Организация местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)

1.1 Понятие, сущность и особенности местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)

1.2 Конституционные основы и принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

1.3 История становления и развития местного самоуправления в городе Москве

2. Правовые проблемы организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях

2.1 Современная модель местного самоуправления в городе Москве

2.2 Проблема определения равного статуса муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях и внутригородских муниципальных образований на территории «старой Москвы»

2.3 Проблема правового регулирования процесса изменения вопросов местного значения, имущества и бюджета муниципальных образований на присоединенных к городу Москве территориях

2.4 Проблема взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях

Заключение

Список использованных источников



Введение

муниципальный местный самоуправление город

Актуальность исследования особенностей развития местного самоуправления на присоединенных к Москве территориях определяется следующими обстоятельствами:

1. ) местное самоуправление выступает составной частью механизма народовластия и в связи с этим его развитие представляется важным элементом процесса построения правового государства и укрепления демократии;

2. ) московский мегаполис в силу таких факторов, как размер, плотность и количество населения, выполнение столичных функций испытывает определенные сложности с организацией системы городского управления и местного самоуправления;

3. ) процесс расширения Москвы привел к тому, что имеется возможность в режиме реального времени наблюдать становление и развитие местного самоуправление на присоединенных к городу Москве территориях.

1 июля 2012 г. вступило в силу Постановление Совета Федерации "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью1.

Присоединение к городу Москве территорий такого размера представляет собой самый грандиозный и масштабный проект в истории современной столицы России. Этот проект представляет большой интерес как с административно-управленческой, так и правовой стороны, поскольку требует изменения значительного массива нормативных правовых актов города Москвы, в том числе, устанавливающих основы организации местного самоуправления, постольку местное самоуправление на присоединяемых территориях было организовано не так, как в Москве.

Статус города федерального значения и столицы Российской Федерации, вместе с принципом единства городского хозяйства обуславливают особенности организации местного самоуправления на территории города Москвы, которые не распространялись ранее на присоединенные территории. Местное самоуправление в двадцати одном муниципальном образовании, присоединенном к городу Москве, должно быть реорганизовано с учетом таких особенностей. Кроме того, присоединение территорий повлекло начало реформирования местного самоуправления в самом городе Москве в целом. Процесс реформирования «поставил перед наукой муниципального права ряд сложных вопросов», как практического, так и теоретического характера.

В связи с этим, следует проанализировать последние изменения в сфере правового регулирования местного самоуправления в городе Москве в целом, а также непосредственно особенности организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях.

Степень научной разработанности темы. Проблемы государственного управления и местного самоуправления изучали такие ученые, как С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.А.Краснов, И.И. Овчинников, В.Е. Чиркин и другие авторы.

Источниками исследования стали Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты города Москвы о местном самоуправлении, акты Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве.

Объектом научного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу организации местного самоуправления на присоединяемых к городу Москве территориях.

Предметом исследования выступает совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в городе Москве и практика их применения.

Цели исследования - проанализировать особенности организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях.

Задачи работы:

· проанализировать теоретические аспекты организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях;

· проанализировать принципы организации местного самоуправления в России в целом и в городе Москве в частности;

· исследовать этапы становления и развития правового регулирования местного самоуправления в городе Москве;

· провести анализ наделения органов местного самоуправления в городе Москве отдельными государственными полномочиями;

· проанализировать последние изменения в правовом регулировании местного самоуправления в городе Москве;

· выявить основные проблемы правового регулирования организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях и пути их решений.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.



1. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)

1.1 Понятие, сущность и особенности местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)

Местное самоуправление в Российской Федерации закреплено действующей Конституцией. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В соответствии с международно-правовыми нормами, указанное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.1 Такое определение дает нам Европейская хартия местного самоуправления, которую Российская Федерация ратифицировала в марте 1998 года. Законодательство Российской Федерации определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В.И. Васильев, анализируя данные определения, делает выводы, что, «как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает, согласно этому определению, самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т.е. окончательное определение дела. Самостоятельное, т.е. независимое от других решение, но не "беспредел". Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В этой связи содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться».

Действительно, невозможно не согласиться с подобным выводом, ведь, по сути, самоуправление - это решение определенным сообществом на определенной территории собственных дел под свою ответственность. Однако, оно не может быть не ограниченно на государственном уровне. В то же время, «самоуправление» подразумевает минимальное вмешательство извне, однако такое вмешательство необходимо, дабы обеспечить

законность, упорядоченность и единообразие форм. К тому же, в местном самоуправлении проявляются «природа и функции публичной власти»3.

В свою очередь, В.И Фадеев и другие предлагают рассматривать местное самоуправление с трех различных позиций, а именно, местное самоуправление в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формы народовластия.

Подобный подход к пониманию сущности местного самоуправления представляется логичным, ввиду неоднозначности правовой природы такого управления.

Местное самоуправление является одной из основ любого конституционного, демократического строя, на это прямо указано в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления: «...считая, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя...»

Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, посвященную местному самоуправлению, где закрепляются на конституционном уровне гарантии, формы, способы осуществления местного самоуправления, его территориальные основы, а также основы конституционно-правового положения органов местного самоуправления.

Местное самоуправление так же гарантируется и закрепляется на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, Устав города Москвы содержит нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления.

«Местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований».1 Как мы видим, данное определение по смыслу дублирует определение, данное в федеральном законодательстве, дополнительно указывая на конституционно-правовое положение местного самоуправления в Российской Федерации.

«Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в нашей стране».

Нельзя не отметить важность местного самоуправления как основы конституционного строя демократического государства, поскольку именно местный уровень максимально приближен к гражданам, а к вопросам местного значения относятся самые необходимые и насущные для простых людей. Кроме того, через местное самоуправления граждане наиболее непосредственным образом реализуют свои права на участие в управлении государством.

Рассматривая местное самоуправление в качестве права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, целесообразно вновь обратится к федеральному законодательству, точнее к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, в статье 3 говорится, что «граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям».

Следовательно, закон закрепляет не только само право на местное самоуправление, но так же и его основные формы как право на участие в местном референдуме, муниципальных выборах, а также через органы местного самоуправление.

Интересным представляется вопрос, если граждане, согласно закону, обладают правом на местное самоуправление, могут ли они отказаться от его осуществления.

Однозначный ответ на этот вопрос дал Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (основного закона) Курской области…»:

«Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.

Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.», «Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления».

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что Российская Федерация признает и защищает право своих граждан самостоятельно и через органы местного самоуправления осуществлять решение вопросов местного значения.

Также следует отметить, что правом на местное самоуправление, в соответствии с международными договорами, обладают также иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие в России.

Местное самоуправление - форма публичной власти. Статья 3 Конституции Российской Федерации гласит: 1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть положения Конституции прямо указывает на то, что местное самоуправление это способ, форма власти, а если еще точнее - форма народовластия, поскольку единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Также, на это указывает определение местного самоуправления, которое сдержит Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Опираясь на указанное определение Фадеев В.И. выделяет основные черты, характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия, как то:

1.Особоый субъект местного самоуправления - население муниципального образования

2. Положение местного самоуправления в демократическом механизме управления обществом механизме. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем органы местного самоуправления и государственная власть тесно связаны, поскольку имеют один источник власти российский народ. Кроме того органы местного самоуправления в особом порядке могут наделяться отельными государственными полномочиями, в этих случаях органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением таких полномочий.

3. Особый объект управления - вопросы местного значении. 4. Самостоятельность местного самоуправления. Право на местное самоуправление гарантируется государством, важным также является признанное государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

5. Осуществление местного самоуправления с учетом и исходя из интересов населения.

Отдельно необходимо отметить особенности, характерные для организации местного самоуправления в городах федерального значения, на примере города Москвы.

Правовое регулирование местного самоуправления в городе Москве осуществляется Уставом города Москвы, законами города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»,от 14 июля 2004 г. № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями), от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве», от 26.12.2007 N 51 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере опеки, попечительства и патронажа», законом г. Москвы от 28.07.2011 N 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве», иными законодательными актами с учетом предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенностей организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Профессор Овчинников И.И. и другие отмечают: «В частности, Закон устанавливает, что в соответствии с Уставом города Москвы местное самоуправление в городе осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях; установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами города Москвы с учетом мнения населения1; перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами города Москвы».

Устав города Москвы закрепляет в главе 9 основные требования к организации местного самоуправления в городе. Прежде всего, в соответствии со ст. 54 Устава местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы. Границы территорий и наименования муниципальных образований, наименование представительного органа, исполнительно- распорядительного органа, главы муниципального образования, перечень вопросов местного значения муниципального образования, состав муниципального имущества, источники доходов бюджетов муниципальных образований определяются законами города Москвы (ст. 54). Устав закрепляет также возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями), устанавливает гарантии осуществления деятельности органов местного самоуправления и основы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 562 установил, что местное самоуправление в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения устанавливается данным законом исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований в городе Москве непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами города Москвы, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов в городе Москве входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования - Совета депутатов;

3) правовые акты высшего должностного лица муниципального образования - Главы муниципального образования, постановления и распоряжения Руководителя местной администрации, приказы и распоряжения иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Особое место среди муниципальных правовых актов занимают устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме. Они являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования и действующим законодательством. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено: органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт; судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти города Москвы).

1.2 Конституционные основы и установленные в законодательстве принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации

При попытке сформулировать общие принципы организации местного самоуправления, целесообразным представляется начать с определения принципа в муниципальном праве.

Например, С.А. Авакьян и другие предлагают следующее определение:

«В соответствии с общим значением термина "принцип" в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность».

В свою очередь, Ф.И. Фадеев и другие дают следующее определение:

«Общие принципы организации местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований».

Анализируя данные определения можно попытаться сделать вывод, что принципы организации местного самоуправления это формально определенные начала, с учетом которых, население осуществляет местное самоуправление в установленных формах.

По мнению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того на территории какого субъекта Федерации они проживают».

С.А. Авакьян и другие выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:

1) организация местного самоуправления в интересах населения;

2) самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью;

3) многообразие организационных форм местного самоуправления;

4) гласность местного самоуправления;

5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления;

6) государственная гарантированность местного самоуправления.

И.И. Овчинников и другие: «Таким образом, в качестве важнейших начал местного самоуправления законом устанавливались правовые основы местного самоуправления (принцип законности); основы функционирования местного самоуправления как территориальной организации публичной власти (принципы волеизъявления народа непосредственно и через избираемые органы местного самоуправления; защиты прав и законных интересов граждан; подконтрольности органов местного самоуправления населению; сочетания местных и государственных интересов); основы формирования (принцип выборности) и деятельности (принципы самостоятельности, независимости, ответственности, гласности, учета общественного мнения) органов местного самоуправления».

Однако следует различать принципы организации местного самоуправления. разрабатываемые теорией муниципального права и принципы, закрепленные на законодательном уровне. Целесообразным представляется рассматривать принципы организации местного самоуправления исходя из уровня правого закрепления: Международный уровень; Федеральный уровень; Уровень субъекта Федерации.

На международном уровне принципы организации местного самоуправления закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, которая является основой для построения системы местного самоуправления в государствах Европы. В частности Хартия содержит положения, обязывающие закреплять принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Вот некоторые принципы, которые можно сформулировать, основываясь на Хартии:

1) Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление

2) Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления

3) Условия осуществления полномочий на местном уровне

4) Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления

5) Право местных органов самоуправления на ассоциацию

6) Правовая защита местного самоуправления

Конституция Российской Федерации относит установление принципов организации органов местного самоуправления находится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Интересным представляется тот факт, что основной закон, регулирующий правовое положение местного самоуправления в Российской Федерации носит характерное название «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако конкретного перечня принципов организации местного самоуправления он не содержит. Следовательно, на федеральном уровне принципы сформулированы только в очень общем виде и четко не обозначены, логично обратится к уровню субъектов.

Устав города Москвы в статье 7 содержит основные принципы организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве

1. Государственная власть и местное самоуправление осуществляются на основе закона. Основная цель осуществления власти - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населения города Москвы.

2. Органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления, их должностные лица действуют на основе разграничения предметов ведения, функций и полномочий.

3. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы.

4. Органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления обеспечиваются необходимыми для осуществления их полномочий материальными и финансовыми ресурсами.

5. В пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность.

6. Осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостность развития города Москвы.

«В настоящей статье Устава закреплены основополагающие начала осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве… Нарушение любого из этих принципов, содержание которых раскрывается в городском законодательстве, дает основание для постановки вопроса о несоответствии Уставу действий или решений органов или должностных лиц государственной власти и местного самоуправления».2

И в городском законодательстве действительно раскрывается содержание этих принципов. Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. соблюдение прав, свобод человека и гражданина;

2. реализация интересов жителей муниципального образования с учетом интересов других жителей города Москвы;

3. сохранение единства городского хозяйства;

4. сохранение единства бюджетной системы города;

5. самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы;

6. учет исторических традиций, экономико-географических и демографических особенностей территории города;

7. соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования;

8. оказание органами государственной власти города Москвы содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление;

9. координация деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы;

10. контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены соответствующими федеральными законами и законами города Москвы;

11. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством;

12. гласность и учет общественного мнения;

13. взаимодействие с органами территориального общественного самоуправления, жилищного самоуправления, с общественными организациями.

Данные принципы, хотелось бы отметить, прямо закреплены в Уставе города Москвы и в Законе города Москвы от 06.11.2002 N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Такое закрепление основных начал организации местного представляется положительным фактором для развития и функционирования демократической системы местного самоуправления в Москве.

Таким образом, анализируя положения Устава города Москвы и закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве» мы можем констатировать дополнительные демократические гарантии органам местного самоуправления и населению города Москвы при осуществлении своих прав на местное самоуправление. Однако нельзя не отметить, что ввиду особо статуса города Москвы как города федерального значения и столицы Российской федерации а также в целях реализации принципа единства городского хозяйства местное самоуправление в городе Москве ограничено в собственных полномочиях и ресурсах, но об этом будет подробнее сказано отдельно.

1.3 История становления и развития местного самоуправления в городе Москве

Еще сторонники исторической школы права Густав Гуго (1764-1844), Фридрих Карл Савиньи (1779-1861) и другие отмечали важность оценки права в его историческом развитии, с ними трудно не согласиться.

Для того чтобы иметь возможность объективно оценивать правовой статус местного самоуправления и его проблемы в городе Москве необходимо обратится к истории становления и развития его на территории современной Москвы. Город Москва в своем историческом развитии прошел долгий путь от небольшого поселения до современного мегаполиса - одного из крупнейших в мире, и его управление всегда шло в ногу со временем.

«Зачатки негосударственного, местного и общественного управления в Москве начали складываться еще во времена великого князя Московского Ивана III Великого и утвердились в своей основе при царе Иване IV Грозном. Собственно, городское самоуправление имеет своим началом годы царствования Петра I. Так, 30 января 1699 г. в двух своих указах он даровал городскому сообществу Москвы и других городов России некоторую автономию и защиту от произвола административной власти, учредив Бурмистерскую палату, а на местах - Земские избы.

Особой страницей в истории города являлась деятельность городской Думы, которая была создана в эпоху императрицы Екатерины Великой. В соответствии с ее Указом от 21 апреля 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городов Российской империи», московское купечество, русские и иностранные предприниматели, ремесленники и банкиры, избранные в Думу, активно участвовали в становлении первых общественных учреждений. Их роль была особенно существенной в восстановлении Москвы после нашествия Наполеона, в преобразовании патриархальной столицы в современный, по тем временам, город. В создании городского хозяйства большой вклад внесли известные в России заводчики, купцы - городские головы М.И. Титов, А.А и В.А. Куманины, К.К. Шапошников, Е.Ф. Гучков, М.Л. Королев, А.П. Шестов и другие...

В 1863 г. управление Москвой уже было основано на новых законодательных актах. Было принято Положение об общественном управлении. Были созданы институты: Общая городская Дума, городской глава и распорядительная Дума. Она приводит в исполнение ее приговоры, издает распоряжения по делам общего управления и вопросам городского хозяйства, наблюдает за подчиненными думе местами и лицами. При Распорядительной думе состоят: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера (для продажи с публичного торга описанного движимого имущества).

Особой страницей истории управления Москвой является то, что Городовое положение 1870 г. изменило статус Городской думы, предоставив ей большую самостоятельность от губернской администрации. В Москве новое Городовое положение было введено в действие в соответствии с Правилами о применении в городах С.-Петербурге, Москве и Одессе Городового положения 16 июня 1870 г., утвержденными 20 июня 1872 г. Выборы в Городскую думу по новому Городовому положению прошли в конце 1872 г. С этого времени полномочия органов местного управления значительно расширились.»

Положения 1890 и 1892 гг. проводили уже государственную концепцию местного самоуправления. Государственная теория местного самоуправления, получившая значительное влияние в России в 70-е годы XIX века, провозглашала тесную связь земских органов с государственной властью и необходимость их включения в систему правительственных учреждений. Компетенция органов городского самоуправления ограничивалась по закону чисто местными хозяйственными делами, касавшихся благоустройства столицы. Никаких общественно-политических дел эти органы касаться не могли. Принудительной властью для исполнения своих постановлений городские учреждения не обладали - они были подчинены надзору губернатора и министра внутренних дел: городские головы губернских городов утверждались в должности министрами, головы других городов - губернатором. В таком виде организация местного самоуправления в Москве просуществовала до революции 1917 года.

Используя исторический подход, мы видим, что местное управление на территории города Москвы начало складываться в глубокой древности и до начала XX века прошло в своей эволюции долгий путь от бесправия и системы кормлений до Городской Думы, действующей на основании правовых норм, полностью отвечавших уровню развития права и правовой культуры в мире той эпохи.

«Советский период развития законодательства о местных органах государственной власти характеризуется, прежде всего, ликвидацией существовавших ранее органов городского и земского самоуправления. Им на смену пришли Советы, которые не являлись органами местного самоуправления, поскольку они представляли собой органы государственной власти на местах, полностью зависимые от вышестоящих государственных органов в соответствии с основополагающим тогда для организации государственной власти принципом демократического централизма.

Советские конституции по-разному именовали Советы. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила полновластие Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Конституции РСФСР 1937 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. вводит новое понятие - Советы народных депутатов, которые действовали вплоть до октября 1993 г.

Указанный принцип формально допускал самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности предполагал жесткую централизацию и концентрацию государственной власти.

Ликвидация органов земского и городского самоуправления, проводившаяся на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., предусматривала роспуск тех из них, кто выступал против Советской власти, остальные органы местного самоуправления вливались в аппарат местных Советов «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

В период так называемого «триумфального шествия советской власти» местное самоуправление как таковое перестало существовать. Советская власть постепенно прививала принцип единовластия Советов в центре и на местах. Советы являлись органами новой государственной власти снизу доверху по всей стране и строились в соответствии с уже упоминавшимся принципом демократического централизма. В практике советского строительства на местах постепенно вырабатывались сравнительно единообразные организационная структура и нормы представительства в них.

10 июля 1918 г. принимается Конституция РСФСР. В первой же ее главе провозглашалось, что вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. Избирательным правом обладали все трудящиеся, достигшие ко дню выборов 18 лет, независимо от пола, вероисповедания, национальности, расы, оседлости, образования и т.п. Ограничивались в правах лица, использующие наемный труд; лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и иные служители церкви; бывшие работники жандармерии, полиции и тайного сыска и другие категории граждан. Перечисленные лица были лишены избирательных прав, исходя из требований партии и правительства о лишении избирательных прав эксплуататорских элементов города и деревни и недопустимости какого-либо ущемления избирательных прав середняков и бедноты, основанных на идеологических установках об усилении и обострении классовой борьбы.

Местные Советы являлись органами государственной власти. К ним относились областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы. Таким образом, местные представительные органы власти являлись низшим звеном единого государственного аппарата Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и принятие в январе 1924 г. Конституции СССР не внесло каких-либо значительных изменений в систему организации государственной власти. Местное самоуправление по-прежнему не провозглашалось». То есть, в период становления советской власти мы можем наблюдать иное видение местного самоуправления и его необходимости в целом. В.И. Фадеев высказывался по этому поводу: «Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным».

Также необходимо отметить тот факт, что «1918 г. Москва вновь была провозглашена столицей страны, и был образован новый орган городской власти - Московский Совет рабочих и красноармейских депутатов».2 В 1931 г. Москва была выделена в самостоятельный центр с собственным бюджетом и своим Исполнительным комитетом, создан Московский городской Совет рабочих и красноармейских депутатов.

Конституция СССР 1936 г. изменила структуру, порядок образования и деятельность высших и местных органов власти. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, совмещая их с производственной или служебной деятельностью. Была установлена сессионная форма деятельности Советов.

Эта система организации власти в городе Москве просуществовала без особых изменений, за исключением периода Великой Отечественной Войны, до 7 октября 1993 года, когда Моссовет был распущен Указом Президента Российской Федерации.

«К 16 сентября 1991 г. был полностью ликвидирован аппарат Мосгорисполкома <23>. К этому времени уже были сформированы аппарат Правительства Москвы, Департамент Мэра и Управление делами Мэрии, которые обеспечивали деятельность Мэра, Вице-мэра и Правительства Москвы».

Реформы, происходившие в государстве в годы перестройки и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического централизма», существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма -- местное самоуправление. Начинается качественная перестройка местной власти.

«Закон СССР от 9.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"2 определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. При всем своем несовершенстве закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

На основе Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 1991 начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. В отличие от союзного, российский закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Советы и соответствующие органы управления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.

Закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов».

После распада Советского Союза начала складываться современная система местного самоуправления в городе Москве, на этом мы остановимся подробнее в следующей главе.

Таким образом, рассмотрев теоретико-правовые основы организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) мы пришли к выводу, что местное самоуправление это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, самоуправление это решение определенным сообществом на определенной территории собственных дел под свою ответственность. Однако, оно не может быть не ограниченно на государственном уровне. В то же время, «самоуправление» подразумевает минимальное вмешательство извне, однако такое вмешательство необходимо, дабы обеспечить законность, упорядоченность и единообразие форм. Сущность местного самоуправления следует рассматривать с трех подходов а именно, местное самоуправление в качестве основы конституционного строя; права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; формы народовластия. Местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований. Также необходимо отметить, что местное самоуправление в городе Москве прошло длинный путь становления и развития, начиная со времен Ивана IV, и продолжает развиваться и сегодня.



2. Правовые проблемы правового регулирования организации местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях

2.1 Современная модель местного самоуправления в городе Москве

Москва как столица Российской Федерации и город федерального значения имеет ряд особенностей в организации и деятельности местного самоуправления и местного управления. Существующая система управления жизнью мегаполиса начала складываться с 1991 г. Тогда в Москве было образовано 10 административных округов и 148 муниципальных округов (переименованных затем в районы), со временем их количество остановилось на цифре 125.

До недавнего времени, то есть до включения в состав территории города Москвы 21 муниципального образования в связи с присоединением части территории Московской области районное деление внутригородской территории полностью совпадало с границами муниципальных образований.

Процесс формирования московской модели местного самоуправления в ее сегодняшнем виде происходил постепенно. 28 августа 1995 года был принят Федеральный закон (№ 154-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В данном нормативном акте впервые на федеральном уровне были установлены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.

В частности, Федеральным законом было определено, что в указанных субъектах Российской Федерации в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации.

На этом этапе основную правовую базу местного самоуправления в Москве составляли Устав города Москвы1 (в редакции от 28 июня 1995 года) и Закон города Москвы (от 11.09.1996 N 28-91) «О районной Управе в городе Москве»2.

Устав в первоначальной редакции устанавливал «двойной статус» представительного и исполнительного органов власти городского уровня. Согласно статье 6 Устава эти органы одновременно являлись органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.