Правовой статус Уполномоченного по правам человека

3 этап (2001-2002 годы). Разработка законопроекта об Уполномоченном по правам человека рабочей группой. Согласование законопроекта в центральных государственных органах Республики Казахстан.

4 этап (сентябрь 2002 года). Издание Указа Президента «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан».

Впервые идея об организации в Казахстане института омбудсмена прозвучала на международном семинаре в Женеве в январе 1995 года, проведенном Управлением Верховного Комиссара ООН по правам человека. Тогда казахстанская делегация высказалась о возможности создания в Казахстане института Уполномоченного по правам человека на основе изучения соответствующего международного опыта в организации работы подобных учреждений. Инициатива была поддержана Координатором системы ООН / Постоянным Представителем ПРООН в Казахстане Рингроузом Н., который также принимал участие в работе семинара.

К 1997 году был определен план действий по формированию института Уполномоченного в Казахстане. Работу возглавила Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан, которой оказывала содействие Программа Развития ООН. В результате в 1997 году были организованы обсуждения и круглые столы, в ходе которых выработаны рекомендации по созданию учреждения омбудсмена.

С подписанием в 1998 году Правительством Казахстана, Комиссией по правам человека при Президенте и Программой Развития ООН проекта по укреплению потенциала Комиссии по правам человека и содействию в развитии учреждения Уполномоченного по правам человека в Казахстане подготовительная работа получила дальнейшее развитие. В рамках данного проекта был проведен ряд международных конференций и семинаров, организованы миссии международных экспертов и наблюдателей, образованы рабочие группы из представителей Правительства и Парламента Казахстана, международных организаций, казахстанских НПО.

Так, в июне 1998 года в городе Астане прошла международная конференция по правам человека, в повестке дня которой стоял вопрос об создании института омбудсмена. В сентябре того же года в Парламенте Казахстана состоялась международная конференция, посвященная перспективам создания института Уполномоченного по правам человека в Казахстане с учетом международного опыта и национальной специфики Казахстана. В ноябре 1999 года в Алматы состоялась следующая крупная международная конференция по национальным учреждениям по правам человека.

Вышеназванные мероприятия, в работе которых принимали участие руководители и представители центральных государственных органов, международных организаций и зарубежных учреждений по правам человека, способствовали формированию общего понимания необходимости создания нового правозащитного института в Казахстане. В декабре 1999 года на круглом столе в Парламенте, посвященном 51-й годовщине Всеобщей Декларации прав человека, председатель Сената Парламента Республики Казахстан Абдыкаримов О.А. призвал к созданию в стране института омбудсмена. В поддержку создания учреждения омбудсмена в Казахстане выступили такие видные государственные деятели, занимавшие в то время должности Председателя Сената Парламента РК - Байгелди О., Председателя Верховного Суда РК - Нарикбаев М.С., а также многие общественные деятели.

Большой вклад в дело продвижения и укоренения идеи создания института омбудсмена в Казахстане и в разработку конкретных предложений и формулировок внесли также Председатель Комиссии по правам человека при Президенте РК Абдильдин Ж.М. и Координатор Системы ООН / Постоянный Представитель Программы Развития ООН в РК Герберт Бергсток.

В работе конференций, семинаров и экспертных групп участвовали признанные международные эксперты, такие как Дин Готтерер, ведущий консультант ОБСЕ (в прошлом - Президент Ассоциации Омбудсменов США), Брайан Бурдекин, специальный советник Верховного Комиссара ООН по правам человека, Питер Хоскинг, ведущий консультант Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека (в прошлом - член Комиссии по правам человека Новой Зеландии), Сергей Сироткин, советник Регионального Бюро Программы Развития ООН [26; 321-329].

Следует отметить вклад Администрации Президента, которая не только выступала за введение института Уполномоченного по правам человека в Казахстане, но и оказала практическое содействие законотворческому процессу по этому вопросу.

В 2002 году вопрос о введении нового института стал весьма актуальным и вошел в повестку дня важнейших вопросов, стоящих перед государством. Наиболее последовательно и в концентрированном виде подчеркивал важность данного вопроса Министр иностранных дел - Государственный Секретарь Республики Казахстан Токаев К.К. Наконец, в Женеве на 58-ой сессии Комиссии ООН по правам человека, К. Токаев объявил о намерении Казахстана создать данное учреждение.

В августе 2002 года Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А. в своей речи по случаю 7-ой годовщины Конституции РК отметил учреждение омбудсмена как присущее демократическим странам явление и подчеркнул необходимость создания такого института в Казахстане.

19 сентября 2002 года путем принятия Указа Президента Республики Казахстан №947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» был создан институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан. Таким образом, учреждение института омбудсмена в Казахстане стало возможным благодаря проявленной политической воле Президента страны.

Принятие Указа Президента, а не утверждение законом, принятым Парламентом, казалось бы, свидетельствует о выборе Казахстаном правительственной модели Уполномоченного. Однако анализ статуса института Уполномоченного по правам человека в РК позволяет говорить о существовании в Казахстане особой, специфической модели омбудсмена.

Своеобразие казахстанской модели достигается путем синтеза двух различных способов назначения Уполномоченного, который согласно Положению назначается на должность Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента. Таким образом, получив свою власть, производную как от Президента, не входящего согласно казахстанской Конституции ни в одну из ветвей власти, так и Парламента, Уполномоченный достигает одинаково независимого положения по отношению к исполнительной и законодательной ветвей власти.

Компетенция Уполномоченного, его статус закреплены Указом Президента. Независимость института гарантируется правовыми процедурами: порядком назначения и освобождения от должности, запретом незаконного вмешательства в деятельность Уполномоченного (п. 5 Положения «Об Уполномоченном по правам человека»), а также прямо закрепленным в Положении принципом независимости [27].

Политическая индифферентность института обеспечивается обязанностью Уполномоченного приостановить членство в политических партиях и иных общественных объединениях на период своих полномочий, а также очерченным кругом обжалуемых действий деятельностью всех государственных органов, кроме ответственных за принятие политически важных решений: Президента РК, Парламента РК и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии (п. 18 Положения).

Это приводит к тому, что Уполномоченный работает в круге действующего, но не проектируемого законодательства, расценивая поступающие обращения только с точки зрения несоответствия обжалуемых действий требованиям действующего права в Республике Казахстан. Вместе с тем, это не лишает Уполномоченного возможности способствовать совершенствованию законодательства РК, касающегося прав и свобод человека, форм и методов их защиты, приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права (п. 19 Положения).

В полной мере и напрямую Уполномоченный воспользовался этим правом, а также возможностью обращения в Парламент, предусмотренной п. 21 Положения, путем направления в Парламент РК обращения депутатам в поддержку принятия Земельного кодекса РК. Кроме того, согласно тому же п. 21 Положения Уполномоченный в случаях, имеющих большое общественное значение, вправе направить свое обращение Президенту или Правительству. Данное полномочие позволяет Уполномоченному участвовать и в принятии политически важных решений, если они затрагивают права человека. Таким образом, достигается оптимальный вариант политической индифферентности и законодательной регламентированности Уполномоченного.

Основной функцией Уполномоченного является рассмотрение и разрешение обращений по поводу восстановления нарушенных прав, вместе с тем, существует ряд функций по поощрению прав человека, как образовательная деятельность, международное сотрудничество в сфере прав человека, мониторинговая и аналитическая деятельность, что соответствует перечню функций национального учреждения, предусмотренному Парижскими принципами.

Акты Уполномоченного, согласно логике Положения, можно разделить на обычные акты и акты реагирования. В категорию первых входят запросы и обращения, в категорию вторых - рекомендации (п. 24 Положения). Однако все они носят определенный рекомендательный характер. Зачастую в запросах уже содержится настояние восстановить нарушенные права, если факты, указанные в обращении гражданина, подтвердятся, так же как и обращения содержат целый блок предложений в отношении дальнейшего реформирования в области прав человека. Необходимо отметить, что и Парижские принципы не предполагают императивных полномочий национального учреждения.

Деятельность Уполномоченного согласно п. 30 Положения обеспечивается Национальным центром по правам человека, который осуществляет информационно-аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного, что соответствует требованию Парижских принципов о наличии инфраструктуры, обеспечивающей бесперебойное осуществление деятельности национального учреждения.

Таким образом, деятельность Уполномоченного по права человека в РК соответствует как нормам международных стандартов, так и принятой международной практике.

2.2 Правовой статус Уполномоченного по правам человека РК

Данный институт призван защищать права человека от посягательств государственных должностных лиц, обеспечивать развитие законодательства и правоприменительной практики, разрабатывать и внедрять просветительские программы. Вся деятельность Уполномоченного по правам человека строится в соответствии с международными обязательствами Республики Казахстан по ратифицированным конвенциям ООН и со ссылкой на мировую практику работы подобных учреждений. Уполномоченный по правам человека также тесно сотрудничает с неправительственными организациями, средствами массовой информации и международными организациями. Принципами работы Уполномоченного по правам человека являются гласность, объективность и беспристрастность [28; 20-26].

Данные принципы работы Уполномоченного по правам человека органично закреплены в законодательстве Республики Казахстан - учреждение Уполномоченного по правам человека соответствует Парижским Принципам о статусе национальных учреждений.

В соответствии с законодательством, Уполномоченный по правам человека назначается Президентом РК после консультаций с Комитетами Парламента РК. Данная процедура отображает высокий общественно-политический статус Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан и обеспечивает участие и Президента РК, и Парламента РК в процедуре обсуждения и назначения Уполномоченного по правам человека. Срок действия полномочий Уполномоченного по правам человека зафиксирован в законодательстве и составляет пять лет, что рассматривается как одна из гарантий его независимости.

Полномочия Уполномоченного по правам человека могут быть досрочно прекращены только Президентом РК и только в случаях, зафиксированных в законодательстве. Например, в случаях проблем со здоровьем, влекущих неспособность исполнять должностные обязанности, потери гражданства РК, вступления в силу обвинительного приговора и некоторых других особо веских причин. Список условий для досрочного прекращения полномочий, зафиксированный в законодательстве, является исчерпывающим. Каких-либо других причин для досрочного прекращения полномочий не существует, что является залогом несменяемости Омбудсмена и твердой гарантией его независимости [29; 25-30].

В то же время, законодательство прямо устанавливает, что Уполномоченный по правам человека независим и что всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Уполномоченный по правам человека неподотчетен кому бы то ни было, что также является гарантией независимости. Уполномоченный по правам человека осуществляет свою деятельность с помощью Национального Центра по правам человека, который является рабочим органом Омбудсмена. Уполномоченный по правам человека назначает Директора Центра и сотрудников и составляет Положение о Центре. Данный факт свидетельствует о широком характере административных полномочий Омбудсмена и подтверждает его высокий общественно-политический статус.

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека осуществляется, согласно законодательству, из республиканского бюджета, что также является гарантией его независимости.

Следует особо подчеркнуть факт того, что Уполномоченный по правам человека неподотчетен кому бы то ни было и всякое вмешательство в его деятельность запрещено. Данная правовая норма находится в прямом соответствии с Парижскими принципами и международной практикой и является твердой гарантией независимости нового учреждения в Казахстане.

Уполномоченный по правам человека наделяется широкими полномочиями по защите и поощрению прав и свобод человека. Речь идет не только о правах и свободах граждан РК, но также и о правах и свободах иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся под юрисдикцией Республики Казахстан. В рамках своей деятельности, Уполномоченный по правам человека вправе [30; 106-110]:

Начать расследование любого нарушения прав человека, совершенного государственными должностными лицами. Расследование может быть начато независимо от того, есть ли жалоба по факту нарушения или Омбудсмен сам узнал о данном нарушении. Таким образом, Омбудсмен вправе начать расследование по собственной инициативе.

Принимать меры по должному расследованию нарушений прав человека, например, встречаться в срочном порядке с государственными должностными лицами всех уровней, затребовать и получить всю необходимую информацию, свободно вступать в помещения любого государственного учреждения, в том числе военные части и места задержания.

Направить свои рекомендации государственным должностным лицам для восстановления нарушенных прав. Государственные должностные лица обязаны ответить в течение месяца относительно принятых мер.

Опубликовать в официальном порядке в средствах массовой информации свои заключения.

В случаях, когда Уполномоченный по правам человека сочтет необходимым, обращаться напрямую к Президенту РК, Парламенту РК и Правительству РК.

Содействовать в развитии законодательной базы в Республике Казахстан и обеспечении ее соответствия международным стандартам.

Содействовать в развитии международного сотрудничества.

Поощрять и развивать поощрение в области прав человека путем разработки образовательных программ, информационных мероприятий и других форм деятельности.

Таким образом, Уполномоченный по правам человека вправе свободно рассматривать любой вопрос в пределах своей компетенции, брать свидетельские показания и затребовать и получать любую необходимую информацию, апеллировать к общественному мнению. В рамках своей деятельности, Омбудсмен также имеет право создавать экспертные советы и привлекать к работе специалистов, экспертов, а также организации (международные организации, неправительственные организации и другие).

Все вышеперечисленные полномочия и способы деятельности Уполномоченного по правам человека установлены законодательным путем и являются гарантией его действенной работы и объективной оценки любого случая или ситуации, связанной прямо или косвенно с нарушениями прав и свобод человека.

Широкий характер полномочий Уполномоченного по правам человека, его независимость и неподотчетность, высокий общественно-политический статус, а также организационно-правовое и финансовое обеспечение его деятельности, закрепленные законодательным путем, являются залогом реального влияния Уполномоченного по правам человека на улучшение ситуации по защите прав и свобод человека, а также развития международного сотрудничества в данной области. Еще раз следует подчеркнуть соответствие учреждения Омбудсмена Парижским Принципам о статусе национальных учреждений, чему придается особое значение.

Первые годы функционирования учреждения Омбудсмена в Казахстане будут во многом решающими. Поскольку это совершенно новый институт, его эффективность будет оцениваться именно по практическим результатам работы. Данное учреждение должно добиться общественного признания в качестве действенного механизма защиты прав человека и доказать свою жизнеспособность.

Формы и методы работы Уполномоченного по правам человека.

Рассмотрение обращений физических и юридических лиц продолжает оставаться одним из основных механизмов, способствующих наиболее полному и объективному мониторингу соблюдения прав и свобод человека в стране.

На практике расследование жалоб граждан работниками учреждения Уполномоченного осуществляется в следующих формах [31; 9-15]:

а) рассматриваются исключительно в рамках изучения приложенных к обращениям документов заявителя;

б) разрешаются посредством требования от заявителей дополнительных материалов, необходимых для объективного разрешения;

в) направляются запросы в соответствующие компетентные органы для рассмотрения обращений граждан с обязательным истребованием ответов в учреждение Уполномоченного;

г) направляются в другие органы (организации) для рассмотрения по принадлежности со ссылкой на закон «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» для представления ответов непосредственно в адрес заявителей.

Доминирующая часть запросов на проверку доводов, указанных в жалобах граждан, традиционно направляется в Генеральную прокуратуру, Министерство внутренних дел, Министерство труда и социальной защиты населения, Министерство здравоохранения и Комитет уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции. В этой связи, ответы учреждения Уполномоченного на жалобы граждан основываются на ответах, полученных из указанных госорганов.

В целях совершенствования форм и методов взаимодействия в обеспечении защиты прав человека в республике, в 2008 году Уполномоченным были заключены меморандумы о сотрудничестве с Председателем Верховного Суда, Генеральным прокурором. Аналогичные двусторонние документы были подписаны с МВД и КУИС Министерства юстиции.

Количество направленных в государственные органы и организации запросов в 2008 отражено в таблице 1, приложения 2.

Одной из форм работы Уполномоченного является мониторинговые посещения организаций с целью ознакомления с соблюдением прав граждан и выполнением государственными органами обязательств, налагаемых международными договорами и национальным законодательством. Такие посещения в 2008 году, в частности охватили места лишения либо ограничения свободы граждан, детские учреждения, а также учреждения социального типа.

Новой формой работы в сфере мониторинговых посещений стало создание при Уполномоченном Рабочей группы по рассмотрению фактов применения пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. В состав Группы, по согласованию, вошли представители высокого уровня Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, МВД, КНБ, КУИС Минюста, а также руководители международных и национальных правозащитных организаций.

Впервые в указанном формате Рабочая группа, в рамках подготовки к второму страновому отчету Казахстана в Комитет ООН против пыток, который состоялся в ноябре отчетного года в Женеве, посетила следственные изоляторы, изоляторы временного содержания и колонии в Алматы и Алматинской области. Итоги посещения были представлены в Администрацию Президента РК.

Рабочей группой была также проведена определенная работа по вопросу выработки национального превентивного механизма общественного контроля за местами лишения свободы в республике, введение в действие которого предписано Факультативным протоколом к Конвенции против пыток, который Казахстан ратифицировал в июне 2008 года. Правовая позиция Уполномоченного по данному вопросу представлена в Администрацию Президента РК.

Очевидную эффективность совместного решения общегосударственной задачи также показала прошедшая по инициативе Омбудсмена трехсторонняя встреча с участием Министра труда и социальной защиты населения

Б. Сапарбаева и лидера Ассоциации движений социальной и правовой защиты пенсионеров «Поколение» И. Савостиной для обсуждения вопросов пенсионного обеспечения, которые в последнее время чаще стали присутствовать в обращениях граждан. Не ставя задачи решения всех имеющихся проблем сразу, указанная встреча оказалась достаточно конструктивной, показав преимущество совместных усилий над размежеванием и взаимной критикой.

В порядке мониторинга работниками учреждения Уполномоченного посещено 7 специальных учреждений образования для детей с особым поведением.

С целью обеспечения объективности и личного участия заявителей в рассмотрении их обращений были осуществлены 4 выездные проверки в регионы.

По каждому четвертому обращению граждан направлялись разъяснения норм и положений действующего законодательства или рекомендации использования заявителями других альтернативных методов разрешения их проблем.

На качественно новом уровне было организовано сотрудничество с депутатским корпусом Парламента, в первую очередь Общественной палатой Мажилиса. Помимо проведения общих мероприятий и традиционного взаимодействия в правозащитном законотворчестве, введено в практику совместное с депутатами рассмотрение конкретных жалоб и обращений граждан.

С целью доведения до общественности информации о принимаемых правозащитных мерах, Уполномоченный в 2008 году выступил на каналах республиканского телевидения, в том числе в программе «Бетпе бет» на телеканале «Хабар» и выпустил два Информационных бюллетеня о работе своего учреждения.

Акты реагирования Уполномоченного.

Согласно Положению, основным актом, принимаемым Уполномоченным по результатам расследования обращений граждан, является рекомендация.

В 2008 году в адрес компетентных госорганов таких рекомендаций направлено 11, в том числе в адрес Генерального прокурора, министров обороны, внутренних дел, акимов г. Астаны, Атырауской, Восточно-Казахстанской, Акмолинской, Карагандинской областей, в которых указывалось на нарушения законных прав, в частности инвалидов войны, детей, предпринимателей, военнослужащих и групп жителей определенной местности.

В адрес министров труда и соцзащиты населения и здравоохранения направлены рекомендации об устранении системных нарушений прав, допускаемых их ведомствами.

Все указанные рекомендации основаны на конкретных фактах нарушений законности, выявленных в ходе расследований обращений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного, и содержат конкретные предложения или видение решения сложившихся ситуаций.

В отличие от предыдущей практики, в 2008 Уполномоченным также вносились предложения, выходившие за рамки правозащитной тематики, но по мнению Омбудсмена, имевшие важное общегосударственное значение. В частности в Администрацию Президента РК относительно негативных тенденций в сфере внутренней миграции и обустройства оралманов, а также в Совет Безопасности по проблеме выработки механизма защиты прав казахстанцев за рубежом, затрагивающей вопросы национальной безопасности.

Вышеуказанные проблемы впоследствии подтвердили свою актуальность и необходимость принятия по ним соответствующих решений.

Безусловно, действия и принимаемые Уполномоченным меры по выявленным (установленным) нарушениям прав человека, не предполагают замены ответственности государства по выполнению своих обязательств, в рамках ратификацированных международных договоров или принятых национальных законов. В правовой системе государства Уполномоченному предоставлена роль дополнения и усиления правозащитных функций госорганов.

Вместе с тем необходимо отметить, что нередко на направляемые им акты реагирования, в нарушение п. 4 ст. 12 Закона «Об административных процедурах» и п. 26 Положения об Уполномоченном, поступают непропорциональные ответы, т.е. не от тех должностных лиц, кому они были предназначены и в чьи обязанности или уровень входит направление ответов. По этой причине зачастую они носят формальный характер.

Имеются также случаи нарушения сроков рассмотрения рекомендаций Уполномоченного, предусмотренных п. 6 ст. 12 Закона «Об административных процедурах» и п. 26 Положения об Уполномоченном.

Фактов отклонения рекомендаций Уполномоченного не зафиксировано.

Одним из важных направлений деятельности продолжает оставаться т.н. имиджевая или просветительская правозащитная работа.

В этой связи, в 2008 году Уполномоченный выступил инициатором проведения международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию принятия Всеобщей Декларации прав человека, а также ежегодных традиционных августовских чтений, посвященных Дню Конституции Казахстана.

Сюда также следует отнести и первое участие представителя Уполномоченного в защите национального отчета по Конвенции против пыток в Женеве, участие Уполномоченного и его сотрудников на международных форумах в Нью-Йорке, Пекине, Варшаве, Баку, Санкт-Петербурге, Киеве с докладами о мерах, принимаемых Казахстаном в области выполнения международных обязательств по правам человека.

Участие Уполномоченного в работе консультативно-совещательных органов.

Одним из направлений правозащитной деятельности Уполномоченного является участие в реализации правовой политики государства, в прогнозе и корректировке законодательства в части, касающейся реализации и обеспечения прав человека, а также в анализе соответствия разрабатываемых норм и положений национального законодательства международным стандартам в сфере прав человека [32; 165-170].

Эти функции реализовываются посредством участия в работе консультативно-совещательных органов при Президенте РК - Совета по правовой политике (далее СПП), Комиссии по вопросам помилования, а также в работе Пленума Верховного Суда республики, а также выступлений на заседаниях в Парламенте, конференциях, семинарах и других форумах.

В данном контексте следует отметить продуктивность участия в упомянутых форматах, выразившуюся в включение отдельных его предложений по обеспечению прав человека в концептуальные документы, принятые этими органами.

Уполномоченный по приглашению принимает также участие, в заседаниях Конституционного Совета, на которых рассматриваются вопросы, касающиеся прав и свобод человека.

В работе Межведомственной комиссии по международному гуманитарному праву и международным договорам по правам человека при Министерстве иностранных дел, а также в деятельности Межведомственной комиссии по законопроектной работе при Правительстве интересы Уполномоченного представляет руководитель Национального центра по правам человека.

При Уполномоченном создан и действует экспертный совет с консультативно - аналитическими функциями по изучению с правозащитной позиции законопроектов на любой стадии их подготовки.

В настоящее время Казахстаном ратифицированы 6 из 9 ключевых договоров, на которых базируется система межгосударственных отношений в области прав человека. По трем из девяти на разных стадиях в настоящее время ведутся подготовительные процедуры.

В частности, Международная Конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений проходит процедуру ратификации в Парламенте. По двум конвенциям: о правах инвалидов, а также о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей уполномоченные органы изучают вопросы, требующие законодательных, финансовых и других мер для обеспечения обязательств по их ратификации [33].

Исходя из Всеобщей Декларации, Конституция Казахстана воплотила в своем содержании практически весь спектр прав, содержащихся в двух международных основополагающих пактах о правах человека, в ней дана четкая конструкция прав и свобод человека и гражданина, которые были признаны неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. В силу такой приоритетности, соблюдение и обеспечение этих прав гарантированной защитой перешло к числу основных обязанностей государства.

Следуя конституционным приоритетам, национальное законодательство возводит права и свободу человека в процессе осуществления государственного управления в ранг одного из главных принципов. В этой связи государственная служба в Казахстане основана на приоритете прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства.

Целью государственных усилий по борьбе с коррупционными проявлениями является восстановление нарушенных прав человека и гражданина.

В 2008 году Парламентом ратифицированы такие важные международные документы в области защиты прав человека, как Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности; Конвенция ООН против коррупции, а также Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; два Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, а также против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющие Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности.

В этот период Парламентом было принят ряд законов, направленных на дальнейшее совершенствование системы и механизмов реализации и защиты прав и свобод личности в Казахстане.

В частности, закон «О Высшем судебном совете Республики Казахстан» (далее ВСС), развивает конституционную норму, предусмотренную в пункте 2 статьи 13 Основного закона о том, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод. При этом образуемый по новому закону ВCC обеспечивает гарантию независимости судей при отправлении правосудия.

Закон «Об Ассамблее народа Казахстана» реализует государственную национальную политику в области межнационального согласия и обеспечивает соблюдение прав национальных меньшинств.

Закон «О трансфертном ценообразовании» предназначен для регулирования общественных отношений, вытекающих из трансфертного ценообразования и направлен на предотвращение потерь государственного дохода в международных деловых операциях и сделках, связанных с такими операциями. Следовательно закон, регулируя трансфертное ценообразование, защищает государственную и частную собственность, которые могут быть предметом международных сделок.

Закон «Об аккредитации в области оценки соответствия», принятый по инициативе Главы государства, устанавливает новую систему аккредитации, отвечающую международным стандартам, и обеспечивает защиту экономических интересов потребителей в вопросах безопасности и качества потребляемой продукции и получаемых ими услуг. Принятые в соответствии с этим законом поправки в другие законодательные акты, главным образом, направлены на создание благоприятных условий для достойной жизни граждан Казахстана.

Поправки, внесенные в законодательство по вопросам устойчивости финансовой системы, предполагают установление уголовной ответственности для крупных участников финансовых организаций за приведение их (организаций) к принудительной ликвидации.

В 2008 году Парламентом также приняты изменения и дополнения в некоторые законодательные акты по вопросам концессии. Поправки в части совершенствования механизма концессии, в том числе с участием международных финансовых институтов, призваны стимулировать развитие экономических институтов, задействованных государством во благо человека. Создание специализированной организации по вопросам концессии отвечает рекомендациям Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития.

Приняты поправки в Уголовно-процессуальный кодекс и закон «О прокуратуре», в целях приведения их в соответствие с исключительно важной нормой Конституции о передаче полномочий по санкционированию ареста районному, городскому суду.

Согласно установленной новой процедуре, при необходимости избрания в качестве меры пресечения ареста, орган дознания, следователь вносят перед судом ходатайство о санкционировании ареста, которое вместе с материалами дела представляется прокурору. Прокурор своим решением поддерживает или не поддерживает данное ходатайство, о чем выносит соответствующее постановление. При этом отказ прокурора в даче согласия на избрание меры пресечения в виде ареста может быть обжалован органом дознания, следователем вышестоящему прокурору или в суд.

Согласно статье 27 Конституции Казахстана, детство находится под защитой государства. Во исполнение этой конституционной нормы, а также обязательств, вытекающих из Конвенции о правах ребенка, государством последовательно реализуются законодательные меры, предусматривающие механизмы и формы защиты прав детей. Одним из таких мер стало создание в 2008 году специализированных ювенальных судов, потребовавшее последующего внесения поправок в Уголовно-процессуальный, Гражданско-процессуальный кодексы, а также Кодекс об административных правонарушениях, уточняющих компетенцию специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних и специализированных районных административных судов.

В целях укрепления экономических прав граждан и вследствие наличия отдельных пробелов в действующем законе «О банкротстве» были приняты поправки в соответствующие законодательные акты, которые усиливают ответственность руководителей, собственников имущества организаций и индивидуальных предпринимателей за преднамеренное и ложное банкротство. Поправки также закрепляют административную и уголовную ответственность конкурсных реабилитационных управляющих, которые осуществляют управление имуществом и делами банкротов, а также администраторов внешнего наблюдения за нарушение законодательства о банкротстве.

Законом о внесении изменений и дополнений в законодательство о туристской деятельности скорректирован порядок выдачи лицензий для туристских организаций, являющихся ключевыми субъектами в сфере реализации гражданами своего конституционного права на отдых. Им предусмотрено ведение государственного реестра туристских организаций, введена административная ответственность за нарушение требований и условий, предъявляемых к организациям туризма.

Одним из существенных условий созидания государственности является снижение разногласий во всех сферах общества, особенно в экономической сфере. На обеспечение этой цели направлены поправки, принятые в законодательство по вопросам разрешения корпоративных споров. В этой связи, с целью недопущения маскировки корпоративных споров под другие виды споров в законодательство введено новое определение понятия «корпоративный спор». Разрешение их теперь исключительно в ведении специализированных межрайонных экономических судов.

В 2008 году приняты также законодательные меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности дорожного движения, по снижению уровня аварийности на транспорте, устранению условий для совершения коррупции в этой сфере.

В целях защиты и поощрения права граждан на предпринимательство, наряду с субъектами малого бизнеса, упрощены процедуры регистрации субъектов среднего и крупного предпринимательства.

Ужесточена уголовная ответственность, вплоть до пожизненного лишения свободы за совершение наркопреступлений: сбыт наркотиков в учебных заведениях и несовершеннолетним, реализацию наркотиков в особо крупных размерах, склонение к потреблению наркотиков, повлекшее смерть человека.

В соответствии с международными стандартами совершенствуется уголовно - исполнительная система. Так, принят закон, разграничивающий полномочия между министерствами юстиции и внутренних дел, согласно которому охрана исправительных учреждений для лиц мужского пола будет осуществляться внутренними войсками МВД РК. Охрана женских исправительных учреждений, воспитательных колоний, следственных изоляторов и тюрем возлагается на Комитет уголовно-исполнительной системы Минюста.

Международное сотрудничество.

В соответствии с действующей нормативной правовой базой Уполномоченный осуществляет сотрудничество в правозащитной сфере с аналогичными институтами зарубежных государств, международными организациями, участвует в работе международных форумов, ведет постоянную работу с государственными органами по присоединению и последующей имплементации международных конвенций и договоров [34; 98-102].

Наиболее тесное взаимодействие осуществляется с коллегами из Азербайджана, Кыргызстана, Молдовы, России, Узбекистана, Украины.

В 2008 году в адрес учреждения Уполномоченного поступило 26 запросов, касающихся в основном проблем пенсионных и социальных выплат, выдачи документов с прежнего места жительства и работы выехавших граждан, а также несколько запросов относительно работы казахстанской транспортной и миграционной полиции, таможенных органов и исполнения судебных решений.

По всем обращениям зарубежных омбудсменов проведены своевременные проверки с участием государственных органов республики и даны соответствующие ответы и разъяснения.

В рамках празднования 60-летия принятия Всеобщей декларации прав человека Уполномоченный и сотрудники учреждения приняли участие в международных конференциях в Киеве, Баку и Санкт-Петербурге, в ходе которых были сделаны доклады о ситуации с правами человека в Казахстане.

В марте 2008 года Уполномоченный принял участие в 7-й сессии Совета ООН по правам человека в Женеве.

В рамках сессии состоялся ряд интерактивных круглых столов по таким актуальным правозащитным проблемам, как противодействие пыткам, насилию в отношении женщин, торговле людьми, произвольным задержаниям, а также обеспечение права на достаточное жилище, продовольствие и свободное выражение мнения.

Итоговый документ сессии в очередной раз закрепил тезис о том, что только национальные правозащитные учреждения, в полной мере соответствующие Парижским принципам, могут считаться ключевым элементом надежных и эффективных национальных систем защиты прав человека и быть партнерами в рамках международной системы прав человека, прежде всего Совета по правам человека, других органов Организации Объеденных Наций по правам человека.

В ходе сессии Уполномоченный встретился с рядом зарубежных омбудсменов, представителями международных правозащитных организаций, а также руководителями структурных подразделений системы ООН для обмена мнениями по актуальным правозащитным проблемам.

В 2008 году состоялись встречи Уполномоченного с заместителем директора Отделения Хьюман Райтс Вотч по Европе и Центральной Азии Рэйчел Денбер, руководителем оценочной миссии ЮНИСЕФ Д. О`Донеллом, Генеральным директором по политическим делам Министерства иностранных дел Чешской Республики Мартином Повейшилом, Уполномоченным по правам человека и гуманитарной помощи Германии Г. Ноке, депутатом Бундестага ФРГ А. Ватцом, депутатом Парламентской ассамблеи Совета Европы Т. Ивински и другими [35; 215-230].

В ходе указанных встреч до собеседников была доведена информация об усилиях Казахстана по созданию условий для функционирования гражданского общества, совершенствованию законодательства в сфере обеспечения прав человека, реализации гендерной политики.

В декабре 2008 года Уполномоченный по правам человека принял участие в Специальном заседании Высокого уровня Генеральной Ассамблеи ООН по случаю 60 - летия принятия Всеобщей декларации прав человека, по итогам которого были приняты два весьма важных документа:

- Декларация, в которой впервые за последнее время государства - члены ООН признали, что в мире «нет ни одной страны и ни одной территории, в отношении которой можно было бы сказать, что все права человека там соблюдаются в полной мере и всегда».

- Резолюция, учреждающая Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, который обеспечивает право непосредственного обращения в органы ООН для защиты прав, провозглашенных в Пакте, если они не обеспечены в полной мере государством - участником.

Во время пребывания в г. Нью-Йорке Уполномоченный принял участие в подписании Казахстаном Конвенции о правах инвалидов и Факультативного протокола к ней, которые направлены на защиту и поощрение прав лиц с инвалидностью, ликвидацию их дискриминации, обеспечение права на работу, здравоохранение, образование и участие в жизни общества, доступа к правосудию, личной неприкосновенности, свободы от эксплуатации и свободы передвижения. В данном контексте не будет лишним отметить роль учреждения Уполномоченного в подготовительной работе, совместно с другими госорганами, по стимулированию данного вопроса. Соответствующая позиция Уполномоченным доводилась в установленном порядке до Правительства.

В ноябре 2008 года в Женеве в рамках 41-сессии Комитета ООН против пыток состоялась защита второго периодического доклада Республики Казахстан о мерах по реализации положений Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания.

В состав делегации по защите доклада был включен представитель Уполномоченного, который озвучил позицию казахстанского Омбудсмена по защите прав лиц, находящихся в местах лишения свободы и по определению национального превентивного механизма мониторинга учреждений системы УИС.

В 2008 весьма плодотворным было сотрудничество учреждения Уполномоченного с Центром ОБСЕ в Астане, в ходе которого был проведен ряд совместных мероприятий, связанных с противодействием трафику и торговле людьми, дискриминации в отношении религии и т.д. Центр ОБСЕ стал одним из соорганизаторов международной конференции, посвященной

60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека.

В октябре 2008 года в Варшаве руководитель учреждения Уполномоченного принял участие в Совещании БДИПЧ/ОБСЕ по вопросу выполнения обязательств в сфере человеческого измерения, в ходе которого была озвучена позиция Казахстана по наиболее актуальным вопросам обеспечения прав человека в нашей стране, в частности правозащитного образования, отмены смертной казни, имплементации международных документов.

В 2008 году было продолжено взаимодействие с Постоянным Представительством ПРООН в Республике Казахстан, в частности был подготовлен материал «Омбудсмен в Казахстане» для публикации в сборнике «Человеческое достоинство и справедливость для всех», выпущенном Братиславким региональным центром ПРООН по странам Европы и СНГ.

Необходимо также отметить взаимовыгодное сотрудничество Уполномоченного с Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ). В частности была продолжена реализация начатого в 2006 году проекта «Создание в Казахстане института детского Омбудсмена», в рамках которого был проведен ряд мероприятий по вопросам планирования и осуществления мониторинга и контроля над реализацией социально-экономических программ в интересах детей и семьи, реформы ювенальной юстиции.

В 2008 году учреждением Уполномоченного было продолжено сотрудничество с Представительством Европейской Комиссии в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане.

Согласно «Стратегии нового партнерства между ЕС и странами Центральной Азии на 2007-2013 годы», учреждение Уполномоченного участвовало в разработке и реализации специальных программ, в частности касающихся: контроля над соблюдением госорганами стандартов госуправления, совершенствования системы администрирования; дальнейшего укрепления институциональных возможностей учреждения Омбудсмена в Казахстане, а также организации обучения сотрудников учреждения Уполномоченного в ведущих европейских образовательных центрах по правам человека.

В рамках упомянутого сотрудничества в ноябре 2008 года проведены переговоры с известным в международных кругах Институтом по правам человека Дании, по итогам которых были достигнуты договоренности о проведении тренингов и семинаров по правозащитной тематике в контексте подготовки государственных служащих к предстоящему председательствованию Казахстана в ОБСЕ.

Представитель Уполномоченного принимал участие в семинаре высокого уровня в рамках программы «Старлинк» в Казахстане, организованного Посольством Королевства Нидерландов и Научно-исследовательским центром по изучению демократии и сектора безопасности в Европе. Целью форума являлось обсуждение проблем демократического управления и реформирования в казахстанском секторе безопасности, а также оказание помощи гражданскому обществу и СМИ в осуществлении общественного контроля над силовыми ведомствами.

В рамках Подкомитета по правосудию и правопорядку «Республика Казахстан - Европейский Союз», состоялся т.н. структурированный диалог между сторонами по правам человека, в ходе которого представители Евросоюза высказали ряд предложений, в том числе, касающихся деятельности казахстанского Омбудсмена. В частности было обращено внимание казахстанской стороны на необходимость законодательного закрепления статуса Уполномоченного, формирования его бюджета, а также других вопросов в соответствии с общепринятыми международными стандартами.

В течение 2008 года продолжалось сотрудничество с такими международными неправительственными организациями, как фонд «Сорос-Казахстан», «Фридом Хаус», Международная тюремная реформа (PRI).

С представительством фонда «Сорос-Казахстан» достигнута договоренность о совместной разработке практического руководства по правам пациентов, а также по проведению конкурса для молодых экспертов в области прав человека.

Учреждением Уполномоченного продолжено участие в работе по реализации Индивидуального плана действий партнерства Казахстана с НАТО.

В целом, в последнее время деятельность Уполномоченного в сфере международного сотрудничества приобретает особое значение, что в определенной степени связано с предстоящим в 2010 году председательствованием Казахстана в ОБСЕ.

Государственная программа «Путь в Европу» на 2009-2011 годы, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан, предусматривает сотрудничество с государствами Европы, в том числе в гуманитарном измерении партнерских отношений между институтами гражданского общества Казахстана и стран Европы, открывая широкие перспективы для Уполномоченного интегрироваться в международную правозащитную систему.

В декабре 2008 года Уполномоченным по правам человека совместно с Конституционным Советом проведена международная научно-практическая конференция, посвященная 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека, которая стала важным просветительским мероприятием в стране, способствовала дальнейшему продвижению в Казахстане международных правозащитных стандартов, а также изучению и использованию зарубежного опыта в этой сфере, которым поделились в ходе конференции авторитетные международные эксперты.

2.3 Практика деятельности института Уполномоченного по правам человека РК за 2008 г.

Практическая деятельность Уполномоченного обеспечивается Национальным центром по правам человека, который действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РК от 10 декабря 2002 года №992 и выполняет роль аппарата Омбудсмена [36].

Согласно Положению, его функции заключаются в информационно-аналитическом, организационно-правовом и ином обеспечении деятельности Уполномоченного.

Центр является юридическим лицом, а его руководитель наделен правом осуществления действий по администрированию всех организационных, кадровых и финансовых вопросов Центра.

Изучение мировой практики, регулирующей правовые и институциональные аспекты деятельности Омбудсмена, показало, что специальное название учреждения (аппарата), как в нашем случае «Национальный Центр», имеется только в законодательстве Молдовы.

Вышеизложенное нередко вызывает определенную путаницу, когда граждане, обращаются к Уполномоченному с повторными жалобами со ссылкой на то, что они на свои обращения к нему, получили ответы от Национального центра. Есть и другая категория граждан, которая полагает, что Национальный Центр это не государственное учреждение, а общественное объединение или же вовсе путает с Комиссией по правам человека.

Рассмотрим более подробно деятельность учреждения Уполномоченного по правам человека в 2008 году [37].

Право на жизнь. Право на свободу и личную неприкосновенность

Согласно статьям 6 Международного пакта о гражданских и политических правах и 1 и 15 Конституции Республики Казахстан, право на жизнь - есть неотъемлемое право каждого человека, которое охраняется законом, каждый имеет право на нее и никто не вправе произвольно лишать человека жизни.

В основные стандарты, зафиксированные в упомянутом Пакте, наряду с правом на жизнь, входят и нормы, регулирующие назначение смертной казни, которая может предусматриваться только «за самые тяжкие преступления в соответствии с законом, который действовал во время совершения преступления и который не противоречит требованиям названного Пакта и Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказания за него».

Казахстан спустя 5 лет после объявленного им моратория на смертную казнь, в мае 2007 года конституционно определился со своей правовой позицией в этом вопросе, ограничив применение смертной казни, как исключительной меры наказания, только за совершение террористических преступлений, сопряженных с гибелью людей, а также за особо тяжкие преступления в военное время, с предоставлением приговоренному права ходатайствовать о помиловании. В 2008 году был завершен процесс приведения уголовного законодательства республики в соответствие с этой нормой Основного закона.

Статья 7 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 16 Конституции Казахстана устанавливают, что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Никто не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом.

Как свидетельствует практика, нарушения права на свободу и неприкосновенность личности в основном сопряжены с действиями органов уголовного преследования.

В 2008 году в адрес Уполномоченного поступило 184 обращения о таких нарушениях, что составляет 20,3% от общего количества поступивших.

С привлечением органов прокуратуры, Министерства внутренних дел и Агентства финансовой полиции рассмотрены 160 обращений, из которых 8 получены от адвокатов, 19 - от неправительственных и других организаций.