Административная юстиция

Может быть, минусы не столь значимы, если вести речь об административных судах? Административные суды наиболее предпочтительны при достаточно развитой правовой системе. Но во многих странах и с такой характеристикой (например, в США, Великобритании) все-таки возобладала точка зрения, что "больше будет потеряно, чем приобретено в результате сегрегации отдельной системы административных судов". Следует учитывать, что создание административных судов, существующих параллельно с общими судами, неизбежно приведет к чрезмерному разбуханию аппарата, большим материальным затратам, трудностям в преодолении коллизий при определении подведомственности споров.

Предпочтение тому или иному типу административной юстиции зависит от многих факторов, в том числе от национальной доктрины права, условий, в которых находится страна, и традиции развития законодательства.

Если проследить развитие российского (а прежде -- и союзного) законодательства о проверке законности в управленческой сфере, то наблюдается явная тенденция постепенного расширения контроля именно общих судов за действиями администрации. Робкие шаги к передаче под судебный контроль общих судов проверки законности актов управления начались уже в 20-х годах: в 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов; с 1922 по 1927 год действовал судебный порядок рассмотрения спора гражданина с таможенным органом; с 1936-го стало возможным обжаловать в суд нарушения в списках избирателей, а с 1937-го -- нарушения, связанные с недоимками и местными налогами; в 1961 году было разрешено обжаловать в суд постановления о наложении административных штрафов, в 1973-м в ГПК РСФСР появляется специальная глава "О рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений"; с 1980 года в суде могли быть обжалованы постановления о наложении всех видов административных взысканий. К 1977 году суды рассматривали уже около 30 категорий дел, связанных с оценкой законности решений органов государственного управления. Таким образом, процесс накопления элементов административной юстиции в том его варианте, когда споры о праве административном рассматриваются общими судами, шел постоянно. В этом длительном процессе особую роль сыграли Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", а также ряд принятых в последние годы отраслевых законов (например, в сфере налогообложения, землепользования, здравоохранения, занятости населения), которыми на суды общей юрисдикции возлагается рассмотрение споров, возникающих между гражданином и публичной властью.

С учетом традиций развития российского законодательства, переломного этапа в жизни страны и трудностей материального характера вряд ли для России в ее нынешнем состоянии целесообразна дополнительная кардинальная ломка судебных структур и создание самостоятельной системы административных судов наряду с судами общей юрисдикции. Возможно, это будет задачей последующих этапов, когда после накопления определенного опыта работы общих судов можно будет при необходимости перейти к формированию специализированной системы административных судов во главе с Высшей Административной Палатой и сетью таких судов по регионам.

В настоящий же момент лучшим путем и с точки зрения теоретической проработки, и с точки зрения экономии средств и кадрового обеспечения представляется усовершенствование того, что в основе своей уже начало складываться в административной юстиции в российском ее понимании. А именно: с позиций интересов прав человека целесообразно подойти к проблеме специализации действующего суда, выделив в рамках общих судов (начиная, может быть, с окружных) специализированные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. Чтобы эти подразделения имели какую-то систему, следовало бы иметь и в Верховном Суде Российской Федерации, и в Верховных судах субъектов Федерации коллегии по административным делам. Создание в общих судах новых организационных структур должно быть закреплено в Законе Российской Федерации "О судоустройстве" и потребует также внесения изменений в названный выше Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г.

Конечно, при такой организационной перестройке необходимо будет решить и ряд других вопросов, в частности определить: подведомственность различных подразделений в системе общих судов; принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана с изучением не только права, но и определенных отраслей управления; способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации; по каким процессуальным нормам должны действовать административные присутствия (коллегии).

Наряду с функционированием особых присутствий (коллегий) по административным делам не исключено создание (возможно, в порядке эксперимента) отдельных квазисудебных органов, действующих в рамках отдельных отраслей управления. Как свидетельствует практика, наибольшее число жалоб на решение органов управления фиксируется в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения, службах занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды. В этих отраслях можно было бы создать какие-то самостоятельные подразделения по рассмотрению споров граждан с властными структурами. Причем гражданин, не довольный решением по его жалобе квазисудебного органа, должен иметь право обжаловать это решение в административное присутствие общего суда. Здесь постановка вопроса по схеме "или -- или" должна быть исключена, поскольку, чем разнообразнее возможные пути обжалования и контроля, тем демократичнее сама система прав человека и их защита.

Если органы квазисудебного типа будут созданы, то решение об этом должно быть оформлено законодательным путем. В специальном же законе должна быть закреплена и их компетенция, установлена процедура деятельности, основы взаимоотношений с судами общей юрисдикции.

22 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Закон "О федеральных административных судах в РФ", проект которого был внесен Верховным Судом РРФ.

Концепция этого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общей юрисдикции и относит к федеральным административным судам:

Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ;

федеральные окружные административные суды;

судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуют по мере необходимости;

федеральные межрайонные административные суды.

К подведомственности административных судов относятся административные дела, связанные исключительно с рассмотрением административных споров.

Стоит сразу оговориться, что проект ФЗ не лишен изъянов. Так, например, Масленников указывает на несовершенство отдельных норм проекта, в частности посвященных вопросу создания центров федеральных окружных административных судов и указаний об их территориальной подведомственности. Конституция РФ провозглашает доступность для граждан судебной защиты, учитывая фактор пространства, т.е. определенной близости для граждан судебных органов. Однако предполагаемая в проекте схема федеральных окружных административных судов делает судебную защиту нереальной.

Кроме того, в настоящее время научной общественностью активно обсуждается инициативный проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", разработанный Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой.

Изучение правоприменительной практики, а также юридической литературы позволяет внести на обсуждение ряд вопросов. Представляется необходимым в целях исключения организационной путаницы передать административным судам все полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, как вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, так и дела, по которым может быть назначено наказание в виде административного ареста и т.д. Данной точки зрения придерживался, в частности, и секретарь пленума -- судья Верховного Суда РФ В. Демидов во время работы научно-практической конференции "Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах" в марте 2001 г. в своем докладе он отметил отсутствие серьезных научных разработок в области административной юстиции, высказался за передачу в компетенцию административных судов всех споров публично-правового характера, включая дела об административных правонарушениях.

По нашему мнению, представляется заслуживающим внимания встречающееся в юридической литературе предложение об отнесении к подведомственности административных судов не только рассмотрения жалоб на действия судей, но и жалоб самих судей по вопросам, связанным с осуществлением ими своей трудовой профессиональной деятельности.

В дискуссиях, озвученных на страницах журнала "Российская юстиция", В. Кряжков и Ю. Старилов предлагают рассмотрение споров между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления передать в юрисдикцию административных судов, изъяв их из производства арбитражных судов. В процессуальном плане было бы целесообразно, кроме подсудности дел, сроков подачи и рассмотрения жалоб, установить и круг субъектов, имеющих право обращаться в суд с соответствующим требованием (применительно к гражданам, возможно, такое право надо предоставить лишь тем лицам, чьи права нарушены административным актом непосредственно), основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде.

Обсуждаемый в настоящее время проект закона об административных судах закладывает фундамент административной юстиции. По данному варианту административные суды (окружные, межрайонные, судебные коллегии в составе Верховного Суда РФ и судах в субъектах Федерации) входят в систему судов общей юрисдикции. Они призваны осуществлять судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. По сути, пока предполагается только изменение организационной формы правосудия с сохранением существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров.

Существует и группа ученых, выступающих против создания специальных органов административной юстиции. Они подвергают критике аргумент сторонников административной юстиции о конституционности создания административных судов. Вторые исходят из того, что ч.2 ст.118 закрепляет "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Однако Конституция РФ устанавливает только 3 федеральных органа судебной власти: Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд РФ. Поэтому конституционность законопроекта небесспорна. Кроме того первые говорят о нецелесообразности усложнения существующей судебной системы.

Представляет интерес позиция Высшего арбитражного суда, который представил концепцию законопроекта о новом органе - Федеральной административной службе (ФАС). Служба рассматривала бы во внесудебном порядке административные дела с участием чиновников и госслужащих и была бы чем-то средним между судом и органом исполнительной власти - контрольным органом, независимым от всех прочих. Ее председателя назначал бы президент по представлению председателя правительства, а руководителей региональных структур, региональных административных палат - председатель ФАС по представлению глав исполнительной власти на местах. Концепция была вынесена на предварительное обсуждение, уточняет руководитель аппарата ВАС Игорь Дроздов, и позже может перерасти в законодательную инициативу.

В ФАС и ее территориальные органы следовало бы жаловаться на чиновников, служба рассматривала бы дела о привлечении к административной ответственности, которые сегодня находятся в юрисдикции арбитражных судов, судов общей юрисдикции и мировых судей.

Как считает один из авторов концепции Инна Панова, новый орган отсеял бы большую часть дел на подступах к судам. Внесудебный порядок рассмотрения административных споров предлагается сделать обязательным.

Однако стоит отметить, что законодатель, отнюдь не торопится с решением вопроса об организации и деятельности органов административной юстиции.

Заключение

Административная юстиция является фундаментом юридической конструкции, обеспечивающей судебно-правовую защиту физических и юридических лиц; административная юстиция выполняет функцию сдерживания и уравновешивания административных мероприятий и действий, обеспечивает режим законности в сфере организации и функционирования как законодательной, так и исполнительной ветвей власти.

В современной России, в отличие от многих европейских государств, отсутствует обособленная от общей система административных судов. Административные дела разрешаются в рамках гражданского, арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.

В настоящее время суть административной реформы состоит в том, чтобы доработать проект Федерального конституционного закона "Об административных судах Российской Федерации", рассмотреть подготовленный проект Кодекса административного судопроизводства. Данная последовательность разработки и принятия вышеуказанных нормативных актов отражает отмеченную связь норм материального и процессуального административного права. При этом необходимо учитывать проблемы административной юстиции, активно разрабатываемые в науке административного права и обращаться к зарубежной практике административной юстиции.

Список использованной литературы

1) Козлова Л.С. Актуальные вопросы деятельности административного судопроизводства

Административное право и процесс. 2006, №1. С. 38.

2) Бойцова В.В., Бойцов В.Я.. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. №5. С.44-46.

3) Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере исполнительной власти в Российской Федерации. С.78.

4) Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С.132.

5) И.В.Панова. Юридический процесс. Саратов, 1998. С.50-51.

6) Соловьева А.К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. №4 С.53

Размещено на Allbest.ru