациями, вошел в повестку дня важнейших вопросов, стоящих перед государством. Ведь учреждение Омбудсмена - это в определенной степени и лицо государства - показатель степени его цивилизованности, индикатор того, как государство относится к проблеме защиты прав своих граждан. На протяжении 2002 г., Министр иностранных дел РК - Государственный Секретарь РК Токаев К. несколько раз подчеркивал важность данного вопроса. В частности, в Женеве в ходе 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, Токаев К.К. объявил о намерении создать данное учреждение в Казахстане [22].

В 2000-2002 гг. развивалось сотрудничество государственных органов с Программой Развития ООН и постоянная работа с привлечением экспертной поддержки и консультационных услуг для создания нового учреждения. Большую роль в данном процессе сыграл новый Координатор Системы ООН / Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК Фикрет Акчура, который уделял особое внимание сотрудничеству с Комиссией по правам человека при Президенте РК и другими учреждениями и приложил немало усилий в направлении создания института Омбудсмена.

В августе 2002 г., Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. произнес речь по случаю 7-ой годовщины Конституции РК. В своей речи он отметил существование учреждений Омбудсмена в демократических странах и подчеркнул ближайшее создание такого учреждения в Казахстане [23].

Принимая во внимание факт того, что по Конституции Республики Казахстан Указы Президента РК являются неотъемлемой и одной из важнейших частей национального законодательства, 19 сентября 2002 г. путем соответствующего Указа было создано учреждение Национального Уполномоченного по правам человека [24].

2. Уполномоченный по правам человека - новый правозащитный орган

2.1 Порядок формирования института Уполномоченного по правам человека РК

Появление института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан стало следствием развития общества и государства, его демократизации и становления правозащитной системы в стране. Созданию нового государственного органа предшествовала многоплановая работа по популяризации данного института, анализу и проектированию воздействия института Уполномоченного на совершенствование государственного управления. В этот процесс были вовлечены представители государственных органов, международных организаций, общественных объединений, СМИ, научных кругов.

Работу по созданию института Уполномоченного по правам человека в Казахстане можно условно разделить на следующие четыре этапа [25; 104-116]:

1 этап (1995-1996 годы). Выдвижение идеи об образовании института Уполномоченного в Казахстане и начало систематической подготовительной деятельности.

2 этап (1997-2000 годы). Организация первых специализированных мероприятий по поощрению института омбудсмена. Разработка и реализация проекта Комиссии по правам человека и ПРООН по содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Проведение международных конференций по созданию в Казахстане института Уполномоченного по правам человека.